Propuesta de Lineamientos de Política Pública de Desarrollo Regional, Paz y Reconciliación (CIDER, Universidad de los Andes)

TATYANA OROZCO DE LA CRUZ DIRECTORA MARIANA ESCOBAR ARANGO SUBDIRECTORA MICHELA ESPINOSA REYES DIRECTORA DE PROGRAMAS ESPECIALES (E) MARÍA ANGÉLICA BUENO CIPAGAUTA COORDINADORA TÉCNICA GRUPO PAZ, DESARROLLO Y ESTABILIZACIÓN UNIVERSIDAD DE LOS ANDES CENTRO INTERDISCIPLINARIO DE ESTUDIO SOBRE DESARROLLO - CIDER AUTOR MAURICIO URIBE EXPERTO PRINCIPAL DEL PROYECTO Departamento para la Prosperidad Social - DPS Bogotá D. C. Calle 7 No. 6 - 54 PBX: 5960800 www.dps.gov.co Universidad de los Andes Bogotá D. C. Cra 1 Nº 18A- 12 PBX: 3394949

MARÍA ANTONIA VAN GOOL EMBAJADORA IVO HOEFKENS JEFE DE COOPERACIÓN / COOPERACIÓN PROGRAMABLE VALERIE JORDAN TASK MANAGER DE LOS CONVENIOS DESARROLLO REGIONAL, PAZ Y ESTABILIDAD I Y II Delegación Unión Europea Para Colombia y Ecuador Bogotá D.C Calle 116 número 7-15, interior 2, piso 12, Edificio Cusezar, barrio Santa Bárbara PBX: 6581150 www.eeas.europa.eu

Diseño o diagramación: Artmedia Estudio Diseño SAS www.artmediaestudio.com

Este documento puede ser libremente circulado sin previo aviso o autorización de los autores siempre y cuando se cite la fuente y se mantenga su integridad y contexto.

Tabla de contenidos 1 INTRODUCCIÓN.......5 PROCESO DE DIÁLOGO PÚBLICO......5 ADOPCIÓN DEL ENFOQUE TERRITORIAL.......9 INTEGRALIDAD DE LAS ESTRATEGIAS......10 ESTRATEGIA DE INCIDENCIA.......11 ESTRUCTURA DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA......12 2

ENFOQUE Y ALCANCE........12



ENFOQUE DE LA PROPUESTA DE LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA: AGENDAS INTERCONECTADAS DE LA CONSTRUCCIÓN DE PAZ..........12 ALCANCE DE LA PROPUESTA DE LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA.......15

3 LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ......17 4 PROBLEMÁTICA......28

PRINCIPALES CONFLICTOS SOCIALES IDENTIFICADOS.......29 DEFINICIÓN Y ALCANCE DE LOS NUDOS CRÍTICOS.......32 NUDOS CRÍTICOS:.....33

5 PRINCIPIOS........39 CORRESPONSABILIDAD (PARTICIPACIÓN Y SOLIDARIDAD)........39 INCLUSIÓN (EQUIDAD Y JUSTICIA SOCIAL)........39 INTEGRALIDAD (UNIVERSALIDAD EN EL ENFOQUE).......39 FLEXIBILIDAD (DIFERENCIAL POR REGIONAL Y AUTONOMÍA)......40 PRIORIZACIÓN........40 SOSTENIBILIDAD (CONTINUIDAD).........40 RESPETO POR LA DIVERSIDAD (DIGNIDAD).........40 6 OBJETIVOS......41

OBJETIVO GENERAL......41 OBJETIVOS ESPECÍFICOS......41

Tabla de contenidos 7

LÍNEAS ESTRATÉGICAS.......43

I. MÁS EMPLEO E INGRESOS PARA LOS JÓVENES......52 DIVIDENDOS DE LA CONSTRUCCIÓN PAZ......53 PROPUESTAS DE ALCANCE ESTRUCTURAL......56 II. BUEN APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO RENOVABLES......57 FORTALECIMIENTO DE LA TRIBUTACIÓN SUBNACIONAL......59 CADENAS PRODUCTIVAS PARA LA PAZ EN REGIONES CON ECONOMÍAS DE ENCLAVE......59 DIÁLOGO DE POLÍTICAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO SOSTENIBLE PARA EL APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NO RENOVABLES.......60 III. MEJORAMIENTO DE CONDICIONES DE USO Y PROPIEDAD DE LA TIERRA......61 MEJORAR EL CONOCIMIENTO QUE SE TIENE SOBRE EL CAMPO COLOMBIANO.......61 CREAR UNA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Y AUMENTAR LOS RECURSOS PARA LA INVERSIÓN EN EL SECTOR AGROPECUARIO......61 IMPUESTO PREDIAL RURAL COMO INSTRUMENTO PARA LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD.......63 IV. PROTECCIÓN A LA ECONOMÍA CAMPESINA Y CON EMPLEO DECENTE......63 APOYO Y PROTECCIÓN DE LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA......64 MEJORAR CONDICIONES DE EMPLEO EN LA AGRICULTURA DE PLANTACIÓN Y EN LA INDUSTRIA EXTRACTIVA.......65 CAMPAÑA NACIONAL PARA EL RECONOCIMIENTO DEL CAMPESINADO, SUS MODOS Y MEDIOS DE VIDA........66 V. MEJOR GOBIERNO Y MÁS GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA......67 CONSTRUCCIÓN DE ESTADO.......68 DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNANZA LOCAL......68 CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS........68 8

IMPLEMENTACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA.......73

9

ANEXOS (SISTEMATIZACIÓN DEL DIÁLOGO PÚBLICO)........75

10 BIBLIOGRAFIA........76

1. INTRODUCCIÓN

1. INTRODUCCIÓN El objetivo de los lineamientos es aportar armado y violencia criminal, y que ponen en riesgo recomendaciones de política pública y líneas de las posibilidades de una paz estable y duradera. acción estratégicas para la construcción de la paz en el EXPECTATIVAS DE LA CIUDADANÍA país. Están dirigidos a los gobiernos, nacional y de los diferentes niveles territoriales, y a las organizaciones A lo largo del diálogo público realizado para la de la sociedad civil, del sector productivo, de la construcción de la propuesta de lineamientos cooperación internacional al desarrollo, y en general, para la política pública, los ciudadanos que a todos los actores sociales y políticos. participaron expresaron grandes expectativas sobre el resultado. Entre las principales La propuesta de lineamientos de política de expectativas, vale la pena destacar las siguientes: desarrollo regional, paz y reconciliación está basada en la sistematización coherente de un proceso de • Que la política pública se cumpla, que no sea diálogo público que condujo a una amplia y variada solo un listado de objetivos y actividades. gama de aportes provenientes de diferentes actores • Que los resultados de la política pública tengan en los niveles nacional, regional y local. una incidencia real, con impactos concretos. • Que las estrategias y acciones llamen la atención El objetivo general que se proponen los lineamientos sobre los problemas estructurales. es realizar acciones estratégicas orientadas a • Que el proceso movilice la voluntad política promover un desarrollo humano regional y local necesaria para que lo anterior se cumpla. que desactive los factores que generan conflicto

Proceso de Diálogo Público Se realizó un amplio proceso de consulta y diálogo público –que continúa con la deliberación sobre este borrador- orientado a la construcción participativa de unos lineamientos de política pública de paz y desarrollo regional y local.

un estado del arte de los documentos y análisis que se han hecho acerca de las experiencias de los PRDP y los Laboratorios de Paz.

Una vez se contó con ese documento de estado del arte y una aproximación conceptual clara sobre Dada la importancia de las experiencias de construcción de paz, paz positiva y la relación entre construcción de paz lideradas por los Programas paz y desarrollo, se tomaron en cuenta diez (10) Regionales de Desarrollo y Paz PRDP y por los regiones para el diálogo público, a saber: Oriente Laboratorios de Paz, el proceso de formulación de Antioqueño, Macizo Colombiano Alto Patía, La la propuesta de política pública no partió de cero Mojana, Bajo Magdalena, Norte de Santander, Meta, sino que buscó identificar aquellos aspectos de Magdalena Medio, Canal del Dique, Montes de esas experiencias que tienen el potencial para ser María y Cesar. considerados en una escala más amplia o pueden ser replicados en otras regiones, sin dejar de tomar en Con este mapa de acción definido, se establecieron cuenta las especificidades de cada contexto. Por lo planes de trabajo para lograr los cuatro insumos tanto, antes de iniciar el diálogo público se preparó principales del proceso de construcción de los

5

1. INTRODUCCIÓN

lineamientos de política pública, además del estado del arte y la aproximación conceptual ya mencionados. Estos cuatro insumos son: talleres sobre experiencias internacionales, monografías regionales, grupos focales y sondeo de opinión. Talleres de Experiencias Internacionales El objetivo de este insumo era una revisión general de lecciones aprendidas en experiencias de construcción de paz y desarrollo en otros países, para lo cual se realizaron dos talleres con expertos residentes en Colombia, dos videoconferencias con expertos en América Latina y 4 entrevistas con expertos en Centroamérica. En total participaron 17 expertos, quienes aportaron reflexiones sobre aquellas estrategias que pueden funcionar y aquellas situaciones que se deben evitar en los procesos de construcción de paz. Para los talleres se prepararon borradores de documentos sobre lecciones aprendidas y nudos críticos de procesos de construcción de paz y postconflicto en otros países. Con los aportes de los expertos internacionales se elaboró un documento titulado Construcción de paz y desarrollo: algunas lecciones basadas en experiencias internacionales para la formulación de lineamientos de política pública, el cual hace parte de los anexos y documentos de soporte de los lineamientos. Monografías Regionales Teniendo en cuenta las diez (10) regiones definidas para el diálogo público, se prepararon sendos documentos de análisis específico para cada región. Cada documento aborda la trayectoria reciente del conflicto armado en la región, analiza el impacto de las iniciativas de construcción de paz, identifica los principales obstáculos para la superación del

6

conflicto y formula algunas recomendaciones de política pública de paz y desarrollo regional. Se llevó a cabo una convocatoria para que investigadores de las diez (10) regiones elaboraran este documento, luego se revisaron y comentaron. Después, los investigadores entregaron versiones finales de cada monografía. Estos diez (10) documentos son anexos y documentos de soporte de los lineamientos. Grupos Focales Con el fin de recopilar información sobre el conocimiento, actitudes, experiencias y percepciones directamente de los ciudadanos sobre las iniciativas de construcción de desarrollo y paz en su región, se realizaron once (11) grupos focales, uno en cada una de las regiones priorizadas y un piloto en Bogotá. Los participantes se definieron conjuntamente con cada PRDP y en total asistieron 158 representantes de organizaciones sociales de base, gremios, academia y entidades públicas y privadas. Los objetivos de los grupos focales fueron: identificar las experiencias a nivel territorial que podrían ser llevadas a la política pública del nivel nacional, reflexionar sobre los factores de éxito o fracaso de las experiencias más relevantes, y los obstáculos que han tenido que superar, y recopilar expectativas y propuestas sobre el alcance de una propuesta de lineamientos de política pública. Los grupos focales permitieron además identificar nuevas experiencias y los infaltables en una política de paz y desarrollo regional. Para cada grupo focal se elaboraron relatorías detalladas, luego se analizaron en formatos individuales y finalmente se sistematizaron conjuntamente según temas y aportes. Todos estos

1. INTRODUCCIÓN

documentos hacen parte de los anexos y documentos de soporte de los lineamientos. Sondeo de Opinión Los aportes de los ciudadanos no se limitaron a quienes asistieron a los grupos focales, sino que se diseñó una estrategia que permitió recoger directamente opiniones de pobladores de cada una de las regiones. El sondeo de opinión indagó a la ciudadanía sobre el conocimiento y participación en las estrategias desarrolladas por los PRDP y los Laboratorios de paz. También sobre los programas y estrategias estatales desarrollados para la superación de la pobreza, la inclusión social, la reconciliación, la recuperación de los territorios y la atención y reparación a las víctimas de la violencia. Adicionalmente, el sondeo de opinión indagó por la percepción del actual proceso de negociación, la participación ciudadana en las instancias de planeación territorial, la confianza en el Estado y las expectativas y retos sobre el crecimiento económico y productivo regional. Para lograr estos objetivos, el sondeo de opinión se realizó bajo un modelo no probabilístico (sus resultados son usados en términos exploratorios y de tendencia sobre zonas geográficas y grupos poblacionales específicos) y estuvo dirigido a ciudadanos residentes en la zona urbana de 17 de los municipios de influencia directa de los PRDP de las diez (10) regiones señaladas, incluyendo hogares más vulnerables y menos vulnerables, y al sector productivo. Se llevaron a cabo 2635 encuestas; 2.296 a hogares residentes de los municipios seleccionados, y 339 a unidades productivas y comerciales ubicadas en la zona urbana del municipio. El sondeo de opinión tuvo en cuenta las características propias y divergencias de los territorios, ya que no buscó realizar generalizaciones, sino identificar aspectos en común y principales percepciones

y preocupaciones. No pretendió realizar una evaluación a la implementación, resultados o impacto de los PRDP o de los Laboratorios de paz. Los resultados del sondeo de opinión y su análisis hacen parte de los anexos y documentos de soporte de los lineamientos. Encuentros Regionales La tercera versión de este documento fue insumo básico para la deliberación en doce encuentros regionales promovidos y organizados por el Departamento para la Prosperidad Social con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación y la Red-Prodepaz. Esos encuentros se llevaron a cabo durante los meses de mayo y junio en las siguientes regiones:

• Oriente Antioqueño • Montes de María • Canal del Dique • La Mojana • Magdalena Medio • Meta • Norte de Santander • Guaviare • Macizo Colombiano Alto Patía • Caquetá • Bajo Magdalena • Cesar

El 11 de junio se realizó en Bogotá el Encuentro Nacional: “Paz y Reconciliación: Veinte Años de Experiencias Regionales” apoyado por la Unión Europea y el Banco Mundial, al cual asistieron delegados de los encuentros regionales. En ese escenario hubo diálogos sobre políticas entre delegados de diferentes agencias y entidades del Estado con los representantes de los encuentros regionales. Allí se planteó la necesidad de construir un mapa de capacidades regionales que permita construir modelos específicos de reconciliación para las regiones. Se señaló la importancia de alinear

7

1. INTRODUCCIÓN

la cooperación internacional con los programas nacionales y de articular un gran proceso de planeación participativa del desarrollo regional para la paz. En las relatorías de las discusiones sostenidas

en el encuentro por los diversos representantes de las regiones se recalcaron algunos temas como cuestiones clave para una política de desarrollo regional, paz y reconciliación:

Mensajes y Temas Clave planteados en el Encuentro Nacional • Economías familiares: campesinas y populares. Acceso de las familias a activos productivos. • Interculturalidad: Educación intercultural, pertinente y promotora de las identidades locales, regionales y de un sentido de pertenencia a la Nación. • Reservas campesinas como reservas agroalimentarias. • Banco de fomento popular. • Planes de Vida. • Reestructuración del sistema educativo. Dignificación de las condiciones sociolaborales de los docentes y orientación de la educación hacia la formación de liderazgos y la construcción de sujetos políticos para la democracia. • Necesidad de mejorar la información de los niveles territoriales. • Importancia de la comunicación para el desarrollo de metodologías orientadas hacia la articulación de proyectos. • Seguimiento contínuo a la aplicación de la normatividad que protege a los territorios de las comunidades: veedurías pluriétnicas. • Caja de herramientas para la enseñanza del conflicto en las aulas. Es importante no sólo cómo enseñamos a tramitar los conflictos sino también como aprendemos a reflexionar sobre lo que nos pasó. El sujeto político no sólo reflexiona sobre el futuro sino también sobre el pasado. • Activación de los consejos departamentales y municipales de paz. Empoderamiento de las regiones. • Reinsertar a toda la población colombiana en una cultura de paz. Poner fin a la estigmatización de los desmovilizados y verlos como una fuerza ciudadana para la paz y un activo para el desarrollo. • Garantizar la aplicación efectiva de la ley y las normas jurídicas que protegen a las comunidades. • Terminar con la lógica de la participación sin poder para pasar a una participación efectiva. • Fortalecer las alianzas público-privadas. • Formalización de la economía de la mano con la expansión de los derechos. • Responder a las víctimas pero también al reto de la inclusión social. • Llevar a cabo planes territoriales para las víctimas • Participación efectiva no es una cuestión de diseños sofisticados sino de la promoción de una sociedad dinámica y política. • Desaprender la estigmatización y aumentar la confianza en las organizaciones sociales y populares. • Superación de la fragilidad del Estado Social de Derecho en las regiones en conflicto. • El desarrollo económico no puede ir en contravía de la vida y el desarrollo humano. • Hacer efectivos los recursos para mitigar los efectos negativos de la minería.

8

1. INTRODUCCIÓN

• Aumentar los recursos del sistema general de participaciones (15% para el desarrollo rural). Reforma rural participativa: Una política con modelos de desarrollo rural que se definen en cada territorio con las organizaciones sociales y la comunidad. • Desarrollo rural con enfoque territorial. • Apoyo a la cartografía municipal. • Inversión y asistencia técnica en las Zonas de Reserva Campesina. • Desarrollo de figuras como las provincias, con recursos y poder decisorio. • Aplicación de la ley 1448 con sentido de reconciliación. Política de restitución como construcción de paz. • Desarrollo incluyente como garantía de no repetición. Algunos puntos específicos de las propuestas y temas planteados en los encuentros regionales se anotan más adelante en las líneas estratégicas correspondientes.

Adopción del Enfoque Territorial La formulación de lineamientos de una política pública nacional para la construcción de paz y desarrollo con enfoque regional y local tuvo en cuenta las características específicas del enfoque territorial en las políticas públicas. Las políticas públicas nacionales suelen tener serios problemas al momento de implementarse en diversos niveles territoriales; por esta razón, incluir claramente el enfoque territorial de las políticas públicas cobra relevancia. El objetivo es encontrar la forma más eficaz para implementar políticas públicas nacionales en lo territorial y que las mismas logren el impacto esperado. En este sentido, es importante resaltar las distintas características del enfoque territorial y como éstas tienen implicaciones importantes que se deben considerar al momento de entender, formular e implementar las políticas públicas. En estos lineamientos se asume el territorio como una como construcción humana que se configura en la medida en que las personas que lo habitan crean lazos e interacciones entre sí, y pueden distinguirse

en distintos niveles y espacios (Beltrán, Bohórquez, Pardo, Ramírez, Rendón y Sanabria, 2011, p. 9). En este sentido, se asume que el territorio es un espacio en el que confluyen diversos actores que deben interactuar entre sí para fortalecer distintos procesos de decisiones colectivas y públicas. El territorio es una arena de la acción colectiva. El papel de los PRDP en la construcción de región está relacionado, precisamente, con su rol como plataformas de articulación de la acción colectiva. En concordancia con lo anterior, se formulan estos lineamientos teniendo en cuenta la existencia de diversos territorios y espacios que responden a demandas y necesidades diferentes. En un mismo espacio geográfico pueden existir territorios, que aunque compartan ciertas características, tienen demandas y problemáticas diferentes. Es importante que los diversos actores organicen sus territorios mediante el uso de instrumentos que permitan articular “las comunicaciones, interacciones y conflictos en la pretensión de resolver sus necesidades y deseos” (Beltrán et al, 2011, p. 10). El territorio, desde el gobierno y desde lo político, se concibe como un espacio de interacción y acción

9

1. INTRODUCCIÓN

colectiva en el que se toman decisiones sobre temas que, en cada contexto, transitan hacia el escenario de la agenda pública territorial. Por lo tanto, la formulación de lineamientos de política pública de construcción de paz con enfoque regional y local debe tener en cuenta las particularidades de los territorios. También debe contar con la flexibilidad necesaria para adaptarse a esos contextos locales y regionales. De hecho, el proceso de construcción de esta propuesta de lineamientos ha estado guiado por el propósito de identificar dinámicas propias del conflicto armado y el desarrollo en cada territorio. Otras características que se tienen en cuenta en esta propuesta de lineamientos, apropiadas para la formulación y análisis de políticas públicas con enfoque territorial (Calvo, 2005, p. 3), son: • Multidimensionalidad: No limitar lo territorial exclusivamente a la economía rural o marginal. Esta característica del enfoque territorial supone tener en cuenta los aspectos ambientales, políticos, sociales y culturales, que también tienen impacto sobre el territorio. • Multisectorialidad: Tener en cuenta las distintas actividades y los distintos sectores presentes en el territorio. Si bien en la estructuración de la política pública se deben priorizar alternativas de solución, éstas deben en sí mismas ser analizadas y diseñadas con perspectiva multisectorial. • Capitales humano, social y natural: Debe tenerse presente la capacidad de las personas (capital humano), sus relaciones y redes (capital social) y los recursos naturales existentes. Los recursos disponibles para la implementación y los que se verán afectados por la política en lo territorial deben ser incluidos de manera integral. • Articulación urbana – rural: Las dimensiones urbana y rural deben articularse adecuadamente,

10

teniendo en cuenta las políticas de ordenamiento territorial y la autonomía de las regiones y las localidades. En este sentido, cada uno de los territorios puede tener su propia dinámica de interdependencia entre las realidades urbanas y las rurales. • Valor agregado territorial: Se genera a través de la articulación de los procesos productivos que se dan en el territorio, pero también se incluye el valor agregado de un territorio en otras dimensiones (cultural, social, ambiental, etc.). Sobre la cuestión urbano-rural vale la pena recalcar que la mayoría de las cabeceras municipales clasificadas como “zona urbana” están inmersas en el mundo rural. Además, no hay una ruptura o una discontinuidad nítida entre ambas categorías. Lo urbano es en cierto sentido una prolongación de lo rural y viceversa. El índice de ruralidad del Informe de Desarrollo Humano de 2011, Colombia Rural: Razones para la Esperanza, muestra que tomando en consideración la densidad poblacional y la distancia que separa a las cabeceras municipales de los centros urbanos, se puede concluir que Colombia es mucho más rural que lo que se puede inferir a partir de la distinción convencional entre urbano y rural. En la medida en que los distintos elementos antes mencionados logren articularse adecuadamente, la política pública tendrá mayores posibilidades de lograr impactos positivos en los niveles territoriales y estará en mejores condiciones para contribuir al fortalecimiento de los actores sociales y sus relaciones. Integralidad de las Estrategias De acuerdo con el Informe ¡Basta Ya! Colombia: Memorias de Guerra y Dignidad, el prolongado conflicto armado ha dejado su impronta sobre el ordenamiento jurídico del país. Por esa razón, se necesita “ajustar, modificar y derogar aquella

1. INTRODUCCIÓN

normativa que interfiera” con los objetivos de la construcción de paz (Grupo de Memoria Histórica, 2013, p. 402). Para orientar -como propone el mencionado informe- la configuración institucional del Estado hacia la construcción de la paz, los lineamientos de política pública que aquí se proponen, plantean estrategias concordantes con “los propósitos de paz, democracia, inclusión social y vigencia del Estado Social de Derecho atendiendo de manera especial el enfoque diferencial que se impone en temas de género, etnia, edad, y discapacidad entre otros” (Ibídem). Es pertinente precisar, en este punto, que los lineamentos de política púbica para la paz y el desarrollo regional y local no están supeditados a la firma de un acuerdo de paz con la guerrilla, ni a la eventual terminación del conflicto armado. Están orientados hacia la construcción de paz y desarrollo en las regiones aún en medio del conflicto. No obstante, las estrategias planteadas también van orientadas a complementar las agendas específicas de un eventual postconflicto. Esas estrategias se inscriben en el enfoque de la paz positiva y se orientan hacia la apertura de espacios para la transformación y adecuada resolución de los conflictos en las regiones. En ese sentido, las estrategias planteadas deben concebirse como parte de un conjunto más amplio y cotidiano de prácticas y actitudes permanentes de construcción de paz (Lederach, 2007) que incluyen: • Comprender a los actores y sus contextos, procesos, temas, historias, perspectivas y construcciones sociales propias. • Hacer efectiva una mayor participación de los actores y crear espacios de intercambio entre ellos. • Diferenciar y comprender los diferentes discursos de legitimación de las conductas de los actores.

• No descartar a priori sin indagar sus razones, expresiones de apatía y resistencia. • Desmontar pautas culturales y de lenguaje que alientan la desconfianza generalizada, la falta de una cultura de debate y actitudes permisivas frente a expresiones violentas. • Identificar y analizar los factores que fomentan un clima de violencia o una cultura de paz en cada contexto. • Articular el pensamiento analítico con empatía e intuición, abrir espacios para el pensamiento nuevo y la creatividad. • Crear mayor aceptación y comprensión para las expresiones afectivas. • Articular los diferentes niveles y dimensiones del conflicto, desde lo micro, personal e inmediato, pasando por las relaciones a nivel comunitario, hasta lo macro y los asuntos estructurales e ideológicos. Estrategia de Incidencia El diálogo público para la construcción de los lineamientos de política pública no se limita a la generación de los insumos ya mencionados. El proceso continúa con los diálogos regionales que el Departamento para la Prosperidad Social está preparando, además de la publicación de varios de los productos del proceso de recopilación de insumos para la construcción de esta propuesta. El propósito es que este documento se convierta en un insumo importante para el proceso de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo del próximo gobierno y que sea a su vez, una guía para las agendas de construcción de paz no sólo de las agencias del Estado y de las entidades territoriales sino también, de los actores sociales en el nivel regional y nacional, la cooperación internacional y el sector privado.

11

1. INTRODUCCIÓN

Estructura de los Lineamientos de Política Pública

5. Mejor gobierno democrática

El componente principal de los lineamientos corresponde a las siguientes cinco líneas estratégicas para la política pública además de una línea transversal sobre la cuestión territorial:

A continuación, antes de las cinco líneas estratégicas, se presentan algunas consideraciones preliminares sobre el enfoque y alcance de los lineamientos de política pública, los aportes de los Programas Regionales de Desarrollo y Paz PRDP y de los Laboratorios de Paz, la problemática identificada durante el proceso de diálogo público y generación de insumos (conflictos sociales y nudos críticos), los principios y los objetivos de política pública.

1. Más empleo para los jóvenes 2. Buen aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables 3. Mejoramiento de condiciones de uso y propiedad de la tierra 4. Protección a la economía campesina y con empleo decente

y

más

gobernabilidad

2. ENFOQUE Y ALCANCE Enfoque de la Propuesta de Lineamientos de Política Pública: Agendas Interconectadas de la Construcción de Paz El proceso de diálogo público llevado a cabo para la formulación de estos lineamientos de política pública de paz y desarrollo demostró, una vez más, que Colombia tiene una larga experiencia haciendo la guerra, pero también construyendo la paz. Nuestro país es quizá el caso más emblemático de construcción de paz en medio del conflicto armado. También el proceso de diálogo público reafirmó la necesidad de fortalecer y ampliar en la práctica la idea de que la construcción de paz debe entenderse en términos de lo que se conoce como el enfoque de

“paz positiva”.1 Poner fin al derramamiento de sangre, superar la profunda escisión de nuestra comunidad política, no sólo es un fin valioso en sí mismo sino que es, además, una condición necesaria para construir una sociedad bien ordenada, es decir, sin competidores armados, sin elevados niveles de violencia societal y sin desigualdades injustas. Pero no es una condición suficiente. No sólo es considerable el riesgo de reanudación de los conflictos armados una vez éstos han terminado2. Además, son frecuentes los casos en los que tiene lugar una transición que va no de la guerra a la paz sino de la guerra a lo que puede

1. El origen del concepto de paz positiva puede rastrearse hasta la noción de violencia estructural propuesto por Galtung (1969), la cual corresponde a aquellas fallas distributivas o de reconocimiento que impiden a las personas en situación de desventaja, contar con las realizaciones que serían posibles para todos los individuos, dado el nivel de desarrollo de la sociedad en su conjunto. La violencia personal y directa corresponde a una situación en la que hay un agente, un sujeto claramente identificable, que causa daño a otro. La violencia estructural es indirecta de modo que, “cuando un marido golpea a su esposa hay un claro caso de violencia personal, pero cuando un millón de esposos mantienen un millón de esposas en la ignorancia, hay violencia estructural (Galtung, 1969, p. 171). La paz negativa equivaldría entonces a la ausencia de violencia personal y directa, mientras que la paz positiva corresponde a la ausencia de violencia estructural. 2.Algunos estiman que el riesgo de resurgimiento del conflicto armado es de 23% en los primeros cinco años posteriores al acuerdo de paz, y de 17% en los siguientes cinco años (Collier, Hoeffler y Söderbom 2006, citados por Call y Cousens, 2008, p. 5). De hecho, “dado que la violencia durante las guerras civiles es típicamente intermitente ¿Cómo podemos determinar cuándo una vieja guerra termina y cuándo una nueva comienza? ¿Cómo podemos distinguir el final de una guerra civil y el comienzo de un período de politicidio, genocidio, terrorismo u otra forma de violencia? (Sambanis, 2004, p. 816).

12

2. ENFOQUE Y ALCANCE

considerarse una situación de paz violenta. Es decir, la ausencia de un conflicto armado declarado pero la existencia de altísimos niveles de violencia societal, la cual, puede ser definida como un conjunto de manifestaciones de violencia personal y directa llevadas a cabo por agentes individuales o colectivos que no representa una escisión de la soberanía, como la que representan los competidores armados del Estado en un contexto de conflicto armado, pero que refleja hondas fracturas en la sociedad relacionadas con la violencia estructural. En nuestra región, El Salvador y Guatemala son dos claros ejemplos de transición del conflicto armado hacia la paz violenta. El Salvador, en particular, representa una de las intervenciones de paz más exitosas desde que Naciones Unidas puso en marcha en Namibia en 1989, la primera de una serie de operaciones de construcción de paz, diferentes a las acciones tradicionales orientadas hacia el logro de acuerdos de paz (peacemaking), y el despliegue de fuerzas para monitorear el cumplimiento del cese al fuego y la prevención de agresiones entre las partes (peacekeeping). Sin embargo, y a pesar de los notables logros de la construcción de paz en El Salvador3 , las tasas de homicidios en ese país han estado durante todo el postconflicto muy por encima de lo que los expertos consideran corresponde al umbral a partir del cual el nivel de homicidios puede considerarse epidemiológico (Kliksberg, 2008). La construcción de paz se diferencia de los enfoques más tradiciones de peacemaking y peacekeeping en el sentido de que se trata de levantar las estructuras que impidan una recaída en la confrontación armada (o que acoten su prolongación en casos de construcción de paz en medio del conflicto), lo que implica “identificar y apoyar aquellas estructuras que

tenderán a consolidar la paz y promover un sentido de confianza y bienestar entre la gente” (BoutrosGhali, 1992, párr. 55). De modo que la construcción de paz implica ir más allá del enfoque de la mera ausencia de confrontación armada (paz negativa) e involucra políticas para la gestión incluyente y participativa de los conflictos sociales, orientada a evitar que éstos se tramiten en forma violenta o que sean aprovechados por los competidores armados del Estado para capitalizar el descontento. Poner fin al conflicto armado en Colombia requiere la firma de un acuerdo de paz. Entre 1990 y 2008 terminaron en el mundo 178 conflictos armados de los cuales 65 (36%) lo hicieron con un acuerdo de paz o con alguna fórmula de cese al fuego, mientras sólo 26 (14%) lo hicieron mediante la victoria de alguna de las partes4 . En el mundo de la postguerra fría es cada vez más difícil lograr la derrota definitiva de la contraparte5 . Eso es claro en Colombia donde hay evidencia de rendimientos decrecientes en la ofensiva militar del Estado (Granada, Restrepo, Vargas, 2009). Pero un acuerdo de paz –por deseable y necesario que sea- no es condición suficiente ni para la paz negativa ni para la paz positiva. En primer lugar, hay que tener en cuenta que en Colombia ya se han firmado diversos acuerdos parciales de paz. Después de los fallidos acuerdos con las FARC durante el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), el presidente Virgilio Barco (19861990) pactó la paz con el M-19 en un proceso que culminó durante la administración de Cesar Gaviria (1990-1994), la cual logró acuerdos de paz con el Partido Revolucionario de los Trabajadores PRT, facciones del Ejército Popular de Liberación EPL, el Movimiento Quintín Lame, una disidencia

3. Esos logros están representados en el hecho de que luego de diecisiete años después de la firma del acuerdo de paz, el antiguo grupo guerrillero, Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, convertido luego en partido político ganó las elecciones presidenciales de 2009 (Córdova, Macías y Ramos, 2012). 4. Cifras basadas en UDCP Conflict Termination Dataset v.2010-1 http://www.pcr.uu.se/research/ucdp/datasets/ucdp_conflict_termination_dataset/ 5. Durante la guerra fría el porcentaje de victorias como proporción de los conflictos que terminaron entre 1946 y 1989 fue mucho mayor: 49%.

13

2. ENFOQUE Y ALCANCE

del ELN (Corriente de Renovación Socialista) y el Movimiento Independiente Revolucionario. En 2003 el gobierno de Álvaro Uribe (2002-2006 y 20062010) puso en marcha el proceso de negociación con las Autodefensas Unidas de Colombia el cual condujo a la desmovilización de un número importante de personas. En 2009 había en el país alrededor de 50.560 desmovilizados, de los cuales 31.671 correspondían al proceso de desmovilización de paramilitares llevado a cabo entre noviembre de 2003 y agosto de 2006 (Guáqueta y Arias, 2011, p. 466). Sin embargo, la ausencia de un acuerdo comprehensivo de paz que involucre a todos los actores armados en una guerra compleja como la colombiana -que se caracteriza por tener múltiples actores- impide entrar realmente en una dinámica de postconflicto. Aunque la desescalada de la guerra de lugar a que en algunas regiones –como en el caso del Oriente Antioqueño- se pueda percibir cierta transición hacia una situación de postconflicto (Cardona, 2013). En cualquier caso, se trataría de una transición frágil en la medida en que el fenómeno paramilitar ha mutado pero no ha desaparecido. “[S] uponer que con las desmovilizaciones realizadas se puede desmontar el proyecto paramilitar equivale a decir que es posible recoger con los dedos la gota de mercurio que cae sobre el piso” (Alonso, Giraldo y Sierra, 2007, p.143). El riesgo de transitar desde un conflicto armado a una situación de postconflicto violento o paz violenta implica la necesidad de modificar aquellas características del estilo de desarrollo que contribuyen no sólo a la reproducción geográfica, social y demográfica de los competidores armados

del Estado, sino que además nutren diversas expresiones de violencia y criminalidad. No es correcto interpretar el enfoque de paz positiva como sinónimo de una noción maximalista de la paz. El vínculo entre paz y desarrollo que el enfoque de paz positiva propone no es una lista de mercado sino la identificación y transformación de conflictos, tensiones y desequilibrios sociales y regionales que contribuyen tanto a la prolongación de los conflictos armados (o a su eventual reaparición) como a la expansión de diversas actividades criminales que degradan las guerras e impiden hacer de la paz, una experiencia realmente pacífica. Las fallas de gobernabilidad que se expresan en i) gestión inadecuada de las políticas de desarrollo socioeconómico, ii) corrupción y particularismo en la provisión de bienes públicos y meritorios, iii) acumulación de fuertes desventajas por parte de ciertos grupos poblacionales o habitantes de ciertas zonas geográficas en el acceso a las oportunidades económicas y políticas (desigualdades horizontales), son factores que aumentan el riesgo de conflicto armado y alientan su duración (Malone y Nitzschke, 2009). En Colombia, el largo episodio de una guerra compleja que ha tenido varios actores y varias díadas involucradas6 , ha encontrado en la desatención de ciertos conflictos sociales y en el sesgo anticampesino del estilo de desarrollo, fuertes mecanismos de retroalimentación que han contribuido a su prolongación (Uribe López, 2013). En esas condiciones, la construcción de paz entendida como la remoción de los factores que promueven la continuidad de la guerra -y que podrían alentar la reproducción de diversas formas de criminalidad y

6. La base de conflictos armados de la Universidad de Uppsala y el Instituto de Investigaciones sobre Paz de Oslo PRIO, introduce el concepto de “díada” que permite diferenciar al interior de una misma situación de conflicto distintos ejes de disputa marcados por cada pareja de actores en lucha. La base define los actores en lucha como “partes”. “Partes primarias” son aquellas que plantean posiciones incompatibles entre ellas. Una restricción que propone es que al menos una de las “partes primarias” debe ser el gobierno de un Estado. Las “partes secundarias” son otros Estados que se involucran en el conflicto aportando tropas que apoyan activamente a una de las partes primarias. Una díada es entonces un conflicto entre dos partes primarias.

14

2. ENFOQUE Y ALCANCE

violencia en un escenario de postconflicto- implica necesariamente la modificación de los aspectos más regresivos del estilo desarrollo. A pesar del gran dinamismo del conflicto armado, hay aspectos recurrentes. Estos configuran las continuidades de la guerra y aparecen de manera reiterada en los diagnósticos que la explican. Entre otros, se cuentan la concentración de la tierra que impide resolver el problema agrario; la presencia desigual del Estado en las periferias del país, aunado a una integración territorial precaria y un creciente abandono del país rural; la prevalencia de una economía extractiva que no solo desconoce los derechos de sus legítimos e históricos propietarios, sino que depreda, arrasa y acumula sin generar un desarrollo social sostenible (Grupo de Memoria Histórica, 2013, p. 192).

Las agendas del desarrollo y la paz están estrechamente relacionadas. Por esa razón, la eventual firma de un acuerdo parcial de paz con las FARC, no va a producir en forma automática la paz en los niveles regional y local, escenarios principales de la guerra. Ante la eventualidad de que la negociación política ponga fin al conflicto armado en Colombia, es necesario tener claro que la construcción de paz tiene un horizonte temporal de mayor alcance y una dimensión territorial mucho más amplia7. La construcción deliberada de sinergias entre las políticas nacionales en los ámbitos de seguridad, socioeconómico y humanitario, político, de justicia y reconciliación, y las iniciativas locales y regionales de desarrollo y paz, son piezas imprescindibles en el rompecabezas de una paz firma y duradera.

Alcance de la Propuesta de Lineamientos de Política Pública Esta propuesta de lineamientos de política pública se inscribe en una parte de la intersección entre las agendas de la construcción de paz y las agendas del desarrollo. No se ocupa –ni le corresponde hacerlo- de todas las áreas de la construcción de paz, un ámbito con sub-campos especializados y complejos que incluyen temas relacionados con seguridad, desarme, desmovilización y reinserción, derechos humanos, reformas electorales, asistencia humanitaria, justicia transicional y justicia correctiva, verdad, reconciliación, y desarrollo socioeconómico. Tampoco se ocupa de todas las tareas necesarias para la promoción del desarrollo 7. “[E]n Colombia no ha habido un verdadero proceso de paz. Ha habido procesos exitosos en el pasado con diferentes grupos –M-19, EPL, CRS– pero no ha habido un proceso de paz territorial, no ha habido un proceso de paz que se instale en las regiones y logre el verdadero cierre del conflicto… La paz no se trata de recibir un fusil para entregar un taxi o una panadería. Se trata, repito, de quitar las armas del camino para poder transformar unos territorios y reconstruir el pacto social en las regiones. Para garantizar que no vuelva a haber guerra” Sergio Jaramillo, Alto Comisionado para la Paz. El Tiempo, 13 de mayo de 2013. http:// www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12796874.html

15

2. ENFOQUE Y ALCANCE

humano (Gráfico 1). Los lineamientos de política que aquí se plantean tienen un alcance mucho más modesto pero no por ello menos importante. Se trata, fundamentalmente, de identificar aquellos nudos críticos8, problemas y desequilibrios del desarrollo regional que contribuyen a la continuación de la guerra, aumentan el riesgo de recaída en ella en caso de una eventual fase de postconflicto, y disminuyen las posibilidades de que dicha fase logre evitar constituirse en una situación de paz violenta en la que el conflicto armado sea reemplazado por elevados niveles de violencia societal. En consecuencia, el ámbito en el que se inscriben estos lineamientos de política es el de aquellas características del desarrollo regional identificadas durante el proceso de generación de

insumos y diálogo público (Gráfico 2), que tienen una relación directa con las oportunidades para la reproducción de los competidores armados del Estado y las diversas expresiones de la delincuencia. Esas características son: 1) La incapacidad del aparato productivo para incorporar en la economía formal a la población, dando lugar a la existencia de un creciente ejército de reserva disponible para las diversas expresiones armadas y delincuenciales; 2) La configuración de procesos de acumulación excluyente en regiones con economías de enclave; 3) El sesgo anticampesino del estilo de desarrollo; 4) Las fallas de la gobernabilidad y del ordenamiento del territorio que se expresan en una débil capacidad del Estado en las regiones.

8. Categoría analítica que se abordará más adelante en el documento, entendida inicialmente como los problemas sobre los que una intervención de política pública tendría mayor impacto y significaría una mejora sustancial de la situación.

16

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ “El Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio establece que el objetivo es la paz; y que el desarrollo determina la paz. Es decir, que de la forma como hagamos el desarrollo depende el tipo de paz que consigamos en la sociedad. Es necesario poner en evidencia que lo que está en juego en el PDPMM es la consecución de la paz. Cada proyecto emprendido se hizo para enfrentar un conflicto y, al enfrentarlo, para llegar a las raíces del problema estructural subyacente. Y para que a través de un grupo de proyectos pertinentes se pudiera llegar al conjunto de los conflictos estructurales de la Región y poner en marcha el proceso irreversible de su solución” (De Roux, p.7, 2007)”. En Colombia cobra validez plena la afirmación de Hölderlin: “Allí donde crece el peligro, crece también lo que nos salva”. Con la expansión territorial y el escalamiento del conflicto armado, también han ido creciendo las expresiones de resistencia de las comunidades frente a la guerra, la búsqueda de espacios humanitarios en la regiones, iniciativas para impedir el reclutamiento de niñas, niños y adolescentes, para proteger las escuelas, los caminos, las poblaciones y sus medios de vida, así como iniciativas para promover la cohesión social de las comunidades, el respeto a los derechos humanos, la participación en los asuntos públicos y la búsqueda de alternativas para la generación de ingresos en la legalidad. Existen múltiples esfuerzos locales de construcción de paz en las regiones de Colombia9 . Hancock & Iyer (2007 citados por Mitchell, 2012, p. 5) identifican tres etapas en las que en un conflicto armado de larga duración, las iniciativas locales y regionales de paz pueden tener lugar: i) durante el conflicto armado; ii) durante un proceso de paz;

y iii) durante el largo plazo que corresponde al postconflicto. Como ya se señaló, Colombia es un caso emblemático de construcción de paz en medio del conflicto armado. Entre las múltiples iniciativas locales de construcción de paz y desarrollo en los territorios, los Programas Regionales de Desarrollo y Paz PRDP10 y los Laboratorios de Paz se destacan por trabajar en forma simultánea las agendas de paz y desarrollo, plantear un enfoque territorial que no se circunscribe a los límites políticoadministrativos, tener un horizonte temporal que va más allá de los ciclos electorales nacionales y locales, y por su papel de interlocución e intermediación entre las comunidades, el Estado y la comunidad internacional (García, 2009). Los PRDP son “sistemas de coordinación que surgen de iniciativas de la sociedad civil a nivel local. Son pluralistas, incluyentes, autónomos, conformados por organizaciones que comparten un interés común de construir un país en paz mediante la participación comunitaria en los niveles local

9. Algunas de estas iniciativas han sido visibilizadas y reconocidas por el Premio Nacional de Paz promovido por la Casa Editorial El Tiempo, Proantioquia, Caracol Radio, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (FESCOL), http://www.fescol.org/index. php?option=com_content&view=article&id=32:premio-de-paz&catid=18:proyectos-y-alianzas&Itemid=19. Además, el Banco de Buenas Prácticas para Superar el Conflicto del PNUD presenta una breve descripción de 276 prácticas relacionadas con la apertura de espacios humanitarios, atención a las víctimas, prevención del reclutamiento, gestión democrática de los conflictos locales, educación para la paz y la convivencia, etc. http://www.saliendodelcallejon.pnud.org. co/nuestras_bpracticas.shtml También es necesario mencionar la Red de Iniciativas y Comunidades de Paz desde la Base: http://www.pazdesdelabase.org/index. php?option=com_content&view=article&id=5&Itemid=2 10. El primer PRDP es el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, el cual inició sus actividades en 1995, en un contexto de escalamiento del conflicto armado. En la actualidad existen unos veintidós PRDP en veinticuatro departamentos (García & Llinás, 2012, p. 273). Se pueden definir los PRDP como “iniciativas de la sociedad civil que, en diferentes regiones afectadas por el conflicto y la pobreza, han decidido realizar una propuesta regional para dar inicio a un proceso de cambio de estas condiciones” (García, 2009, p. 27).

17

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

y regional. Buscan el desarrollo humano integral, sostenible, equitativo y con solidaridad” (Rodríguez, 2012, p. 71). El enfoque de paz positiva de los PRDP se concreta en su apuesta: no se trata sólo de afirmar “primero la vida” sino además de plantear, “la vida con dignidad” (De Roux, 2008, p. 273). De hecho, el carácter integrado de las agendas de paz y desarrollo de los PRDP se expresa en sus principios orientadores: i) Respeto por la vida y dignidad de los seres humanos; ii) Equidad y iii) Democracia Participativa11 . El primer aporte de los PRDP a la práctica de la construcción de paz en Colombia es reconocer la necesaria simultaneidad y complementariedad entre paz y desarrollo y en particular, el hecho de que un estilo de desarrollo que tiende hacia la equidad facilita la transformación de los conflictos. Las preguntas del padre Francisco De Roux a propósito del Magdalena Medio: ¿Por qué una región tan rica tiene tanta gente en la pobreza? y ¿Por qué en una región que ama tanto la vida se producen tantos homicidios? están estrechamente relacionadas porque para los PRDP “la paz es el resultado del tipo de desarrollo que tenga lugar en la región” (De Roux, citado por García y Llinás, 2012, p. 278). En otras palabras: “Tomamos el nombre de ‘desarrollo y paz’ porque el desarrollo sostenible e integral que hacemos busca hacer los cambios estructurales necesarios para que la paz sea posible” (De Roux, citado por García, 2008, p. 22). Los PRDP están orientados hacia la construcción de infraestructuras de paz (Lederach, 2003) en el sentido de promover procesos que buscan la

transformación de las estructuras sociales y los patrones de relación entre actores diversos12. Los PRDP van mucho más allá del ente ejecutor que se encarga de las funciones operativas, administrativas, jurídicas y contables. El programa como tal “se refiere al proceso, la propuesta construida en forma colectiva para una región” (García, 2009, p. 31). De ahí que los PRDP están en un nivel intermedio de las arenas de construcción de paz, es decir, en un nivel mediador entre el nivel vertical -que corresponde a los diálogos y compromisos entre el gobierno y las élites nacionales de un lado y las élites de los competidores armados del Estado, del otro- y el nivel horizontal representado por los procesos de paz entre y al interior de las comunidades, al nivel de las bases (Mitchell, 2012)13. El rol de los PRDP en la construcción de paz se basa en últimas en su capacidad de interconectar espacios y actores de diferentes niveles para generar procesos de cambio a partir de la capacidad de entretejer imaginativamente redes relacionales a través de espacios sociales en contextos de violencia prolongada (Lederach, 2007). En otras palabras, el nivel intermedio de los PRDP entre las arenas de construcción de paz no corresponde sólo a una función mediadora sino también dinamizadora, capaz de desencadenar procesos de transformación regional. Los PRDP han desarrollado proyectos en áreas diversas como vida, justicia y paz (apoyo psicosocial a las víctimas, educación para la paz y la resolución de conflictos, mecanismos alternativos de resolución de conflictos), sostenibilidad ambiental (pactos

11. Son los principios de los Programas Regionales de Desarrollo y Paz tal y como están planteados explícitamente por la Red Prodepaz: http://www.redprodepaz.org. co/somos/11 La Red Prodepaz es un espacio de encuentro para compartir lecciones aprendidas y promover iniciativas regionales que parte del reconocimiento de que cada región tiene su propio contexto. Sin embargo, a pesar de la diversidad regional, el trabajo en red potencia la capacidad de diálogo con actores relevantes en la arena de “lo nacional” y aumenta las posibilidades de incidencia en las políticas nacionales. 12. “[E]l conflicto es completamente dinámico en el debate social. De ahí que nosotros no hagamos proyectos meramente para superar la pobreza o porque haya grupos de desempleados, sino que buscamos dónde hay conflictos en las regiones para convertir esos conflictos en mesas de discusión y a esas mesas de discusión en proyectos. Y, por medio de los proyectos, tratamos de tocar los problemas estructurales que hay en la región a sabiendas de que cada respuesta parcial es incompleta, pero siendo a la vez conscientes de que la respuesta total no puede darse de una sola vez” (De Roux, 2008, p. 270). 13. Se trata de una distinción similar a los tres niveles de liderazgo en la construcción de paz planteados por Lederach (1997, p. 39): dirigentes principales (líderes con alta visibilidad); liderazgos intermedios (comisiones de paz, redes académicas, religiosas, humanitarias; líderes de base.

18

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

para el uso racional de los recursos y protección de los ecosistemas, educación ambiental), cultura y conocimiento (recuperación de la identidad cultural, comunicación para el desarrollo y la paz, valoración de las dinámicas económicas locales y sus posibilidades, promoción del uso creativo del tiempo libre), desarrollo institucional y construcción de capacidades de la sociedad civil (planeación participativa para el desarrollo local, capacitación en gestión local, educación para el liderazgo democrático, capacitación en derechos humanos, desarrollo de sistemas de información), procesos productivos (seguridad alimentaria, integración de pequeños campesinos a cadenas de valor, ecoturismo, agricultura orgánica, programas de empleo, incorporación de nuevas tecnologías a las prácticas tradicionales de producción), etc. (Godnick y Klein, 2009)14 Las diversas evaluaciones llevadas a cabo muestran que a pesar de la diversidad de áreas y tipos de actividades puestas en marcha por los PRDP, los proyectos productivos han ocupado un lugar predominante. Sin embargo esto no se debe a consideraciones exclusivamente económicas ya que los proyectos productivos son: Los que transforman el capital social y amplían la capacidad regional de absorber inversión productiva, particularmente en sectores populares. Para lograr inversión con participación creciente de los pobladores en circuitos y procesos de desarrollo local, rural y urbano que supere la pobreza (De Roux citado por González, Castilla y Merchán, 2003, p. 26). No obstante la importancia del valor agregado que en términos de densificación del tejido social y los

esfuerzos realizados para “meter a la gente en la producción para que la participación de la gente en la producción le permita a la gente acceder a los bienes y servicios que busca” (De Roux, 2008, p. 278), los proyectos productivos tienen un alcance restringido a pesar de los múltiples beneficios para comunidades específicas. Aunque son esfuerzos en la dirección correcta, su potencial se ve limitado por las dinámicas regionales de desarrollo económico que no sólo son de mayor envergadura sino, que con frecuencia, van en contravía de la construcción de paz15. Una seria restricción es la falta de convergencia regional (o la nivelación por lo bajo) en términos de ingresos y calidad de vida de las regiones más afectadas por el conflicto armado, asociada al predominio de actividades de baja productividad vinculadas a la distribución desigual de la propiedad rural (ganadería extensiva) o de actividades extractivas que hacen factible que “el PIB crezca y que ello no se refleje ni en un mayor empleo ni en salarios más altos” (González, Cardozo, Rivas, et al, 2011, p. 17). Los PRDP pretenden crear condiciones de paz y desarrollo con dignidad en las regiones, algo que es diferente a que la paz y el desarrollo de las regiones serán el resultado directo de su gestión. Las realidades regionales de pobreza, violencia y ausencia de Estado no serán superadas por el accionar exclusivo de los PRDP. Parte de la dificultad de entender los PRDP es pretender que resuelvan de forma rápida y efectiva lo que no ha realizado el Estado en estas regiones (García Muñoz, 2009, p. 36) En todo caso, los PRDP han demostrado la aplicabilidad del enfoque de paz positiva aún en los contextos más adversos, al subrayar en la

14. Godnick y Klein (2009) tomaron como base el trabajo de Arturo García y Alfredo Sarmiento en Programas Regionales de Desarrollo y Paz: Casos de Capital Social y Desarrollo Institucional. Bogotá, Fundación Ideas para la Paz y PNUD. 15. En el Grupo Focal del Oriente Antioqueño realizado la sede de Prodepaz en Rionegro, una funcionaria de Prodepaz señaló que en una ocasión, un campesino de la región definió el desarrollo como una aplanadora. Una definición bastante contundente para ilustrar los vínculos negativos entre estilos de desarrollo excluyentes y las posibilidades de paz.

19

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

práctica que la paz firme y duradera no es viable si el estilo de desarrollo no es incluyente y equitativo, al apoyar proyectos productivos cuyos objetivos trascienden los estrictamente económicos, y al poner en evidencia su potencial como mecanismo e instancia de intermediación entre las comunidades, las entidades gubernamentales del orden nacional y la cooperación internacional. La experiencia y el potencial de los PRDP corresponden a su capacidad para generar relacionamientos estratégicos. Sin los PRDP, las posibilidades de plantear una estrategia de cooperación que desde lo local y regional permitiera contribuir a la promoción del enfoque de paz positiva, hubieran sido muy restringidas. Los Laboratorios de Paz fueron inicialmente promovidos por la Unión Europea como estrategia de cooperación para apoyar la construcción de paz en el contexto de los diálogos de la administración de Andrés Pastrana (1998-2002) con la guerrilla de las FARC. A diferencia del Plan Colombia que planteaba un enfoque de paz negativa (el desarrollo es una etapa posterior a la paz) y que privilegiaba la dimensión vertical de construcción de paz (desde lo nacional a lo local), los Laboratorios han tenido un enfoque de paz positiva que privilegia la construcción de paz desde lo local (Castañeda, 2012) 16. Tras la ruptura de las conversaciones entre el gobierno y las FARC y la puesta en marcha de la Política de Seguridad Democrática de la administración de Álvaro Uribe, la relación entre las políticas gubernamentales y los Laboratorios de Paz se movió entre la tolerancia y la tensión. Por un lado, se hizo explícito -en los propios planes nacionales de desarrollo- el reconocimiento estatal del papel

positivo desempeñado por los Laboratorios de Paz, y por el otro, tuvo lugar una difícil acomodación entre dos enfoques muy diferentes sobre la relación entre paz y desarrollo y su práctica en las regiones. No obstante las dificultades, los Laboratorios de Paz lograron mantener abiertos los espacios para la práctica de un enfoque incluyente de la construcción de paz desde las regiones. Un enfoque que insistió en plantear que la paz y el desarrollo están estrechamente vinculados, en un contexto en el que, desde lo nacional, llegó a predominar un enfoque exclusivista que considera la paz y el desarrollo como ámbitos separados, donde la paz negativa precede secuencialmente al desarrollo (Smoljen, 2003). Los Laboratorios de Paz plantean explícitamente la integración de las agendas de paz y desarrollo 17 que se concreta, para el caso del Tercer Laboratorio, en tres grandes ejes: Paz y Derechos Humanos, Gobernabilidad y, Desarrollo Socioeconómico. Una novedad en el Tercer Laboratorio de Paz es el componente diálogo de políticas orientado hacia la promoción del intercambio de aprendizajes basados en las iniciativas ciudadanas locales de desarrollo y paz, y hacia la generación de insumos para la formulación de políticas públicas de construcción de paz. Precisamente, una dificultad derivada de esa difícil relación de tensión y tolerancia con la política de seguridad democrática es el hecho de que la cooperación adquirió un perfil cada vez más técnico-administrativo y menos político (SchultzeKraft 2012 y Castañeda, 2012), viendo con ello disminuidas las posibilidades de llevar a cabo un

16. El Primer Laboratorio de Paz inició en 2002 en el Magdalena Medio. El Segundo Laboratorio de Paz (2004-2010) se puso en marcha en el Oriente Antioqueño, el Macizo Colombiano-Alto Patía y en Norte de Santander. El Tercer Laboratorio de Paz abarcó Meta, Montes de María y cerca de cien iniciativas locales de desarrollo y paz en diversas zonas del país. Están en marcha además, en la estrategia 2007-2013 los programas de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad (Fases I y II), los Nuevos Territorios de Paz (Canal del Dique, Bajo Magdalena, Caquetá y Guaviare), y los Procesos Estratégicos Territoriales orientados hacia la consolidación de iniciativas en las áreas de derechos humanos, gobernabilidad, participación ciudadana, desarrollo socioeconómico sostenible, atención a las víctimas del desplazamiento forzado y, la continuación del componente de diálogo de políticas, adicional al componente geográfico y temático del Tercer Laboratorio de Paz (Unión Europea, DPS, 2012). 17. De hecho resulta difícil hacer una distinción entre el enfoque de los PRDP y el de los Laboratorios de Paz en la medida en que han sido básicamente los PRDP los que han ejecutado los programas y proyectos de los Laboratorios, y además, la formulación misma de los laboratorios de paz estuvo inspirada en la experiencia del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio.

20

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

diálogo de ida y vuelta entre las políticas nacionales y las experiencias regionales de desarrollo y paz. Esto hizo muy difícil lograr impactos desde las arenas horizontales de construcción de paz (Mitchell, 2012) sobre las arenas verticales en las que se definen las políticas que condicionan “desde arriba” el margen de acción local y regional. Al igual que en el caso de los PRDP, el alcance de los Laboratorios de Paz se ha visto limitado por las condiciones y dinámicas del contexto nacional. No obstante, el componente sobre diálogo de políticas tiene el potencial para orientar a las iniciativas de desarrollo y paz hacia el logro de impactos en una escala más amplia, vía incidencia en las políticas públicas. Después de casi dieciocho años desde que empezó el primer PRDP y luego de más de una década de la puesta en marcha del primer Laboratorio de Paz, se han llevado a cabo un sinnúmero de ejercicios de balance y de recuperación de lecciones aprendidas y buenas prácticas, intentando consolidar sus aportes generales a los procesos de desarrollo y paz. Entre los aportes más destacados se encuentran: • Estrategias concertadas dirigidas a temas considerados críticos: construidas desde diagnósticos pertinentes sobre necesidades colectivas y particulares del territorio, en dimensiones clave de la construcción de paz: derechos humanos, desarrollo sostenible y sustentable, ordenamiento territorial, participación política y gobernabilidad democrática • Construcción participativa e incluyente: no sólo del diagnóstico sino también de una visión de futuro compartida por los actores públicos, privados y sociales presentes en el territorio, a partir de la cual se establezca una agenda común para priorizar intereses y aportes.

• Fortalecimiento del trabajo en red y de otros procesos estratégicos territoriales que contribuyen a la consolidación de organizaciones de base regionales. • Sostenibilidad de procesos impulsados a través de un manejo horizontal de la información, retroalimentación y constante soporte por parte de dichas organizaciones. • Integralidad de la estrategia de intervención: articulación de retos económicos con necesidades de reconstrucción y fortalecimiento del tejido social y del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática. • Gestión operativa descentralizada y uso del mecanismo de convocatorias públicas para garantizar transparencia y para promover e impulsar la participación de organizaciones de base de las regiones • Comunicación como empoderamiento de los territoriales

estrategia de diversos actores

• Sistematización de lecciones aprendidas Vale la pena enunciar en esta sección diversas iniciativas de desarrollo y paz, relacionadas directa o indirectamente con los PRDP y los Laboratorios de Paz, y destacadas como significativas y valiosas para las regiones por los participantes en el proceso de generación de insumos y diálogo público para la construcción de estos lineamientos de política, en particular en los grupos focales y las monografías regionales. Esas iniciativas que ilustran la vitalidad y diversidad de la práctica de la construcción de paz en el país, van desde lo muy local y de pequeña escala, hasta programas de cobertura nacional; desde acciones surgidas desde la sociedad civil, hasta programas de carácter gubernamental.

21

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

Experiencias Significativas (recogidas en los formatos) Asamblea Constituyente de Antioquia Escuelas de Liderazgo Democrático en el Oriente Antioqueño Asamblea Provincial Constituyente Planes de Vida por la reconciliación Consejo Subregional de Alcaldes Corporación Tierra de Colores Asociación de Mujeres del Oriente Antioqueño Cabildo Abierto, en San Carlos (Antioquia) Tabaco negro, en los Montes de María CESPA, Cooperativa de Pescadores Artesanales de Magangué Turismo alrededor de Mompox, cría de codorniz, heliconias, peces ornamentales, servicios de turismo como visita a los humedales. Proyecto pesquero en municipios de Cicuco, Talaigua Nuevo y Mompox, pescadores contrataron acompañamiento con la Fundación Ecopetrol Iniciativa de la administración municipal de Magangué para promover entre los pescadores el no uso de artes y métodos prohibidos en la ciénaga Experiencias desde el Atlántico donde se han venido fomentando proyectos agroindustriales con las Empresas Asociativas de Trabajo y nuevas metodologías como las aldeas productivas: todos juntos pero no revueltos MADEFLEX, siembra de 175 hectáreas de eucalipto Campesinos en Acción, proyecto de cultivo de arroz (desde el 2007) Corregimiento de Madrid en Magangué: trabajo organizacional con mujeres microempresarias productoras del bollo madrileño Red por la Vida y los DDHH de Cauca Mesa de Desarrollo Alternativo del Cauca Planes de vida (Plan de agua, vida y dignidad), como proceso de ordenamiento para el territorio y sus pobladores en Cauca Gran Acuerdo Social en el Magdalena Medio Movimientos campesinos organizados por la lucha de la tierra y de los derechos para las zonas rurales (ANUC y su incidencia en la región de los Montes de María)

22

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

Plan de Vida de la Mesa Afrocolombiana Proyecto económico del CRIC orientado a fortalecer la seguridad alimentaria y la capacidad económica de los resguardos y comunidades étnicas Zona de Reserva Campesina de Morales y Arenales y Zona de Reserva Campesina del Valle del Río Cimitarra Iniciativas de paz y desarrollo urbano: Proyecto Ciudadela Educativa en la comuna 7 de Barrancabermeja Cadena productiva del ajonjolí (Grupo Nutresa) Los PRDP y los Laboratorios de Paz han sido experiencias de paz dinámicas que no sólo han evolucionado pari passu con los retos impuestos por los avatares del conflicto armado en diferentes momentos y coyunturas, sino que han tenido también la capacidad de adaptarse a difíciles circunstancias políticas. Una de las características de éstas iniciativas ha sido la de evolucionar a partir de la reflexión permanente sobre sus logros y dificultades. La interacción entre las variaciones políticas y del contexto del conflicto armado, por un lado, y del autoaprendizaje y adaptación de las iniciativas, por el otro, ha moldeado diferentes etapas que vale la pena sintetizar brevemente. A continuación se presenta una breve línea de tiempo que ilustra esa evolución. El aprendizaje permanente, la adaptabilidad y la flexibilidad son tres características de esta evolución que deben llevar a considerar una política pública de desarrollo y paz no simplemente como un conjunto de enunciados de objetivos y estrategias sino como un proceso gradual y dinámico de cambio: una guía para la deliberación y la acción. Línea de Tiempo de las Iniciativas de Desarrollo y Paz: PRDP, LIL, Laboratorios de Paz, Paz y Desarrollo, DRPE I y II y Nuevos Territorios de Paz. I. 1995 – 1998 El primer programa regional de desarrollo y paz del país surge en el Magdalena Medio, a mitad de

la década de los 90, como una de varias iniciativas y respuestas de la sociedad civil colombiana a contextos regionales caracterizados por el incremento de la violencia, la expansión paramilitar, recesión y liberalización económica, situaciones en las que se acentuaron las fallas y deficiencias del Estado para atender la crisis económica, política y social de las regiones. Entre 1995 y 1996, entidades como Ecopetrol, la Unión Sindical Obrera de Ecopetrol USO y la Diócesis de Barrancabermeja, junto a la Pastoral Social de esta ciudad, promovieron un diagnóstico regional a través de espacios de participación y debate con pobladores de la región. Esto contó con el acompañamiento y orientación del Centro de Investigación y Educación Popular CINEP y la Sociedad Económica Amigos del País SEAP. A partir de las conclusiones de dicho diagnóstico, surge el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, orientado a promover dinámicas de paz a través de la construcción colectiva de lo público, procesos de participación y de organización popular, y resolución no violenta de conflictos; y el fomento de dinámicas socioeconómicas de desarrollo sostenible e inclusivo por medio de procesos productivos en la región (Barreto Henriques, 2012, p. 231). Los primeros proyectos puestos en marcha en el territorio fueron denominados “proyectos Fuente: Grupos Focales proyecto Propuesta de Lineamientos de Política Pública de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad.

23

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

emblemáticos o simbólicos” y fueron apoyados por la Corporación Andina de Fomento CAF y Ecopetrol. II. 1998 -2002 Entre 1998 y 2003 el PDPMM diseña una estrategia para construir una propuesta de desarrollo sostenible y arraigo al territorio a través de la búsqueda de las diversas vocaciones del mismo y de sus pobladores, consolidando los núcleos de pobladores, las propuestas municipales y el Sistema Regional de Planeación Participativa. Este proceso recibió el apoyo del PNUD, el Gobierno del Japón, el Banco Mundial, el gobierno nacional, Ecopetrol y el DNP, a través del Programa Learning and Innovation LoanLIL. La primera fase (1998-2002) fue desarrollada por el Consorcio Diócesis de BarrancabermejaCINEP, y para la segunda fase (2001-2003), este consorcio se transformó en Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. Durante la ejecución de la primera fase del LIL en el Magdalena Medio, se comienza a gestar la creación de otros programas de desarrollo y paz en el Oriente Antioqueño y en los departamentos de Meta y Norte de Santander. En el Oriente Antioqueño, el programa de desarrollo y paz surge de una serie de Foros por la Paz (19941999), convocados por la Diócesis de Sonsón y con la participación de sectores políticos, económicos, sociales y culturales, con el objeto de reflexionar sobre la situación de violencia y conflicto que padecía la región. A partir de este proceso se crea la Corporación Prodepaz en 1999 -con la participación de Isa e Isagen como socios estratégicos- encargada de la implementación del Programa de Desarrollo para la Paz. Prodepaz adelantó un proceso de planificación territorial participativo a través del Sistema de Información Regional para la Paz, SIRPAZ, la Planeación Zonal y la Red Sistema

24

Regional de Planeación Comunitaria. En 2001, el Consejo Regional de Alcaldes, las organizaciones participantes del proceso y Prodepaz propusieron una agenda regional denominada Laboratorio de Paz del Oriente Antioqueño, como proyecto político territorial, proceso al que se vinculan, posteriormente, la cooperación internacional y los socios estratégicos (Prodepaz, p 21). En el Norte de Santander, en 1999 se crea Consornoc como iniciativa del Arzobispo de Nueva Pamplona, y con la participación de las Diócesis y las Cámaras de Comercio de Tibú, Cúcuta y Ocaña, y las Universidades de Pamplona y Francisco de Paula Santander, con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de la población más pobre y vulnerable, de encontrar una salida al conflicto armado de Norte de Santander y de crear condiciones para una nueva sociedad cimentada en un desarrollo humano integral, solidario y sostenible (Consornoc, s.f.). Consornoc lideró la formulación del Programa de Desarrollo y Paz para la Región Nororiental, PRDPNOR, con el apoyo y acompañamiento de entidades como DNP, PNUD y ACCI y Fundación Social. En el Meta, se crea en 1999 Cordepaz, como iniciativa de la Cámara de Comercio de Villavicencio y de la Diócesis de Villavicencio, a partir de la socialización de la experiencia del PDPMM, y lideró el proceso de estructuración y concertación participativa del Programa Regional de Desarrollo y Paz para el departamento del Meta, con el objeto de promover el desarrollo humano integral y sostenible que contribuya a la superación de la pobreza y al logro de la paz (Redprodepaz, s.f., citado por Comunicación y Medios para el Desarrollo de América Latina y el Caribe, 2007).

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

III. 2002 -2006 Según Barreto Henriques (2009) es posible identificar dos razones del interés de la Unión Europea en el PDPMM: a) Fue una búsqueda europea por dar una respuesta y desarrollar sus propias políticas de paz en contraposición al Plan Colombia y a su predominancia militar, y b) Interés de la Unión Europea en participar en las posibles negociaciones de paz entre la administración de Andrés Pastrana y el ELN en una zona desmilitarizada en el Sur de Bolívar, apoyando política y financieramente la creación de esta zona. Los Laboratorios de Paz materializaron los apoyos de la Unión Europea y del gobierno colombiano para construir desarrollo y paz desde lo local y regional (Acción Social y Unión Europea, 2011, p. 7) y los PRDP fueron el marco en el cual se desarrollaron. El Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio (2002-2010) tuvo dos fases. La primera impulsó los proyectos exitosos que venía desarrollando el PDPMM y permitió ampliar la cobertura de beneficiarios con proyectos que abordaron los temas de cultura de paz y derechos humanos, fortalecimiento institucional, desarrollo sostenible e infraestructura. La segunda fase tuvo como líneas temáticas: procesos de paz, concertación y derechos humanos; procesos sociales, culturales y de gobernabilidad democrática; y procesos productivos ambientales para la equidad y el desarrollo sostenible. En 2003 se hicieron evidentes resultados positivos del primer laboratorio: fortalecimiento organizacional de las comunidades, construcción de redes, empoderamiento social, creación de nuevos espacios de participación ciudadana, generación de modelos alternativos de desarrollo socioeconómico y creación de estrategias de protección de la vida y contención de la violencia. De otra parte, aunque el nuevo gobierno del Presidente Álvaro Uribe buscaba afianzar la gobernabilidad y el control de las zonas

dominadas por los grupos armados ilegales a través de la vía militar, los compromisos internacionales del Estado colombiano y el reconocimiento de estas iniciativas en el plan nacional de desarrollo, implicaban mantener el interés de apoyar procesos alternativos de construcción de paz acompañados por la sociedad civil a nivel regional (Acción Social, et al., 2011, p. 31). Estas circunstancias motivaron a la Unión Europea, a la sociedad civil y al propio gobierno a apoyar estas iniciativas en otras zonas del país con alta conflictividad, pobreza y exclusión social. Para elegir las regiones a intervenir con el II Laboratorio de Paz, se tuvieron en cuenta criterios políticos y técnicos relacionados con el nivel de Necesidades Básicas Insatisfechas NBI, presencia institucional, nivel de violencia y conflicto, grado de madurez y desarrollo de los procesos de los PRDP y prioridades, motivaciones e intereses políticos de la Unión Europea y del Estado colombiano. Se escogieron entonces las regiones de Oriente Antioqueño (Prodepaz), Macizo Colombiano – Alto Patía (Asopatía y CRIC) y Norte de Santander (Consornoc). El II Laboratorio de Paz (2003-2008) buscó generar y fortalecer las iniciativas locales de estas regiones, las cuales cuentan con importantes episodios históricos de resistencia civil pacífica en contra de los actores armados (Cauca, Nariño y Norte de Santander) y acercamientos humanitarios (Oriente Antioqueño), procesos que debían ser promovidos en el marco de este programa (UE, 2002, p. 19). En 2003 se creó la Fundación Red Desarrollo y Paz de los Montes de María (FRDPMMa) y sus socios estratégicos son las diócesis de Magangué y Sincelejo, la Arquidiócesis de Cartagena, Justapaz, y la Asociación Cristiana Menonita para la Justicia, Paz y Acción Noviolenta. La Fundación definió, al momento de su creación, los siguientes ejes estratégicos: reconstrucción del tejido social, construcción de lo público, derechos humanos,

25

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

paz y reconciliación, desarrollo socioeconómico sostenible y sustentable y fortalecimiento organizacional. Su primera acción institucional fue la validación del diagnóstico realizado en el 2002 por la oficina regional del PNUD en el Caribe, y a partir de esto, la construcción del marco estratégico del Programa de Desarrollo y Paz de los Montes de María (PDPMMa) con la participación de sus pobladores, proceso adelantado por las diócesis de Sincelejo y Magangué, y la Arquidiócesis de Cartagena, y Justapaz. El gobierno nacional aprobó en 2004 el Programa de Paz y Desarrollo, financiado por un préstamo del Banco Mundial para su primera fase (20042007), para implementar una política de prevención de desplazamiento forzado interno y atender las poblaciones desplazadas, de modo que este programa articula la Política de Atención y Prevención del Desplazamiento Forzado con la Estrategia de Apoyo a los Programas de Desarrollo y Paz y Laboratorios de Paz, bajo la cual se venían promoviendo procesos regionales de desarrollo territorial, participativo e integral. Para la implementación del Programa Paz y Desarrollo se creó la Unidad Coordinadora del Proyecto-UCP/Acción Social, que ha llevado a cabo varias acciones: a) Coordinación del crédito con los Laboratorios de Paz; b) articulación entre las entidades oficiales del nivel nacional y las regiones para apoyar las intervenciones, descentralizadas y territoriales, en busca de su sostenibilidad y mayor impacto; y c) Seguimiento, Monitoreo y Evaluación a los dos proyectos (financiados por el Banco Mundial y por la Unión Europea), diferenciados según los procedimientos respectivos de cada uno. A finales de 2004 se creó el Grupo de Paz y Desarrollo dentro de la Unidad de Justicia y Paz del Departamento Nacional de Planeación (DNP), con el propósito de construir estrategias y acompañar

26

el desarrollo y la implementación de 16 Programas Regionales de Desarrollo y Paz y asesorar a la UCP técnicamente frente a los Laboratorios de Paz. IV. 2006 - 2010 A partir de las experiencias de los dos primeros Laboratorios de Paz en Colombia, la UE decidió apoyar la implementación de un III Laboratorio de Paz, puesto que se contaba ya con la experiencia necesaria para alimentar procesos de paz a nivel local y con la co-financiación del gobierno nacional y del Banco Mundial (Rudqvist, s.f.). El III Laboratorio de Paz tuvo tres componentes: geográfico, temático y político. Las regiones seleccionadas fueron Meta y Montes de María. La entidad coordinadora territorial del III Laboratorio en el Meta fue Cordepaz, y el objetivo de este proceso fue fortalecer el Programa Regional de Desarrollo y Paz del Meta, como un instrumento para facilitar y orientar un conjunto de estrategias, acciones y sinergias de entidades públicas del orden municipal, regional y nacional; de organizaciones de base, redes sociales, ONGs y de la cooperación internacional; que tienen como objetivo común la construcción de la paz y de la gobernabilidad. Para los Montes de María, la entidad coordinadora territorial del III Laboratorio de Paz fue la FRDPMMa, articulando la participación e intereses de la sociedad civil, el Estado y las instituciones locales, nacionales y agencias de cooperación internacional con interés en apoyar y financiar procesos en la región (Fundación Red Desarrollo y Paz de los Montes de María, s.f.). Durante 2009 el gobierno nacional consolidó la solicitud de una nueva operación de crédito para la profundización de los efectos del “Programa Paz y Desarrollo” y diseñó de manera conjunta con la CE y el Banco Mundial, los Programas “Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad” y “Fortalecimiento Institucional para el Desarrollo, la Participación

3. LOS APORTES DE LOS PROGRAMAS DE DESARROLLO Y PAZ Y LOS LABORATORIOS DE PAZ

Social y la Gestión Pública en Municipios con mayoría de población afrocolombiana (AFROPAZ). En este año, se firmó el convenio de financiación Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad - DRPE, entre la Unión Europea y el gobierno de Colombia, con el cual se busca consolidar las acciones desarrolladas a través de los Laboratorio de Paz del Magdalena Medio y el Segundo Laboratorio de Paz en el Oriente Antioqueño, Norte de Santander y el Macizo Colombiano-Alto Patía, con nuevos aportes de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Otros compromisos asumidos a partir de este convenio son: a) la consolidación de las acciones estratégicas territoriales promovidas desde el Tercer Laboratorio de Paz, ubicadas en el departamento de Meta, en la región de los Montes de María, y el departamento de Nariño (segunda fase del proyecto de Desarrollo Alternativo Si Se Puede; b) la transferencia de las metodologías y modelos exitosos a otras iniciativas de paz; y c) la contribución al desarrollo de políticas públicas en desarrollo y paz desde los territorios, así como acciones encaminadas a la construcción de un entorno favorable para población desarraigada (DPS, 2013). V. 2010 – 2013 En el 2010 se firma una segunda fase para el convenio de financiación Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad II, con el cual se pretende: a) fortalecer las condiciones para el desarrollo, la paz y la reconciliación, a través de iniciativas que promuevan el desarrollo humano, territorial, alternativo y socioeconómico regional; b) apoyar iniciativas sociales, políticas, culturales y económicas estratégicas necesarias para la promoción del desarrollo regional y la convivencia pacífica; y c) ayudar a consolidar procesos estratégicos identificados por cada región del componente geográfico del Tercer Laboratorio de Paz en las regiones de Meta y Montes de María

y del Proyecto de Desarrollo Alternativo en Nariño del DRPE I. Los PRPD y las entidades que los implementan en las regiones, luego de terminado el apoyo expresado en los laboratorios de paz, han continuado trabajando otras iniciativas territoriales: • Cordepaz, por ejemplo, ha venido recibiendo apoyo del PNUD para la consolidación de sus iniciativas de desarrollo y paz, el desarrollo de acciones estratégicas de alianza y el aumento de su nivel de relacionamiento y articulación con instituciones públicas y privadas locales, departamentales y nacionales (PNUD, 2010, p. 77). • Prodepaz, entre 2009 y 2010, llevó a cabo la consolidación de los proyectos y líneas de intervención del Laboratorio a través de los Procesos Estratégicos Territoriales (PET), los cuales se integraron de manera concertada alrededor de los Procesos Estratégicos Regionales (PER). La Corporación se plantea como Estrategia 2010-2014 la construcción de alianzas y la gestión de recursos para contribuir a la convivencia pacífica y la vida digna de los pobladores, a partir del desarrollo de las competencias del talento humano, la gestión del conocimiento, del acompañamiento integral a comunidades y desde la comunicación pedagógica (Prodepaz, 33). • Durante 2010 y 2011, la FRDPMMa hizo parte de un gran ejercicio regional de construcción de la visión prospectiva y lineamientos estratégicos para la misma, de la subregión Montes de María, coordinado por el Observatorio del Caribe y con la participación de la Fundación y las diócesis de Sincelejo y Magangué (Observatorio del Caribe Colombiano, DNP, Acción Social, Gobernación de Bolívar, Departamento de Sucre, Unión Europea y Fundación Red Desarrollo y Paz de los Montes de María, 2011).

27

4. PROBLEMÁTICA

• El PDPMM ha venido trabajando sobre las condiciones de la población más vulnerable, en temas de desarrollo, fortalecimiento institucional, derechos humanos y paz. Se ha contado con apoyo del Programa Paz y Desarrollo del gobierno nacional con recursos del Banco Mundial. Así mismo, ha estado participando del proceso reflexivo de construcción de política pública favorable a los procesos de los Programas de Desarrollo y Paz del país. También durante el 2010 se firmó el convenio de financiación Nuevos Territorios de Paz, programa que promueve un modelo de acción territorial en el que convergen la institucionalidad pública y organizaciones de la sociedad civil- con el apoyo de la cooperación internacional- para hacer frente a retos tales como la recomposición del capital social, la promoción del desarrollo económico regional y la generación de condiciones de convivencia pacífica en zonas del país ampliamente afectadas por fenómenos de violencia. Este programa se enfoca en la profundización de los logros alcanzados en el marco de los proyectos Paz y Desarrollo, Laboratorios de Paz (I, II y III), y destaca la relevancia de los PRDP como socios estratégicos en la construcción de condiciones de desarrollo y paz. Nuevos Territorios de Paz se vienen implementando

en las regiones Canal del Dique, Bajo Magdalena, y en los departamentos de Guaviare y Caquetá (Conpes 3731, 2012). Cada fase ha correspondido a momentos diferentes que expresan claramente que la construcción de paz en Colombia ha estado sujeta a un continuo proceso de transformación. Tres momentos han sido claves en esa evolución (Rettberg, 2012): i) la crisis humanitaria asociada al escalamiento del conflicto armado; ii) los diálogos de paz durante la administración Pastrana y su fracaso; iii) el proceso de desmovilización de los grupos paramilitares. Un cuarto momento está definido por la aprobación y puesta en marcha de la ley de víctimas y restitución de tierras y los diálogos de paz entre la administración del Presidente Santos y la guerrilla de las FARC. Esta última circunstancia abre la posibilidad de un eventual postconflicto. Los lineamientos de política pública de paz y desarrollo son una guía con dos posibles escenarios de aplicación: el primero, la continuación de la construcción de paz en medio del conflicto armado y, el segundo, la gestión del postconflicto, en el entendido de que una situación efectiva de postconflicto dependerá de la firma de un acuerdo comprehensivo de paz, esto es, con todos los actores armados.

4. PROBLEMÁTICA Los grupos focales y las monografías regionales resultaron siendo, como se esperaba, ejercicios muy útiles para la identificación de obstáculos, conflictos y problemas para la superación del conflicto y la promoción del desarrollo humano en las regiones. Muchos de los hallazgos del sondeo de opinión como la desconfianza hacia los niveles locales de la administración pública, los retos de la convivencia

28

entre comunidades, víctimas y desmovilizados, y la falta de oportunidades de empleo decente como punto focal de relación entre las dinámicas de violencia y conflicto armado y las de los desequilibrios del estilo de desarrollo, son confirmados por los ejercicios cualitativos y las monografías llevadas a cabo por investigadores vinculados a cada una de las regiones que analizaron.

4. PROBLEMÁTICA

Principales Conflictos Sociales Identificados • Propiedad y Uso de la Tierra: Las luchas por la tierra han sido centrales en el origen y en las dinámicas de prolongación y expansión del conflicto armado en Colombia. La monografía de la región de Montes de María hace explícita, con contundencia, esta problemática en los siguientes términos: La propiedad de la tierra a favor del campesino ha sido frenada por los intereses de los latifundistas, por razones que van de la mano con el mismo sistema de clases y de castas locales frente a la vulnerabilidad manifiesta del campesino. Problema que se ha ido agravando con el tiempo, tomando tintes de contra-reforma agraria, de la mano de militancias de ultraderecha respaldadas por las elites locales y por el narcotráfico (Sayas, 2013, p. 68) Los conflictos en torno a la tenencia y propiedad de la tierra, así como sobre su uso y usufructo, son alentados por un conjunto de problemas persistentes relacionados con una estructura agraria multimodal pero desigual. Dicha estructura hizo que la tierra, un factor abundante, se convirtiera artificialmente en un factor escaso, aumentando así la oferta relativa de mano de obra. En otras palabras, en el campo se ha generado en forma sistemática un excedente de población que ha hecho más difícil el acceso del campesinado a la propiedad y usufructo de la tierra. A esta situación –que se expresa además en el uso inadecuado del suelo- se añade la débil definición de los derechos de propiedad, la inseguridad, y las dificultades que actualmente enfrenta el proceso de restitución de tierras. Como se plantea en la monografía sobre el Canal de Dique:

“Los efectos del desplazamiento forzado por la violencia pueden haber acentuado la ganaderización y el arriendo. Sin embargo, este hecho resulta invisibilizado por las políticas nacionales de restitución (Ley 1448 de 2011), por cuanto ésta no contemplan los reclamos de los tenedores.” (García, P. 2013, p. 45) • Minería El Informe de la Defensoría del Pueblo, citado por la monografía de Norte de Santander (Sinergia Social MDGD, 2013, p. 23 - 24), presenta la siguiente síntesis ilustrativa de la situación social y ambiental de la zona del Catatumbo. Situación que no es exclusiva de esta región. En la zona del Catatumbo se cuenta con un subsuelo con importantes reservas de petróleo, carbón y uranio, con gran potencial para su extracción. Hoy la zona registra un impacto ambiental por la pérdida de cerca de 200.000 ha de bosque, cambio del uso del suelo, procesos erosivos, alteración de la regulación hídrica, pérdida de biodiversidad, peligro de extinción del pueblo indígena Barí y la contaminación de las fuentes hídricas. Algunos de los problemas ambientales del Catatumbo que se relacionan directamente con el conflicto minero energético son la extracción incontrolada de madera en la reserva forestal del Catatumbo; la pérdida de cobertura vegetal en las zonas altas de las principales micro cuencas; avance de la erosión en gran magnitud en las provincias de Ocaña y Pamplona; los impactos ambientales negativos por las voladuras del oleoducto Caño Limón - Coveñas; la contaminación de las fuentes hídricas.

29

4. PROBLEMÁTICA

culturales de la población y profundización de la pobreza” (Porras, 2013, p. 82).

Varias problemáticas se asocian a la minería en las regiones, actividad que se ha expandido en las últimas décadas, tanto la formal como la informal e ilegal, produciendo múltiples efectos negativos sobre la calidad de los suelos y alterando la calidad de las aguas. El uso de diversas sustancias químicas y métodos de producción terminan afectando la salud humana y la seguridad alimentaria. También agravan las condiciones sociales y económicas de los territorios. De otra parte, las rentas asociadas a las explotaciones mineras han alentado la presencia de grupos armados ilegales. Así mismo, los grandes proyectos tienen un impacto regional e incluso nacional, y han producido cambios territoriales de tipo estructural, cultural y socio económico. Son visibles, igualmente, los conflictos entre empresas mineras/petroleras y pobladores.

En algunas regiones se presenta un despojo atípico, pues se han privatizado bienes comunes (caños, ciénagas y playones), impidiendo actividades como la pesca y generando procesos de sobre-explotación de suelos y aguas. También se viene presentando el fenómeno de sedimentación de ciénagas que, en conjunto con la precariedad de los sistemas de saneamiento básico, afecta la salud humana e incide en el aumento y prolongación de las inundaciones. En otras regiones, la ampliación de la frontera agropecuaria amenaza el bosque nativo con cultivos y pastos, afectando de manera particular los ecosistemas de páramo, encargados de regular el flujo y la calidad del agua.

• Agua

• Ilegalidad e Informalidad

Del agua depende la vida de las comunidades. En las regiones de Colombia hay múltiples amenazas sobre su acceso, disponibilidad y calidad. En los territorios, además de los conflictos generados por la actividad minera, hay otros particulares al manejo y administración de los recursos hídricos. La monografía del Bajo Magdalena identifica uno de los principales conflictos de la región alrededor del agua, así:

En las regiones se plantean la informalidad y la ilegalidad como dos fenómenos conexos y con la tendencia a transitar desde el primero hacia el segundo. La monografía sobre el Norte de Santander ilustra esta problemática en los siguientes términos:

“Inadecuada e incontrolada ocupación del territorio, que se concreta en un largo proceso de privatización de bienes comunales (caños, ciénagas y playones), que produce deterioros y desequilibrios que impactan negativamente en el ecosistema, concentración de la propiedad rural, restricción al uso comunitario de caños, ciénagas y playones, sobreexplotación de suelos y aguas, reducción acelerada de bienes y servicios ecosistémicos, cambios

30

“Uno de los fenómenos característicos del departamento tiene que ver con el comercio ilegal de combustible, que se inicia en medio de la crisis de los primeros años de los 80 y genera alta rentabilidad dado el diferencial de precios y las ventajas comparativas en el manejo de la tasa de cambio. Sin embargo, esta práctica ha venido permeando otros sectores como el contrabando de ganado, de autopartes de vehículos, de alimentos procesados entre otros, lo que ha llevado sistemáticamente a que la región se mueva en un contexto de informalidad” (Sinergia Social MSGD, 2013).

4. PROBLEMÁTICA

La informalidad, se entiende como la incorporación precaria de las personas al mercado de trabajo, sin ningún tipo de garantías legales y prestacionales, generalmente en condiciones de productividad y remuneración muy bajas. La baja acumulación de capital humano y social, el atraso tecnológico, el aislamiento y dispersión poblacional en los territorios, aumentan la vulnerabilidad de la población frente a choques adversos como las crisis económicas o los planes de expansión de los competidores armados del Estado y de las redes delincuenciales. Esta zona gris entre informalidad e ilegalidad se expresa de distintas maneras. Por ejemplo, en zonas de frontera en las que tiene lugar el comercio ilegal de combustibles, el contrabando de ganado, autopartes de vehículos, alimentos procesados, entre otros. En otras regiones, se conjuga con la presencia de actores ilegales involucrados en actividades de narcotráfico, extorsión, homicidios y control de actividades ilegales. Algunos territorios son estratégicos para las rutas del narcotráfico, mientras otros lo son para el establecimiento de cultivos de uso ilícito. También hay zonas propicias para el accionar de bandas criminales, en las que encuentran oportunidades para apropiarse de rentas y despojar tierras. • Relación Comunidad, Víctimas y Desmovilizados La reconciliación es uno de los principales retos de la construcción de paz. No obstante, ésta no se construye sin la apertura de espacios para la transformación del conflicto. Esos espacios corresponden a al involucramiento de comunidades, víctimas y victimarios en procesos de construcción colectiva, en proyectos de desarrollo local y sobre todo, en procesos que promuevan la convivencia. No obstante, un serio obstáculo para ello lo constituye la fuerte erosión de la confianza en los procesos de construcción colectiva y en las instituciones locales,

tal y como lo evidencia la monografía sobre Montes de María: Las organizaciones de víctimas de los Montes de María no le tienen mayor fe a los procesos democráticos en sus regiones, ni a sus gobiernos locales (…). Si bien son notorios algunos empoderamientos de organizaciones de víctimas, estos lo han logrado como organizaciones de la sociedad civil en asocio con la cooperación internacional y apoyos de gobierno central, en esta medida, las víctimas cuestionan a los gobiernos municipales (Sayas, 2013, p. 63). Diversos y muy dispares procesos han vivido las comunidades en los territorios a causa del conflicto: desplazamientos, reubicaciones, retornos; como expulsoras o receptoras de población en condición de desplazamiento o como receptoras de población desmovilizada, entre otras. Estos últimos procesos de recepción han generados tensiones y dificultades, puesto que en términos generales, la población de las comunidades receptoras no está preparada para recibir a personas en procesos de reinserción y reintegración de quienes han sido, en muchos casos, sus victimarios. Aunque la Agencia Colombina para la Reintegración incorpora el trabajo con las comunidades receptoras, los esfuerzos siguen siendo puntuales y mínimos ante la magnitud del problema. Los retos de la atención a las víctimas desbordan la capacidad de las regiones. La distribución de recursos escasos de manera diferenciada al interior de las comunidades conlleva el riesgo de generar nuevos motivos de descontento y desconfianza. En ese sentido, un reto es el de hacer compatibles los requerimientos de la justicia correctiva y la justicia distributiva, en particular en el caso de la población en situación de desplazamiento.

31

4. PROBLEMÁTICA

• Megaproyectos

• Represión de Movimientos Sociales

La actuación oportuna e imparcial del Estado es indispensable para evitar que los conflictos sociales se deslicen hacia expresiones violentas o sean capitalizados por los competidores armados del Estado. La experiencia del Oriente Antioqueño es muy significativa al respecto. Las fallas de la acción del Estado en la región y el incumplimiento de los acuerdos con la población tuvieron mucho que ver con la forma como el conflicto armado se expandió hacia el Oriente. Pero las fallas en la gestión de los conflictos sociales asociados a los megaproyectos, y la excesiva influencia de los grandes inversionistas sobre la orientación de las políticas públicas, no son características exclusivas de la historia de la guerra y el desarrollo en esa región:

Un Estado fuerte no es uno autoritario, sino aquél que no es percibido por la población como un Estado al servicio de intereses particularistas. Sin duda, la represión de las reivindicaciones sociales contribuye no sólo a fortalecer esa percepción sino que abre ventanas de oportunidad a los competidores armados del Estado.

Las políticas públicas son orientadas por multinacionales, que impulsan la concentración de capital, los recursos naturales en deterioro del desarrollo regional, generando pobreza y vulneración de los derechos humanos (Grupo Focal Montes de María, 2013). No se trata sólo de una mala gestión de los conflictos sociales en torno a grandes proyectos de infraestructura, también frente a megaproyectos de minería y cultivos agroindustriales. En algunas regiones se afirma que el Estado apoya de manera más decisiva la creación y protección de zonas de desarrollo agroindustriales que zonas de reserva campesina, con lo que evidencia poco interés por la economía campesina y local, mientras da una mayor prioridad a proyectos de política pública que tienden a favorecer a grandes inversionistas. Además, muchos de estos megaproyectos generan dinámicas de economías de enclave que no contribuyen a la dispersión de los beneficios de la actividad entre los habitantes de la región en la que ésta se lleva a cabo.

32

La monografía sobre el caso de la región del Oriente Antioqueño (Cardona, 2013, p. 34) deja claro que no sólo la mala gestión de los conflictos sociales generados por los megaproyectos, sino en particular la represión del Movimiento Cívico en los años 80, dio un fuerte impulso al conflicto en la región. Pero se trata de una historia que se repite en diversas circunstancias y regiones. La división y represión de la ANUC, el exterminio de la Unión Patriótica, la estigmatización de los líderes sociales, y diversas expresiones violentas orientadas a defender el statu quo de concentración del poder y la riqueza en las regiones, ha generado desconfianza entre la población hacia las instituciones públicas. La debilidad de las organizaciones sociales es en buena medida el resultado de esas actuaciones parcializadas y represivas del Estado. En los grupos focales en general se valoró y reconoció la importancia de la ley 1448 de 2011. Sin embargo, hay inquietud no sólo frente a la falta de participación efectiva de las comunidades rurales para su implementación, sino frente a los riesgos que implica la ausencia de condiciones de seguridad apropiadas para líderes y campesinos en los procesos de restitución de tierras. Definición y Alcance de los Nudos Críticos En el análisis de toda la información recopilada para la elaboración de lineamientos de política pública, se

4. PROBLEMÁTICA

utilizó la categoría nudo crítico como herramienta fundamental para el abordaje y priorización de problemáticas y conflictos identificados en las regiones. Se entiende por nudo crítico una causa sobre la cual una intervención de política pública tendría mayor impacto y significaría una mejora sustancial de la situación problemática (Santander y Torres, 2013). Los nudos críticos posibilitaron la revisión de los conflictos o problemas registrados por los diversos actores y sectores participantes del proceso, y la determinación de aquellos que cumplieran con requerimientos tales como (Burgwal y Cuéllar, 1999, p. 146): • Que una acción sobre éste sea de alto impacto sobre varias dimensiones, actores y problemas relacionados con el mismo. • Que sea posible generar estrategias y acciones para incidir sobre éste. • Que haya oportunidad política para actuar sobre éste. Si bien para muchos de los actores y sectores participantes del proceso fue relativamente fácil identificar y definir los conflictos presentes en la región, no todos cumplen las tres condiciones señaladas atrás. Los nudos críticos remiten a problemas estructurales. Por eso no son, en sí mismos, solucionables mediante la aplicación de las propuestas planteadas en los lineamientos de política pública para el desarrollo regional, paz y estabilidad. Sin embargo, al identificarlos y priorizarlos, es posible identificar intervenciones de mediano plazo que pueden constituir un primer paso hacia la solución de esos problemas estructurales. La lógica del todo o nada no favorece los procesos de construcción de paz. Las reformas estructurales son, en muchos casos, el resultado de la acumulación paulatina de pequeños cambios. Lo anterior justifica que, a pesar de la persistencia de problemas estructurales, es importante

plantear acciones concretas del mediano plazo y corto plazos. La literatura sobre construcción de paz identifica esas acciones concretas, que construyen la confianza necesaria para trabajar en el desarrollo de agendas de más largo plazo, como los dividendos de la paz. Es decir, los nudos críticos no se resolverán automáticamente en el corto plazo con la implementación de las estrategias y acciones propuestas por los lineamientos de política pública de paz y desarrollo. Sin embargo, dicha implementación si puede contribuir a desencadenar procesos de mayor impacto en el futuro. Las líneas estratégicas planteadas en estos lineamientos de política pública, incluyen propuestas concretas que contribuyen a orientar la acción colectiva en las regiones, en esa dirección. Nudos Críticos Se relacionan a continuación los nudos críticos identificados con base en la sistematización de las relatorías de los grupos focales y las monografías regionales. Al igual que con los conflictos sociales mencionados atrás, se presenta un breve ejercicio de contextualización de cada nudo crítico con base en los hechos estilizados de cada problemática según la literatura relevante en cada caso. • Concentración de la Tierra Diversos estudios corroboran lo que ya había planteado el Informe Nacional de Desarrollo Colombia 2011 (PNUD, 2011) sobre la asociación entre concentración de la tierra y uso ineficiente del suelo. En efecto, Colombia tiene una muy inequitativa distribución de la tierra, alta informalidad de los derechos de propiedad de los pequeños productores, uso ineficiente de la tierra y mercados rurales débiles (Gáfaro, Ibañez & Zarruk, 2012, p. 3 y OIDHACO, 2013, p.2). El acceso a la tierra está determinado por la riqueza del propietario más que por su eficiencia productiva y la estructura de propiedad es estática,

33

4. PROBLEMÁTICA

por lo que en regiones con alta concentración, los mercados de tierras son menos activos y tiende a perpetuarse dicha concentración. En esas circunstancias, la tierra es destinada o a la ganadería extensiva o se mantiene como activo especulativo pero no productivo. El mismo estudio indica que es la producción de los pequeños propietarios la que abastece los mercados de ciudades y pueblos del país, mientras los grandes propietarios producen bienes para exportación (Gáfaro et al, p. 5 - 9). Según la Oficina Internacional de Derechos Humanos Acción Colombia - OIDHACO, esta concentración se debe a razones históricas como los procesos de ocupación, asentamiento y colonización de los territorios, caracterizados por la ausencia del Estado. Tal distribución de la propiedad de la tierra ha sido incrementada y favorecida por el conflicto armado, generando altos índices de despojo y de desplazamiento forzado. En cifras, la distribución del uso de la tierra se encuentra así (p. 3): • El índice Gini de tierras en Colombia es de 0.87, uno de los más altos del mundo • 86,3% de los propietarios tienen 8,8% de la superficie con propiedades de menos de 20 hectáreas • 10,7% de los propietarios tienen 14,6% de la superficie con propiedades de entre 20 y 100 hectáreas • 2,6% de los propietarios tienen 14% de la superficie con propiedades de entre 100 y 500 hectáreas • 0,4% de los propietarios tienen 62,6% de la superficie con propiedades de más de 500 hectáreas Varios trabajos llaman la atención sobre el incremento diferenciado en el índice Gini de tierras entre 2000 y 2011: de 0,85 a 0,87 (Gáfaro et al, pág. 9). Ibáñez y Muñoz (2010) muestran que a partir del año 2000 hay un incremento tanto en el

34

tamaño de los predios como en la adquisición de nuevos predios¸ y que los municipios con mayor concentración de tierras están ubicados en zonas de colonización con producción diferente a la agrícola y dedicada a la exploración de recursos naturales. Estos autores también hallaron que los índices de concentración más elevados estaban en municipios con presencia guerrillera o paramilitar. • Modelo Extractivo y Destrucción de Modos y Medios de Vida Las economías extractivas se caracterizan porque en las regiones en las que se llevan a cabo estas actividades crece el PIB pero no crece el empleo. La recomposición de la agricultura colombiana a favor de los cultivos permanentes en desmedro de la economía campesina y el auge de la exploración y explotación minera, ha configurado un escenario adverso a las oportunidades para la generación de empleo en las regiones. Además, estos cambios en la configuración económica territorial se entrecruzaron con las dinámicas de expansión del conflicto armado (Hincapié y López, 2012) Las políticas para el sector rural desde los años 90, han privilegiado el acceso de inversionistas privados (nacionales e internacionales) a los recursos mineros, energéticos y a la biodiversidad del país. Los beneficios de esta orientación de políticas han sido magros para las poblaciones rurales en las que los indicadores sociales mejoran muy lentamente, manteniéndose las brechas entre lo rural y lo urbano, además de la persistencia de serias dificultades de acceso a los activos (tierra) y al ingreso (empleo). Algunas características relevantes de las actividades extractivas son (Giarraccal y Teubal, 2011, p. 117): • Se remiten a escalas de producción mucho mayores a las tradicionales

4. PROBLEMÁTICA

• Se localizan en áreas específicas, pues dependen de la existencia y persistencia de determinados recursos naturales • Desplazan masivamente tanto a trabajadores rurales como al campesinado • Significan actividades con alto consumo de otros recursos no reproducibles como agua, tierra fértil y biodiversidad. • Se orientan fundamentalmente hacia las exportaciones y no aportan a la resolución de necesidades internas a nivel nacional ni local. • Son altamente conflictivas respecto de las actividades tradicionales preexistentes en los territorios, como agricultura, ganadería, turismo. • No son esenciales para la vida de las comunidades. • Son actividades que generan mucho valor de cambio, grandes rentabilidades para algunos agentes económicos, pero muy poco valor de uso para la comunidad. • Generalmente están relacionadas con la generación y apropiación de rentas diferenciales a escala mundial de los recursos naturales, pero son también generadores de grandes deseconomías externas18. • Pocos Recursos para el Desarrollo Rural Las recientes movilizaciones sociales en el sector rural colombiano han evidenciado la escasez de recursos en esta área. El Informe de Desarrollo Humano Colombia 2011 muestra cómo desde de la década de los 90 no sólo se ha venido marchitando la institucionalidad rural, sino que también los recursos para el sector han venido disminuyendo. “El gasto público agropecuario cayó como porcentaje del PIB total, de un promedio de cerca de 0,67% entre 1990 y 1996 a uno de cerca de 0,27% entre 2000 y 2009 (PNUD, 2011, p. 315). El monto total de los compromisos de inversión en el sector agropecuario en el año 2012 fue de 1 billón 714 mil millones de

pesos (Ministerio de Hacienda, 2013, p. 8), cifra que representa apenas un 0,25% del PIB. A la larga trayectoria histórica del sesgo anticampesino del estilo de desarrollo se suma, la creciente desatención del agro por parte de las políticas nacionales durante los últimos 25 años. • Baja Tributación Local y Regional En Colombia hay un margen amplio para elevar la tributación subnacional y usarla para fortalecer la capacidad estatal en las regiones. Dos son los pilares de la tributación local: el impuesto predial y el impuesto de industria y comercio. Los impuestos locales son, en muchos casos, la única alternativa para que las comunidades puedan beneficiarse de la explotación de recursos naturales en sus territorios. Pero las instituciones locales carecen de la capacidad para contrarrestar la dinámica de “sobrerrepresentación sin tributación” que permea las corporaciones públicas en los distintos niveles. En ese contexto, la regla que da potestad a los concejos municipales para fijar la tarifa incentiva la concentración improductiva de la tierra. La ley 44 de 1990 fijó la tarifa en un rango que oscila entre el 1‰ y 16 del avalúo catastral (3,3‰ para los lotes de engorde), Sin embargo, en una muestra de 309 municipios, el 12% tenía una tarifa efectiva promedio inferior al 2‰ entre 1999 y 2002; el 44,3% entre 2 y 5‰; el 41,8% entre 5 y 10‰; y sólo el 1,9% una tarifa superior al 10‰ (Iregui et al., 2004, 284). A esto se añade el círculo vicioso entre la baja recaudación del impuesto de industria y comercio y la debilidad del desarrollo económico local: “En un sinnúmero de municipios colombianos en los que el grado de desarrollo y modernización de la economía regional es débil, las elites rurales tradicionales y los señores de la guerra son actores con veto

18. Concepto acuñado por Paul Krugman, que describe una de las fuerzas centrífugas que limitan la concentración de firmas en la aglomeración, estimulando la dispersión de actividades, vinculadas con los costos del transporte y otros factores productivos locales.

35

4. PROBLEMÁTICA

que ejercen un control particular sobre la agenda de los concejos municipales de esas regiones. Ese veto actúa a través de la captura del Estado en el ámbito local… La captura del Estado es rentable debido al carácter fiscalista de la descentralización. En vez de alentar el aumento de la tributación local como resultado de políticas regionales de desarrollo productivo lideradas por el Estado central se ha optado por la mera descentralización del gasto social. Así, la captura local del Estado es también la captura de las transferencias, sin que cambie la estructura productiva y social de las regiones. La precariedad del desarrollo regional es una barrera de entrada que permite que las élites rurales se libren de la competencia de otras élites menos ligadas a la concentración improductiva de la tierra. Su poder de veto es respaldado por la debilidad de la economía de mercado en las regiones” (Uribe López, 2009, p. 103). • Patrimonialismo, Clientelismo y Corrupción El particularismo mina la capacidad del Estado para proveer bienes públicos y meritorios y erosiona su legitimidad. Clientelismo (reparto de favores por votos), patrimonialismo (reparto de puestos entre activistas) y mercantilismo (reparto de contratos entre financiadores de campañas) constituyen expresiones concretas del particularismo. El particularismo –como se ilustra bien en las monografías del Bajo Magdalena y La Mojana- es el referente ético de las sociedades de raigambre señorial en las que el poder político está ligado a la tenencia de la tierra (patrimonio), es heredado, y por tanto, administrado como un capital familiar. Esto conduce al establecimiento de relaciones de poder asimétricas y excluyentes con las cuales los grupos dominantes garantizan el c ontrol de instituciones públicas y políticas de las regiones.

36

• Debilidad de la Estatalidad Regional y Local Tanto en los grupos focales como en las monografías, un tema recurrente es el de la poca capacidad del Estado en los niveles regionales y locales para proveer bienes meritorios, regular las fuerzas del mercado que ejercen una poderosa influencia sobre el ordenamiento del territorio y sobre la distribución de los recursos, y para arbitrar apropiadamente los conflictos sociales locales. Según la monografía del Macizo Alto Patía, Varela (2013, p.11), las funciones de los municipios son precarias en temas vitales para el desarrollo de la población y el cubrimiento de sus necesidades básicas. Como se plantea en la monografía sobre el Oriente Antioqueño (Cardona, 2013), la descentralización del gasto social condujo al aumento de los recursos pero no a la puesta en marcha de mecanismos apropiados para el ejercicio del control ciudadano sobre las administraciones públicas locales. Endeudamiento excesivo, clientelismo armado y corrupción, son las consecuencias de un proceso de descentralización que no marchó pari passu con la democratización y el fortalecimiento del accountability social local. • Desarticulación entre la Nación y el Territorio Colombia tiene una geografía difícil sobre la que se ha escrito la historia del país como una historia de colonización. El resultado ha sido el aislamiento de muchas regiones y la fragmentación territorial, social y política. La precariedad de la infraestructura es un síntoma de los pocos esfuerzos llevados a cabo para integrar el país. Las obras de infraestructura no se han llevado a cabo buscando la integración física del territorio. Al contrario, han sido el resultado de las inversiones de cada sector interesado de la élite en busca de su integración parcial con el comercio mundial. La infraestructura física débil y

4. PROBLEMÁTICA

desconectada tiene como contrapartida la debilidad infraestructural del Estado. “Las carreteras llevan no solo a los carros y las personas, sino también a las instituciones y al desarrollo” Henriques (2011, p. 138). Las dificultades en transporte y en comunicación, promovieron no sólo fuertes especificidades culturales, también una organización política y social fundamentada en las redes locales y regionales de poder, sustentadas éstas a su vez, en el poder constituido por la tenencia de la propiedad rural. Como se evidencia en la monografía del Meta, hay estructuras y organizaciones socioespaciales que persisten en el tiempo, heredadas de siglos atrás. El departamento del Meta, a pesar de ser el primero en adquirir tal estatus dentro de los llamados “territorios nacionales”, continuó el patrón de organización socioespacial, demarcado desde las órdenes coloniales y republicanas, y caracterizado por la consolidación de espacios centrales, integrados a la nación y espacios periféricos, desarticulados de la misma. (...) Su definición como departamento, desde 1959, sigue asociado al peso que tienen sus microrregiones y a los distintos grados de integración al centro del país (González, J.J, 2013, p.5). • Débil Planeación Local y Regional La monografía sobre el Oriente Antioqueño (Cardona, 2013) recalca la debilidad de la estatalidad regional para promover procesos de planeación del desarrollo capaces de ordenar el territorio y regular los diversos intereses que buscan extraer beneficios privados sin la adecuada consideración por los costos sociales y ambientales de sus actividades.

La monografía sobre el Magdalena Medio (Molina y Suárez, 2013) pone además en evidencia la forma en la que las realidades sociales y políticas derivadas del conflicto armado y de otros factores (ambientales, políticos, etc.) configuran y moldean regiones y subregiones de formas que no encajan en la división político administrativa tradicional, la cual no resulta apropiada para gestionar y arbitrar los problemas y conflictos propios de esas expresiones regionales. Las lógicas clientelistas, los acuerdos o desacuerdos giran más en torno a la repartición de los recursos municipales y se terminan tomando decisiones que no son socialmente pertinentes y desatienden los reclamos de las poblaciones. • Falta de Confianza en las Instituciones Públicas Este punto, señalado con insistencia tanto en los grupos focales como en las monografías regionales es corroborado por los hallazgos del sondeo de opinión. La poca confianza en las alcaldías y en los concejos municipales puede ser, además, un factor que explica la baja participación en las instancias territoriales. Este punto se desarrolla más ampliamente en la línea Mejor Gobierno y Más Gobernabilidad Democrática que se presenta más adelante. • Poca Participación Ciudadana en la Toma de Decisiones Públicas Además de la desconfianza de la ciudadanía en el nivel local de la administración del Estado, la existencia de un sinnúmero de espacios formales de participación que no hacen más efectivo el control ciudadano sobre la gestión pública ni mejoran la capacidad de construir colectivamente las prioridades del desarrollo local y regional, mina la valoración que la población tiene acerca de las potencialidades de la participación.

37

4. PROBLEMÁTICA

• Remanentes del Orden Señorial Las monografías sobre el Bajo Magdalena, La Mojana y los Montes de María, coinciden en identificar como un obstáculo estructural para la promoción del desarrollo humano y la construcción de paz, lo que podría denominarse los remanentes del orden señorial. Colombia nunca experimentó un proceso de ruptura con las élites tradicionales que condujera a un momento de afirmación nacional y de inclusión masiva aún en el plano de lo simbólico. A diferencia de las sociedades de acceso abierto, Colombia corresponde a lo que North, Wallis y Weingast (2009) identifican como sociedades de acceso restringido en las que tienen preponderancia relaciones sociales personalistas, marcados privilegios y jerarquías sociales, aplicación no equitativa de la ley y, sobre todo, la noción ampliamente extendida de que no todos los individuos fueron creados o son iguales. • Dinámicas y Rutas de Tráfico de Armas y Drogas La búsqueda de rentas por parte de los competidores armados del Estado y de diversas expresiones de la criminalidad, ha sido uno de los factores de expansión del conflicto armado y la violencia hacia diversas regiones del país. Algunas de ellas, por sus características geográficas pero también por la endeblez del tejido social y la precariedad de la presencia estatal, reúnen una suerte de ventajas comparativas para la ilegalidad. Con base en información de UNODC y del Observatorio del Conflicto Armado de la Corporación Nuevo Arco Iris, Ortiz (2012) identifica las siguientes regiones disputadas por los grupos armados como corredores estratégicos de la economía ilegal de la droga: • Córdoba y Chocó: Aumento de cultivos ilícitos en 2010 y crecientes disputas por el territorio (especialmente en el Nudo de Paramillo y de los límites con Panamá), entre frentes de las Farc, los Rastrojos y los Urabeños.

38

• Nariño, Cauca, Chocó y Valle: Territorios con fuerte influencia de los Rastrojos y presencia de cultivos de coca en municipios donde no los había antes del 2010. • Antioquia, Córdoba, Bolívar y Norte de Santander: Eje de tránsito hacia la frontera con Venezuela. • Meta, Guaviare, Guainía, Vaupés, Amazonas y Arauca: Acuerdos entre Farc y Bacrim para la comercialización de droga. • Sierra Nevada: Presencia de los Rastrojos, los Paisas y los Urabeños. A la geografía de las rutas de la droga hay que añadir la de las disputas por el control del contrabando de combustibles (Guajira, Atlántico, Cesar, Magdalena y Norte de Santander), armas, extorsión y robo de autopartes. También la minería ilegal en el sur de Bolívar, Bajo Cauca Antioqueño, sur de Córdoba, y los departamentos de Valle, Chocó y Nariño. Esta última, la minería ilegal tiene consecuencias funestas para la sostenibilidad económica y ambiental como se planteó muy claramente en el grupo focal de la región de La Mojana, donde la actividad pesquera y la salud de los habitantes se ha visto muy perjudicada por la contaminación de las aguas de los ríos Cauca y San Jorge, producto de las explotaciones mineras del Bajo Cauca Antioqueño. • Cultura Ilegal y Aprendizaje Social de la Violencia Un conflicto prolongado como el de Colombia, moldea la cultura y los valores sociales. Aunque no sería correcto hablar de una “cultura de la violencia” en una sociedad en la que no sólo hay múltiples iniciativas locales de paz sino también un sinnúmero de personas que todos los días en su cotidianeidad brindan lecciones de convivencia, no es exagerado afirmar que una guerra larga deja su impronta sobre los libretos cognitivos de las poblaciones. Entre conflicto armado y violencia societal hay una relación de retroalimentación de largo plazo que constituye una suerte de currículo

5. PRINCIPIOS

oculto, proclive al recurso expedito de la violencia para tramitar aún los conflictos de menor escala, en el plano interpersonal. Pero la propensión a la violencia en la cotidianeidad no es el único legado de décadas de conflicto armado. Uno de los mayores daños causados por las guerras largas es la relativización de la importancia de la ley,

su instrumentalización ad hoc, y su transgresión sin costos para el transgresor, configurando así un bajo parámetro social de honestidad (Bourgignon, 1999). La generalización de comportamientos y actitudes favorables a la ilegalidad, hace cada vez más costoso individualmente el cumplimiento de la ley configurando una trampa social de honestidad (Thoumi, 2002).

5. PRINCIPIOS Corresponsabilidad solidaridad)

(participación

y

El cumplimiento de los objetivos de la política pública no es solo responsabilidad del gobierno. Todos los actores sociales, políticos y económicos, tanto en el nivel nacional como territorial, tienen un papel fundamental en la implementación de la política. Esto implica participación en la formulación, implementación y evaluación; y se concreta en roles y responsabilidades específicas. La corresponsabilidad está asociada al fortalecimiento de las redes de cooperación, implica aumentar la coordinación y necesita la apropiación de la política pública por parte de todos los actores (FIP, 2012 p. 2). Los procesos de construcción de paz y desarrollo necesitan entonces de la participación de diversos actores, confianza entre los mismos y mucha solidaridad social. Inclusión (equidad y justicia social) Los lineamientos son construidos mediante un proceso de diálogo público que incluye actores sociales, políticos y económicos, así como actores formales e informales, y también incluye el punto

de vista de los ciudadanos, independientemente de su filiación. Además, las estrategias propuestas se orientan a permitir que diferentes actores hagan parte en los procesos de toma de decisiones. Puede entenderse la inclusión como un proceso deliberado por la heterogeneidad, que se enmarca en la aceptación de todos los actores y de la valoración de sus diferencias como un derecho humano. Integralidad (universalidad en el enfoque) Además del enfoque de integralidad que estructura todos los lineamientos, el principio de integralidad es fundamental para la formulación de las líneas estratégicas y sus acciones concretas. En el mismo sentido, todos los contenidos están orientados a la construcción de paz y desarrollo desde el enfoque de paz positiva. Si bien las estrategias y acciones deben adaptarse a las realidades y contextos locales, el enfoque es transversal y permanente. Los lineamientos de política pública estarán compuestos de todos los elementos necesarios para estructurar una política de calidad. La propuesta como se presenta es coherente (al interior de cada componente) y consistente (entre sus componentes).

39

5. PRINCIPIOS

Flexibilidad (diferencial por regional y autonomía) Los lineamientos de política pública son de carácter nacional, pero debe ser adaptable a las realidades locales y regionales. El proceso mismo de construcción de los lineamientos solo se completó en el nivel territorial. Las líneas estratégicas y recomendaciones de acción incluidas en los lineamientos tienen en cuenta las diferencias regionales y la autonomía necesaria para su implementación. Cada región debe encontrar su propia dinámica de implementación. Los lineamientos son un marco de acción que ayuda a comprometer muchos actores para apoyar esas dinámicas locales y regionales. Priorización Como se presentó en una sección previa, son muchos los conflictos sociales y los nudos críticos detectados durante el proceso de diálogo público. Todos son conflictos importantes y todos son nudos críticos clave para resolver. Sin embargo, la formulación de unos lineamientos muy ambiciosos podría convertir la propuesta en solo buenas intenciones y nunca lograr construir las voluntades necesarias para sacarla adelante; o incluso la vuelve financieramente inviable. En consecuencia, los lineamientos adoptan el principio de priorización frente a todas las acciones posibles para la construcción de paz en el territorio. Las propuestas se orientan, entonces, hacia intervenciones de mediano plazo que puedan constituir un primer paso hacia la solución de esos problemas estructurales. La priorización se expresa en la selección de las líneas de acción que se plantean en estos lineamientos de política pública, que corresponden a una parte de la intersección entre

40

las agendas de construcción de paz y las agendas del desarrollo. Es necesario aclarar, sin embargo, que el orden de presentación de las líneas no refleja un ordenamiento particular. Sostenibilidad (continuidad) Las líneas estratégicas y las acciones propuestas en los lineamientos deben ser sostenibles, no sólo porque cuentan con financiación planeada y posible, sino porque van a contar con voluntad política para su implementación. Una vez se pongan en marcha a nivel territorial se debe asegurar su sostenibilidad. En el mismo sentido, muchas de las propuestas incluidas en los lineamientos van a implicar intervenciones concretas en el territorio, sobre sus recursos y usos. Entonces la sostenibilidad ambiental es un principio fundamental. Respeto por la diversidad (dignidad) y enfoque diferencial Los lineamientos de política no sólo tienen en cuenta diferencias entre territorios y características particulares de las dinámicas de desarrollo y conflicto a nivel local, sino que deben contemplar transversalmente un enfoque poblacional que facilite la inclusión y oportunidades para ciudadanos en condiciones de vulnerabilidad, marginalización o desventaja. El enfoque diferencial es conexo al concepto de inclusión, y agrega la necesidad de involucrar a múltiples sujetos y colectivos en la adopción de posturas inclinadas a la diversidad. Consiste en la puesta en marcha del derecho a la igualdad y en brindar el mismo tratamiento a personas que están en situaciones similares, es decir, descartar distinciones arbitrarias entre los individuos (Swisspeace, 2010 p. 76).

6. OBJETIVOS

6. OBJETIVOS Objetivo general: Realizar acciones estratégicas orientadas a promover un desarrollo humano regional y local que desactive los factores que generan conflicto armado y violencia criminal, y que ponen en riesgo las posibilidades de una paz estable y duradera. Objetivos específicos: • Promover una cultura de paz y reconciliación desde los ciudadanos y hasta sus organizaciones, en todos los escenarios de interacción local y regional (Línea Transversal de Reconciliación) • Dotar a los actores locales y regionales de herramientas concretas para promover y consolidar nuevas formas de ordenamiento territorial (Línea Transversal Territorial)

• Garantizar los derechos de propiedad de la tierra a los campesinos y así evitar las dinámicas de expulsión de población (Línea 2: Mejoramiento de Condiciones de Uso y Propiedad de la Tierra). • Construir un nexo distributivo entre economías extractivas y las regiones en las que éstas se llevan a cabo (Línea 3: Buen Aprovechamiento de los Recursos Naturales Renovables y No Renovables). • Proteger y fortalecer los medios y modos de vida campesinos (Línea 4: Protección a la Economía Campesina y con Empleo Decente). • Aumentar la capacidad del Estado en el ámbito regional y mejorar la incidencia y la calidad de la participación de la ciudadanía en la gestión pública territorial (Línea 5: Mejor Gobierno y Más Gobernabilidad Democrática).

• Disminuir el ejército de reserva que podría alimentar los actores armados en el futuro (Línea 1: Más Empleo e Ingresos para los Jóvenes).

41

6. OBJETIVOS

42

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS Una consideración sobre las víctimas del conflicto armado Antes de presentar las líneas estratégicas es necesario hacer una consideración importante. Evidentemente, la política de atención integral a las víctimas del conflicto armado es parte fundamental del conjunto de políticas, estrategias y programas orientados hacia la construcción de una paz firme y duradera. En una guerra larga como la colombiana, existe no sólo una prolongada historia de victimización directa sino una amplia victimización indirecta. La erosión del tejido social, los obstáculos para el desarrollo y los costos económicos y sociales que acarrea la guerra así como la instrumentalización de la guerra misma para estigmatizar reivindicaciones sociales y cerrar espacios para el ejercicio de la ciudadanía y los derechos políticos, afecta a toda la población en general, particularmente a quienes están en desventaja en términos económicos y sociales.

límites de la justicia correctiva sin proponer explícitamente articulación y sinergias con la justicia distributiva o la justicia social. El deber de reparación está orientado fundamentalmente hacia el pasado, es decir hacia el status quo ante bellum. Entonces, si el pasado presenta un cuadro de desigualdades e injusticias (relacionadas con las causas mismas del inicio y prolongación de la guerra), resulta pertinente la pregunta que formula Pablo Kalmanovitz: ¿vale la pena restablecer esas circunstancias iniciales? Cuando la distribución de los recursos es muy desigual y tiene relación con los factores que desencadenaron el conflicto, los derechos y obligaciones correctivas pierden parte de su atractivo (Kalmanovitz, 2012).

Adicionalmente, una guerra prolongada y degradada como la colombiana no se caracteriza por la nitidez de las distinciones entre categorías tales como víctimas, excombatientes y comunidad. Por ejemplo, un gran número de “excombatientes son víctimas de crímenes atroces, empezando por el reclutamiento forzado de menores de edad” (Prieto, 2013, p. 181).

En el análisis de Pablo Kalmanovitz es claro que en una guerra ampliamente destructiva como la colombiana, las pérdidas son tan extendidas que la población en desventaja socioeconómica que ha sido víctima indirecta del conflicto y las víctimas directas que además comparten esa situación de desventaja, se traslapan. De modo que, si bien es cierto la necesidad de reparar y compensar a las víctimas directas del conflicto armado es imperativa, no es menos cierto que para avanzar hacia una paz firme y duradera es necesaria la justicia distributiva (Elster, 2012). Por ejemplo, no sólo es necesaria la restitución de tierras, también lo es que esta sea parte de un programa más amplio de reforma agraria.

Existe, indudablemente, un deber irrenunciable de reparar a quienes han sufrido pérdidas y daños por cuenta de las violaciones al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Sin embargo, una política pública de desarrollo regional, paz y reconciliación no puede centrarse exclusivamente en los estrechos

Aunque la mayor parte de las recomendaciones de política pública que se plantean en estos lineamientos está orientada más hacia el vínculo entre desarrollo (con justicia social) y construcción de paz que hacia los temas específicos de la justicia correctiva, es importante advertir que lo que aquí se propone debe estar articulado en su

43

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

implementación con la política nacional para la atención a las víctimas, en particular con la Ley 4448 de 2011 y sus desarrollos normativos, institucionales y programáticos posteriores. Vale la pena destacar algunas recomendaciones que sobre este tema surgieron de los encuentros regionales promovidos por el Departamento para la Prosperidad Social: • Se requiere la asignación de mayores recursos a las entidades encargadas de la implementación de la política a nivel territorial, en el contexto de una adecuada coordinación interinstitucional entre los diferentes niveles y agencias responsables. • Es importante que los funcionarios responsables de la atención a las víctimas sean capacitados permanentemente para que desarrollen una mayor sensibilidad y empatía. Para la atención psicosocial es importante contar con personal de la misma región. • Es necesario asegurar la sostenibilidad de la política de atención a víctimas y promover procesos que permitan su visibilidad como sujetos sociales y políticos. • La atención a las víctimas debe ser amplia, con énfasis en el restablecimiento socioeconómico. La reparación debe llevarse a cabo con la perspectiva de proteger y promover la dignidad de las víctimas. • Temas como metodologías apropiadas para el desarrollo de planes de retorno; seguridad alimentaria; acceso a la tierra y a la vivienda; educación y formación para el trabajo, deben ser parte integral de la agenda de políticas para las víctimas. • En los procesos de reparación colectiva es necesario contar con funcionarios que conozcan las regiones y su contexto.

44

• Contar con veedores de reconciliación que den seguimiento a los procesos de acompañamiento a las víctimas, reconstrucción del tejido social y a los programas orientados a garantizar los derechos de las víctimas. • Debe hacerse efectiva la reparación transformadora plasmada en la Ley 1448 de 2011. • Reconocer a las regiones como objetos de reparación colectiva. Esto es de particular importancia en el caso de los programas de desminado. • Avanzar de manera efectiva en el esclarecimiento de la verdad y poner en marcha procesos y comisiones de memoria histórica regional. Es importante el apoyo a iniciativas locales de memoria. Es fundamental la cabal participación y la adecuada representación de las víctimas en los procesos de diálogo con las agrupaciones guerrilleras. LÍNEA TRANSVERSAL CULTURA DE PAZ Y RECONCILIACIÓN El objetivo de esta línea es promover una cultura de paz y reconciliación entre los ciudadanos, en todos los escenarios de interacción local y regional. Esta línea transversal se enfoca hacia intervenciones articuladas e integrales que aporten a la construcción y consolidación de una cultura de paz y de reconciliación, al tiempo que aborda factores que la debilitan o que impiden su práctica cotidiana en las regiones del país. El sondeo de opinión incluyó una serie de preguntas relacionadas con el tema de la convivencia en un escenario de postconflicto. Los resultados sugieren que se valoran positivamente los esfuerzos orientados hacia la reparación de las víctimas del conflicto armado y la recuperación de su papel como

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

miembros plenos de la sociedad, pero muestran cierto escepticismo y prevención hacia los esfuerzos que buscan la reintegración de los excombatientes. 81% de los encuestados está de acuerdo con el uso de los recursos públicos para reparar a la población en situación de desplazamiento y a las víctimas del conflicto en general. También, 93% de los encuestados estaría de acuerdo con tener como vecina a una familia víctima del conflicto armado. En contraste, apenas 16% estaría de acuerdo en que el alcalde, gobernador o presidente del país fuera un desmovilizado de un grupo armado y sólo 31% estaría de acuerdo en tener de vecino a un desmovilizado de los grupos armados al margen de la ley. Esas cifras ilustran la necesidad que existe de promover acciones que legitimen aquellas emociones capaces de contribuir al proceso de reconciliación, en particular, la empatía y la compasión. Aunque las emociones suelen ser vistas como fenómenos puramente individuales, es necesario tener en cuenta que no son sólo reacciones personales asociadas a condiciones sicológicas individuales, sino que se derivan del contexto social (Hutchison & Bleiker, 2013). De hecho, los traumas individuales se pueden trasladar a experiencias colectivas. “Los sentimientos individuales emergen y son constitutivos de los procesos sociales y políticos” (Hutchison & Bleiker, 2013, p. 83). En la medida en que la empatía consiste en la habilidad para identificarse con las circunstancias y experiencias de los otros, un proceso político de legitimación de la empatía conlleva la humanización del adversario: el victimario humaniza a su víctima y la víctima humaniza al adversario. Se trata de un proceso equivalente al de la relativización de la enemistad, es decir, la apertura a la posibilidad de convivir en la misma comunidad política con el otro, descartando la lógica del enemigo absoluto

que antepone la lógica de la guerra a la de la paz y privilegia la retaliación sobre la convivencia. [L]a reconciliación es un proceso de largo aliento que no comienza con un abrazo sino con la adopción de un horizonte de futuro. La sociedad, asqueada de una violencia prolongada y degradada, renuncia al exterminio de los adversarios y opta por un horizonte de reconciliación. Como un faro, puede estar en el horizonte, pero ilumina el camino desde el aquí y ahora, desde el punto en donde nos encontramos… La opción por un horizonte de reconciliación nos permite ver en los adversarios (para no llamarlos enemigos) lo que hay en ellos de humanidad. La reconciliación, vista así, sólo es posible entre seres humanos que reconocen la dignidad del otro. Para eso hay que deconstruir la imagen de enemigo. (Cardona, 2013, párr.4 y 5). Así como los valores democráticos y la tolerancia se fortalecen cuando las oportunidades y beneficios del crecimiento económico se distribuyen equitativamente y, las personas tienen la expectativa de que su nivel y condiciones de vida continuarán mejorando (Friedman, 2005), así mismo los procesos de legitimación de la empatía y la compasión son más viables en un contexto de ampliación de las opciones económicas legales que en contextos de declive económico o acumulación excluyente. De ahí que las recomendaciones planteadas en estos lineamientos de política pública relacionados con el desenclave de las economías regionales, el mejoramiento de las condiciones de empleo e ingresos y la defensa de los medios de vida del campesinado, pueden leerse como parte de las condiciones necesarias para avanzar hacia la reconciliación.

45

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

Se trata de una concepción que está presente en el Decreto 4800 de 2011 que reglamenta la Ley 1448 del mismo año o ley de víctimas, cuando afirma que la equidad y la inclusión social constituyen bases sólidas necesarias para la reconciliación nacional entendida como “un proceso que tiene por objeto fortalecer la construcción de escenarios de convivencia pacífica entre las víctimas, la sociedad civil, el Estado y los desmovilizados” (artículo 15). En consecuencia, y tomando como base los aprendizajes identificados a nivel nacional e internacional y de las buenas prácticas reconocidas, la construcción de una Cultura de Paz y de Reconciliación es abordada desde varios de los objetivos y estrategias planteados en este documento de lineamientos de política pública, como un proceso de transformación de los conflictos apalancado en el fortalecimiento fiscal e institucional a nivel local, la atención particular a las condiciones de vida y a las oportunidades económicas del sector rural, el acceso a la tierra, el rol del Estado en el fomento de las economías regionales y el incremento de la innovación para la producción, la generación de empleo para los hhjóvenes, entre otros. La transformación positiva de las condiciones de vida y la ampliación de las opciones moldean el comportamiento de las personas y abren mayores oportunidades para la convivencia pacífica. No obstante, es fundamental tener en cuenta los siguientes elementos como factores constitutivos de cada una de las estrategias, acciones e iniciativas a desarrollarse en el marco de esta política pública, los cuales son elementos de carácter tanto transversal como específico: • Dar mayor peso a las necesidades de las comunidades y a la resolución de sus problemas

en el acceso a los medios de vida necesarios para construir y llevar a cabo sus proyectos de vida. • Priorización de procesos que fortalezcan la confianza (procesos formativos, productivos, de participación política). La confianza se constituye a partir de la credibilidad de los procesos, los cuales deben estar vinculados a la visibilización y a la percepción de progreso material. • Proyectos productivos universalistas, que no excluyan sectores o grupos poblacionales específicos, para no generar malestar y eventuales fuentes adicionales de conflicto. • Políticas productivas que: - Fortalezcan las capacidades locales para el diálogo y la concertación, así como la generación de habilidades para la identificación de oportunidades económicas y para la adaptación a variaciones en los mercados. - Que fomenten la inclusión entre sectores de la comunidad y de la sociedad, fortaleciendo los procesos de organización social local y regional (capital social). • Apertura y promoción de espacios democráticos deliberativos y pluralistas donde puedan gestionarse y transformarse los conflictos sociales. • Reconocimiento de los actores y las estructuras que hay en los territorios así como de las dinámicas culturales locales. • Continuidad tanto en los modelos de gestión pública como estabilidad en los equipos responsables de las políticas nacionales.

19. Documento: Construcción de Paz y Desarrollo: Algunas Lecciones Basadas en Experiencias Internacionales para la Formulación de Lineamientos de Política Pública. Cider, 2013. Informe Producto No. 2, Contrato No. DCI/ALA/2012/309-376 Universidad de los Andes, Departamento para la Prosperidad Social y Unión Europea.

46

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

Además de los elementos transversales relacionados con la promoción de una cultura de paz y reconciliación presentes en el conjunto de los lineamientos de política pública, es necesario considerar algunas recomendaciones adicionales que se derivan del reconocimiento explícito del hecho de que el mejoramiento de las condiciones de empleo e ingresos y de las condiciones para la protección y promoción de los medios y modos de vida de las comunidades, si bien son condiciones necesarias para moldear y afianzar las emociones que facilitan la reconciliación20, no son suficientes. Se requiere de programas y procesos específicos en los ámbitos de la educación y la cultura. Algunas recomendaciones específicas en estos ámbitos son: • Ampliar la Escala de los Programas de Educación para la Convivencia Un estudio llevado a cabo por el Instituto Colombiano para la Educación Superior (Icfes) en mil colegios de 308 municipios halló una correlación positiva entre presencia del conflicto armado y violencia escolar (Chaux, 2012, p. 495). En general, varios estudios similares han llegado a la misma conclusión: “los estudiantes que viven en municipios en los que son frecuentes los enfrentamientos armados son en promedio más agresivos que los estudiantes de otros municipios” (Ibídem). Esa evidencia deja claro que el conflicto armado genera una suerte de aprendizaje social de la violencia que no es fácilmente reversible. Esto implica la necesidad de programas orientados específicamente a contrarrestar ese aprendizaje y a promover una cultura de paz en los colegios, cuyos efectos se extienden en el tiempo hacia la sociedad en su conjunto. Por esa razón es conveniente que

el Ministerio de Educación Nacional amplíe la cobertura del Programa Nacional de Competencias Ciudadanas, en particular en el área de convivencia. La experiencia de Aulas para la Paz (Chaux, 2012) orientada específicamente a desarrollar competencias para el manejo de los conflictos debería ser replicada en la mayoría de los municipios del país. La cooperación internacional que ya ha brindado apoyo a esta experiencia podría contribuir a dicha ampliación. En todo caso, esa ampliación no es viable sin la adecuada capacitación de los profesores. Sería recomendable la creación de un fondo administrado conjuntamente por el DPS, el Ministerio de Educación, la Federación Colombiana de Municipios y la Red Prodepaz, que con recursos del Fondo de Desarrollo Regional complementados con los aportados por la cooperación internacional, financien la formación de profesores en los temas de educación para la convivencia y la paz. • Moderación del Lenguaje en los Medios de Comunicación Los medios de comunicación masivos tienen un enorme potencial para alentar las emociones que contribuyen a la prolongación de las lógicas de la retaliación y la violencia como el miedo y la rabia, pero también para alentar las emociones de simpatía y compasión. Un caso extremo pero ilustrativo de lo que pueden desencadenar los medios de comunicación es el de la radio de las Mil Colinas en Ruanda, cuyos mensajes de odio desempeñaron un papel relevante como uno de los detonantes del genocidio en ese país. En efecto, los medios de comunicación tienen una responsabilidad enorme en la legitimación de las

19. Documento: Construcción de Paz y Desarrollo: Algunas Lecciones Basadas en Experiencias Internacionales para la Formulación de Lineamientos de Política Pública. Cider, 2013. Informe Producto No. 2, Contrato No. DCI/ALA/2012/309-376 Universidad de los Andes, Departamento para la Prosperidad Social y Unión Europea.

47

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

emociones en la esfera pública. Es deseable que los medios de comunicación suscriban un compromiso efectivo para la morigeración del lenguaje, evitar el uso de estereotipos maniqueos, y para visibilizar las experiencias locales de convivencia y reconciliación.

deben cumplir también una función preventiva), un apoyo especial para el desarrollo de iniciativas artísticas para la reconciliación. Adicionalmente, valdría la pena evaluar la posibilidad de replicar la experiencia del Teatro del Pueblo en nuestro país.

• Apoyo a Expresiones Reconciliación

la

• Promover y Visibilizar las Experiencias de Reconciliación Local y Regional

La cultura moldea la forma en la que las personas interpretan sus identidades, las de los demás, y sus acciones. En los grupos focales, por ejemplo en Valledupar, San José de Majagual y el Oriente Antioqueño, los participantes hicieron hincapié en la importancia de las actividades culturales y artísticas como facilitadoras de la reconciliación. De hecho, expresiones artísticas como por ejemplo el teatro, han jugado un papel relevante en la promoción de emociones de empatía y compasión en otros contextos de conflicto. Una experiencia ilustrativa es la del Teatro del Pueblo (Jana Karaliya) en Sri Lanka (Premaratna & Bleiker, 2010). Se trata de un teatro itinerante multiétnico y multi-religioso que ha contribuido a la construcción de paz en tres niveles: personal (al visibilizar la humanidad de quien pertenece al grupo adversario), emocional (al plantear en el ámbito público un acuerdo sobre las heridas y los traumas) y social (al construir y difundir narrativas pluralistas). Una característica de sus presentaciones es que en éstas no se abordan directamente los temas del conflicto sino que, de manera indirecta, los libretos enfatizan los valores de la justicia y la tolerancia.

Las experiencias y las prácticas de los PRDP y los Laboratorios de Paz son valiosas para la promoción de la reconciliación en el país, desde las regiones. Estas iniciativas se han constituido como propuestas para la paz y el desarrollo a través de la reconciliación y el progreso en situaciones de violencia, con la convicción de que la paz positiva es alcanzable no sólo con el fin del enfrentamiento armado, sino a través de la construcción de una sociedad más justa y con un modelo de desarrollo “basado en la dignidad de las personas, respetuoso de su herencia cultural y centrado en la expansión de las libertades de los miembros de la sociedad en un ámbito de equidad y de cambio en los patrones de relación” (DNP, 2011, p. 13). De acuerdo con la Corporación ATS (2010), algunas de las áreas en las que se han desarrollado buenas prácticas que contribuyen a la reconciliación son:

Artísticas

para

Es conveniente que dentro de las políticas del Ministerio de Cultura se diseñen y pongan en marcha programas nacionales para la promoción del vínculo entre actividades artísticas y la reconciliación, y se le brinde a las casas de la cultura de los municipios más pobres (no sólo a los que tienen los mayores niveles de violencia dado que estos programas

48

• Creación de condiciones sociales, políticas, económicas y culturales para la protección de la vida y de oportunidades para la expresión de la vida digna en las regiones. • Tareas de intermediación entre pobladores e instituciones, a través de instrumentos, espacios y prácticas de empoderamiento social y político, mediante formación de funcionarios locales y la promoción de la vida comunitaria. • Construcción de una visión regional, a partir del trabajo simultáneo con proyectos locales y

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

regionales, impulsando articulaciones entre lo local-subregional y lo regional, y generando las bases para un reconocimiento de identidades regionales. • Transformación del pensamiento y del comportamiento de grupos e individuos con respecto a la paz, como deseo personal y social, a través de procesos educativos formales y no formales. • Conciencia sobre las características del territorio y sus vulnerabilidades, para generar estrategias de producción compatibles con un manejo responsable del medio ambiente y capaces de promover la diversidad productiva, a la vez que se fortalece la seguridad alimentaria. La apuesta de este enfoque de intervención es que es posible la transformación de las realidades regionales mediante: a) la acción y la modificación en los modos de hacer las cosas, b) reconocimiento, espacios y corresponsabilidad de la población en la construcción de su futuro, ambas a través de la creación de oportunidades concretas para el ejercicio de los derechos (DNP, 2011, p. 19). Es conveniente que iniciativas como Reconciliación Colombia que buscan la transferencia de conocimiento sobre experiencias y prácticas de reconciliación en las regiones, tengan un horizonte temporal amplio y que se consoliden como una plataforma permanente de trabajo por la construcción de un postconflicto realmente pacífico. Algunas recomendaciones y algunos mensajes clave que sobre la línea de cultura de paz y reconciliación que surgieron de los encuentros regionales promovidos por el Departamento para la Prosperidad Social son las siguientes: • Para la reconciliación es necesario trabajar

juntos en la resolución de problemas cotidianos. La reconciliación es la capacidad de entender a los otros y construir con ellos espacios de convivencia que permitan promover el desarrollo individual y colectivo. Además de la familia, para la reconciliación hay que tener en cuenta no sólo el nivel regional sino los niveles más locales: la vereda, el barrio. • Es importante fortalecer las instituciones públicas que en los diferentes niveles territoriales son responsables de promover las expresiones artísticas e innovar para el desarrollo de estrategias que permitan hacer del arte una fuente de ingresos para la población. • Innovar para promover el trámite de los duelos y la recuperación de la memoria a través del arte. Invertir en el arte es invertir en la paz. • Hay que reconocer el vínculo entre reconciliación e igualdad de género. Es importante que las políticas públicas, incluyendo una política de desarrollo regional, paz y reconciliación, tengan un enfoque diferencial sensible a las necesidades y potencialidades específicas de las mujeres y los diferentes grupos poblacionales. Es necesario reconocer que la cultura patriarcal es un obstáculo para la reconciliación y que se requiere, por tanto, propiciar un cambio cultural hacia relaciones basadas en los derechos humanos, el reconocimiento y el respeto. • Es importante dar prelación a la familia en los programas de formación y capacitación en derechos humanos. • Los programas de formación para la convivencia ciudadana, la promoción de una cultura política democrática, deben ser permanentes y abarcar a toda la población en las regiones.

49

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

• Medidas como la recuperación de la figura de jueces de paz y la opción de no prestar el servicio militar, tienen potencial para contribuir a una cultura de paz. • Una política pública de desarrollo regional, paz y reconciliación debe tener un enfoque diferencial por género y por grupos étnicos y etarios. Las estrategias y los programas específicos del conjunto de políticas relacionadas con la construcción de paz deben ser consultadas con las comunidades. Deben tomarse en cuenta las diferencias, los contextos y las necesidades específicas de cada población. • La puesta en marcha de una política de desarrollo, paz y reconciliación debe asumirse no como la ejecución de un diseño previo y fijo sino como un diálogo permanente entre las comunidades, las organizaciones sociales y las instituciones del Estado. • El modelo educativo para que contribuya a la convivencia y a la pertinencia de la educación debe involucrar activamente a la familia y a la comunidad. La educación integral es la base de la paz. • Es necesario que el Estado aporte también al esclarecimiento de la verdad en cuanto a los crímenes cometidos por sus agentes. LÍNEA TRANSVERSAL TERRITORIAL Los PRDP han jugado un papel relevante en la construcción de regiones en Colombia. Ante la forma en la que los problemas del desarrollo y las realidades del conflicto desbordan y cuestionan los límites político-administrativos tradicionales, los PRDP han contribuido a crear imaginarios de región

50

como espacios de concertación para la construcción de paz y el desarrollo. Es el caso del Magdalena Medio donde el diseño del Programa de Desarrollo y Paz partió de un diagnóstico participativo sobre una región hipotética (De Roux, 1999). El proceso de construcción regional de los PRDP ha partido desde el nivel veredal. El valor agregado de ese proceso en términos de paz se basa en la conformación de instancias de participación que –como los núcleos de pobladores- constituyen escenarios de deliberación en torno a proyectos de desarrollo. Los PRDP como plataformas de articulación entre espacios y actores de diferentes niveles brindan la clave para ampliar la escala de influencia de las iniciativas locales y propender por la complementariedad entre las decisiones de política pública y las iniciativas de base. La puesta en marcha de las recomendaciones planteadas en estos lineamientos de política pública requiere un enfoque territorial. De hecho, el ordenamiento territorial es en sí mismo parte de la infraestructura de paz porque permite definir espacios y competencias específicas para el arbitraje de los conflictos sociales y la construcción colectiva de las prioridades del desarrollo. En la medida en que los PRDP trascienden a los respectivos entes ejecutores para constituirse como procesos de construcción colectiva, el ordenamiento territorial debería ser el reflejo de dicha construcción. Además de las recomendaciones específicas de política pública que se plantean en estos lineamientos, es necesario considerar que la mayor parte de los programas y proyectos de construcción conjunta de paz y desarrollo deben provenir de la iniciativa local. El ordenamiento territorial es en ese sentido, un ordenamiento de la participación y de la construcción permanente de política pública desde abajo hacia arriba.

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

La propuesta central de este eje transversal es dotar a los actores locales de las herramientas y recursos necesarios para aprovechar los espacios creados por la Constitución y la ley 1454 de 2011 o Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Para ello es necesario que en cumplimiento del decreto 3680 de 2011 se evalúe la conformación y funcionamiento de las comisiones departamentales, municipales y distritales de ordenamiento territorial, principalmente en cuanto a la elaboración del proyecto estratégico regional de ordenamiento territorial según lo previsto en el artículo 8 de la ley. Es aconsejable que la elaboración de dicho proyecto estratégico se lleve a cabo con la asesoría técnica de los PRDP. También es conveniente promover la implementación de los esquemas asociativos territoriales previstos en el capítulo II de la ley 1454. Principalmente las provincias administrativas y de planificación, asociaciones de municipios, asociaciones de departamentos y regiones de planeación y gestión, para lo cual se sugiere utilizar los recursos del Fondo de Desarrollo Regional (ley 1530 de 2012) con el fin de dotar a estas instancias de la infraestructura administrativa y técnica necesarias para su operación efectiva. Una de las estrategias dentro del eje territorial, la cual afectará de forma transversal las cinco líneas que se proponen más adelante, es reformar la Ley 152 de 1994 o Ley Orgánica de Planeación, con el propósito de avanzar de manera efectiva hacia un sistema nacional de planeación participativa. Actualmente, la ley se cumple de manera formal y muchos de sus escenarios y mecanismos de articulación y participación se han devaluado o tienen efectos perversos, principalmente por la escasa capacidad y ausencia de fortalecimiento

de -y acompañamiento a- los Consejos Territoriales de Planeación CTP, así como la ausencia de instrumentos concretos para mantener a las organizaciones sociales y la ciudadanía en general involucrada en los procesos de seguimiento, monitoreo y evaluación de los programas y proyectos resultado de la planeación participativa. La planeación no es un fin en sí misma, sino un instrumento para la construcción de proyectos colectivos de sociedad; por lo tanto, juega un papel fundamental para concretar la dimensión territorial del desarrollo a través de acciones específicas. Contar con dinámicas de desarrollo territorial incluye y necesita contar con mejores procesos de planeación participativa. Es conveniente fortalecer a los CTP en las entidades territoriales mediante varios mecanismos: • Hacer obligatorio para las administraciones justificar debidamente las razones por las que se acogen o no las recomendaciones producidas por estas instancias. • Asignar recursos de las transferencias nacionales para el financiamiento de las actividades de consulta y participación llevados a cabo por estas instancias, incluyendo los Consejos Municipales de Desarrollo Rural. • Incluir en las evaluaciones sobre el desempeño de los municipios no sólo indicadores de tipo fiscal sino también indicadores (diseñados y monitoreados por el Departamento Nacional de Planeación) sobre la calidad de los procesos participativos en la planeación. • Diseñar una batería de indicadores (también orientada por el DNP) para que los CTP y en general, las organizaciones sociales y ciudadanas puedan hacer seguimiento permanente a la

51

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

ejecución e implementación de los planes de desarrollo. Otro paso en la dirección correcta, sería la inclusión de representantes de los Consejos Territoriales de Planeación en los procesos de toma de decisiones al interior de las Regiones Administrativas y de Planificación. En los encuentros regionales llevados a cabo por el DPS se destacaron los siguientes temas: • Las políticas públicas en todos los niveles territoriales deben ser consultadas con las comunidades, tomando en cuenta las particularidades locales y poblacionales. • Es fundamental aumentar la incidencia de la ciudadanía en la toma de decisiones sobre las cuestiones ambientales y sobre el ordenamiento territorial. Por ello resulta necesario aumentar las capacidades locales para la gestión ambiental y dar a conocer las normas ambientales para avanzar hacia su cumplimiento efectivo. • Avanzar hacia el fortalecimiento de arreglos institucionales para la protección del territorio: consejos comunitarios, resguardos indígenas, zonas de reserva campesina. • Se recalca la importancia de fortalecer los consejos territoriales de planeación. I. MÁS EMPLEO E INGRESOS PARA LOS JÓVENES Una de las áreas de actuación de los PRDP ha sido el trabajo orientado hacia la población juvenil y en particular, la promoción de emprendimientos juveniles que pueden ser sostenibles en la medida en que se planteen y estructuren políticas públicas

52

consistentes que los respalden. Los diversos procesos de formación ofrecidos sobre oficios y construcción de iniciativas productivas, de otra parte, han permitido el acceso y la participación de las poblaciones rurales, que han sido las comunidades más vulnerables ante la influencia de los competidores armados del Estado. Esas experiencias han contribuido a la consolidación de espacios de confianza y acercamiento de los jóvenes a las instituciones en las regiones. Un ejemplo del saber hacer de los PRDP y los Laboratorios de Paz en esta materia lo constituye la experiencia de la Mesa Regional de Infancia y Adolescencia en el Oriente Antioqueño, instancia de discusión y planeación de una estrategia para la prevención y protección del reclutamiento forzado de niños, niñas, adolescentes y jóvenes. La Mesa estableció cinco líneas de acción: 1. Formación con jóvenes en construcción de proyecto de vida, toma de decisiones, elementos de resiliencia, liderazgo, y el cómo enfrentar o reaccionar en situaciones relacionadas con el conflicto armado. 2. Apoyo psico-afectivo, trabajo con docentes y padres de familia para conformar una red de apoyo en el trabajo con jóvenes. 3. Colectivos juveniles de comunicaciones. 4. Emprendimientos juveniles que orientan a los jóvenes a la realización de un oficio de su escogencia, y que son apoyados con capital semilla, con enfoque productivo, con visión de fuentes de ingresos y recursos. 5. Trabajo con las instituciones y políticas públicas, generando articulación y estrategias de trabajo conjuntas y posicionando las políticas públicas en juventud en cada localidad. Experiencias como ésta deben ser replicadas en la medida en que uno de los mayores obstáculos para la construcción de paz en las regiones es la falta

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

de oportunidades productivas para los jóvenes. De hecho, uno de los participantes en el grupo focal para la región de La Mojana, llevado a cabo en el municipio de San José de Majagual afirmó que “una dificultad [para la paz] es la falta de oportunidades para los jóvenes, lo que hace que éstos sean influenciados por estos grupos [ilegales], a cambio de pocos recursos”. Percepción que resulta corroborada por el sondeo de opinión en la medida en que 91% de los hogares encuestados indica que no existen programas y proyectos a nivel municipal para generar empleo. Igualmente, entre los aspectos mínimos que deben ser considerados para evitar la recurrencia del conflicto armado está, en primer lugar, con 31% de las respuestas de los encuestados, la creación de fuentes de trabajo. En consecuencia, se propone esta línea estratégica de empleo juvenil cuyo objetivo es disminuir el tamaño del ejército de reserva disponible para los grupos armados ilegales y para la delincuencia común. Para lograrlo, es necesario acometer acciones orientadas a incentivar la permanencia de los jóvenes en sus municipios de origen ofreciendo opciones productivas en la legalidad. Aunque las recomendaciones específicas planteadas en esta línea tienen que ver directamente con la provisión de oportunidades productivas, es necesario, tomando en cuenta la experiencia de los PRDP, que éstas formen parte de una estrategia más amplia que articule el ámbito de la generación de ingresos con la promoción de una cultura de paz y reconciliación. Para identificar las formas específicas de esa articulación en cada contexto es necesario que los PRDP brinden asesoría técnica a las entidades públicas encargadas de la implementación de las recomendaciones. Las estrategias para disminuir el tamaño del ejército de reserva disponible para los grupos armados

ilegales y para la delincuencia común son de dos tipos: i) Propuestas orientadas al desarrollo de lo que la literatura sobre construcción de paz identifica como proyectos de impacto rápido (quick impact projects) que permitan visibilizar pronto, entre la comunidad, los dividendos de la paz. Es decir, la magnitud en la que los beneficios de la paz superan los que eventualmente pudieran derivarse del involucramiento en actividades relacionadas con la guerra o la violencia y, ii) Propuestas de alcance estructural y de mediano plazo. Dividendos de la Construcción Paz Las propuestas orientadas a la obtención de dividendos de la construcción de paz para ofrecer opciones productivas en la legalidad para los jóvenes son: • Empresas juveniles para la provisión de servicios a nivel provincial. En aquellas regiones asediadas por grupos armados ilegales y por bandas delincuenciales que sacan partido, para engrosar sus filas, de la falta de capacidad de las economías locales para generar oportunidades de empleo e ingresos a los jóvenes, se recomienda que municipios vecinos se asocien para financiar la contratación, con base en sus recursos propios, de empresas conformadas por jóvenes para la prestación de servicios en las áreas de ecoturismo y turismo rural, mantenimiento de parques y obras públicas, campañas cívicas, actividades culturales, monitoreo ambiental, educación no formal de adultos, etc21. Dadas las municipio recomienda constituyan

restricciones financieras de cada individualmente considerado, se que varios municipios contiguos se como provincia administrativa y de

21. En el grupo focal del Oriente Antioqueño, se compartió la experiencia de la Corporación de Universitarios del municipio de Marinilla. Ellos se han dedicado a promover entre los niños de los colegios, procesos de convivencia, formulación de proyectos de vida y conocimiento de los barrios y sus problemas. Esta iniciativa surgió como contraprestación por el subsidio de transporte otorgado por la alcaldía a los jóvenes para asistir a universidades lejanas del municipio.

53

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

planificación PAP de acuerdo a lo previsto en el artículo 16 de la ley 1454 de 2011 o Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en la medida en que el esquema PAP permitiría lograr economías de escala tanto en la identificación de servicios comunitarios potencialmente provistos por las empresas de jóvenes, como en la financiación, con la bolsa común de recursos propios de los municipios, de la contratación de tales servicios. Convendría que la cooperación internacional en asocio con los Programas Regionales de Desarrollo y Paz, el Servicio Nacional de Aprendizaje, Colombia Joven, los Ministerios de Educación y de Cultura (y las correspondientes secretarías departamentales) diseñen y financien un programa de capacitación, asesoría y provisión de capital semilla para la creación de estas empresas juveniles en aquellas regiones con mayores índices de reclutamiento por parte de grupos armados ilegales, y con los mayores indicadores de involucramiento de jóvenes en actividades delincuenciales. En el encuentro organizado por el DPS en el Oriente Antioqueño se señaló la importancia que tiene promover el uso de las TIC para integrar a los jóvenes de diferentes municipios que comparten problemáticas similares. Es necesario reconocer el saber que tienen los jóvenes y aprovechar ese saber para construir propuestas locales de desarrollo y reconciliación.

regional. Una condición necesaria para promover el desarrollo productivo regional es la inversión en infraestructura vial, sin la cual, la viabilidad de los proyectos productivos y en general, de las economías locales, queda en entredicho. Sin embargo, no tendría sentido dejar de aprovechar esas inversiones en infraestructura como fuentes de empleo que, en el corto plazo, privilegien la contratación de mano de obra juvenil local (jóvenes entre 14 y 28 años de acuerdo con la ley 1622 de 2013 o Estatuto de Ciudadanía Juvenil) en los municipios más afectados por el conflicto armado y la delincuencia. Esa precisamente, debe ser una condición para la financiación –con recursos del Fondo de Desarrollo Regional (leyes 1530 de 2012 y 1454 de 2011), de proyectos de inversión estratégicos en infraestructura y otras áreas llevados a cabo por las Regiones de Planeación y Gestión (artículo 19 de la ley 1454 de 2011). • Creación de un Fondo Contra-cíclico para el Empleo Juvenil de Emergencia

• Contratación de mano de obra juvenil local no calificada en proyectos de infraestructura

En varias de las monografías, al plantear la trayectoria histórica del conflicto y el desarrollo en las regiones se puede identificar un período de reforzamiento entre la dinámica de desarrollo excluyente y la ampliación de las oportunidades para los competidores armados del Estado: la crisis del aparato productivo de los años 90 y la recesión de 1999. Las crisis económicas suelen, ceteris paribus, añadir tensión al tejido social y aumentar el riesgo de violencia.

Uno de los mensajes más recurrentes de los grupos focales y de las monografías regionales -corroborado también por el sondeo de opinión22- es que el mal estado de la infraestructura vial es uno de los obstáculos para la construcción de paz y desarrollo

Parte de los logros de la construcción de paz pueden echarse a perder con una crisis severa de la economía. Por esa razón, es apropiado considerar la creación de un fondo que permita poner en marcha inversiones en infraestructura vial que prioricen la contratación

22. Con 33% de las respuestas de los encuestados, figura, en segundo lugar, la “lejanía” y mal estado de las vías de acceso a los municipios, como el mayor obstáculo al crecimiento económico local.

54

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

de mano de obra juvenil, y que se active en aquellos departamentos más afectados en períodos de crisis económica y aumento del desempleo. Por razones de solidaridad intergeneracional y por razones económicas (finalmente la viabilidad de cualquier sistema pensional en el futuro depende de la razón jubilados/trabajadores activos), se recomienda proponer que una fracción del aumento anual del monto de los recursos de los fondos de pensiones, se destinen a la financiación de dicho fondo contracíclico. Se trata de un gran volumen de recursos que no es razonable tener sólo en los bancos. De acuerdo con Asofondos (2013), a julio de este año, el monto total del ahorro de los afiliados a los fondos de pensiones ascendió a $126,8 billones de pesos. • Ampliar cobertura de Jóvenes en Acción Las dificultades para traducir el crecimiento económico en aumento del empleo no sólo están relacionadas con las restricciones de la demanda por mano de obra sino también con las características de la oferta. La falta de mano de obra capacitada a nivel local incentiva la contratación de personal proveniente de otras regiones. En otros casos, la carencia de mano de obra capacitada desincentiva la instalación de empresas en un municipio. Por esa razón, es necesario ampliar la cobertura geográfica de los programas de formación y de habilidades para la vida de Jóvenes en Acción. Actualmente, el programa Jóvenes en Acción tiene como meta llegar a 120 mil jóvenes en 48 municipios del país (DPS, 2013) El documento Conpes 3673 de 2010 que plantea la “Política de Prevención del Reclutamiento y Utilización de Niños, Niñas, Adolescentes por Parte de los Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley y de los Grupos Delictivos Organizados” incluye, entre

sus recomendaciones, que la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial para la Prevención del Reclutamiento evalúe y priorice “anualmente los municipios con riesgo de reclutamiento” (Conpes, 2010, p. 105). Es aconsejable que dicha evaluación sirva de base para la ampliación de la cobertura del programa Jóvenes en Acción de modo que este esfuerzo se vincule directamente a la construcción de paz. Vale la pena considerar, para la financiación de la ampliación de la cobertura del programa, que la empresa privada y la cooperación internacional complementen los recursos del Fondo de Compensación Regional de manera que éste, además de estar orientado hacia proyectos en las llamadas Zonas de Inversión Especial para Superar la Pobreza, se oriente también hacia la provisión de oportunidades de formación y capacitación de los jóvenes en regiones afectadas por el conflicto y la violencia. • Ampliar el Compromiso con la Educación Rural Un mensaje clave de los grupos focales y de las monografías regionales, es que uno de los mayores obstáculos para incentivar la permanencia de los jóvenes en el campo es la falta de pertinencia de la educación en el ámbito rural. En Colombia han existido experiencias positivas como Escuela Nueva y el SAT Sistema de Aprendizaje Tutorial. Este último busca que jóvenes y adultos rurales culminen la educación básica y media con una metodología que permite articular educación y trabajo. En la actualidad, es importante que no sólo los municipios certificados puedan llevar a cabo los Planes de Educación Rural. Sería aconsejable que la cooperación internacional, las secretarías departamentales de educación y los Programas Regionales de Desarrollo y Paz apoyen a los municipios no certificados en la formulación de dichos planes.

55

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

El programa Jóvenes Rurales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Icetex, es un programa de beca crédito para el estudio de carreras en ciencias agropecuarios por parte de jóvenes de zonas rurales o de ciudades diferentes a las 14 principales ciudades capitales de país, cuyos puntajes en la versión III del Sisben no superen los umbrales definidos por el Icetex. Una contraprestación prevista para la condonación parcial del crédito es que el estudiante realice una práctica de apoyo al desarrollo rural. Es aconsejable que dicha práctica se oriente en parte a apoyar la educación rural en el municipio de modo que el beneficiario comparta su conocimiento y experiencia con los niños, niñas y adolescentes y con los docentes de las escuelas rurales. Propuestas de Alcance Estructural Las oportunidades de empleo e ingresos para los jóvenes, al igual que para la población en general, dependen en buena medida tanto del ritmo como del tipo de crecimiento económico. Algunas regiones pueden aumentar su tasa de crecimiento sin que esto se refleje en mayores ingresos para la población en general. Ese suele ser el resultado de economías de enclave sin mayores encadenamientos productivos regionales y sin mayor impacto sobre la ampliación de la demanda laboral local. Por esa razón resulta fundamental que el país discuta cuál es el alcance y las limitaciones de sus políticas sectoriales de desarrollo productivo, particularmente para la generación de valor agregado nacional y empleo remunerativo. Sin políticas activas de desarrollo sectorial, la estrategia de abrir mercados para las exportaciones colombianas mediante los tratados de libre comercio conduce a que los sectores exportadores importen

56

los bienes intermedios que requieren. Así, es posible que exporten más pero con una capacidad cada vez menor para generar valor agregado interno, configurando así, una suerte de macroeconomía de enclave. Adicionalmente, el debilitamiento de las exportaciones industriales y agrícolas significa una mayor especialización en la exportación de materias primas, cuya capacidad de generación de empleo también es limitada. En esas circunstancias, la inversión en investigación y desarrollo para la búsqueda de alternativas de agregación de valor a las materias primas que permitan diversificar la oferta exportadora y generar mayores eslabonamientos entre las exportaciones y el mercado doméstico es una necesidad, no sólo económica sino también social, en un país en el que hay una oferta abundante de mano de obra que crece cada año y una demanda insuficiente por parte del aparato productivo. Un país donde crece el ejército de reserva disponible para los grupos armados, la informalidad y la ilegalidad. Es pertinente, por tanto, incluir en esta línea estratégica de empleo e ingresos para jóvenes, como una recomendación general, la necesidad de promover un amplio debate nacional sobre los instrumentos y las opciones de política sectorial (industrial y agropecuaria) con los que cuenta el país, y sobre la forma de orientar efectivamente los recursos de regalías destinados a la financiación de ciencia y tecnología (10%), hacia la formulación de proyectos estratégicos que permitan identificar opciones para constituir una oferta exportable con mayor potencial de generación de valor agregado interno. El Departamento Nacional de Planeación no debería dispersar su capacidad técnica y propositiva en múltiples instancias como los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (Ocad), sino orientarse hacia la identificación de dichas opciones de política.

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

En los encuentros regionales llevados a cabo por el Departamento para la Prosperidad Social se recalcaron los siguientes puntos: • Es indispensable, para facilitar el desarrollo de una cultura de paz, garantizar un entorno social favorable para la personas mediante la generación de ingresos. Cultura de paz y alternativas socieoeconómicas en la legalidad están estrechamente relacionadas. • Apoyo a los pescadores artesanales. • Acceso al financiamiento por parte de pequeños productores. • Fortalecimiento de los programas orientados hacia los jóvenes rurales. • Los proyectos productivos y la búsqueda de la seguridad y la soberanía alimentaria deben ir de la mano. II. BUEN APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y NO RENOVABLES Una de las líneas estratégicas desarrolladas por el Laboratorio de Paz del Magdalena Medio corresponde a los Procesos Productivos Ambientales para la Equidad y el Desarrollo Sostenible. Su objetivo fue consolidar un desarrollo humano integral regional, y para ello se soportó en alianzas entre ciudadanos, organizaciones e instituciones, y en el diseño conjunto de una estrategia de acompañamiento y defensa de los derechos al territorio de los pobladores de la región. Las acciones desarrolladas y sus logros fueron las siguientes: • Tenencia legal de la tierra: apoyo social y legal a comunidades campesinas, mineras, desplazadas

y desposeídas, en cuanto a saneamiento físico, posesión, titulación y protección de los predios, tierras y territorios sobre los cuales tienen derechos. • Puesta en funcionamiento de proyectos productivos demostrativos de la posibilidad real de este desarrollo humano regional equitativo y sostenible. • Promoción y creación de condiciones para la ocupación productiva del territorio por sus propios pobladores para producir calidad de vida sostenible, mediante el desarrollo de la finca campesina en circuitos productivos y comerciales con los pueblos rurales, dentro del aprovechamiento sostenible del territorio y mediante alianzas institucionales que aseguren los alimentos, los ingresos de las familias, el consumo limpio y el buen uso de los recursos naturales. • Creación de asociaciones de productores a nivel municipal que incorporan una visión descentralizada y más democrática de la organización social. • Consolidación de una perspectiva sostenible, ambiental, social y económica, con visión empresarial, obteniendo productos de excelente calidad que permiten el posicionamiento en mercados nacionales especializados y de exportación. • Acompañamiento al proceso organizativo social, mediante programas de formación, educación y capacitación en aspectos técnico-productivos, visión empresarial y gerencial, derechos humanos y el empoderamiento de las comunidades, con énfasis y diferenciaciones en jóvenes y mujeres. • Transferencia de desarrollo de capacidades a los campesinos de base y a las organizaciones que los representan para mejorar su capacidad de interlocución con actores de la región, especialmente con las extractoras de aceite y los proveedores de insumos que se constituyen en punto de convergencia o encadenamiento de la producción.

57

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

La explotación no sostenible de los recursos naturales nutre los mecanismos que alientan la violencia. El Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio propendió por la consideración de las características del territorio y sus vulnerabilidades y dejó claro que los principios de precaución y de inclusión social en la extracción de recursos son indispensables. La experiencia del Magdalena Medio sugiere alternativas y cursos de acción a la política pública. Un aprendizaje claro de esta y otras experiencias similares de los PRDP y los Laboratorios de Paz es que la tríada productividad-equidad-sostenibilidad es fundamental para la promoción del desarrollo con valor agregado en términos de construcción de paz.

laguna de La Magdalena es el punto nodal de un sistema complejo de nacederos y fuentes hídricas, incluyendo humedales paramunos y de alta montaña. Se destacan los que se encuentran insertos en el Parque Nacional Natural de Puracé. Todo ello implica para los expertos y las autoridades ambientales internacionales un recurso estratégico, una reserva ambiental que se puede catalogar como un patrimonio de la humanidad entera (Varela, 2013, p. 7).

El proceso de diálogo público que se llevó a cabo para la formulación de los lineamientos de política pública de paz y desarrollo refuerza la importancia de esta tríada. Por ejemplo, la monografía de la región del Macizo - Alto Patía señala de manera contundente el valor estratégico de este ecosistema, no sólo para la región aledaña, sino para el país en general. La vulneración de este ecosistema tiene implicaciones negativas directas sobre las poblaciones asentadas en esta área y sobre sus medios de vida.

Las consideraciones anteriores no son relevantes sólo para los ecosistemas más frágiles. El aprovechamiento de los recursos naturales renovables y no renovables no sólo tiene que ver con consideraciones de orden ambiental en sí mismas, sino también con los efectos ambientales y sociales de las relaciones económicas. En la medida en que la pobreza empuja a las poblaciones hacia la búsqueda de alternativas de supervivencia que riñen con la sostenibilidad ambiental, es posible afirmar que las actividades económicas extractivas no sólo causan impactos ambientales directos sino también indirectos, vía el deterioro de las condiciones de vida de las poblaciones en sus áreas de influencia.

Estas dinámicas económicas que afectan los entornos naturales y amenazan la biodiversidad, implican un deterioro socio ambiental para la ecorregión. Esta afectación tiene -si se profundiza un impacto nacional pues, como ya se señaló, allí existe una importante riqueza hídrica representada por un número grande de lagunas de alta montaña donde nacen los ríos Cauca, Patía, Caquetá y Magdalena, que son arterias fluviales que contribuyen al desarrollo socioeconómico y agroindustrial de los territorios Andino, Pacífico y Amazónico. En el Macizo, la

Lo que se conoce como maldición de los recursos alude fundamentalmente a la serie de efectos adversos que pueden derivarse de la abundancia de recursos naturales. Los efectos económicos están relacionados con la apreciación del tipo de cambio inducido por el flujo de divisas derivado de la exportación de los llamados commodities. La revaluación aumenta el precio relativo de los bienes transables sobre los bienes no transables en contra de la competitividad de los primeros, es decir, en contra de la mayor parte de la producción industrial y agrícola, fenómeno conocido en la literatura como la enfermedad holandesa. En las regiones, la enfermedad holandesa se expresa en economías

58

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

extractivas, es decir, aquellas en las que el PIB crece pero no el empleo, debido a que se trata de economías de enclave, con débil demanda por insumos y mano de obra local (González et al, 2011)23. Un efecto negativo directo sobre la población campesina se expresa en el aumento de la relación tierra/empleo y de la relación capital/empleo, dado que la revaluación incrementa el costo relativo de la mano de obra en comparación con el de los insumos y el capital. Esta situación –además de contribuir a que se privilegien los cultivos permanentes o de plantación por sobre los cultivos transitorios que, en su mayor parte corresponden a la economía campesina- disminuye la capacidad del aparato productivo para absorber el excedente de población en el campo. Las dinámicas de acumulación excluyente, asociadas a la abundancia de recursos naturales, se han convertido en fuente de oportunidades para los grupos armados ilegales que sacan partido de la erosión del tejido social que tiene lugar por cuenta de las avalanchas migratorias hacia las regiones en las que se lleva a cabo la explotación. También capitalizan a su favor las posibilidades de extorsión sobre las compañías y sobre los presupuestos públicos de las administraciones locales. En consecuencia, el objetivo de esta línea estratégica es construir el nexo distributivo entre economías extractivas y la región en la que éstas se llevan a cabo. Es decir, promover el desenclave de las actividades de explotación de recursos naturales de modo que éstas contribuyan a un desarrollo regional incluyente que reduzca el espacio para los competidores armados del Estado y las bandas delincuenciales. Para esto se proponen las siguientes estrategias:

Fortalecimiento Subnacional

de

la

Tributación

En Colombia la tributación subnacional es modesta. Los impuestos del nivel subnacional representan apenas 2,9% del PIB (BID, 2012, p. 7). Además de la necesidad de elevar la tributación predial rural (como se plantea más adelante), es necesario aumentar la tributación local de las actividades mineroenergéticas. En particular, es conveniente eliminar del artículo 331 de Código Minero (ley 685 de 2001) la disposición que prohíbe gravar con impuestos departamentales y municipales, la exploración y explotación minera. Dicha modificación debe entonces ir orientada a permitir que los municipios se beneficien del cobro del impuesto de industria y comercio a dichas actividades. Esta propuesta se articula con la presentada en la línea estratégica Mejor Gobierno y Más Gobernabilidad Democrática, de modo que las acciones encaminadas a contar con una tributación local robusta vayan articuladas con un fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos y de la ciudadanía local, no sólo para generar una cultura de pago sino también para comprometer a funcionarios y ciudadanos en los procesos participativos de toma de decisiones sobre los recursos y de vigilancia y control de los mismos. Cadenas Productivas para la Paz en Regiones con Economías de Enclave Es conveniente que los recursos del Fondo de Desarrollo Regional (ley 1530 de 2012) se orienten a complementar la financiación de proyectos que busquen la reinversión de los excedentes de las

23. De acuerdo con el sondeo de opinión, 12% de los encuestados se encuentran desempleados. “El 45% de las personas que trabaja está vinculada al sector servicios, el 35% se dedica a las actividades agropecuarias, el 17% al comercio (la mayoría informal y siendo la calle el lugar privilegiado para ejercer su actividad), y el 1% a la minería. Predomina la informalidad. Las empresas son pequeñas: 1 persona [27.4%], 2 personas [37.5%], 3 personas [13.3%], 4 personas [7.7%], 5 personas [3.5%], 6 personas [3.2%], 7 personas [1.2%], 8 o más personas [6.2%]. Ver documento de análisis del sondeo de opinión.

59

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

actividades minero-energéticas en lo local. El programa Alianzas Productivas para la Paz del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es un esfuerzo interesante de articulación estratégica entre productores y comercializadores de productos agrícolas. Tal es el caso de la alianza para la producción y comercialización de plátano en el municipio de María La Baja, en la región de Montes de María. Es importante ampliar y extender el programa, para incluir la financiación y asistencia técnica para el desarrollo de cadenas de valor no sólo en bienes agrícolas, sino también en la provisión de servicios e insumos no agrícolas para las empresas que operan en la explotación de recursos naturales. La experiencia de los PRDP puede ser muy útil para ayudar a identificar oportunidades para el desarrollo de estas cadenas productivas así como para contribuir a la concertación necesaria entre compañías y comunidad. Diálogo de Políticas Para la Construcción de un Modelo Sostenible para el Aprovechamiento de los Recursos no Renovables: Es necesario superar la discusión sobre proyectos puntuales o momentos concretos de los macroproyectos. Por ejemplo, la discusión sobre la consulta previa es muy relevante, pero no resuelve concretamente la apuesta nacional para el aprovechamiento sostenible de los recursos no renovables. La existencia misma de las economías de enclave es un síntoma de la incapacidad de los actores públicos, privados y sociales para concertar modos de aprovechamiento sostenibles y que generen valor agregado para todos. A la vez que se mejoran las cadenas productivas para la paz en la regiones con economías de enclave y se

60

fortalece la gobernanza regional para orientar los procesos de desarrollo, es necesario que entidades del nivel nacional como el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Minas y Energía, y el Ministerio del Medio Ambiente, lideren un proceso de diálogo de políticas de mediano plazo para establecer los cambios institucionales y normativos necesarios para consolidar un modelo de aprovechamiento sostenible de los recursos no renovables. Un reto central de ese diálogo de políticas es que no se trate sólo de un ejercicio discursivo con una plétora de buenas intenciones, sino que realmente oriente hacia la reestructuración de la gobernanza alrededor de los megaproyectos, la agricultura de plantación y las actividades mineroenergéticas. Las Regiones Administrativas y de Planificación RAP deberían constituirse como el escenario principal de ese diálogo de políticas con el liderazgo de los PRDP, las Corporaciones Autónomas Regionales y las organizaciones sociales y laborales en las regiones. El objetivo es promover la acción colectiva regional para que las inversiones en los territorios se guíen por los criterios de equidad, sostenibilidad ambiental y generación de valor agregado local. En los encuentros organizados por el Departamento para la Prosperidad se hizo énfasis en los siguientes temas relacionados con esta línea: • Desarrollo de mecanismos de ordenamiento territorial para la protección de las reservas forestales frente a los riesgos de la actividad minera. • Coordinación de la provisión de asistencia técnica por parte de las instituciones del sector agropecuario en los diferentes niveles para el buen uso del agua. Desarrollo de programas de formación para el uso adecuado del agua.

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

• Fortalecimiento de las autoridades ambientales a nivel municipal. • Aprobación y reglamentación de los distritos agrarios para la delimitación de las zonas de producción de alimentos y las zonas forestales, preservando y protegiendo la economía campesina familiar. • Apoyo a la innovación para la comercialización de productos de la economía campesina: biocomercio y marca regional. III. MEJORAMIENTO DE CONDICIONES DE USO Y PROPIEDAD DE LA TIERRA Dada la estrecha relación histórica entre el conflicto armado y el problema de la tierra en Colombia, era inevitable que en este proceso de diálogo público y recopilación de insumos para la construcción de la propuesta de lineamientos de política pública, el tema de lo que la monografía sobre La Mojana denomina el “status regional de alta concentración de la tierra –y del agua– que ha generado y sigue generando conflictos históricos entre campesinos y poder terrateniente” apareciera en forma persistente. La estrecha relación entre la problemática de tierras y el conflicto armado no ha sido ignorada por las iniciativas de paz. Por ejemplo, a partir de la evaluación del III Laboratorio de Paz, se realizó un ejercicio de valoración de logros e impactos. En el componente Desarrollo Integral Sostenible, el cual fue trabajado en el departamento del Meta y en la región de Montes de María, se señaló la necesidad de una mayor incidencia en decisiones políticas de fondo sobre el tema de tierras. La evaluación también insiste en la importancia que tienen los incentivos para la pequeña agricultura.

Destaca en todo caso, el apoyo y coordinación de las entidades coordinadoras regionales a diversas experiencias significativas y exitosas. Como ya se señaló, un ejemplo de ello es la alianza para la producción y comercialización de plátano en María La Baja. Experiencias como esta son una guía que orienta lo que una política pública de desarrollo y paz debe tomar en cuenta en términos de fortalecimiento de las administraciones locales, actualización catastral y construcción de capital social y empresarial campesino para la inserción en estrategias de desarrollo rural. En concordancia con lo anterior, el objetivo de esta línea es garantizar los derechos de propiedad sobre la tierra y en particular los de la población campesina. Para ello se proponen las siguientes estrategias: Mejorar el Conocimiento que se Tiene sobre el Campo Colombiano El último censo nacional agropecuario se hizo en 1970. Un nuevo censo nacional agropecuario transparente, es importante para contar con la información que se requiere para clarificar los derechos de propiedad sobre la tierra en Colombia. Es importante además ampliar la cobertura de la Gran Encuesta Integrada de Hogares y actualizar los avalúos catastrales. El país cuenta con los recursos necesarios para llevar a cabo esas tareas. Bastaría con usar una pequeña fracción del ahorro que el país tiene en el exterior. Crear una Agencia Nacional de Tierras y Aumentar los Recursos para la Inversión en el Sector Agropecuario Los informes de la Comisión de Seguimiento de la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado han puesto en evidencia el alto grado de informalidad en la tenencia de la tierra rural, situación que perjudica notablemente los intereses de las víctimas

61

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

del despojo. La restitución de tierras no es sólo importante en términos de justicia correctiva sino que es también un instrumento de intervención en el desarrollo rural. Se considera aconsejable retomar las propuestas que se han hecho en el pasado en torno a la creación de una sola agencia que reúna las funciones de catastro, coordinación de los procesos de adquisición y adjudicación de tierras y formalización de la tierra rural.Elcabalcumplimientodeesasfuncionesamerita dotar a dicha agencia de alta capacidad financiera, administrativa y técnica. Sería una agencia central en la gestión del eventual postconflicto y clave para la eventual implementación del llamado Fondo de Tierras para la Paz. También correspondería a dicha agencia garantizar que los ocupantes y tenedores de predios no sean excluidos de los sistemas de información sobre tierras. El declive de la institucionalidad rural desde la década de los noventa va en contravía de los requerimientos de la construcción estatal que no sólo forma parte de la agenda amplia de la construcción de paz sino que es condición sine qua non para restringir las oportunidades de los competidores armados del Estado. Es necesario, en particular, revertir el debilitamiento de la provisión pública del servicio de asistencia técnica agropecuaria en todo el país. También es conveniente aumentar significativamente el presupuesto de inversión para la investigación agropecuaria. Es necesario ampliar el campo de acción del Programa Oportunidades Rurales del Ministerio de Agricultura con el propósito de orientar recursos financieros y apoyo técnico para la conformación y desarrollo de cooperativas campesinas capaces de facilitar a sus asociados el acceso a insumos y a nuevas tecnologías, y poner en marcha sistemas de información para la identificación de nichos de mercado (inteligencia de mercados) que permitan una reacción más oportuna

62

de la oferta para aprovechar las oportunidades creadas por las variaciones en la demanda. No obstante, lo anterior no puede llevarse a cabo sin un aumento significativo de los recursos para la inversión en el sector agropecuario. Se recomienda pasar del 0,25% del PIB actual, a (al menos) el 1% del PIB en los próximos dos años y a (al menos) el 2% en los próximos cinco años. Existen los recursos para ello: bastaría hacer uso de una pequeña fracción del ahorro del que dispone el país en el exterior. De hecho, el saldo de las reservas internacionales de Colombia, a junio de 2013 es de US$ 40.821 millones de dólares, la mayoría invertidas en bonos del tesoro de los Estados Unidos (Banco de la República (2013, p. 13). Además, de acuerdo con lo previsto por el Acto Legislativo 5 de 2011 y por la ley 1530 de 2012, treinta por ciento de las regalías están destinadas al Fondo de Ahorro y Estabilización. Buena vecindad entre megaproyectos y comunidades campesinas e indígenas Los grandes proyectos de infraestructura y extracción de gas, petróleo y minerales pueden contribuir al desarrollo económico del país y dinamizar las economías regionales. Sin embargo, suelen tener impactos negativos en las poblaciones que habitan en el entorno físico inmediato de las obras, por ejemplo: contaminación ambiental, deterioro de medios de subsistencia, encarecimiento de bienes básicos, e incluso pueden llevar al reasentamiento involuntario de comunidades enteras. Los hogares campesinos e indígenas son particularmente vulnerables a estos impactos pues sus medios de vida dependen del acceso a recursos como agua, leña, pesca y forraje. Incluso cuando estos proyectos son de utilidad pública, el Estado debe proteger los derechos de estas comunidades y las empresas deben respetarlos. La monografía de Norte de

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

Santander muestra cómo un manejo inadecuado de las relaciones entre las empresas que gestionan estos megaproyectos y las comunidades vecinas genera descontento y conflictos sociales que pueden ser fácilmente colonizados por organizaciones armadas que los usan para obtener réditos políticos y económicos, afianzando así su presencia en el territorio. En el caso de las comunidades indígenas y negras, es necesario aplicar el mecanismo de consulta previa previsto en el Convenio 169 de la OIT y proteger su derecho al territorio. Esto implica no sólo la formalización de tierras colectivas sino también, la financiación de los planes de los consejos comunitarios, los planes de vida de las comunidades indígenas, apoyo para la rehabilitación del entorno medioambiental y la puesta en marcha de proyectos de reactivación de las economías rurales, todo ello con la participación de las comunidades. Además, corresponde al Estado reubicar y compensar a aquellos colonos que habitan en territorios colectivos o resguardos. Impuesto Predial Rural como Instrumento para la Eficiencia y la Equidad Es conveniente reiterar la importancia que tiene para incentivar el uso productivo de la tierra y reducir su exagerada concentración, la actualización del avalúo catastral y la fijación de tarifas al impuesto predial que no dependan de los concejos municipales sino del nivel nacional. Los informes de desarrollo humano en el país han hecho énfasis en la imperiosa necesidad de reformar la tributación rural dada la alarmante magnitud de la subutilización del suelo. Que la tarifa se fije “en función directa del tamaño del predio y su avalúo catastral ajustado por vocación del suelo, y en función inversa al uso productivo” (PNUD, 2003, p. 357) continúa siendo en la actualidad una propuesta pertinente y necesaria para racionalizar el uso del suelo.

Adicionalmente, el establecimiento de impuestos prediales elevados a quienes posean dos o más propiedades rurales que superen el equivalente a 10 UAF (PNUD, 2011, P. 398), es conveniente para frenar la acumulación, no sólo de predios, sino también de las decisiones de inversión y uso del suelo en pocas manos. IV. PROTECCIÓN A LA ECONOMÍA CAMPESINA Y CON EMPLEO DECENTE Desde la década de los 90, el aumento de relación tierra/empleo y capital/empleo, ha contribuido al aumento de la población excedente en el campo colombiano que, tanto más allá de la frontera agraria como en los márgenes de las ciudades, engrosa las filas del ejército de reserva que provee las oportunidades geográficas, sociales y demográficas para la reproducción de los competidores armados del Estado. Por ejemplo, en el caso del Magdalena Medio, la expansión de la ganadería extensiva y la ejecución de megaproyectos industriales y mineros, han exacerbado el proceso por el cual un factor abundante, la tierra, se ha hecho artificialmente escaso. Esto ha conllevado el desplazamiento de campesinos propietarios o tenedores de tierras, aumentando la vulnerabilidad de la población y acorralando a la economía campesina. Frente a esta problemática el PDPMM, a través del Laboratorio de Paz, diseñó en 2004, como estrategia de defensa de los derechos al territorio de los pobladores de la región, el acompañamiento de la Asociación de Municipios del Magdalena Medio Bolivarense para el apoyo en la gestión de los procesos de titulación. Las dificultades, retos y logros de la implementación de esta estrategia, generan un conjunto de aprendizajes que es necesario tener en cuenta como modelos y referentes metodológicos e incluso jurídicos para otras iniciativas de desarrollo y paz:

63

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

• Se elaboraron estudios jurídicos que brindan elementos, desde las organizaciones campesinas, en la clarificación de la propiedad en litigios estratégicos. • Marcos pedagógicos de los distintos procedimientos jurídicos necesarios para la protección de la propiedad de la tierra y el territorio. • Reconocimiento a nivel nacional de la problemática de tenencia de tierra en el Magdalena Medio y la presión que ejercen los grandes proyectos industriales y de gran capital sobre los campesinos y la pequeña propiedad. • Acompañamiento estratégico de Acción Social (hoy DPS) en el tema de tierras. • Generación de capacidad de respuesta de los campesinos frente a las lógicas de desplazamiento del territorio y sus efectos sobre la economía campesina. Con respecto a iniciativas para apoyar e incentivar la economía campesina, el Laboratorio de Paz muestra como experiencia exitosa y que ha sido replicada en otras regiones del país, el proyecto regional de cacao, el cual fue propuesto por los Núcleos de Pobladores de la Serranía de los Yariguíes y la provincia de Vélez, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las familias campesinas. Se llevaron a cabo procesos de capacitación y modernización de los modelos de las fincas, adquirieron nuevas tecnologías agropecuarias y contaron con la asesoría de técnicos para el óptimo aprovechamiento de sus fincas y se fortalecieron las organizaciones locales alrededor de agremiaciones. El proyecto de cacao ha impulsado la economía regional, y se caracteriza por ser una propuesta integral, sostenible, justa y consistente, que no sólo mejora la calidad de vida de los beneficiarios, sino que se articula con la seguridad alimentaria como producto líder de la producción de las fincas, impulsa una cultura de sostenibilidad medioambiental y posibilita alianzas institucionales alrededor de su

64

producción y comercialización. Además, como parte de la estrategia de fortalecimiento de espacios de convivencia y paz, fue esencial en el éxito de los espacios humanitarios implementados en el Cesar, Bolívar y Santander, y en garantizar la permanencia del campesinado en sus territorios. Experiencias como ésta y otras de los PRDP y los Laboratorios de Paz sugieren que las propuestas de una política pública de desarrollo y paz deben orientarse hacia la construcción, en cada caso, de sinergias entre productividad, equidad y sostenibilidad. Sin la protección de los medios y modos de vida del campesinado esa tríada no es viable. Por esa razón, los objetivos de esta línea son proteger esos medios y modos de vida, y proveer opciones de empleo decente en las áreas rurales. Para ello se proponen las siguientes estrategias: Apoyo y Protección de las Zonas de Reserva Campesina Hay al menos una razón económica y una razón política para contener la expansión de la frontera agraria en el país. La razón económica es que aquellas regiones con baja densidad de población y altos niveles de pobreza, carecen de las externalidades positivas que produce la aglomeración. En ese contexto, el rendimiento de la inversión en dichas regiones es mucho menor. La razón política es que la capacidad del Estado para regular conflictos y proveer servicios allí es muchos más débil, de modo que la población queda sometida al poder regulatorio de los competidores armados del Estado. Una estrategia clave para el cierre de la frontera agraria es la aplicación plena de lo previsto en la ley 160 de 1994 con respecto a las Zonas de Reserva Campesina. Estas cumplen con el objetivo de estabilizar la población en el territorio sobre la base de desarrollar sistemas productivos adecuados a la

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

vocación del suelo y las condiciones agroecológicas. Sin embargo, las Zonas de Reserva Campesina no deben restringirse a las áreas de colonización y cumplir una función de estabilización de la población en el borde de la frontera agraria. Es necesario promover Zonas de Reserva Campesina en zonas al interior de la frontera agraria con el propósito de proteger los medios y modos de vida de la población campesina y explorar sus posibilidades de vinculación con los mercados. Existen experiencias valiosas como la Zona de Reserva Campesina promovida por la Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra, a partir de las cuales se busca construir una propuesta de paz y desarrollo territorial a partir de la configuración de relaciones sociales armónicas entre la sociedad y de ésta con el medio ambiente. Sobre estas zonas vale la pena resaltar lo que señala la monografía sobre el Magdalena Medio: En el Magdalena Medio se han constituido dos reservas campesinas, la de ArenalMorales, declarada por el Incora mediante resolución 054, y la del Valle del río Cimitarra, en inmediaciones de los municipios de San Pablo, Cantagallo, en el Sur de Bolívar y, Yondó en el nordeste Antioqueño. Esta última reserva se constituyó con la resolución número 028 del 10 de diciembre de 2002, la cual fue posteriormente suspendida por la resolución 046 del 3 de abril de 2003 (de la misma entidad), y en la actualidad ha sido nuevamente reactivada, tal vez como consecuencia colateral de las negociaciones en la Habana…Las reservas campesinas son tal vez una de las iniciativas de paz y desarrollo territorial a nivel regional, que más han soportado las problemáticas relacionadas con el control territorial

regional y con la violencia generada por la confrontación entre grupos al margen de la ley y las fuerzas armadas (Molina y Suárez, 2013, p. 17). Mejorar Condiciones de Empleo en la Agricultura de Plantación y en la Industria Extractiva El aumento de la relación tierra/empleo y capital/ empleo en el campo es una expresión del sesgo anticontratación de mano de obra rural. La expansión de la agricultura de plantación y el auge minero no son realidades modificables en el corto y mediano plazos. Sería conveniente que en contraprestación por los beneficios tributarios recibidos hasta ahora (como la exención al impuesto sobre la renta a diez años otorgada por la ley 939 de 2004) por los empresarios agrícolas dedicados a los cultivos de rendimiento tardío, éstos tuvieran la obligación de garantizar que el empleo generado por dicha actividad cumpla con los criterios de empleo decente de la OIT. Es aconsejable revisar hasta qué punto el esquema de las cooperativas de trabajo asociado cumple con tales estándares. Una de los mensajes principales del encuentro que el Departamento para la Prosperidad Social llevó a cabo en la región del Alto Patía Macizo Colombiano en junio de 2014 corresponde a la necesidad de mejorar las condiciones de empleo en la agricultura y en la industria. Esta preocupación está en concordancia con la propuesta de conformar por parte del Ministerio del Trabajo de un observatorio de la calidad del empleo en las zonas mineras y de cultivos de plantación. Por otra parte, es necesario que la comunidad internacional y la sociedad civil exijan a las empresas cumplir con los Principios Rectores sobre Empresa y Derechos Humanos, aprobados por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. En particular, las

65

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

empresas deben identificar los riesgos y prevenir los impactos que sus actividades y las de sus socios comerciales puedan tener sobre los derechos humanos, incluyendo los derechos laborales, deben rendir cuentas sobre cómo abordan dichos riesgos e impactos, y deben establecer procesos que permitan reparar los daños causados a terceros. Por su parte, las empresas multinacionales deben seguir además las Líneas Directrices para Empresas Multinacionales de la OCDE las cuales exigen, entre otros aspectos, respetar los derechos de asociación sindical y negociación colectiva, ofrecer salarios y condiciones de trabajo suficientes para satisfacer las necesidades esenciales de los trabajadores y sus familias y, en la medida de lo posible, entrenar y emplear personal local para sus actividades. Por supuesto, estos principios y directrices no eximen al Estado de su obligación de proteger los derechos humanos y de investigar y sancionar a las empresas y personas que atenten contra su ejercicio.

que, como el resto de nuestros campesinos, tienen vínculos con la tierra que van más allá de considerarla un mero factor productivo. El gobierno nacional, la empresa privada, los gobiernos de las principales ciudades del país deben poner en marcha una campaña permanente de reconocimiento del campesinado para hacer visibles sus aportes y su problemática. Esa campaña debe incluir una estrategia de comunicación orientada a poner en la agenda pública las percepciones, propuestas y reivindicaciones de las organizaciones campesinas y denunciar en forma permanente los atropellos en su contra. En los encuentros organizados por el Departamento para la Prosperidad se hizo énfasis en los siguientes temas relacionados con esta línea: • Reducir el papel de los intermediarios en los procesos de comercialización de los productos de las comunidades.

Campaña Nacional para el Reconocimiento del Campesinado, sus Modos y Medios de Vida.

• Fortalecer la asociación entre productores locales y brindar acompañamiento técnico. Promover una cultura del emprendimiento y la asociatividad.

El campo ha sido el origen y el escenario principal del conflicto armado colombiano. Por esa razón, el campesinado en su conjunto como grupo poblacional, ha sido víctima no sólo de la guerra en sí y de un estilo de desarrollo sesgado en su contra, sino también víctima de la estigmatización y la falta de reconocimiento a sus aportes, a sus modos de vida y a la importancia de sus medios de vida.

• Es importante habilitar apropiadamente la infraestructura vial a nivel veredal para facilitar el acceso físico a los mercados.

Es conveniente entender que la reconciliación no es una cuestión que atañe sólo a las víctimas y a los victimarios directos de esta guerra absurda, sino que es necesario plantear la reconciliación del país con su población campesina, incluyendo las comunidades indígenas y afrocolombianas

• Promover el modelo de finca integral campesina.

66

• Políticas pragmáticas para el campo colombiano en cuanto a regulaciones de precios y medidas de protección y apoyo para la comercialización de los productos.

• Aumentar el número y la capacidad de las Zonas de Reserva Campesina como zonas de defensa del territorio, promoción de la economía campesina, y con control sobre su manejo en manos de las propias comunidades.

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

V. MEJOR GOBIERNO Y MÁS GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Los gobiernos locales y regionales así como las instancias de planeación regional desde lo veredal hasta las regiones administrativas de planificación pueden contar con la innovación social de los PRDP y los Laboratorios de Paz en cuanto al modelo de gestión basado en su capacidad para interconectar actores de diferentes niveles en contextos adversos. La construcción de paz y desarrollo en las regiones de Colombia no parte de cero. Para la puesta en marcha del conjunto de recomendaciones planteadas en estos lineamientos de política pública es necesario aprovechar el modelo de intervención que durante años han aplicado los PRDP. Ese modelo tiene tres componentes: Principios, Metodología y Arreglo Institucional. Como ya se señaló en la sección de aportes de los PRDP, los principios orientadores del modelo de intervención han sido: el respeto por la vida y dignidad de los seres humanos, la equidad, la democracia participativa, además de la seguridad ciudadana. En cuanto a la metodología, los PRDP han buscado la transformación de las regiones de manera gradual, avanzando simultáneamente desde lo local en el nivel de articulación entre diferentes actores, aumentando simultáneamente su capacidad de incidencia y el fortalecimiento organizacional. Los PRDP acompañan a las iniciativas locales de base buscando una mayor actuación en red para finalmente articular proyectos regionales de carácter estratégico. En términos institucionales, las organizaciones en los distintos niveles locales y regionales tienen relaciones de igual a igual. Otro Saber Hacer de los PRDP, además de su modelo de intervención, es asumir un enfoque territorial incluyente que busca el fortalecimiento del Estado

por la vía del empoderamiento de la ciudadanía. El enfoque incluyente no sólo significa incluir al mayor número posible de actores en los procesos locales y regionales de toma de decisiones, sino que éstos tengan una mayor capacidad y aprendan nuevas formas democráticas de relacionamiento entre sí. Una de las hipótesis que se ha planteado en forma reiterada, a propósito de la incidencia de los PRDP, es que tanto éstos como cualquier otra iniciativa social de paz y desarrollo, tienen una mayor posibilidad de ampliar su impacto en la medida en que se articulen con la institucionalidad estatal local y regional. Sin embargo, esto es menos viable en contextos de alta desconfianza entre la ciudadanía frente a las instituciones del Estado en esos niveles. Los resultados del sondeo de opinión ilustran, precisamente, la elevada la desconfianza que existe hacia las entidades gubernamentales en el ámbito local y regional. De hecho, la confianza en las instituciones estatales del orden nacional es mayor, lo cual pareciera ir en contravía de las expectativas según las cuales, a mayor cercanía del Estado al ciudadano, mayor la confianza. Esa desconfianza puede ser, como se insinúa en el análisis del sondeo de opinión, uno de los factores que explican el bajo nivel de participación en las instancias territoriales. También, refleja un problema serio de capacidad de respuesta (responsiveness) de la estatalidad regional a los problemas y reivindicaciones de la población. Como ya se evidenció, los hallazgos del sondeo de opinión se confirmaron a lo largo del proceso de diálogo en los grupos focales y en las monografías regionales. Es por ello que los objetivos centrales planteados en esta línea son: aumentar la capacidad del Estado en el ámbito regional y mejorar la incidencia y calidad de la participación de la ciudadanía en la gestión pública territorial. Ambos objetivos se requieren y se refuerzan recíprocamente.

67

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

Construcción de Estado: El fortalecimiento de los actores locales no puede entenderse como construir la paz desde lo regional sin presencia del Estado. El riesgo de generar espacios regionales de paz represiva, zonas en las que la violencia directa es sustituida por el ejercicio de altos niveles de violencia estructural en contextos autoritarios, aumenta cuando el Estado carece de la capacidad para garantizar el Estado Social de Derecho en todas las regiones. Pero ese es un proceso gradual que debe estar respaldado por una presencia multimodal del Estado (no simplemente su aspecto coercitivo) y por la apertura de espacios de participación en escalas lo suficientemente amplias, no restringidas a los mecanismos formales, y que contemplen diversas estrategias de exigencia y rendición de cuentas (vertical, horizontal y social). El Estado es una realidad compleja que no puede construirse en forma tecnocrática. El desarrollo de un sentido de pertenencia a la misma comunidad política requiere el reconocimiento de los actores y las estructuras que hay en los territorios así como de las dinámicas culturales y políticas locales. Requiere además continuidad en los modelos de gestión pública y estabilidad en los equipos responsables de las políticas nacionales. De lo contrario, los procesos de diálogo y construcción de confianza no tienen oportunidad de madurar. La vulnerabilidad de Estados como el de Guatemala a la violencia y corrupción asociada al narcotráfico está directamente relacionada con uno de los más serios legados de la guerra civil: el debilitamiento institucional del sector de justicia y seguridad pública. Una clave para evitar el tránsito desde una situación de conflicto armado a una de postconflicto altamente violento, es avanzar en el proceso de

68

desmilitarización de la policía y la reforma de la justicia. Descentralización y gobernanza local: En el caso colombiano, y tomando como referente lo estudiado por Naranjo, Lopera y Granada (2009), los procesos de descentralización y de gobernanza local se constituyen en insumos importantes para lograr articular las demandas y problemas locales y territoriales con los intereses nacionales. Para los autores, el contexto y la participación activa de los involucrados resulta importante para garantizar el éxito de las políticas públicas (ejemplo de la política de desplazamiento en Antioquia) en sus distintas etapas. Pues en la medida en que se construyan redes fuertes e importantes entre los distintos niveles, y se tengan presente las particularidades y especificidades de cada contexto, las políticas nacionales serán verdaderamente influyentes e incidentes sobre los problemas públicos (Naranjo et al, 2009: 87). El contrato fiscal es la columna vertebral del Estado. El esquema colombiano de sobrerrepresentación sin tributación alienta la corrupción, la debilidad de las instituciones formales en lo local, y constriñe el desarrollo de sistemas regionales de gobernanza. Hay un círculo vicioso: la baja tributación local es un cuello de botella para el desarrollo económico local, pero sin políticas que promuevan el desarrollo económico local no hay como contar con una base gravable amplia y hechos generadores de impuestos. De ahí la necesaria simultaneidad de políticas para activas de desarrollo y programas de fortalecimiento fiscal. Confianza en las instituciones públicas: El sondeo de opinión indagó sobre la institucionalidad nacional, departamental y municipal. El sondeo

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

preguntó específicamente por el grado de confianza de la población en las instituciones y la participación en las instancias de planeación territorial. Se considera que los bajos niveles de participación (sólo 21% de los encuestados participa en esas instancias) son un reflejo de la escasa confianza en las instituciones locales y regionales. En efecto, la confianza en estas últimas es mucho menor que en el gobierno nacional. De hecho, mientras el 29% confía en el gobierno nacional, sólo el 13% lo hace en la alcaldía y el 9% en el concejo municipal. De acuerdo con el análisis del sondeo: “Este favoritismo por las instituciones nacionales obedece, en parte, a que la mayoría de los hogares en las regiones de estudio son beneficiarios de los programas sociales como: Más Familias en Acción (47%) y Red Unidos (15%). Pero aun así, el nivel de confianza es bajo”24 . El alto porcentaje de beneficiarios de programas nacionales es un indicador de que la población de los municipios tomados en cuenta para el sondeo es mayoritariamente vulnerable. La combinación de vulnerabilidad de la población y una estatalidad regional indolente o incapaz, configura una oportunidad de oro para los competidores armados del Estado. Los hallazgos del sondeo de opinión refuerzan el planteamiento hecho en el Informe Basta Ya: [L]a ausencia, debilidad o ilegitimidad del Estado en los territorios ha contribuido a la configuración de espacios institucionales y sociales proclives a la intolerancia y la violencia como mecanismo de resolución de conflictos. Esto ha facilitado que se afiancen y arraiguen prácticas contrarias a los valores y principios democráticos consagrados en la Constitución Política de 1991, que sustentan visiones y prácticas autoritarias de la política y de la sociedad

(Grupo de Memoria Histórica 2013, p 402403). Es conveniente tomar en cuenta las recomendaciones del Grupo de Memoria Histórica en el sentido de revisar los códigos de conducta de funcionarios públicos y los procesos de depuración institucional; para lo cual es necesario mejorar la rendición de cuentas, re-significar muchas instituciones públicas locales y crear nuevas instancias de mediación. • Programa para Promover la Transferencia de los Aprendizajes de los PRDP y de los Laboratorios de Paz para el Fortalecimiento de la Gobernanza Democrática Regional La innovación social representada por el modelo de intervención de los PRDP ha surgido desde la sociedad civil y la ciudadanía con el apoyo de la cooperación internacional y la empresa privada. El reto ahora es que ese modelo permee las formas de actuación del Estado en todos sus niveles. Es conveniente que la Red Prodepaz conforme un banco de buenas prácticas de los PRDP que sistematice los logros del modelo de intervención. Este banco debe identificar prioritariamente aquellas acciones de los PRDP más exitosas en la construcción de Estado a nivel local. Con base en esta información, el Departamento Nacional de Planeación diseñará un programa para la transferencia de estos aprendizajes a la institucionalidad pública regional y local y a las instancias de planeación. Los componentes del modelo de intervención también pueden ser una guía para la estructuración de los planes de desarrollo de las entidades territoriales. Se propone evaluar como posibilidad para asegurar que se replique el modelo de 24. Ver documento de análisis del sondeo de opinión.

69

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

intervención en los ejercicios de planeación del desarrollo y el diseño de las estrategias de cada plan de desarrollo, que los PRDP presten una asesoría técnica a los Consejos Territoriales de Planeación. • Estrategia para el mejor gobierno en los municipios más frágiles: Respondiendo a la necesidad de construir Estado y aumentar la confianza en las instituciones públicas, debe consolidarse una estrategia desde el Gobierno Nacional para el fortalecimiento de la institucionalidad pública de todas los municipios de categorías 5 y 6 (1,020 aproximadamente). Esta estrategia debe articular los esfuerzos existentes entre el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio del Interior y Gobierno, y el Departamento Administrativo de la Función Pública. Se sugiere que el Ministerio de Educación se encargue de implementar un programa que articule el semestre social o de práctica de las carreras relacionadas con los municipios dentro del programa, con la participación de la Federación Colombiana de Municipios. El objetivo concreto de esta propuesta es desarrollar: (1) herramientas de gestión pública que faciliten el cumplimiento de la normatividad vigente por parte de las administraciones municipales, y (2) crear capacidad instalada en cada uno de los municipios. En esta propuesta el apoyo técnico y financiero de la cooperación internacional es fundamental. Es conveniente la creación de unidades de gestión específicas dentro de cada Departamento para apoyar la implementación de este programa a nivel territorial. • Rendición de cuentas: La puesta en marcha de las propuestas incluidas en las seis líneas estratégicas de la política pública

70

(incluyendo la línea transversal territorial), va a significar importantes esfuerzos por parte de la institucionalidad pública local, con recursos cuantiosos y muchos nuevos proyectos, probablemente en procesos de ejecución e implementación simultáneos. Por lo tanto es indispensable fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas a nivel local y regional. Debe entenderse que no se trata sólo de la rendición de cuentas del sector público sino también de los actores privados y las organizaciones de la sociedad civil. Esto es condición necesaria para mejorar la pertinencia de la toma decisiones y la legitimidad de los procesos. Adicionalmente es importante fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas no sólo para ejercer control sobre los funcionarios y vigilar el uso de los recursos sino porque estos mecanismos se pueden convertir en escenarios de diálogo público que contribuyen a una ciudadanía más informada, y la implementación de los ajustes que se requieren para aumentar la eficiencia y la eficacia de la gestión pública. Una razón adicional que justifica la existencia de un programa específico de rendición de cuentas es que frente a los nuevos escenarios de toma de decisiones y deliberación pública, que resulten de la adopción de estos lineamientos de política pública, es que con ello se evita que las elites tradicionales o emergentes capturen y distorsionen estos procesos. Es conveniente que el Departamento Administrativo de la Función Pública con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación y la Escuela Superior de Administración Pública, elaboren un portafolio que adapte las herramientas existentes (guías, manuales y formatos) para los procesos de rendición de cuentas de los municipios más frágiles. Esto para facilitarles la adopción de los lineamientos nacionales

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

relacionados con transparencia, integridad y acceso a la información pública.

GIZ (2011, p. 5) recomienda trabajar en cuatro dimensiones:

• Desarrollo de capacidades de las organizaciones sociales y ciudadanas en el territorio:

• Desarrollo de los recursos humanos vía procesos individuales de aprendizaje. • Desarrollo organizacional y aumento de la capacidad de gestión. • Desarrollo de redes y fomento de la cooperación interorganizacional. • Desarrollo del marco normativo-institucional.

Es necesario aumentar las capacidades de las organizaciones sociales y ciudadanas para participar del proceso de construcción de paz y desarrollo. Aumentar capacidades permite iniciar procesos de cooperación entre los diferentes actores. El concepto capacidad abarca un conjunto de habilidades individuales y colectivas: saber utilizar conocimientos, aplicar instrumentos para solucionar problemas específicos, movilizar y utilizar económicamente los recursos, y conducir y coordinar un proceso colaborativo con otras organizaciones, entre otros. No se trata sólo de formar y capacitar a miembros de organizaciones sociales, sino hacerlo con un sentido. El proceso de construcción de paz y desarrollo regional y local será el objetivo común que orientará la formación de capacidades. La producción de dinámicas virtuosas entre paz y desarrollo también será el resultado de un proceso de apropiación y empoderamiento por parte de las organizaciones sociales locales (GIZ, 2011. p. 4). Es muy importante que no se quede en una propuesta de buenas intenciones y muchos talleres de capacitación, sino que tiene que recoger de experiencias exitosas y lecciones aprendidas. De acuerdo con la metodología propuesta por GIZ (2011. p 10-11), este fortalecimiento debe estructurase con dos énfasis: capacitación directa y asesoría y acompañamiento. Para la capacitación directa se proponen dos ejes: (i) Conceptos y metodologías para la transformación de conflictos y el alcance de la paz, y (ii) Instrumentos y metodologías en planificación, seguimiento y gestión de cambio.

Siguiendo la recomendación de GIZ (2011) se considera conveniente que el desarrollo y fortalecimiento de capacidades se conecte con la experiencia de las y los participantes en sus organizaciones y contextos de trabajo. Los conceptos transferidos deben ser contextualizados en su ambiente y contexto actual. Entre otros, los componentes que puede tener el desarrollo de capacidades están (GIZ, 2011, p. 10-11): • El aprendizaje debe estar orientado a procesos, ya que es un proceso continuo y no lineal tanto en organizaciones como para personas. La formación de capacidades debe tener en cuenta las necesidades, las experiencias y el conocimiento de los participantes. • A pesar de la variedad de temas necesarios, se debe asegurar continuidad y coherencia en el proceso de formación y capacitación a partir de la experiencia y experticia de las organizaciones locales, articulándose con su práctica y sus rutinas. • La formación de capacidades debe facilitar a las organizaciones locales el acceso a nuevo conocimiento y apertura a la innovación. • El desarrollo de capacidades debe tener sensibilidad al conflicto y perspectiva de

71

7. LÍNEAS ESTRATÉGICAS

género. En este sentido, se debe considerar también el enfoque diferenciado del trabajo con comunidades afrocolombianas e indígenas. Dentro de la estrategia de los PRDP todos los proyectos, incluyendo los productivos, han buscado la generación de valor en términos de capital social. Cada proyecto ha sido asumido como una experiencia pedagógica. En el desarrollo de esa experiencia, a medida que las organizaciones comunitarias ejecutan proyectos, éstas han recibido acompañamiento para aumentar sus capacidades. El capital social sin embargo, no resulta sólo del fortalecimiento individual de las capacidades de cada organización, sino de que éstas han aprendido a trabajar en red y a generar sinergias a escala regional con lo cual, aumenta su incidencia en la toma de decisiones. La relación entre sociedad civil y Estado no es un juego de suma cero. Para fortalecer el Estado es necesario contar con una sociedad civil más organizada y activa en torno a la promoción y defensa de lo público. Los PRDP han contribuido a ese empoderamiento ciudadano. Esto refuerza la propuesta de una ciudadanía mejor informada planteada en el punto anterior. Los PRDP han desarrollado diversos proyectos de formación ciudadana. En este sentido, es conveniente que se amplíe y fortalezca el modelo de las escuelas de liderazgo democrático para que el aumento en la capacidad de las organizaciones contribuya al mejoramiento de la calidad de la democracia en los niveles local y regional. • Programa para el fortalecimiento de la institucionalidad pública en los municipios más frágiles: Sin duda el fortalecimiento institucional es uno de los principales pilares para la sostenibilidad de

72

cualquier proceso de paz y desarrollo en el territorio. En ese sentido, es necesario el fortalecimiento institucional de tal forma que incremente la confianza de la comunidad en general en las instituciones, fomenten la participación de ésta en las instancias creadas para la planeación y toma de decisiones en el territorio y que la institucionalidad no se ligue únicamente a la entrega de subsidios y ayudas sino que involucre políticas, programas y proyectos estructurales de cara al desarrollo social, político y económico territorial. Para que la responsabilidad del fortalecimiento institucional no se concentre sólo en las administraciones municipales, es conveniente que la Procuraduría General de la Nación lidere un programa para fortalecer las Personerías en los municipios de categorías 5 y 6, con el apoyo de la Defensoría del Pueblo. Correspondería a la Contraloría General crear una herramienta de fácil uso para incrementar la transparencia presupuestal de estos municipios. Una propuesta complementaria adicional tiene que ver, como se señaló en la línea transversal territorial, con el fortalecimiento de los espacios de participación en la planeación. Es muy importante que los gobiernos locales estén presentes en todas las instancias de preparación e implementación de los proyectos que resulten de la aplicación de estos lineamientos de política pública. Las entidades del nivel nacional y las agencias de cooperación deben asegurar la visibilidad de los gobiernos locales en cada momento en el que se produzcan beneficios concretos para la ciudadanía. En los encuentros regionales organizados por el DPS se planteó además lo siguiente: • Es necesario fomentar la formalización de las organizaciones de base y promover nuevos liderazgos locales que contribuyan al desarrollo.

8. IMPLEMENTACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA

Es imprescindible formar sujetos políticos para crear capacidades en la ciudadanía. • Los niveles subregionales o provinciales deben contar con una institucionalidad pública que les permita regular y arbitrar los conflictos sociales, económicos y ambientales que desbordan el nivel municipal pero que no son apropiadamente atendidos por el nivel departamental. • Es importante permitir que las Juntas Administradoras Locales contraten con las entidades territoriales. • Es necesario promover la coordinación entre los planes de vida, los planes de ordenamiento territorial y los planes de desarrollo.

• Sin el fortalecimiento de la institucionalidad y de la participación de la sociedad civil en los procesos de desarrollo, será muy difícil construir una gobernabilidad democrática. La participación debe ser efectiva en el diseño e implementación de políticas sectoriales y de políticas sociales como en el caso de la política de vivienda. • Es necesario orientar la gestión pública hacia resultados más que hacia productos. Es importante monitorear continuamente los efectos de cada programa sobre las condiciones de vida de la población. • Se requiere una reforma política orientada a cerrarle espacios a la corrupción para aumentar la calidad y la eficacia del gobierno en los distintos niveles territoriales.

8. IMPLEMENTACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA En el documento “Retos de la Implementación de un Acuerdo de Paz: Evidencia y Recomendaciones” elaborado por el Cider de la Universidad de los Andes en el contexto del mismo proyecto que dio lugar a la formulación de esta propuesta de lineamientos de política pública de desarrollo regional, paz y reconciliación, se abordan las oportunidades y los riesgos asociados a la implementación cada uno de los puntos que se vienen discutiendo en los diálogos de La Habana. En ese mismo documento se señalan las concordancias entre esta propuesta de lineamientos y el proceso de paz. Es necesario en todo caso, tomar en cuenta que la ausencia de un acuerdo comprehensivo de paz que involucre a todos los actores armados impide entrar en una auténtica dinámica de post-conflicto. De ahí

la importancia de concretar el inicio del proceso con el ELN. Sin embargo, la firma de un acuerdo de paz con las FARC podría acelerar la transición hacia dicha etapa, especialmente en aquellas regiones donde este grupo hace presencia, y constituiría una oportunidad para resolver los nudos críticos identificados en este documento. A su vez, la política de desarrollo regional, paz y estabilidad debería contribuir a la exitosa implementación de los acuerdos con los diferentes grupos armados. En otras palabras, se trata de procesos diferentes pero complementarios, que pueden reforzarse mutuamente. En las negociaciones con las FARC ‘nada está acordado hasta que todo esté acordado’ e, incluso cuando lo esté, el acuerdo deberá sobrevivir

73

8. IMPLEMENTACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA

distintas pruebas de carácter político y jurídico. Sin embargo, es posible identificar tres áreas en las que la implementación de un acuerdo y la ejecución de esta política deberían reforzarse mutuamente. En primer lugar, existe el riesgo de que la desmovilización de la guerrilla cree oportunidades para que otras organizaciones, insurgentes o criminales, copen los espacios dejados por aquélla y, consecuentemente, busquen nuevos reclutas. Es decir que, paradójicamente, la desmovilización puede incrementar el riesgo de reclutamiento precisamente en aquellos municipios donde hacían presencia las FARC. La ampliación del programa Jóvenes en Acción en municipios con mayor riesgo de reclutamiento y otras propuestas incluidas en la línea estratégica ‘Más empleo e ingresos para los jóvenes’ podrían frenar dicha tendencia. Del mismo modo, es necesario mejorar las perspectivas económicas de la reintegración de manera que los combatientes de menor rango vean en la desmovilización una opción más atractiva que la de conformar nuevos grupos ilegales. En ese sentido, las propuestas de creación de empresas y contratación de mano de obra no calificada, incluidas en dicha línea estratégica podrían tener un componente especialmente dedicado a los desmovilizados. Este componente podría incluir además programas de educación y entrenamiento que les permitan desarrollar las competencias técnicas y sociales necesarias para vincularse a empleos mejor remunerados. El sector privado podría jugar un papel importante en la generación de oportunidades económicas, sea por la vía del empleo o del emprendimiento, en el marco de sus programas de responsabilidad social empresarial. En segundo lugar, la ‘reforma rural integral’ descrita en el Primer Informe Conjunto de la Mesa de Conversaciones publicado en junio de 2013

74

muestra significativas afinidades con las propuestas contenidas en las líneas estratégicas III y IV de este borrador (‘Mejoramiento de uso y condiciones de propiedad de la tierra’ y ‘Protección a la economía campesina y empleo decente’) por ejemplo: el papel fundamental de la economía campesina, el mejoramiento y dignificación del empleo rural, la actualización del catastro rural, el uso del impuesto predial como mecanismo para mejorar la eficiencia en el uso de la tierra, y el impulso a las zonas de reserva campesina. En estos aspectos, no sólo hay complementariedad sino coincidencia. En tercer lugar, la línea estratégica ‘Mejor gobierno y más gobernabilidad democrática’ contiene propuestas orientadas a fortalecer la capacidad del Estado, hacer más transparente su gestión, profundizar la descentralización, y generar confianza por parte de la ciudadanía. La implementación de un acuerdo de paz demandará la pronta ejecución de programas y proyectos que, por su naturaleza, requerirán coordinación entre los ministerios y agencias centrales y entre estos y los gobiernos departamentales y locales. Sin embargo, la experiencia reciente muestra que el Estado colombiano tiene enormes dificultades para ejecutar este tipo de políticas y, además, es previsible que algunas de las propuestas contenidas en otras líneas estratégicas (así como en el acuerdo) encuentren resistencia entre algunos sectores de las elites regionales, que podrían usar su influencia sobre los gobiernos departamentales y locales para bloquearlas. Por esta razón, la implementación del acuerdo podría requerir la adopción de instrumentos centralizados de coordinación y, si es necesario, de ejecución de programas y proyectos esenciales para que los acuerdos se materialicen en un plazo razonable. En los encuentros regionales que se llevaron a cabo durante los meses de mayo y junio de 2014,

9. ANEXOS

organizados por el Departamento para la Prosperidad Social, se insistió en la necesidad de considerar estos lineamientos como una suerte de guía para los diferentes actores involucrados en la construcción de paz y en la promoción del desarrollo humano. Una política pública en materia de desarrollo, paz y reconciliación no es una responsabilidad exclusiva del Estado. Al contrario, se requiere de una visión de corresponsabilidad que permita llevar a cabo

una gestión pública compartida de modo que cada propuesta de política adquiera pertinencia (al considerar éstos lineamientos como un insumo permanente para la deliberación en cada nivel territorial), legitimidad (al ser apropiada y asumida como parte de la agenda de diferentes actores de la sociedad civil) y eficacia (al sumar esfuerzos y recursos del Estado, la cooperación internacional y las organizaciones de la sociedad civil).

9. ANEXOS (Sistematización del Diálogo Público) I. Talleres sobre experiencias internacionales en construcción de paz 1. Listados de participantes expertos internacionales 2. Sistematización de las evaluaciones de los asistentes II. Monografías regionales 3. Listado del estado de las monografías 4. Guías de revisión de monografías

III. Grupos focales territoriales 5. Cronograma de los grupos focales realizados 6. Listados de participantes en los grupos focales 7. Sistematización de las evaluaciones de los asistentes a los grupos focales 8. Guías de revisión de grupos focales 9. Listado bibliográfico y de fuentes de información

75

10. BIBILIOGRAFÍA

10. BIBLIOGRAFÍA • Acción Social. (s.f.). Grupo Desarrollo y Paz. Documento sin publicar • Acción Social, Unión Europea, Asopatía, CRIC, Consornoc, Prodepaz (2011). II Laboratorio de Paz. Principales resultados y aprendizajes. Disponible en: http://eeas.europa.eu/delegations/colombia/documents/ projects/20110909_es.pdf • Acción Social, Unión Europea, Asopatía, CRIC, Consornoc, Prodepaz (2011). II Laboratorio de Paz. Sistematización principales resultados y aprendizajes. Bogotá: Impresol Ediciones • Acción Social y Unión Europea. (2011). El Tercer Laboratorio de Paz y la Población Afrocolombiana. Bogotá: Amado Impresores S.A.S. • Acción Social y Unión Europea. (2011). Campesinos, Tierra y Desarrollo Rural. Reflexiones desde la experiencia del Tercer Laboratorio de Paz. Bogotá: Amado Impresores S.A.S. • AGRISTUDIO Consorcio AGRER. (2012). Evaluación Final del Programa. “Tercer Laboratorio de Paz” Informe Final, julio. Documento no publicado. • Agudelo, L.C. (2010). Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y resistencia campesina en Colombia. En: Revista Nera – año 13, No. 16, enero – junio. • Alonso, M., Giraldo, J. & Sierra, D. (2007). Medellín, el complejo camino de la competencia armada. En: M. Romero. Parapolítica. La ruta de la expansión paramilitar y los acuerdos políticos. Bogotá: CEREC y Corporación Nuevo Arco Iris. Pp. 109-164. • Asofondos. (2013, septiembre 25). Balance a julio revela la Superintendencia Financiera. Recuperado de: http://www.asofondos.org.co/balance-julio-revela-la-superintendencia-financiera. • Banco de la República (2013). Evolución de la Balanza de Pagos. Enero – Junio 2013, http://www.banrep. gov.co/sites/default/files/paginas/II-Trim-2013.pdf • Barreto Henriques, M. (2012). “Laboratorios de Paz” en territorios de violencia (s). ¿Abriendo caminos para la paz positiva en Colombia? Tesis de doctorado en Relaciones Internacionales, en especialidad de Política Internacional y Resolución de Conflictos, Facultad de Economía de la Universidad de Coimbra. • Beltrán, L.N. Bohórquez, J.P. Pardo, L.E. Ramírez, L.F. Rendón, J.A. & Sanabria, N.J. (2011). Territorio y desarrollo: bases conceptuales para la gobernanza local. En Revista Equidad y Desarrollo No. 16 julio-diciembre de 2011: pp. 9-51. • Bendaña, A. (2006). Lecciones Aprendidas de Donantes en Situaciones de Postconflicto: Instrumentos, Políticas, Estrategias y Mecanismos a Emplear. Informe de Conferencia, Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior. Recuperado de: http://www.fride.org/download/cr_donantespos_esp_oct06. pdf • Berghof Foundation (2013), Peace Infrastructures: Assesing Concept and Practice. Berghof Handbook Dialogue Series No. 10.

76

10. BIBLIOGRAFÍA

• Banco Interamericano de Desarrollo BID. (2013). Recaudar no Basta. Los Impuestos como Instrumento de Desarrollo. Washington, D.C. • Bourguignon, F. (1999). Crime, Violence and Inequitable Development. Annual World Bank Conference on Development Economics, Washington, D.C., April 28-30. • Boutros-Ghali, B. (1992). An Agenda for Peace. New York: United Nations. Recuperado de: http://www. un-documents.net/a47-277. • Burgwal, G. & Cuéllar, J.C. (1999). Planificación estratégica y operativa aplicada a gobiernos locales: manual de facilitación. Quito: Servicio Holandés de Cooperación. • Cardona, A. (2013), Conflicto Armado en el Oriente Antioqueño. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad.” Documento sin publicar. • Call, C. & E. Cousens. (2008). Ending Wars and Building Peace: International Responses to War-Torn Societies. International Studies Perspectives. 9, 1-21. • Calvo, J. (2005) El enfoque territorial en las políticas públicas. Ponencia presentada al V Congreso Nacional de Administración Pública. Guatemala, junio de 2005. • Cardona, B. (2013). Reconciliación: Más Allá del Perdón y del Olvido. Recuperado de: http://conciudadania.org/tag/benjamin-cardona/h • Castañeda, D. (2012). The European Union in Colombia: Learning How To Be a Peace Actor. IRSEM, Paris Paper No. 3. • CIDER (2013). Relatoría Grupo Focal Cesar. Actividad desarrollada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad.”Documento sin publicar. • CIDER (2013). Relatoría Grupo Focal La Mojana. Actividad desarrollada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad.”Documento sin publicar. • CIDER (2013). Relatoría Grupo Focal Montes de María. Actividad desarrollada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad.”Documento sin publicar. • CIDER (2013). Relatoría Grupo Focal Oriente Antioqueño. Actividad desarrollada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad.”Documento sin publicar. • Conpes 3673 (2010). Política de Prevención del Reclutamiento y Utilización de Niños, Niñas, Adolescentes por parte de los Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley y de los Grupos Delictivos Organizados. Recuperado de: http://www.vicepresidencia.gov.co/Iniciativas/Documents/Conpes-3673-prevencion-reclutamiento.pdf • Consornoc, (s.f). Página web. Disponible en: http://www.consornoc.org.co/, última consulta, 21 de noviembre 2013. • Corbacho, A., Fretes Cibils, V. & Lora, E. (Eds.) (2013). Recaudar no basta. Los impuestos como instrument de desarrollo. Washington: BID.

77

10. BIBILIOGRAFÍA

• Córdova, R. & Ramos, C. (2012). The Peace Process and the Construction of Democracy in El Salvador: Progress, Deficiencies, and Challenges. En: C. Arnson (Ed.) In the Wake of War: Democratization and Internal Armed Conflict in Latin America. • Corporación ATS - Acción Técnica Social (2010). Saldo Pedagógico del Laboratorio de Paz No. 1. Sistematización del Proceso del Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio Colombiano 2003-2009. Informe Final. Documento inédito. • Chaux, E. (2012). Contribución de la Educación a la Construcción de Paz: Retos y Avances. En A. Rettberg (Ed.). Construcción de Paz en Colombia (pp. 493-512). Bogotá: Universidad de los Andes. • De Roux, Francisco., 1999. “El Magdalena Medio en el Centro del Conflicto y de la Esperanza”, Controversia, no. 174, jun., pp. 13-40. • De Roux, F. (2007. Dignidad humana, región y globalización. Documento sin publicar. • Fundación Red Desarrollo y Paz para los Montes de María. (2008). Guía para los solicitantes de subvenciones. Convocatoria abierta desarrollo regional. Línea presupuestaria - ALA/2005/017-668. Programa Laboratorio de Paz III. Componente geográfico región Montes de María. • De Roux, F. (2008). Panel II. Economía y Conflicto. Comentarios de Francisco de Roux. En: González, F., Echandía, C., Arjona, A.M., Torres, A.C., García, C.I., Vásquez, T. & et al. Hacia la Reconstrucción del País. Territorio, Desarrollo y Política en regiones afectadas por el conflicto armado. Bogotá: Cinep, Odecofi. • DNP. (2011). Evaluación de Impacto de los Programas Paz y Desarrollo y Laboratorios de Paz. Seguimiento. Informe Final. Recuperado de: https://sinergia.dnp.gov.co/Sinergia/Archivos/2660ee29-8fd6-4e9b-b3c925175a3685b9/Labpaz_2.pdf • DNP (2012). Conpes 3731 Importancia estratégica del Programa Nuevos Territorios de Paz en Colombia desarrollado con la cooperación financiera no reembolsable de la Unión Europea. Disponible en: https:// www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=Kj7y1n,ns4U8%3D&tabid=1475, última consulta noviembre 19 de 2013. • DPS. (2013). Jóvenes en Acción. Recuperado de http://www.dps.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=6778 • FIP (2012).“Tercera Gira de Cooperación Técnica Sur – Sur “De la reintegración hacia la reconciliación: DDR para la construcción de la paz”. • Friedman, B. (2005). The Moral Consequences of Economic Growth. New York: Alfred Knopf. • Gáfaro, M., Ibáñez, A. M. & Zarruk, D. (2012). Equidad y eficiencia rural en Colombia: una discusión de políticas para el acceso a la tierra. Documentos CEDE: (38) 10. • Galtung, J. (1969). Violence, Peace, and Peace Research. Journal of Peace Research 6 (3), 167-191. • Galtung, J. (1996). Peace By Peaceful Means: Peace and Conflict, Development and Civilization. Oslo: International Peace Research Institute PRIO.

78

10. BIBLIOGRAFÍA

• García, A. & G. Llinás, G. (2012). Los Programas de Desarrollo y Paz (PDP) de Colombia: Una Apuesta Innovadora por el Desarrollo y la Paz en Medio del Conflicto Armado. En A. Rettberg (Comp.) Construcción de Paz en Colombia (pp. 273-304). Bogotá: Universidad de los Andes. • García, C.I. (2008). Territorio y conflicto. Tensiones y tendencias de la transformación regional El caso del Oriente Antioqueño. Medellín: Instituto de Estudios Regionales IDER, Universidad de Antioquia. • García, L.M. (2009). Los aportes en construcción de paz que realizan los Programas Regionales de Desarrollo y Paz. Trabajo de grado, CIDER, Universidad de los Andes y GTZ. • García, P. (2013).Monografía regional, Canal del Dique. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad”. Documento sin publicar. • Giarracca, N. y Teubal, M. (2011). Disputas por los territorios y recursos naturales: el modelo extractivo. Disponible en: http://www.alasru.org/wp-content/uploads/2011/06/Giarraca-y-Teubal.pdf • GIZ (2011), “Desarrollo y Fortalecimiento de Capacidades: Manual de conceptos y herramientas para iniciativas de construcción de paz” Editorial Arco. • Godnick, W. & Klein, D. (2009). The challenges of supporting alternative economic opportunities for peacebuilding- Perspectives from Colombia. Economicdimensions Of peacebuilding Case study series, International Alert. Recuperado de: http://www.international-alert.org/sites/default/files/publications/LEO_Colombia.pdf • González, J., Castilla, P. & Merchán, J. (2013). Reflexiones en torno al Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. Bogotá: Cinep, documento sin publicar. • González, J.I. (2009, 5 de noviembre). Infraestructura en Colombia: hay recursos pero no hay visión. Recuperado de: http://www.mineducacion.gov.co/cvn/1665/w3-article-208139.html • González, J.I., Cardozo, M., Rivas, G., Castro, C. & Galvis, D. (2011). Circuitos, Centralidades y Estándar de Vida: Un Ensayo de Geografía Económica. Bogotá: Universidad Nacional, ODECOFI, Colciencias. • González; J.J. (2013). Meta: De Uribe a la Habana. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad”. Documento sin publicar. • Granada, S., Restrepo, J. & Vargas, A. (2009). El Agotamiento de la Política de Seguridad. Evolución y Transformaciones Recientes en el Conflicto Armado Colombiano. En J. Restrepo & D. Aponte (Eds.), Guerra y Violencias en Colombia: Herramientas e Interpretaciones, (pp. 27-124). Bogotá: Universidad Javeriana. • Grupo de Memoria Histórica (2013) ¡Basta Ya! Colombia. Memorias de Guerra y Dignidad. Informe General Grupo Memoria Histórica. Bogotá: Centro Nacional de Memoria Histórica. • Guáqueta, A., & Arias, G. (2011). Impactos de los programas de desmovilización y reinserción sobre la sostenibilidad de la paz: el caso de Colombia. La Desmovilización De Los Paramilitares En Colombia. En: Restrepo, E. M., & Bagley, B. La desmovilización de los paramilitares en Colombia. Bogotá: Universidad de los Andes.

79

10. BIBILIOGRAFÍA

• Henríques, M. (2012). Laboratorios de Paz en Territorios de Violencia (s). ¿Abriendo caminos para la paz positiva en Colombia? Tesis de doctorado en Relaciones Internacionales, en especialidad Política Internacional y Resolución de Conflictos. Universidad de Coimbra. • Hincapié, S. & López, J. (2012). El conflicto social por la tierra en Colombia. Despojo y reclamantes de tierras en el 2012. En: Anuari del conflicte social, 1 (1). Universidad de Barcelona. • Hutchison, E. & R. Bleiker (2013). Reconciliation. En R. Mac Ginty (Ed.) Routledge Handbook of Peacebuilding (pp. 81-90). London, New York: Routledge. • Ibañez, A.M. & Muñoz, J.C. (2010). La persistencia de la concentración de la tierra en Colombia: ¿Qué pasó entre 2000 y 2009? Recuperado de: http://jcmunozmora.webuda.com/papers/Ibanez-Munoz_2010.pdf • Iregui, A. M.; L. Melo & J. Ramos. “El impuesto predial en Colombia: evolución reciente, comportamiento de las tarifas y potencial de recaudo”, Borradores de Economía 274, 2004. • Jaramillo, S. (2013, mayor 13). Transición en Colombia ante el proceso de paz y la justicia. El Tiempo, Recuperado de: http://www.eltiempo.com/justicia/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-12796874. html • Kalmanovitz, P. (2010). Corrective Justice versus Social Justice in the Aftermath of War. En M. Bergsmo, C. Rodríguez-Garavito, P. Kalmanovitz & M. Saffon (Eds.), Distributive Justice in Transitions, (pp. 71-95). Oslo: Torkel Opsahl Academixc EPublisher. • Kliksberg, B. (2008). ¿Cómo Enfrentar la Inseguridad en América Latina? La Falacia de la Mano Dura. Nueva Sociedad, 215, 4-16. • Kuznets, S. (1971). El Crecimiento Económico Moderno: Hallazgos y Reflexiones. En Fundación Nobel, Los Premios Nobel de Economía 1969-1977 (111-131). México D.F: Fondo de Cultura Económica. • Lambourne, W. (2004). Post-Conflict Peacebuilding: Meeting Human Needs for Justice and Reconciliation. Conflict and Development. 4, 1-24. • Landon, E. y Mitchell, C. (Eds.) (2012). Local Peacebuilding and National Peace: Interaction Between Grassroots and Elite Processes. London: Continuum. • Lederach, J. (2003). The Little Book of Conflict Transformation. Intercourse PA: Good Books. • Lederach, J. (2007). Construyendo la paz: reconciliación sostenible en sociedades divididas. Bogotá: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. • Machado, A. (2010). La tierra y el desarrollo humano. En: Hechos de Paz, No.57, diciembre 2010-enero 2011. Bogotá: PNUD. • Malone, D.M. & Nitzschke, H. (2009). Economic Agendas in Civil Wars: What We Know, What We Need to Know. En: T. Addison & T. Brück (Dir.). Making Peace Work: The Challenges of Social and Economic Reconstruction (p. 31-50). New York: Palgrave Macmillan.

80

10. BIBLIOGRAFÍA

• Martínez, S. (2013). Cesar en la encrucijada. Monografía socio histórica del departamento. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad”. Documento sin publicar. • Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2013). Presupuesto General de la Nación. Informe de Ejecución Presupuestal. Acumulado a Diciembre de 2012. http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/presupuestogeneraldelanacion/EjecucionEPGN/2012 • Molina, L. & Suárez, O. (2013). Geopolítica del conflicto, la paz y el desarrollo en el Magdalena Medio. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad”. Documento sin publicar. • Naranjo, G. Lopera, J.E. & Granada J. (2009) Las políticas públicas territoriales como redes de política pública y gobernanza local: la experiencia de diseño y formulación de las políticas públicas sobre desplazamiento forzado en el departamento de Antioquia y la ciudad de Medellín. En Revista Estudios Políticos. No 35 julio-diciembre de 2009: pp. 81-105. • North, D., Wallis, J. & Weingast, B. (2009), Violence and Social Orders. A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History, Cambridge University Press. • OIDHACO. (2013). Tierra en Colombia. Entre despojo y negocio. Presentación de la situación actual de una problemática al centro del conflicto. Recuperado de: http://www.cronicon.net/paginas/edicanter/Ediciones84/Nota10.pdf • ONU (2007) “Learning to build peace: United Nations Peacebuilding and Organizational Learning: Developing a Research Framework. GPPi Research Paper Series No. 7. Ortiz, A. (2012, enero). Las Bacrim retan a Santos. En: Revista Arcanos. Pp.4-35. • Pabón, A. (2008). Informe de Análisis Grupo Focal Riohacha. Informe elaborado para el proyecto Programa de Apoyo a las Comunidades Receptoras para Facilitar el Proceso de Reintegración de Poblaciones Desarraigadas. Bogotá: Corporación Escuela Galán, ACR y Unión Europea. Documento no publicado. • PDPMM (2010). Nuestros logros. Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio. Barrancabermeja. • Comunicación y Medios para el Desarrollo de América Latina y el Caribe (2007). Disponible en: http:// www.comminit.com/la/node/86392 • PNUD (2003). El Conflicto: Callejón con Salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano. Bogotá. • Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo-PNUD. (2010). “Los montes de María: análisis de conflictividad” informe entregado por el área de paz, desarrollo y reconciliación del PNUD. Documento sin publicar. • PNUD (2011). Colombia rural. Razones para la esperanza. Informe Nacional de Desarrollo Humano. Bogotá.

81

10. BIBILIOGRAFÍA

• Porras, E. (2013). Bajo Magdalena: Conflictos e iniciativas de paz y desarrollo. Un análisis de contexto en clave de política pública. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad”. Documento sin publicar. • Porras, E. (2013). La Mojana: Conflictos e iniciativas de paz y desarrollo. Un análisis de contexto en clave de política pública. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad”. Documento sin publicar. • Premaratna, N. & R. Bleiker (2010). Art and Peacebuilding: How Theatre Transforms • Conflict in Sri Lanka. En O. Richmond (Ed.), Peacebuilding: Critical Development and Approaches (376391). Basingstoke: Palgrave Advances. • Prieto, J. (2012). Coexistencia Local entre Víctimas, Excombatientes y Comunidades en Colombia: Implicaciones para la Construcción de Paz. En A. Rettberg (Comp.) Construcción de Paz en Colombia (pp. 169-201). Bogotá: Universidad de los Andes. • Prodepaz (2011). Balance Social 2009 – 2010 Contribuciones de la Corporación Prodepaz. Rionegro: Impresos & Diseños. • Rodríguez, M. (2012). Colombia: From Grassroots to Elites: How Some Local Peacebuilding Initiatives Became National in Spite of Themselves. En: E. Landon y C. Mitchell (Eds.). Local Peacebuilding and National Peace: Interaction Between Grassroots and Elite Processes. London: Continuum. • Rodrik, D. (2011). The Globalization Paradox. Democracy and The Future of the World Economy. New York, London: Norton. • Rudqvist, A. (s.f.). Tercer Laboratorio de Paz. Identificación y preparación. Documento sin publicar. • Sambanis, N. (2004). What is Civil War? Conceptual and Empirical Complexities of an Operational Definition. The Journal of Conflict Resolution. 48 (6), 814-858. • Sayas, R. (2013). Construir paz con desarrollo regional, el reto de los Montes de María hoy. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad”. Documento sin publicar. • Schultze-Kraft, M. (2012). Europe’s Role in Fostering Peace in Central America and Colombia. En C. Arnson, (Ed.), En: The Wake of War. Democratization and Internal Armed Conflict in Latin America (pp. 287315). Washington y Chicago: Woodrow Wilson Center y Stanford University Press. • Selim, Y.& T. Murithi (2011). Transitional Justice and Development: Partners for Sustainable Peace in Africa? Journal of Peacebuilding and Development. 6 (2), 58-72. • Sen, A. (2000). Desarrollo y Libertad. Barcelona, Bogotá: Planeta. • Sen, A. (2006). Identity and Violence. The Illusion of Destiny, New York, London: Norton.

82

10. BIBLIOGRAFÍA

• Sinergia Social MSGD (2013). Conflicto armado en Norte de Santander y apuestas para la paz. Constantes en el panorama. Un escenario para la construcción de paz desde una agenda de frontera. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad”. Documento sin publicar. • Smoljan, J. (2003). The Relationship Between Peace Building and Development. Conflict, Security and Development. 3 (2), 233-255. • Stedman, (2001) Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers. En: IPA Policy Paper Series on Peace Implementation. Mayo. New York: International Peace Academy y Center For International Security And Cooperation Stanford University CISAC. • Stewart, F. (2003). Conflict and The Millennium Development Goals. Journal of Human Development. 4 (3), 325-352. • SwissPeace (2010) Desarrollo y fortalecimiento de capacidades – DFC. Gestión efectiva para transformar conflictos y construir paz. Manual de conceptos y herramientas. Recuperado de: http://www.descentralizadrogas.gov.co/portals/0/pdf/r14_pdf.pdf. Consorcio Swisspeace y organization development cultura &politics odcp. • Thoumi, F. (2002), El imperio de la Droga: Narcotráfico, Economía y Sociedad en los Andes, Bogotá, Iepri Universidad Nacional de Colombia, Planeta. • Torres, J. y Santander, J. (2013, en impresión) Introducción a las políticas públicas: conceptos y herramientas desde la relación entre Estado y ciudadanía. Bogotá: Instituto de Estudios del Ministerio Público, Procuraduría General de la Nación • UNDP (2012). Towards a Comprehensive Peace-building Policy and Strategy for Ethiopia. Development Brief 4. • Unión Europea (2002). Disposiciones Técnicas y Administrativas. II Laboratorio de Paz. Documento sin publicar. • Uppsala Conflict Data Program e International Peace Research Institute UCDP/PRIO. (2010). UCDP/ PRIO Conflict Termination dataset v.2010-1, Recuperado de: http://www.pcr.uu.se/research/ucdp/datasets/ ucdp_conflict_termination_dataset/ • Uppsala Conflict Data Program e International Peace Research Institute UCDP/PRIO. (2012). UCDP/ PRIO Armed Conflict Dataset Codebook. version 4-2012, Recuperado de: http://www.pcr.uu.se/research/ ucdp/datasets/ucdp_prio_armed_conflict_dataset/ • Uribe López, M. (2013). La Nación Vetada: Estado, Desarrollo y Guerra Civil en Colombia. Bogotá: Universidad Externado de Colombia. • Uribe López, M. ‘El veto de las élites rurales a la redistribución de la tierra en Colombia’ en Revista de Economía Institucional, Vol. 11, No 21, segundo semestre de 2009, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, pp. 93-106.

83

10. BIBILIOGRAFÍA

• Varela, E. (2013). El desarrollo regional como referente en el diseño e implementación de políticas públicas de promoción de paz. El caso del Macizo Colombiano y el Alto Patía, en el sur del país. Monografía elaborada para el Proyecto “Formulación de una Política de Desarrollo Regional, Paz y Estabilidad”. Documento sin publicar.

84