Representación y Participación Democrática, difícil ecuación en Paraguay

REPRESENTACIÓN Y PARTICIPACIÓN DEMOCRÀTICA… ECUACIÓN DIFÍCIL EN PARAGUAY? Por Luis Antonio Fretes Carreras1

"Yo no procuro conocer las preguntas; procuro conocer las respuestas". Confucio (551-479 a. C.); filósofo chino. 1. Síntesis. El objetivo de esta presentación es fundamentar la necesidad de implementar un conjunto de reformas sustanciales al sistema político paraguayo para modificar el rumbo del proceso de transición actual y alcanzar un grado de estabilidad que permita el desarrollo sustentable del régimen democrático. Para lograr esa fundamentación (a las reformas del sistema político) se pretende: a) analizar las características del proceso político - en particular el que se ha desarrollado en el Congreso Nacional durante los últimos años- y valorar sus efectos para identificar cuáles son sus principales problemas o fallas; b) intentar analizar el contenido e identificar las ideas que exponen los partidos y sus grupos parlamentarios sobre las propuestas de cambios al régimen político, social, económico y cultural; y c) sugerir una síntesis de las reformas iniciadas y los resultados del accionar del Congreso en la consolidación del régimen democrático en el Paraguay. Las preguntas que permitirán responder esas interrogantes son: ¿Cuales son los problemas políticos del Paraguay? ¿Cuales son los problemas que afronta el proceso de democratización en el Paraguay? ¿Cuáles son las formas que utilizaron los partidos y los grupos parlamentarios con representación en el Congreso Nacional para consolidar la democracia?

Abogado (UNA- Paraguay 1989), Magíster en Ciencia Política (UNA- Paraguay 1993), Diplomado en Desarrollo Regional (ILPES/CEPAL - Chile 1995), Master en Acción Política y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho ( UFV- España 2004) 1

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2. Introducción. Insertos en el siglo XXI, en la era de la globalización del mercado, el desarrollo de las tecnologías y las comunicaciones numerosos estados naufragan en sus proyectos de bienestar. La democracia, es hoy en día considerada de manera casi unánime, el sistema con mayor capacidad para facilitar la aplicación de políticas que supere las contradicciones y conflictos de sociedades empobrecidas, desiguales y fragmentadas. En los círculos académicos, financieros y foros de debates se presentan a ciertos modelos de organización estatal, como ser EE.UU., Inglaterra, España, Francia, Noruega, Suecia, Canadá o Nueva Zelanda entre otros pocos, como muestras empíricas de las bondades del sistema político y económico adoptado y que necesariamente deben ser considerados por los dirigentes de aquellos estados en “tránsito hacia la democracia” para implementar procesos de reformas de sus sistemas políticos, burocráticos y económicos. Extensas regiones del planeta, específicamente África, Asia o América Latina, se debaten en severas y prolongadas crisis de innegable origen político, al tiempo que sus sistemas productivos y organización social se descomponen, se fragmentan y generan mayores niveles de violencia e inseguridad con dimensiones tales que en el mediano plazo ponen en duda la posibilidad del mantener el estado como forma de organización y convivencia colectiva. En América del Sur, Paraguay es una nación cuya población vive en condiciones cada vez mas difíciles, con un estado signado por reformas inacabadas(Brítez, 1998) al régimen político y el sistema administrativo que modificaron sustancialmente el rol autoritario que venia ejerciendo en la segunda mitad del siglo XX y que producen un orden económico y social cambiante e inestable que profundiza las desigualdades existentes. En este contexto el proceso de avances y retrocesos en el ejercicio de los derechos y libertades son interpretados como expresiones del inicio de la democracia como sistema político y que la sucesión de crisis y convulsiones sociales son maneras de superar una practica impuesta por las mas cruenta y larga dictadura conocida en su historia. Esta interpretación permite que académicos e institutos de investigación internacionales afirmen que el proceso de democratización en el Paraguay ha superado los primeros requisitos exigidos para culminar una transición desde la dictadura hacia la democracia y que en la actualidad la dinámica política e institucional se orienta hacia la “consolidación de la democracia”. Recientes estudios revelan la creciente descomposición de la sociedad paraguaya así como también el progresivo aumento del rechazo popular al proceso político de

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“democratización”, hechos que generan notoria contradicción con las afirmaciones de “consolidación” del sistema democrático recientemente inaugurado. ¿Cuales son los problemas que afronta el proceso de democratización en el Paraguay? Indudablemente esta respuesta habrá que buscarla en la forma como se articulan las normas “democráticas” con la realidad de sus procesos políticos. Para ello es necesario reconocer que en el actual proceso político participan ciertos grupos o actores que se destacan por su poder económico o su capacidad de organización, por lo tanto buena parte de la transición y sus tensiones se pueden analizar desenredando la lógica que orienta las acciones de sus principales actores; la tarea implica identificar como la dirigencia gubernamental, partidaria y social dispone de la capacidad suficiente para el control y el ejercicio del poder. En este sentido mucho se ha investigado y escrito, e incluso sobre esta visión se ha construido la idea que, con el derrocamiento del dictador en 1989, el Paraguay se ha incorporado a la “tercera ola de democratización”. Esta idea fuerza de la “consolidación democrática” ha justificado y legitimado el apoyo que los organismos internacionales de toda naturaleza - bi y/o multilaterales- han brindado a los sucesivos gobiernos de la transición. De pronto a finales del la década del 90, y en el contexto de un giro en los procesos políticos de la región, en especial con relación a los cambios políticos en Brasil y Argentina, en el Paraguay se revelan estadísticas de la pobreza, la marginalidad, el desempleo, el subempleo y la tendencia a aumentar la extrema situación de desigualdad económica y social. Como si al cambiar el horizonte de las miradas se percibe que la democracia no tiene relación con la situación critica de la economía y la sociedad. Nuevamente las estadísticas se convierten en instrumentos de medidas correctivas en el ámbito legal e institucional, para facilitar la incorporación de capital y expandir las fortalezas del mercado en sociedades empobrecidas. Seria lógico pensar que aquella parte de la sociedad excluida del proceso político y económico libraría sus propias luchas por el reconocimiento de su condición de “igualdad” en la toma de decisiones y ser beneficiada con las mejoras presentes y futuras. Que estas tensiones derivarían en crisis políticas e incluso enfrentamientos violentos. Así pareciera resultar, desde 1995 en adelante la consolidación se desmorona progresivamente hasta colapsar en 1999 con un aumento violento de la tensión política y social. Paralizadas las reformas del estado, las prácticas políticas vuelven a su condición anterior, es decir a la preeminencia de valores autoritarios y polarización de intereses facciosos en las organizaciones partidarias y gremiales y el uso de la violencia para el

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cumplimiento de los objetivos grupales. Todo ello en un ambiente de creciente corrupción de las normas y las instituciones del estado de derecho. Sin embargo la lucha por el poder en la “consolidación de los 90” se genera y desarrolla entre los grupos dominantes o hegemónicos tradicionales insertos en el Partido Colorado y la intervención de los intereses colectivos por un aumento y fortalecimiento de la ciudadanía fue retórico y en algunos casos – como los sucesos del “marzo paraguayo”- se convirtieron en instrumento para desplazar a una facción y afianzar la hegemonía de otra. La victoria electoral de la Alianza Patriótica para el Cambio en el 2008, pareciera que alteraría la tendencia dominante desde 1989. Las demandas por soluciones concretas a problemas sociales se incrementan frente a un gobierno que gestiona un estado e instituciones con la misma estructura que se venia gobernando. Existen intentos de articular las acciones de los ministerios priorizando las área social y cultural, incluso se aplican formas novedosas de gestión, pero es evidente que la modernización o mejora de la burocracia no resultan suficientes para convertir nuestra transición en un proceso mas cercano al ideal de democracia que se Es notorio que los cambios siguen siendo necesarios, las condiciones socioeconómicas se mantienen y la crisis del modelo de convivencia política esta asumiendo dimensiones dramáticas que podrían terminar con fortalecer un régimen democrático corrompido. Los cambios están pendientes de materialización y a esta tarea hay que “ponerle cabeza y acción”. Proponer reformas para la funcionalidad y estabilidad de la democracia en el Paraguay debe considerar con carácter previo, de manera sensible y muy aguda, “la modificación política” y para ello será necesario interpretar a conciencia su reciente devenir histórico y las consecuencias sociales y culturales generadas por la puesta en marcha de nuevas instituciones que afectaron la orientación de aquellos procesos sociales y económicos de reforma, modificaciones que se operan mas allá de la llamada transición o la consolidación a la democracia y sus cambios administrativos, económicos y legales. Proponer un catálogo de las principales reformas necesarias exigen previamente acordar valores y acciones compartidas, disponer de una filosofía común de los paraguayos y las paraguayas que se enmarque en una visión sistémica del ser humano para garantizar que los impactos de las reformas políticas permitan la mejora del funcionamiento de las instituciones así como la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos en un marco de continuidad institucional, equidad social y efectiva libertad política.

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El objetivo de esta monografía es fundamentar la necesidad de implementar un conjunto de reformas sustanciales al sistema político paraguayo para modificar el rumbo del proceso de transición actual y alcanzar un grado de estabilidad que permita el desarrollo del régimen democrático.

3. Democracia y conceptos. 3.1.

La idea y sus precursores.

Es común afirmar que la democracia es el producto de la cultura griega y que a pesar de los cambios sociales, políticos, culturales, económicos ocurridos con el paso del tiempo, la democracia significa El gobierno del pueblo Las características de la democracia griega2 son: a) Valores (Polis e Isonomía): La política integradora de la identidad cívica con preeminencia de lo público sobre lo privado o doméstico pero que esta limitada por el origen y sexo de las personas. (Reformas de Solón y Clístenes) b) Instituciones: El ejercicio del poder político a través de las asambleas (ecklessia), cargos públicos como responsabilidad no electiva (sistema de sorteos) y justicia a través de jurados populares. c) Fragilidad, opiniones y criterios negativos: La democracia fue un régimen frágil de escasa duración en Atenas, los analistas contemporáneos tienen opiniones negativas y muy criticas sobre este régimen tales como Sócrates, Platón, Aristóteles, e incluso Tucídides.

3.2.

La identidad política escondida de los paraguayos.

Es posible imaginar que las prácticas políticas de los paraguayos no se reduce al imaginario occidental y que desde el inicio y la consolidación de la conquista española el régimen político dominante siempre ha convivido y aun convive con otras prácticas heredadas de los antepasados indígenas.

2 Del Águila, Rafael y otros. “La democracia en sus textos”. Págs. 15 a 21 Alianza Editorial. Madrid, ESPAÑA.1998

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Esa identidad política cuenta con valores, instituciones y experiencias de los cuales se han opinado y criticado –básicamente- a través de la literatura y con particular idealización tanto en sentido en sentido positivo como negativo. El aspecto considerado positivo se refiere tanto al modelo asambleario, consensual e igualitario de los pueblos originarios así como el modelo idílico referenciado en las reducciones jesuitas. En cambio las actuales referencias al régimen político de las diferentes comunidades indígenas hacen referencia a la preeminencia de ciertas figuras como ser los ancianos que pareciera contrapesaban el poder de los líderes3. En ciertos casos, como los Angaité, la jefatura tradicional era “consensuada por la gente de la aldea; aunque este rol de liderazgo podía ser heredado por el hijo de un antiguo líder” en el sentido que contara con el suficiente “valor para el combate, memoria, voz fuerte, ser piadoso con los suyos, sabio y generoso” 4 lo que nos permite presumir que el régimen político de algunos pueblos originarios eran asambleario y en el cual existían exclusiones en razón del sexo y del origen. Sin embargo, el peso de la religión y las creencias místicas –al parecer- ejercían un contrapeso sustancial a liderazgo político administrativo. Mientras que por otros fue denostado fundados en las prácticas violentas, arbitrarias en el ejercicio del poder, la tendencia al desconocimiento de las instituciones, la vigencia de las familias en el beneficio.

3.3.

Concepto y formas.

El origen etimológico de la palabra democracia, proviene de demos (pueblo) y kratos (poder), entendida usualmente como poder del pueblo, gobierno del pueblo, es decir, donde el pueblo manda. Asimismo esta forma de gobierno tenia sentido en razón de su oposición a otras formas de ejercicio del poder según sean muchos o pocos quienes lo detentaran y según persiguieran el bien de toda la polis o de una parte de ella. Sin embargo, la definición de democracia a lo largo de la historia de las ideas no ha tenido un mismo sentido, esto se observa en los cambios que presenta su concepción de acuerdo a la mayor o menor apreciación que realizan los pensadores desde los clásicos griegos hasta la actualidad. Es decir la democracia no siempre ha sido el modelo ideal ni mucho menos positivo de gobierno. 3 Chamorro, Andrea. Lumnanas (gente del monte). Pag. 57. Biblioteca Paraguaya de Antropología Vol. 52. CEADUC. Asunción, PARAGUAY 2006. 4 Franco Domaniczky, Mariana e Imaz, Gladys. ANGAITE KOAHLVOK. Las voces de un pueblo. Pág. 23. Biblioteca Paraguaya de Antropología Vol. 54. CEADUC. Asunción, PARAGUAY 2006.

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Platón nos proporciona una primera aproximación negativa a la democracia. Su clasificación de los tipos de regímenes políticos considera régimen ideal a la monarquía y la democracia forma parte de los modelos corruptos con la timocracia, la oligarquía y la tiranía. Aristóteles, al identificar los regímenes positivos que persiguen el bien común se refiere a la monarquía, la aristocracia y la politeia o politia, mientras que la democracia forma parte de aquella sucesión de regímenes negativos que solo persiguen la satisfacción de intereses sectoriales como lo eran la tiranía y la oligarquía. Esta concepción negativa de la democracia se mantuvo vigente por largo tiempo debido al pensamiento católico dominante a la caída del imperio romano, que identifica a la monarquía como la forma natural de gobierno, resumida en la famosa frase “dad al cesar lo que es del césar” y que se relaciona con la preeminencia de una única religión y una ética que rige lo privado y lo público bajo el manto protector de la Iglesia universal. Norberto Bobbio afirma que el significado general ha permanecido sin cambios durante siglos, si bien entre algunos escritores políticos de los siglos XV y XVI se usaba fundamentalmente la expresión latina "gobierno popular", diferente del "principado" y del "gobierno de los notables". En este sentido Maquiavelo utiliza la expresión republica como forma de gobierno en la que se mantienen formas de participación directa y soberana del pueblo a diferencia del Principado. Precisamente es Norberto Bobbio quien señala en Maquiavelo “una bipartición en vez de la tripartición clásica aristotélico-polibiana de formas de gobierno. El Principado corresponde al reino, la república abarca tanto la aristocracia como la democracia”5, y en éste sentido el criterio de distinción es el elemento cuantitativo. El desarrollo del estado que supera a la organización de comunidades, la imposición del contractualismo como método de organizarlo y la preeminencia del individualismo entre el siglo XVI y XVIII permiten el surgimiento del constitucionalismo liberal que se limita al reconocimiento de derechos políticos, pero que no comparte entre sus postulados las formas democráticas mas amplias de gobierno. Este rechazo a las formas populares de gobierno se extiende hasta el siglo XIX. Serán las luchas y conflictos sociales que progresivamente van incorporando al mundo del gobierno la participación política individual. La concepción de democracia moderna o actual responde a la idea de un sistema político más complejo y elaborado que su versión original y contiene una connotación positiva.

5 Bobbio, Norberto. “La teoría de las formas de gobierno en la historia del pensamiento político”. Ed. Fondo de Cultura Económica. Bogotá, Colombia. Pág. 64.

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Para algunos se distingue de los antiguos por la manera en que el pueblo ejerce el poder (Bobbio), para otros es “un sistema para gobernar basado en la libertad legal para formular y proclamar alternativas políticas en una sociedad con las libertades de asociación, de expresión y otras básicas de la persona que hagan posible una competencia libre y no violenta entre líderes, con una revalidación periódica del derecho para gobernar, con la inclusión de todos los cargos políticos efectivos en el proceso democrático y que permita la participación de todos los miembros de la comunidad política, cualquiera que fuesen sus preferencias políticas, siempre que se expresen pacíficamente” 6. Los institutos de igualdad, legalidad, procedimientos y representación se presentan como naturales a la idea de democracia moderna, aunque contemple formas directas de participación como el referéndum o plebiscito porque serán ellas las que articuladas en el estado de derecho las que establecerán los principios de la responsabilidad que obligue a su cumplimiento. Considerando los factores citados es posible afirmar que la democracia representativa tiene sus cimientos en los ciudadanos considerados individualmente y por lo tanto serán efectivas en función a los electores. La forma dominante que hace a la idea de democracia contemporánea es su dimensión social, que sustenta la igualdad de origen de los hombres y mujeres y cuyas premisas actúan como motor e impulso de formas y modos de gobierno que pretenden el efectivo ensanchamiento de la participación popular y el ejercicio pleno de esa igualdad. Es importante señalar que la discusión sobre la conceptualización de la democracia exige atender otros criterios que van mas allá de su dimensión legal y funcional y que radican desde su vertiente marxista, el cuestionamiento a los objetivos que persigue una forma de convivencia aceptada, es decir la democracia basada en reglas de juego válidas para lograr la concertación y el consenso. Y es aquí que se hace necesaria reconocerla como “inserta en un proceso” donde “la democracia es parte de la lucha por el poder articulada con objetivos sociales, económicos, culturales y políticos en su amplia acepción.”7 Concluimos que la democracia, es conceptualizada en términos negativos por su orientación a satisfacer intereses sectoriales o positivos por favorecer la igualdad ante la ley relacionados con los valores y objetivos que sus autores o analistas consideren mas apropiados para la organización de la vida social. Y que en este análisis de la transición paraguaya somos partidarios que la democracia es respuesta a conflictos concretos, que contiene una dimensión ética de la acción política, que entiende la participación política 6 Linz, Juan. Los Problemas de las Democracias y la Diversidad de Democracias, en La Democracia en sus Textos. Rafael del Águila, Fernando Vallespín y otros. Alianza Editorial. Madrid, España. Pág. 226. 7 Roitmann, Marcos. “Las razones de la democracia en América Latina” 2da. Edición Sequitur Editorial. Madrid, España 2001. Pág.130.

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como ejercicio de autonomía ciudadana mas amplia que las establecidas por el estado, que considera a los hombres y mujeres en igualdad de condiciones y con capacidad para ejercer control al poder público.

4. El Paraguay y la Democracia, una historia desencuentros. El Paraguay es una nación pequeña territorialmente y con escasa población que se define legalmente como un estado democrático social de derecho, unitario y descentralizado8. Internamente esta organizado política y administrativamente en 17 Gobiernos Departamentales y 225 municipios; al exterior limita geográficamente con Argentina, Brasil y Bolivia, por intermedio de importantes cauces hídricos como son los ríos Paraná, Paraguay, Pilcomayo y Apa que ponen de manifiesto su potencial riqueza natural. Es necesario precisar que no siempre el Paraguay ha tenido estas formas ni estos límites, ha sufrido numerosos desmembramientos después de la Guerra de la Triple Alianza y la forma mas prolongada de gobierno ha sido la dictadura. Signado por la constante de su condición mediterránea y el aislamiento, que con dos cruentas guerras internacionales y dos guerras civiles a cuestas demuestra el porque en 193 años de vida independiente, civiles y militares autoritarios han gobernado discrecionalmente por mas de 110 años. Contrario a este historial, desde 1989 se desarrolla el periodo más largo de vigencia formal de libertades políticas básicas que se tenga memoria desde 1936. En este último periodo la democratización se habría apropiado del proceso político y de las luchas por el control del poder; ha sido entendida, en el lenguaje popular, como un progresivo aumento del régimen de libertades para la expresión de preferencias políticas o para la conformación de partidos u organizaciones políticas que periódicamente son convocados a procesos de elección para cubrir las funciones de poder encarnadas en cargos públicos. De aquí que la democracia de esta época esta expresada por la transición hacia la regularidad de elecciones y vigencia de los procedimientos que ella implica como ser: normas del proceso, inscripción de los ciudadanos en los registros, votación, escrutinio e integración de la representación en los órganos estatales. También se interpreta como el derecho que tienen los candidatos electos en ejercer la toma de decisiones sobre políticas públicas así como la designación de funcionarios de las reparticiones estatales o gubernamentales.

En la actualidad cuenta con una población de 5.670.238, Censo del año 2002 que están distribuidos en 406.635 kilómetros cuadrados. 8

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Considerando el tiempo transcurrido, la sanción de un nuevo orden constitucional, la cantidad y continuidad de procesos electorales así como el traspaso del mando entre varios gobernantes civiles electos por esos procesos, se afirma que el Paraguay recorre una etapa de “consolidación de la democracia”. Por lo tanto integra la categoría de estado democrático “con peculiaridades” que se asemejaría a los términos que presenta O´Donnell en su trabajo para el Informe del PNUD sobre Desarrollo de la Democracia en América Latina “En los últimos veinte años del siglo la democracia llegó a ser el régimen político de casi todos los países de la región. Nunca había tenido tal continuidad ni difusión geográfica. Pero ese súbito florecimiento y expansión tiene sus fragilidades, riesgos y desafíos que no son idénticos a los de las democracias centrales ni a los de los períodos de transición democrática en la región.” 9. Sin embargo los conflictos de una sociedad cada vez más desigual y empobrecida han aumentado, los procesos políticos cada vez más deslegitimados por la constante conflictividad de los procesos de selección de candidatos, las dificultades materiales para la efectiva participación de los electores en las compulsas electorales y la insistente demanda de los ciudadanos para tener acceso al control de las gestiones y actuaciones de los gobernantes. Queda claro que, en estas circunstancias el periodo de “consolidación de la democracia” se caracteriza por las ausencias de competencia en las elecciones y controles a los gobernantes, ausencias que determinan límites muy laxos a la arbitrariedad y se convierten en ventanas de oportunidades para la impunidad en el cercenamiento de la soberanía popular y el ejercicio discrecional e irresponsable del poder público. La “consolidación de la democracia” se expresa en la realidad paraguaya como un sistema cuyas instituciones rigen débilmente la convivencia política en un contexto de pobreza y corrupción convirtiendo “esta democracia” en un problema que limita el desarrollo de sus cualidades positivas mas complejo que aquellos planteados por la dictadura. Para identificar los límites o las peculiaridades de la democracia paraguaya es preciso considerar las claves que guiaron el proceso de la transición desde la dictadura mas allá de la voluntad de los actores, en el sentido que la modificación del orden constitucional, la realización de procesos electorales y la conformación de instituciones no siempre representan una ruptura con el sistema autoritario, que con ciertas mutaciones continua dominando la vida social, económica y política del estado.

O´DONNELL, Guillermo. Discusión de tres tesis para un marco teórico del proyecto “Desarrollo de la democracia en América Latina: estado, percepciones ciudadanas, indicadores y agenda” Pag. 203 9

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Consideramos que la transición paraguaya no forma parte de una ola tan estructurada ni responde a la imposición de un nuevo orden sistémico como la describe Huntington; al contrario por los resultados obtenidos pareciera que la dictadura de Stroessner “cae con cálculos de efectos” muy bien dimensionados que evitan hasta la fecha la plena instauración de un sistema político democrático. La transición tiene una fecha de inicio en la historiografía formal y como todas las cosas tiene objetivos y fines que se asemejan a sus autores o se confunden en las ideas y biografías sustentadas por dichos actores, entonces bastara repasar los nombres de los gobernantes desde 1989 para notar la presencia de personajes emblemáticos del régimen “en desgracia” y comprender cual es el rumbo de los cambios acometidos. He aquí una de las claves de esta historia de desencuentro entre el Paraguay y la democracia, escudriñar en la transición permite transparentar las contradicciones y hace del objetivo “hacia la democracia” una ilusión mas allá de los ilusionistas.

5. Las claves políticas de la transición. El modelo legal e institucional autoritario instaurado desde 1.940 y perfeccionado en los años posteriores entra en crisis al finalizar la década de los 80. Diversos factores, entre los que puede destacarse la división del grupo gobierno, las crecientes protestas de grupos sociales organizados, las repercusiones de los procesos de transición en Brasil y Argentina así como la presión internacional por la vigencia de los derechos humanos favorecen el éxito de un golpe de estado gestado y dirigido por primeras figuras militares y civiles del mismo régimen que terminan por derrocar. El líder del golpe se proclama Presidente de la República, disuelve el Congreso y, convoca a elecciones generales en un plazo de 90 días, al tiempo que anuncia su postulación por el mismo partido que fungía de oficialista en el gobierno depuesto. Las demandas de elecciones sin restricciones, el establecimiento de libertades y la modificación del marco constitucional permiten la coincidencia de diferentes fuerzas políticas bajo un común denominador, la transición hacia la democracia; sin embargo las tradicionales y nuevas agrupaciones opositoras a la dictadura, la mayoría reunidas en la alianza denominada Acuerdo Nacional, carecen de organización y poder suficientes para establecer su agenda u “hoja de ruta” por separado. El elemento clave de este periodo es como los principales dirigentes opositores a la dictadura impulsaron la incorporación de sus partidos y agrupaciones al proceso de

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elecciones sin condiciones al tiempo que disuelven la alianza que los unía en la lucha contra la dictadura.10 El resultado fue una serie de procesos que combinaron elecciones, modificaciones al régimen electoral y la convocatoria a una Convención Nacional Constituyente determinados, diseñados y conducidos por los triunfadores del citado golpe de estado, quienes legitimaban todos sus actos con sucesivos triunfos electorales.11 El evento más trascendente fue sin duda la promulgación de una nueva Constitución en 1992. Con la participación de numerosos partidos y agrupaciones políticas se modifican la desigual relación entre los poderes del estado, se establecen nuevas instituciones, derechos y obligaciones consustanciados con los principios modernos de la democracia participativa. Un elemento clave que distingue este evento es la forma como se desarrolló el proceso electoral y los resultados que generaron en la composición de la representación política en dicha Convención. Sucede que en dicha campaña electoral se incorpora por primera vez el marketing político que hace de la oferta de trabajo el mensaje principal para captar votos acompañados de una organización electoral muy precisa desde el gobierno. Esta conjunción permitió que en la campaña gubernista se utilizaran mensajes propios de una propuesta presidencial de corte populista, proponiendo la solución a la carestía de trabajo existente en ese momento y es así como la masiva propaganda hizo que la legitimidad de esa mayoría no registre vínculos con las propuestas referidas al modelo de estado, la forma de gobierno, los derechos que se reconocerían, etc. Es así que durante uno de los momentos mas importantes de un proceso electoral, la campaña, la información a los electores de los objetivos perseguidos por los candidatos, que a su vez contaban con el mayor apoyo publicitario, para la elaboración de la nueva constitución, no fue develada y el resultado fue una abrumadora mayoría del mismo partido que gobierna hace 50 años.

6. Las reformas institucionales. Si los elemento claves para comprender la transición son:

10 En los primeros días de febrero de 1989, ya consumado el golpe de estado, los grupos opositores a Stroessner pero pertenecientes al Partido Colorado – ANRER y MOPOCO – se reintegran a sus filas y el Acuerdo Nacional (AN) es disuelto en el silencio mas absoluto. 11 La tutela militar se expresa con la presencia de notorios jerarcas en puestos relevantes como ser el Gral. Andrés Rodríguez como Presidente de la Republica, el Gral. Orlado Machuca Vargas como Ministro del Interior o el Gral. Duarte Alder como Intendente de la Capital.

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6.1.1.1.1.

La presencia de actores principales de la dictadura en la conducción del estado y del proceso de apertura,

6.1.1.1.2.

La incorporación de lideres y partidos de oposición a un proceso político sin condiciones y sin unidad de propuestas democráticas;

6.1.1.1.3.

El desarrollo de procesos políticos electorales amañados y con escasa información pública, la conclusión es que estamos ante un proceso de transición dirigida o tutelada por los componentes del régimen anterior. Es evidente que el acontecimiento político más importante de la transición fue la

formulación de una nueva Constitución, como diseño institucional a ser implementado de orientación democrática, pluralista y participativa. De aquí que algunas de las modificaciones sustanciales del marco jurídico que parecieran favorecer la transición de la dictadura a la democracia se pueden agrupar en cinco puntos: a. El reconocimiento expreso de la forma democrática participativa como forma de gobierno y el establecimiento de mecanismos de participación directa. Este reconocimiento tiene un valor importantísimo en términos formales para la ciudadanía paraguaya pues hasta ese momento todas las constituciones (1870, 1940, 1967 y 1977) habían establecido mayores o menores grados de libertad política limitados a las formas tradicionales del gobierno representativo. La democracia participativa como enunciado, proyecta en el imaginario colectivo la ampliación de la potencialidad política de los individuos, de la posibilidad de una efectiva realización de su autonomía e interacción sin temor a represión con el estado desde su “locus”. La definición de mecanismos concretos de participación directa del individuo para la toma de decisiones concede un medio para liberar la tensión acumulada por tantos años de represión. b. La modificación del equilibrio de los poderes públicos. La redistribución de atribuciones y competencias concentradas en el Poder Ejecutivo y puntualmente en el Presidente de la República ubicaron al Poder Legislativo en una condición de mayor equilibrio y contrapeso frente al tradicional superioridad del Poder Ejecutivo. Esta modificación de la correlación de fuerzas trajo aparejada en un primer momento la negociación sobre la composición de las instituciones interdependientes de estos dos poderes. En especial la constitución del Poder Judicial señaló el método a seguir y explicito

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los criterios y objetivos perseguidos los lideres de partidos políticos. El resultado fue la búsqueda de afianzar la partidocracia. c. La distribución geográfica del poder político. Esta forma de representación, instaura nuevas figuras de carácter ejecutivo y legislativo para el ámbito subnacional; se establece la representación departamental de la Cámara de Diputados y la elección directa de los Gobiernos Municipios. También se establecen límites a la autonomía política y autarquía financiera para los Gobiernos Departamentales y Municipales. d.

La independencia del Poder Judicial e instauración de un órgano autónomo de exclusiva competencia electoral.

Los mecanismos de elección de las máximas autoridades de la Corte Suprema y del Tribunal Superior de Justicia Electoral exigen el concurso calificado de los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como la intervención de un órgano especializado como el Consejo de la Magistratura. e. La obligatoriedad del voto directo en los partidos y movimientos políticos para la designación de sus autoridades y candidatos a cargos electivos. Esta obligatoriedad constitucional pretende limitar y superar la cultura caudillista en las organizaciones políticas exigiendo la participación de todos sus integrantes en los procesos de selección y designación de candidatos y autoridades. Las claves de la constitución. Para algunos investigadores y políticos estas alteraciones al orden normativo e institucional otorgan a la nueva Constitución una función que marca el fin de la transición porque se cuenta con un conjunto normativo e institucional democrático, el cual debe desarrollarse en el tiempo. Es cuando se acuña la denominación “consolidación de la democracia” y se remite a la voluntad de los actores una mayor o menor calidad del sistema político y por lo tanto no seria ninguna sorpresa que existieran actitudes pendulares, de los lideres políticos y demás actores sociales, que oscilaran entre avances y retrocesos en el marco de un régimen que se esta construyendo. Como complemento de lo expresado a favor de las reformas políticas institucionales, organismos financieros internacionales como el FMI o el Banco Mundial así como regionales BID exponen que para la hacer “operativa” la consolidación democratita se debe dar cumplimiento a condiciones mínimas, entre ellas la reforma del modelo de estado. Para ello

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hay que reconocer que el estado ha ocupado espacios económicos que no puede atender racionalmente. Que las carencias de servicios básicos de salud y educacion es causado por que el gobierno invierte sus escasos recursos en actividades propias de la empresa privada. De aquí la necesidad de privatizar las empresas estatales para orientar al sistema económico hacia otro mas productivo competitivo, eficiente y eficaz. A nuestro criterio las claves de la constitución se manifiestan en su ampulosa redacción y escasa precisión. Como una tendencia a la inflación de enunciados, se incorporan amplios derechos políticos y sociales, que generan aumento de expectativas que se prolonga mas allá de sus potenciales atribuciones y termina por asignarle la capacidad de instauración de la democracia sin que exista hecho concreto que lo materialice. Otro factor que demuestra la debilidad de este texto constitucional, constituyen las contradicciones en el sistema de organización del estado, que favorece a su accionar fragmentado y descoordinado, convierte a la descentralización en un enunciado con atribuciones dispersas y en ciertos casos superpuestas con otros niveles territoriales de administración. La ausencia de mecanismos de controles precisos a los niveles ejecutivos y administrativos favorece la discrecionalidad y la corrupción

que se extiende a la

representación política, puesto que fácilmente pueden realizar actos de corrupción en los procesos electorales con la complicidad de los administradores. Es un circulo vicioso que abusa de un marco legal sin controles, y menos sin controles ciudadanos. 7. La democracia paraguaya a través de las estadísticas y percepciones. Informes recientes de organismos nacionales internacionales dan cuenta de la crítica situación económica, social e institucional en la que se ha desenvuelto el Paraguay en los últimos diez años. Como ejemplos de la aguda crisis socio-económica podemos citar que la Secretaria de Acción Social, órgano de la Presidencia de la República con rango de ministerio informó en el año 2003 que el índice de pobreza aumentó dramáticamente del 30,5% de la población en 1995 al 48;8 % en el 2002 con el agravante que de los índices señalados el 24,5% son pobres extremos y que, la Secretaria Técnica de Planificación, órgano gubernamental similar al anterior y el Banco Central del Paraguay presentan informes de desarrollo económico y social degradado que se expresan en una disminución progresiva de las reservas internacionales de 998 millones de dólares en 1999 a 630 millones de dólares en 2002; un aumento de la

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inflación del 5,4 % al 14,6% en el mismo periodo; un aumento del desempleo abierto del 5,4% al 10,8%. Otros datos de significación pero de los cuales se carecen de estadísticas se refiere a los niveles de inseguridad y delincuencia que aumentaron exponencialmente en este periodo. Los asesinatos, secuestros y asaltos en vías concurridas o vehículos de transporte públicos se han convertido en actos comunes. Los procesos electorales de la “transición” han estado plagados de irregularidades y sucesivas crisis institucionales que han desembocado en trágicas jornadas de asesinatos políticos y recientemente la destitución por juicio político de los miembros de la Corte Suprema de Justicia. Las sucesivas denuncias de vicios e irregularidades en los procesos electorales de 1992, 1997 y 2002; el asesinato en la vía pública del Vicepresidente de la República Luis Maria Argaña y posterior masacre de jóvenes en la plaza del Congreso en marzo de 1999, y; la renuncia del Presidente Raúl Cubas Grau ante la inminente destitución por juicio político, los dos juicios políticos iniciados al Presidente Luis González Macchi, la renuncia por amenaza de juicio político o destitución de seis de nueve miembros de la Corte Suprema de Justicia son ejemplos claros de esta inestabilidad continua. Informes de organismos internacionales confirman una progresiva percepción negativa de las instituciones democráticas; así el Instituto del Banco Mundial afirma que la estabilidad política y la vigencia del estado de derecho del proceso democrático del Paraguay están por debajo de la media de los países en América Latina ; el Instituto Internacional de Gobernabilidad informa que solo el 22% de la población se siente satisfecho o muy satisfecho con el funcionamiento de las instituciones democráticas, mientras que el 78 % se siente insatisfecho con la democracia. El Latinobarómetro del año 2003 informaba que el Gobierno del Paraguay reflejaba el nivel de menor aceptación en el Continente con el 8% de aprobación de su población. Todos estos datos e informes nos remiten a una serie de claves que ponen en entredicho la eficacia para mejorar la convivencia social de la transición hacia la democracia. Estas se podrían resumir en desigualdad bajo las siguientes características: a.

Los actores políticos que fungen de lideres no tienen interés o los que si tienen interés no disponen de fuerza para establecer un sistema democrático. Por lo tanto se desprende que: i.

El sistema político y judicial tiene severa imposibilidad para imponer el estado de derecho.

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ii.

El sistema económico productivo que no tiene capacidad para generar riqueza y enfrentar los problemas de pobreza mediante una mayor igualdad.

8. De propuestas y posibilidades. La transición hacia la democracia en el Paraguay esta inconclusa, la sanción de una nueva Constitución y la instauración de nuevos órganos e instituciones no son suficientes para afirmar que la democracia paraguaya esta en proceso de consolidación. En mi opinión la transición no se ha liberado de la tutela autoritaria que ejercen los autores intelectuales del modelo imperante desde 1940 y tampoco ha superado la inercia electoral en la cual se encuentra anestesiada buena parte de la sociedad política. Las reformas institucionales que se deberían abordar requieren un planteamiento de conjunto que permita una adecuada coordinación intergubernamental. Y se pueden agrupar en las siguientes: a. La Reforma Política: Tres son las realidades políticas que condicionan el funcionamiento del sistema democrático y que pueden ser objeto de mejoras: (i)

La ausencia de institucionalidad y verticalidad en los Partidos Políticos,

(ii)

La elección de diputados y senadores con cuestionado respaldo popular al Congreso Nacional y

(iii) El sistema de elección del Presidente del Poder Ejecutivo por el sistema de simple mayoría y la prohibición de toda reelección. En la búsqueda de superar estas deficiencias proponemos: (i)

La supresión de las listas cerradas y bloqueadas para elecciones al Congreso y sus sustitución por otra de carácter mixto compartida por candidaturas a distritos uninominales y otra de lista cerrada y bloqueada ambas presentadas por partidos o movimientos políticos.

(ii)

El control, transparencia y financiamiento mixto (público y privado) de las campañas electorales; y

(iii) Elección de las autoridades ejecutivas elegidas para periodos de cinco años, con una única reelección consecutiva posible. b. La Reforma Tributaria:

17 Teoría y Práctica de las Reformas Políticas en Paraguay

El sistema tributario disperso y de carácter genérico que esta vigente

favorece la

injusticia y la corrupción. Por esta razón es necesario: (i)

Implementar los impuestos a la renta personal.

(ii)

Aplicación de impuestos progresivos sobre las propiedades improductivas.

(iii) Simplificación en la aplicación y pagos de impuestos. (iv) Creación de una unidad fiscal exclusiva para verificación, acompañamiento y aplicación de sanciones a evasores. Como medida complementaria es necesaria una mayor autonomía fiscal de los departamentos y municipalidades. Es preciso dotar de capacidad recaudadora a las administraciones departamentales. c. La Reforma Administrativa: Ciertos aspectos de la estructura administrativa no han sido modificados con la racionalidad diseñada en la Constitución y en la actualidad se encuentran limitaciones a la gestión departamental y municipal que impiden el correcto funcionamiento del Estado. Para superar la distorsión señalada será necesaria especificar las atribuciones y competencias de los tres niveles de administración estatal establecidas en la Constitución. En este sentido, será necesario establecer una (i) Ley de Atribuciones y Competencias de organismos de administración Territorial, con (ii) limitaciones a la capacidad de nombrar funcionarios con rangos de cargos de confianza. (iii) Implementar un sistema de promoción y jerarquía para los funcionarios públicos. (iv) Adoptar un código de conducta ética para el funcionario público y promover la (v) Creación de mecanismos de evaluación del desempeño del cuerpo funcional. d. Reforma Funcional: Existen funciones que por su naturaleza requieren una dedicación exclusiva pero no excluyente del Estado, y por esta razón debe concentrar todo su esfuerzo para realizarlo con eficacia y eficiencia. La reforma funcional pasa por los siguientes puntos: (i) Concentración de los recursos operacionales, humanos y patrimoniales del Estado en las actividades de salud pública, educación básica, pesquisa y desenvolvimiento científico-tecnológico, seguridad pública, defensa y política externa. (ii) Educación del nivel primario y básico, público, gratuito y

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universal. (iii) Enseñanza superior pagada y autónoma. (iv) Incentivo al crédito para el desarrollo científico-tecnológico. (v) Salud preventiva pública gratuita y universal.

9. Las reformas políticas. Por lo expuesto, es impensable todas las modificaciones y reformas señaladas sin un componente político sustancial que oriente la voluntad general,

por ser numerosas las

modificaciones de fondo y forma que se deben hacer a las instituciones y los mecanismo de elección, dirección y coordinación de gobierno. Recientemente se han presentado a través de exponentes importantes de los dos partidos políticos mas importantes del país, la ANR ( en el gobierno) y el PLRA (primera minoría), la necesidad de reformar la constitución. El primero propone la necesidad de incorporar la reelección del Presidente de la Republica y el otro propone la inserción del Ballotage. Ambos con claras intenciones de garantizar reglas de juego que le den alternativa a sus respectivos proyectos de ocupar el poder publico en el marco del actual sistema electoral. Consideramos prioritario y con carácter previo a toda modificación o reforma legal o institucional, garantizar la transparencia de los procesos políticos y la competitividad electoral así como la inserción de mecanismo de efectivo control ciudadano hacia de la gestión gubernamental. Por ello exponemos en forma mas detallada dos criterios necesario para una reforma política de relevancia. a. Criterios para la competencia política. Es necesario garantizar la igualdad de condiciones en la competencia político-electoral y para ellos es necesario establecer controles precisos a las organizaciones vinculadas al estado o a poderosos grupos económicos que intervienen en los procesos políticos; estos controles deben evitar que los mas poderosos se valgan de sus recursos o ventajas en detrimento de la igualdad de competencia. Estos límites a las desigualdades requieren modificar el sistema de financiamiento de los partidos, la limitación del uso de recursos públicos desde la función de gobierno en los procesos electorales, la limitación del periodo de la propaganda en los medios masivos de comunicación y la prohibición del transporte privado en el día de las elecciones. Adicionalmente, es necesario establecer espacios para el debate publico sobre los temas que se deciden en los órganos legislativos, judiciales y ejecutivos, de tal manera que la sociedad civil organizada o los individuos cuenten con fuentes directas de información política.

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Tarea fundamental será establecer y garantizar la aplicación de mecanismos de control al uso del dinero publico y/o privado utilizado en las actividades políticas. Las medidas que consideramos necesarias para la consecución de los citados objetivos son: i.

Limitar la asignación de recursos públicos a los partidos políticos, sean estos aportes o subvenciones, para inversiones única y exclusivamente de información, capacitación y organización de cuadros dirigentes.

ii.

Establecer la obligatoriedad de auditorias independientes y susceptibles de verificación por parte de organismos públicos de control como cualquier otra repartición estatal.

iii.

Limitar a un plazo no mayor de 45 días las campañas de promociones electorales y asegurar espacios proporcionales que garanticen la difusión de los programas de todos los organismos en pugna.

iv.

Prohibir el financiamiento privado de la propaganda en los medios masivos de comunicación

v.

Disponer la obligatoriedad y gratuidad del transporte público el día de las elecciones.

b. Criterios para la afirmación de la participación ciudadana. El fortalecimiento de canales eficientes para la participación ciudadana en el debate y la toma de decisiones de las autoridades, requieren de facilidades y apoyo especial del estado para promover la organización de la sociedad civil. Solo si se permiten formas flexibles de organizaciones y adaptables a las particularidades que caracterizan y al mismo tiempo diferencian a las comunidades urbanas, suburbanas y rurales, la ampliación de facilidades y los apoyos tendrá efecto en el mejoramiento de la calidad de intervención popular en los temas de interés común. En este sentido será preciso, impulsar las siguientes reformas: iii.

Simplificación de los procedimientos para la formación de agrupaciones de organizaciones sociales.

iv.

Asignación de derechos al control , a la información y responsabilidades específicas en el marco de la cooperación con las administraciones locales, regionales y nacionales en los partidos y movimientos políticos así como las instancias gubernamentales de planificación y gestión.

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v.

Establecer incentivos públicos que pueden ser desde financieros hasta honoríficos en carácter de reconocimiento al empeño, la labor y creatividad de las organizaciones ciudadanas.

vi.

Implementar mecanismos de control y rendición de cuentas de la gestión de los organismos con financiamiento publico, así como incorporar medidas de revocatoria de mandato.

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