Processo Legislativo

   

UNIVERSIDADE REGIONAL DE BLUMENAU CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS DEPARTAMENTO DE DIREITO CURSO DE DIREITO DIREITO CONSTITUCIONAL III

THIAGO SEVEGNANI BAEHR

PROCESSO LEGISLATIVO

BLUMENAU 2014 Página 1 de 20   

   

UNIVERSIDADE REGIONAL DE BLUMENAU CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS DEPARTAMENTO DE DIREITO CURSO DE DIREITO DIREITO CONSTITUCIONAL III

THIAGO SEVEGNANI BAEHR

PROCESSO LEGISLATIVO

Trabalho acadêmico apresentado como atividade gradual complementar da matéria Direito Constitucional III do Curso de Direito da Universidade Regional de Blumenau – FURB – Professor MSc Ricardo João Peluso Alba.

BLUMENAU 20 de novembro de 2014 Página 2 de 20   

   

Resumo Este trabalho tem como objetivo elucidar o tema Processo Legislativo, visando definir o termo sem fugir às especificidades inerentes ao seu trâmite, expor a sistematização constitucional da criação das normas jurídicas, que envolve o dinamismo entre os Três Poderes e interesses quase sempre conflitantes, desde a prerrogativa da iniciativa até a obrigatoriedade da sua promulgação e publicação. Frisa-se ainda a capacidade de interferência humana no processo como agentes da sociedade que moldam esta à sua época, a complexidade do processo e seu resultado no mundo da ação e no cotidiano, lembrando que a ideia de processo remete a automatismo, porém não se aplica de maneira alguma quando o assunto é o Poder Legislativo, âmago da democracia em um Estado que assim se faz. Palavras Chaves Processo Legislativo, Poder Legislativo Brasileiro, Competências Legislativas.

Página 3 de 20   

   

INTRODUÇÃO Neste trabalho acadêmico, aborda-se e discute-se os temas supra mencionados, ou seja, o Processo Legislativo, que é de enorme relevância para a sociedade, pois é através dele que se desenvolvem as leis e normas que regem a nossa nação, por ele o direito regula a sua própria criação, já que as normas disciplinadoras dos outros processos são produzidos a partir do seu adequado trâmite no Congresso Nacional, na conformidade das disposições constitucionais e infraconstitucionais. No estado democrático de direito, impera a Lei, o princípio da legalidade, que é o princípio jurídico fundamental, e esta intrinsicamente ligado ao Processo Legislativo. Na abordagem desse tema também foi levado em consideração o desempenho das funções públicos de nossos eleitos no Poder Legislativo, e com a elaboração deste trabalho os conhecimentos a respeito desse assunto foram aprimorados. Pode-se definir Processo Legislativo como o conjunto de atos ordenados sucessivamente destinados à elaboração de Emendas a Constituição, Lei Complementares, Leis Ordinárias, Leis Delegadas, Medidas Provisórias, Decretos Legislativos, Resoluções, seguindo certos princípios e normas previamente estabelecidos na Constituição Federal, ordenamentos assim desta forma.

Página 4 de 20   

   

DESENVOLVIMENTO O que o Processo Legislativo compreende: Ele se faz mediante a compreensão dos seguintes enumerados:       

Emendas á Constituição Leis Complementares Leis Ordinárias Leis Delegadas Medidas Provisórias Decretos Legislativos Resoluções

Todos com fulcro no art. 59 da vigente Constituição Federal. Emenda Constitucional Ás emendas á constituição compreendem a modificação da constituição do Estado, resultando em mudanças pontuais do texto constitucional, as quais são restritas a determinadas matérias, não podendo, apenas, ter como objeto a abolição das chamadas cláusulas pétreas, figurantes da CF/88. Taxativamente exposta no art. 60 do mesmo diploma, pode-se se inferir: Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. § 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio. § 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerandose aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. Página 5 de 20   

   

§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. § 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. Neste sentido é mister se fazer salientar que existem limitações expressas e limitações implícitas, passando agora destacar uma a uma sucessivamente: Nas expressas, pode se dizer que as limitações podem ocorrer quanto a: Forma procedimental: Funcionamento na exegese do artigo 60 deste diploma, supra colacionado. Sobre as circunstâncias: Que são as situações excepcionais, transitórias, por exemplo como na vigência de Intervenção Federal, estado de defesa ou se sítio. Materiais: Sobre a não abolição das Cláusulas Pétreas, estas dissertam sobre a forma Federativa de Estado, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos poderes, e os direitos e garantias individuais. Alexandre de Moraes advoga a tese de que elas formam um núcleo essencial imodificável pela vontade do legislador derivado. O próprio utilizando as lições de Gilmar Ferreira Mendes, aponta que “... tais cláusulas de garantia traduzem, em verdade, um esforço do constituinte para assegurar a integridade da constituição, obstando a que eventuais reformas provoquem a destruição, o enfraquecimento ou impliquem profunda mudança de identidade..” Já nas implícitas, a doutrina costuma reconhecer certos "gêneros" de normas que se apresentariam como vedações implícitas ao poder reformador. A análise da Constituição demonstra limitação ao exercício do poder, ainda, que pode servir para apontar outros limites implícitos em uma determinada ordem constitucional. Página 6 de 20   

   

São apontadas como limitações implícitas ao poder de reforma das Constituições, em uma perspectiva mais adequada que a jurídico-positiva, os seguintes gêneros:  As normas concernentes ao titular do Poder Constituinte,  As normas concernentes ao titular do Poder de Reforma,  As normas referentes ao processo de emenda. Há que ser observado que nem sempre é fácil identificar estes gêneros em uma ordem positiva, para que se atribua independência e imutabilidade aos mesmos, independentemente das cláusulas pétreas expressas com ante ao exposto. Uma reforma constitucional não pode alterar a titularidade do Poder que inseriu na Constituição o próprio poder reformador. A titularidade do poder constituinte é inafastável pelo poder reformador. A despeito da irretocável lógica da assertiva, é difícil perceber, na prática de um sistema constitucional, quais normas estariam afastadas do âmbito de reforma do poder constituído pela limitação implícita mencionada. As disposições constitucionais mais genéricas e os denominados princípios programáticos, serviriam, segundo alguns, como meras diretrizes para o legislador. Tal concepção não resiste às exigências modernas do Estado Democrático de Direito. Multiplicam-se os postuladores que defendem a máxima aplicabilidade da Constituição, afastando a ultrapassada noção de que existiriam normas meramente figurativas no texto constitucional. O velho pensamento em aplicar as normas mais genéricas e os princípios não deve prosperar. Faz-se por bem entender os efeitos daqueles no ordenamento constitucional e infraconstitucional, compreendendo estes como verdadeiros sistemas que são. Do contrário, seria o mesmo que aceitar que o poder que cria, interpreta e/ou executa o ordenamento não estaria subordinado às regras do sistema normativo que lhe garantem legitimidade. Seria o mesmo que subverter a ordem constituída, esquecendo que a Constituição é uma sistemática, e que não existe no texto constitucional dispositivo que não se relacione e vincule e/ou seja vinculado por todo o resto. Para o Estado brasileiro, portanto, o Poder Político emana do povo, ao passo que, por exemplo, em um Estado teocrata, a soberania popular pode ser Página 7 de 20   

   

olvidada diante de uma "soberania divina", no qual o poder é legitimado, em última instância, através dos dogmas religiosos que instauram perante o seu povo e a sua política. O poder constituinte no Brasil, como dito, provém do seu povo. Toda emenda que afronte direta ou indiretamente (através de uma interpretação sistemática do texto maior), tal princípio, não pode ser aceita no ordenamento brasileiro, por flagrante inconstitucionalidade material imposta a mesma. É certo se fazer reconhecer quando uma emenda seja tendente a abolir a soberania constitucional popular brasileira é tarefa árdua e suscetível a inúmeras interpretações. Contudo, não é diferente no que tange à interpretação necessária para que se perceba quando uma emenda é tendente a abolir a forma federativa, o voto direto secreto e universal, a separação dos poderes ou os direitos individuais. Ver-se, dessa forma, que se utilize, como cláusula pétrea, suscetível, inclusive, de exercício concentrado ou direto de controle constitucionalidade, a soberania popular, tendo-a como princípio constitucional imodificável. Em uma singela tentativa, pode ser apontado o seguinte exemplo: as normas que regulamentam a fiscalização financeira e orçamentária decorrem da própria subordinação do poder à soberania popular. Assim, emendas tendentes a abolir ou restringir a fiscalização financeira e orçamentária afrontariam, a partir de uma interpretação sistemática, a titularidade do poder constituinte e, por conseguinte, seriam materialmente inconstitucionais. As normas referentes à titularidade do poder reformador, igualmente, são normas que não podem ser alteradas pelo reformador. Contudo, esta limitação não parece autônoma em relação à vedação de alteração do processo de emenda. O processo de reforma indica a forma, a iniciativa e, logicamente, os órgãos que têm legitimidade para instituir as emendas. As normas que regem o poder reformador, apontadas como limites implícitos ao poder "constituinte" derivado, podem perfeitamente ser interpretadas dentro da sua limitação, igualmente implícita, que veda a alteração do processo de emenda consticional na legislação pátria brasileira. José Afonso da Silva, em suas teses, defende que apenas poderiam existir normas que dificultassem o procedimento de emenda, mas jamais que pudessem facilitar a ação do reformador. Verifica-se uma limitação implícita ao poder reformador de inegáveis efeitos práticos. É decorrência lógica da própria rigidez constitucional que o procedimento de emenda seja mais exigente do que o das leis ordinárias. Cuida-se de limitação essencial e inafastável, pois uma lei pode ser facilmente revogável, ou posta em desuso, mas uma emenda constitucional é uma alteração que pode ser brusca no texto política de uma nação. Página 8 de 20   

   

Leis Complementares e Leis Ordinárias A lei complementar é uma lei que tem como propósito complementar, explicar, adicionar algo à constituição. Esta diferencia-se da lei ordinária desde o quorum para sua formação. A lei ordinária exige apenas maioria simples de votos para ser aceita, já a lei complementar exige maioria absoluta. A lei complementar como o próprio nome diz tem o propósito de complementar, explicar ou adicionar algo à constituição, e tem seu âmbito material predeterminado pelo constituinte; já no que se refere à lei ordinária, o seu campo material é alcançado por exclusão, se a constituição não exige a elaboração de lei complementar então a lei competente para tratar daquela matéria é a lei ordinária. Na verdade não há hierarquia entre lei ordinária e lei complementar, o que há são campos de atuação diversos. Segundo jurisprudência STF não existe tal hierarquia, mas o STJ acha que existe justamente por causa da diferença entre os quoruns, sendo a lei complementar hierarquicamente superior a lei ordinária. Em nosso país, a lei que a Constituição Federal de 1988 determinou fosse criada para regulamentar determinada matéria denomina-se “complementar”, e exige quorum qualificado, que é a chamada maioria absoluta (art. 69 Cf/88), em oposição à lei ordinária, que de tal prescinde, sendo maioria simples. Nem todas as leis complementares, como se pensa erroneamente, destinam-se a complementar diretamente o texto constitucional, pois o constituinte, originário ou reformador, reserva à lei complementar matérias de especial importância ou matérias polêmicas, para cuja disciplina seja desejável e recomendável a obtenção de um maior consenso entre os parlamentares. Disto decorre que:  Não existe entre lei complementar e lei ordinária (ou medida provisória) uma relação de hierarquia (posição da Suprema Côrte Brasileira), pois seus campos de abrangência são diversos. Assim, a lei ordinária que invadir matéria de lei complementar é inconstitucional e não ilegal;  Lei submetida ao processo de votação com o procedimento de Lei Complementar e denominada como tal, ainda assim, terá efeitos jurídicos de lei ordinária, podendo ser revogada por lei ordinária posterior, se versar sobre matéria não reservada constitucionalmente à lei complementar;  Dispositivos esparsos de uma lei complementar que não constituírem matéria constitucionalmente reservada à lei Complementar possuem natureza jurídica de Lei Ordinária Página 9 de 20   

   

Processo Legislativo Ordinário Este processo compreende três fases: Introdutória: iniciativa do projeto (CF: Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição); Constitutiva: fase na qual o projeto de lei é discutido, votado, aprovado e sancionado (Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar); Complementar: formada pela promulgação e publicação, que ocorrem depois da transformação do projeto em lei. É com a publicação que a lei se torna obrigatória. Processo Legislativo das Leis Delegadas As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional (art. 68, CF/88). É uma hipótese constitucional de delegação de função típica de um poder a outro. Isso pode ocorrer, desde que seja previsto de forma expressa na Constituição Federal. O Poder Legislativo delega ao Presidente da República a função de legislar (não delega a função de fiscalizar, apesar de ser função típica).  Procedimento: após a solicitação do Presidente ao Congresso Nacional, cabe ao legislador analisar tal solicitação, podendo rejeitá-la ou aprová-la. A aprovação exige quorum de maioria simples. Rejeitado, o legislador simplesmente comunica o Presidente da rejeição. Se aprovado, o Congresso edita uma resolução, na qual estabelece o conteúdo e a extensão dessa delegação.  Condicionamento da delegação: essa delegação pode ser ou não condicionada a uma posterior aprovação pelo Congresso Nacional do ato editado pelo Presidente da República. Se for condicionada, o ato deve ser submetido ao legislador, nessa hipótese o Presidente não edita uma lei delegada, e sim um projeto de lei delegada. Se não for condicionada, o Presidente edita a lei delegada, promulga e publica a lei. Em sendo condicionada, e o legislador não aprovar o projeto de lei delegada, arquivarse-o projeto. Se ele aprova, converte-se aquilo em projeto de lei. Não há Página 10 de 20   

   

sanção ou veto, pois o legislador não pode fazer emendas ao projeto de lei delegada.  Projetos não delegáveis: não serão objeto de delegação: I - os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional; II - os atos de competência privativa da Câmara dos Deputados; III - os atos de competência privativa do Senado Federal; IV - matéria reservada à lei complementar e; V - legislação sobre (a) organização do Poder Judiciário ou do MP; (b) nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; (c) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.  Sustação do projeto: se a lei delegada extrapolar os limites constitucionais ou na própria resolução, pode o legislador sustar a eficácia da lei delegada (não pode revogar, pois o ato não foi por ele editado). É um controle político repressivo exercido pelo legislador (o preventivo seria o condicionamento da delegação). Decretos Legislativos Os decretos legislativos tratam de matéria de competência exclusiva do poder Legislativo, também denominado de espécie normativa, com previsão constitucional no art. 49. Pela redação do artigo 68, §1º, as matérias de competência do Congresso Nacional são chamadas de exclusivas e encontram força constitucional no artigo 49 da Constituição. Já as matérias de competência da Câmara e do Senado, conhecidas como privativas estão dispostas no artigo 52 do mesmo texto. A diferença entre elas é que enquanto a competência privativa pode ser delegada, a competência exclusiva é indelegável. Logo, o artigo 68 da Constituição refere-se á competência exclusiva da Câmara e do Senado. O regulamento tem a função de dar execução às leis e aos tratados. Hely Lopes Meirelles leciona que os regulamentos autônomos – aquele que busca seu fundamento de validade diretamente na Constituição Federal, e não na lei. O regulamento autônomo é aplicado sobre três requisitos: ausência de lei, reserva de lei, supremacia da lei. Assim, o regulamento autônomo só poderia ser utilizado na hipótese de não existir lei tratando da matéria. Entretanto, a doutrina administrativa não aceita a existência do regulamento autônomo (regra do artigo 84, inciso IV da Constituição). Mas é preciso reconhecer que a regra comporta exceções previstas pela própria Página 11 de 20   

   

Constituição Federal (por exemplo, o artigo 237). O Executivo tem competência de baixar atos infralegais que vão buscar seus fundamentos de validade diretamente na Constituição Federal (exceção). O decreto é ato emanado pelo chefe do poder Executivo em Âmbito federal, estadual e municipal. “Os decretos regulamentares são atos normativos secundários ou subordinados. A diferença entre lei e decreto reside no fato de que a lei inova originalmente o ordenamento jurídico, enquanto o regulamento não o altera, mas fixa, tão-somente, “as regras orgânicas e processuais destinadas a pôr em execução os princípios institucionais estabelecidos por lei, ou para desenvolver os preceitos constantes da lei, expressos ou implícitos, dentro da órbita por ela circunscrita, isto é, as diretrizes pormenor, por ela determinadas”.” - Oswaldo Aranha Bandeira de Mello; apostila do primeiro período de Português Jurídico, anexo II. As normas complementares previstas no artigo 100 do CTN correspondem a todos os atos de hierarquia inferior ao decreto, expedidos por autoridades que não o chefe do Poder Executivo. As decisões dentro do Processo Administrativo Fiscal só valem para aquele contribuinte que impugnou o lançamento. Entretanto, a lei poderá prevê que uma autoridade atribua eficácia normativa a determinada decisão. É uma espécie de súmula vinculante na esfera administrativa. Essa decisão vale para todos; a decisão no processo vale somente para um determinado contribuinte. Não há muito espaço para o costume em direito tributário em face do princípio da legalidade. “Em suma, a tributação, no Brasil, deve ser decidida não pelo Executivo, “mas pelos representantes do povo, livremente eleitos para fazer as leis.” (Sacha Calmon Navarro Coelho – Curso de Direito Constitucional Tributário). Medidas Provisórias Estas são espécies normativas que possuem força de lei e são editadas, pelo Presidente da República, em situações de urgência e relevância, adotados critérios também condizente com tal, historicamente, são provenientes (tem cunho nos) dos decretos-lei, previstos nos diplomas constitucionais anteriores e usado como instrumento de larga abusividade pelo Presidente da República, que era o sujeito que detinha competência para sua edição. Assim que editadas, as Medidas Provisórias são submetidas à análise do Congresso Nacional, para deliberação em prazo estabelecido constitucionalmente. Tem a sua tramitação iniciada obrigatoriamente pelo Plenário da Câmara dos Deputados e, em seguida, seguem para o Senado Federal, pois apesar de Resolução do Congresso Nacional expressamente prever o funcionamento de

Página 12 de 20   

   

Comissão Mista, integrada por 12 (doze) Senadores e 12 (doze) Deputados, para análise prévia das Medidas Provisórias, no sentido prático a mesma não é instalada. Após a sua edição, é aberto prazo de 05 (cinco) dias para apresentação de emendas, por deputados e senadores. Tais emendas serão analisadas pelos relatores da matéria nas duas Casas Legislativas. Vale trazer ao presente, que no entanto, além de poder acatar ou não as emendas apresentadas por outros parlamentares, os relatores podem incluir novas emendas em seu parecer. Caso o relator modifique a Medida Provisória, incluindo alguma emenda, passamos a ter um Projeto de Lei de Conversão (PLV) com número distinto da MP inicial. Assim, temos o exemplo da MP 501/2010 que foi aprovada na forma do PLV 15/2010 na Câmara dos Deputados. Nesta situação, o que segue para a análise do Senado Federal é o PLV e não mais a MP original. Se o Senado efetuar modificações no texto aprovado pela Câmara dos Deputados, o mesmo retorna à Casa iniciadora para que tais mudanças sejam analisadas e então enviadas à sanção presidencial. No entanto, caso ambas as Casas aprovem o texto original da Medida Provisória, não podemos falar em sanção do presidente, sendo a proposição encaminhada diretamente para a promulgação. Como mencionado, as MPs possuem prazos rígidos de tramitação, vigorando por 60 (sessenta) dias, prorrogáveis por mais 60. Se após esse prazo não for convertida em lei, a Medida Provisória perderá a eficácia desde a sua edição, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas dela decorrentes. Porém, lembramos que todos os prazos são suspensos durante o recesso parlamentar (podendo então uma MP vigorar por mais de 120 dias). Outro prazo importante é aquele referente ao sobrestamento da pauta. As Medidas Provisórias passam a trancar a pauta da Casa onde estiver tramitando após 45 dias, contados da sua edição. Isto significa que nenhuma outra proposição poderá ser deliberada, em sessão ordinária, até que seja concluída a votação desta MP. Por conta das diversas possibilidades de modificação e da agilidade da tramitação, a análise das Medidas Provisórias pelas entidades interessadas requer muita atenção. E é justamente para facilitar este processo que a Assessoria Parlamentar (Aspar) da Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) organizou em dois quadros todas as informações e links importantes sobre as MPs que estão tramitando no Congresso Nacional (quadros publicados ontem). Os mesmo serão divulgados em todos os dias em que houver modificação na tramitação. Página 13 de 20   

   

Resoluções Estas integram e são normas jurídicas destinadas a implementar assuntos do interesse interno do Congresso Nacional, tem fulcro no Inciso VII do art. 59 da CF Republicana. Os temas da resolução mais corriqueiros referem-se à concessão de licenças ou afastamentos de deputados ou senadores, a atribuição de benefícios, etc. O quorum exigido para a sua aprovação é a maioria simples, que é o que se extrai do Art. 47, da Constituição: “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.”, sendo que a sua sanção, promulgação e publicação ficam a cargo do presidente do respectivo órgão que a produziu (do Congresso, da Casa Revisora ou da Casa Inicial). As resoluções são atos administrativos normativos que partem de autoridade superiores, mas não do chefe do executivo, através das quais disciplinam matéria de sua competência específica. As resoluções não podem contrariar os regulamentos e os regimentos, mas explicá-los. Excepcionalmente haverá efeitos externos, no caso, seria uma Delegação legislativa. Tanto que o processo legislativo da resolução não é tratado na Constituição Federal, cabendo ao regimento interno de cada uma das casas, discipliná-lo. Anna Cândida da Cunha Ferraz, traz a seguinte subdivisão a resolução: Assim poderão ser atos políticos (resolução senatorial que referenda nomeações), ato deliberativo (fixação de alíquotas), ato de co-participação na função judicial (suspensão de lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal) e ato-condição da função legislativa (autorização ao Executivo para elaborar lei delegada: habilita a produção da lei delegada). Processo Orçamentário O processo legislativo orçamentário segue regras próprias que o distinguem do processo legislativo ordinário ou comum. Trata-se, portanto, de um processo legislativo especial, com uma série de regras também especiais estabelecidas pela Constituição Federal, tais como: apreciação conjunta Câmara dos Deputados e Senado Federal, restrições às emendas parlamentares, limite Página 14 de 20   

   

temporal para deliberação, vigência limitada, dentre outras. Tudo isso faz do processo legislativo orçamentário um modelo peculiar previsto pela Carta Magna. Nos termos do art. 165 da Constituição Cidadã, ela confere ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa das leis que envolvam matéria orçamentária:  Plano Plurianual.  Lei de Diretrizes Orçamentárias.  Lei Orçamentária Anual

Trata-se de uma iniciativa privativa e indelegável. A omissão do Chefe do Executivo na elaboração das qualquer das três propostas orçamentárias (PPA, LDO, LOA) importa em crime de responsabilidade. Em todo caso, não pode ficar a República Federativa do Brasil sem orçamento e a Constituição não regulou tal hipótese. A rigor, o nosso ordenamento jurídico não demonstra soluções expressas em caso do não envio da proposta orçamentária ou seu envio em atraso, bem como nos casos de rejeição pelo legislativo da proposta orçamentária, ou ainda, na hipótese de não haver devolutiva pelo legislativo da proposta orçamentária aprovada para sanção pelo Chefe do Executivo. Então quando consolidada a proposta das leis orçamentárias pelo Presidente da República, este encaminhará para apreciação do Poder Legislativo. O art. 166 da Constituição tem como inaugural as disposições referentes ao processo legislativo das leis orçamentárias, nos termos a seguir: "Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. § 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos Página 15 de 20   

   

nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58". Um dos traços mais marcantes que diferenciam o processo legislativo das leis orçamentárias refere-se à existência da chamada Comissão Mista Permanente. A proposta do orçamento será encaminhada para analise conjunta das duas casas do Congresso Nacional, por meio da Comissão Mista formada por Senadores e Deputados. Isso só ocorre em matéria orçamentária, sendo traço peculiar dessa espécie. Também é notório à Comissão Mista Permanente emitir pareceres sobre emendas parlamentares. Nesse ponto, vale destacar o que determinam o art. 166, § 2º da Lei Maior: "§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional". Como já se sabe, é do Chefe do Executivo de cada ente federativo a iniciativa para a elaboração dos projetos de leis orçamentárias e encaminhamento ao Legislativo correspondente para aprovação. Quando os projetos das leis orçamentárias chegam no âmbito dos congressistas, submetidos à análise pela Comissão Mista Permanente, neste momento é possível aos parlamentares promover alterações nos textos dos projetos orçamentários, fazendo-o por meio das chamadas emendas parlamentares. Na proposta orçamentária, quando chega ao Congresso, já se encontra balanceada de certa forma, contendo receitas em mesmo montante que as despesas, justamente pelo princípio do equilíbrio orçamentário. Do mesmo modo, o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias são definidos após criterioso estudo de programas e metas do poder público, aos quais estão vinculadas as receitas e despesas do projeto do orçamento anual. Assim, é possível emendas parlamentares aos projetos de leis orçamentárias, mas não de forma indiscriminada. Nesse sentido, o art. 166, §§ 3° e 4º, da Constituição Federal, traz algumas restrições para as emendas parlamentares: Página 16 de 20   

   

"§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual". Do presente dispositivo, retiramos quatro requisitos a serem observados para as emendas parlamentares. O primeiro deles refere-se à compatiblidade das emendas com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, consoante art. 166, § 3°, I, do Diploma Maior. Sucessivamente, esse condicionante é repetido no § 4° da CF/88, especificamente em relação a emendas em face da lei de diretrizes orçamentárias. Trata-se de requisito óbvio, porque se a lei orçamentária deve estar em sintonia com a lei de diretrizes orçamentárias, e ambas, devem se compatibilizar com o plano plurianual, evidentemente que as emendas a esses projetos necessariamente também devem guardar a mesma harmonia (princípio da unidade orçamentária). O segundo requisito é a indicação dos recursos necessários à alteração orçamentária, nos termos do art. 166, §3°, II, da CF/88. Não é possível despesa a descoberto, sem a fonte de custeio. Os projetos orçamentários são encaminhados Página 17 de 20   

   

ao Congresso pelo Chefe do Executivo após estar equilibrado o orçamento, logo, para que seja incluída emenda parlamentar, deve ser indicado onde estão os recursos necessários, de forma a manter o equilíbrio das contas. O terceiro requisito, por sua vez, é que, na indicação dos recursos, só poderá ocorrer anulação de despesas, e desde que não incidam sobre despesas com pessoal, serviços da dívida, ou transferências constitucionais, conforme dispõe o art. 166, § 3°, II, "a" a "c", da CF/88. Ou seja, não pode um parlamentar indicar receita não prevista no orçamento, salvo se a indicação da fonte de custeio necessariamente ocorrer por meio de uma anulação de despesa prevista no orçamento. Quer dizer, ao preparar uma emenda, o parlamentar tem que indicar qual a outra despesa estaria sendo subtraída, sempre compatibilizado com a LDO e o PPA. Contudo, desta forma as despesas não podem ser alteradas por emendas sem critérios, pois as alíneas "a" a "c" do inciso II do §3° do art. 166 estabelecem que não poderá haver redução de despesa referente: (i) despesa com pessoal (porque a competência para tal assunto é exclusiva do chefe do executivo); (ii) serviços da dívida (porque sempre é privilegiada a redução do endividamento); (iii) transferências constitucionais (porque é condição necessária à manutenção do pacto federativo a autonomia financeira dos entes da Federação). Por último, o quarto requisito para a possibilidade de emendas seria o caso de tratarem apenas de correção de erros ou omissões, bem como dispositivos do texto do projeto de lei. Nesse caso, evidentemente, a emenda parlamentar é até desejada, porque retira algum vício contido nas leis orçamentárias. Aliás, o art. 12, §1°, da LRF, estabelece a possibilidade do legislativo fazer a reestimativa de receita, em caso de erro ou omissão de ordem técnica ou legal. Por outro lado, quando voltadas para os dispositivos do texto do projeto orçamentário, são as chamadas emendas de redação, que visam dar maior clareza e precisão textual à lei.

Página 18 de 20   

   

CONCLUSÃO Neste trabalho apresentado é mister se fazer por concluir que podemos verificar de forma concreta a importância do processo legislativo como um todo, tal que ele tem o condão de constituir nobre e importante sentido, classificação e construção dos pilares da legislação constitucional brasileira como um todo, pois assim regula todo o procedimento legislativo ordinário, em suas fases (introdutória, constitutiva, complementar...), as emendas constitucionais, leis complementares, medidas provisórias, leis delegadas, decretos legislativos, resoluções e a legislação orçamentária, demonstrando caráter rígido, formalista com suas regras próprias, exceções, e demais contribuições ao meio social.

Página 19 de 20   

   

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS  MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional / Alexandre de Moraes. – 21. Ed. – São Paulo : Atlas, 2007.  DIAS, Cibele Fernandes. Direito Constitucional Didático./ Cibele Fernandes Dias./ 3° edição./ Curitiba : Juruá, 2012. 232p.

 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional.27. ed., atual. São Paulo : Malheiros, 2012. 863 p.  LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 16. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo : Saraiva, 2012.

Página 20 de 20