Prezydencjalizacja współczesnej polityki (Presidentialization of Contemporary Politics)

OSW

Szkice Humanistyczne

2012

Tom XII Nr 2

Maciej Hartlin´ski Uniwersytet Warmin´sko-Mazurski w Olsztynie

Prezydencjalizacja wspo´łczesnej polityki Wspo´łczesne trendy w funkcjonowaniu, a przede wszystkim postrzeganiu z˙ycia politycznego ukazuja˛ koncentracje˛ na poszczego´lnych politykach zajmuja˛cych stanowiska publiczne, przy jednoczesnym pomijaniu zawartos´ci merytorycznej debaty publicznej. Niezalez˙nie od kompetencji nadanych na mocy konstytucji zaro´wno prezydenci, premierzy czy tez˙ przywo´dcy partyjni da˛z˙a˛ do poszerzania swoich wpływo´w w celu odgrywania kluczowej roli w polityce. Trend ten moz˙na okres´lic´ jako prezydencjalizacja wspo´łczesnej polityki. Celem opracowania jest zwro´cenie uwagi na poje˛cie prezydencjalizacji polityki i pro´ba opisu tego poje˛cia. A co za tym idzie wskazania na rez˙im prezydencki i jego cechy charakterystyczne. Ponadto, uwaga zostanie skupiona na odro´z˙nieniu wspomnianego rez˙imu od parlamentaryzmu. Poczynione starania pozwola˛ na sformułowanie wniosko´w dotycza˛cych przemian we wspo´łczesnej polityce i czynniko´w implikuja˛cych formułowanie tezy o prezydencjalizmie we wspo´łczesnej polityce. Na potrzeby wprowadzenia do problematyki nalez˙y kro´tko przypomniec´, z˙e okres´lenie prezydencjalizacji wia˛z˙e sie˛ bezpos´rednio z forma˛ rza˛du okres´lana˛ mianem prezydencjalizmu. Obok parlamentaryzmu jest to druga z gło´wnych kategorii w ramach analiz rez˙imo´w politycznych. Sta˛d tez˙ warto zasygnalizowac´ istote˛ oraz gło´wne ro´z˙nice pomie˛dzy tymi dwoma okres´leniami. Dla usystematyzowania wywodo´w warto nadmienic´, z˙e wyro´z˙nia sie˛ trzy formy rza˛do´w, jakimi sa˛ prezydencjalizm, parlamentaryzm oraz po´łprezydencjalizm (semiprezydencjonalizm) stanowia˛cy forme˛ pos´rednia˛. Ro´z˙norodnos´c´ interakcji pomie˛dzy parlamentem a rza˛dem w ramach kaz˙dego z nich rodzi liczne dylematy odnosza˛ce sie˛ do kształtu systemu politycznego i jego przyporza˛dkowania1. 1

W konteks´cie przyporza˛dkowania danego pan´stwa do konkretnego rez˙imu politycznego warto zwro´cic´ uwage˛ na interesuja˛ca˛ poznawczo prace˛ dotycza˛ca˛ klasyfikacji rez˙imo´w politycznych. Autorzy dokonali rozro´z˙nienia 141 pan´stw w latach 1950-1990 na demokracje i dyktatury. Szerzej zob. M. Alvarez, J.A. Cheibub, F. Limongi, A. Przeworski, Classifying Political Regimes, „Studies in Comparative International Development” 1996, No. 2, s. 3-36.

92

Maciej Hartlin´ski

Ro´z˙nica pomie˛dzy wymienionymi rez˙imami zasadza sie˛ na odmiennym okres´leniu pozycji rza˛du i jego zalez˙nos´ci od parlamentu. Separacja legislatywy i egzekutywy ma zasadnicze znaczenie dla rozro´z˙nienia obu kwestii. W ramach prezydencjalizmu prezydent jest zaro´wno głowa˛ pan´stwa, jak i szefem rza˛do´w co okres´la sie˛ mianem monizmu egzekutywy2. Prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych i zaro´wno on, jak i rza˛d nie ponosza˛ odpowiedzialnos´ci przed parlamentem. Separacja władzy odnosi sie˛ do wyro´z˙nienia obszaro´w na jakich koncentruje sie˛ wyła˛cznie prezydent (władza wykonawcza) oraz parlament (tworzenie prawa). Wspomniana idea podziału władzy wymaga zasygnalizowania podstawowych ro´z˙nic terminologicznych. Oto´z˙, problematyka tak spotyka sie˛ z tyle cze˛sta˛, co mylna˛ interpretacja˛ i ekplanacja˛. Rozro´z˙nienia wymagaja˛ poje˛cia „podział władzy” i „podział władz”, kto´re oznaczaja˛ odpowiednio podział przedmiotowy oraz podział organizacyjny3. Rozro´z˙nienie to determinuje charakter podziału, gdzie w pierwszym przypadku dotyczy ono aspektu funkcjonalnego i kompetencyjnego. Natomiast w przypadku drugim uwypuklony jest podział organizacyjny niosa˛cy za soba˛ separacje˛ organo´w posiadaja˛cych dane kompetencje. Jak zauwaz˙a Arend Lijphart, w systemie prezydenckim głowa˛ rza˛du jest prezydent wybierany na okres´lona˛ kadencje˛, kto´ry nie moz˙e byc´ usunie˛ty z urze˛du przez władze˛ ustawodawcza˛ z wyja˛tkiem zastosowania procedury impeachmentu oraz jest wybierany w drodze wyboro´w powszechnych ba˛dz´ przez kolegium wyborcze4. Ponadto wyro´z˙nia on inne gło´wne cechy, kto´re dominuja˛ w dyskursie nad swoistos´cia˛ systemu prezydenckiego. Sa˛ to gło´wnie uwagi dotycza˛ce tego, iz˙ prezydent nie moz˙e byc´ ro´wnoczes´nie członkiem legislatywy oraz jest głowa˛ pan´stwa i jednoczes´nie stoi na czele rza˛du. Z kolei Juan Linz zwraca uwage˛, iz˙ system prezydencki posiada dwie istotne cechy. Pierwsza z nich dotyczy przysługuja˛cej prezydentowi pełnej kontroli nad składem rza˛du oraz administracji, natomiast druga odnosi sie˛ do niezalez˙nos´ci prezydenta od zaufania parlamentu i wyboro´w powszechnych na okres´lona˛ kadencje˛5. Tak pojmowany rez˙im prezydencki determinuje liczne konsekwencje. W konteks´cie wyboro´w moz˙e sie˛ zdarzyc´, z˙e prezydent obejmuje swo´j urza˛d uzyskuja˛c poparcie proporcjonalnie mniejsze niz˙ premierzy. Z kolei z go´ry okres´lony czas zajmowania stanowiska znacza˛co wpływa na kalkulacje polityczne oso´b preten-

2 A. Antoszewski, Rez˙im polityczny, [w:] Studia z teorii polityki. Tom 1, pod red. A.W. Jabłon´skiego, L. Sobkowiaka, Wrocław 1999, s. 98-99. 3 A. Pułło, Podział władzy. Aktualne problemy w doktrynie, prawie i wspo´łczesnej dyskusji konstytucyjnej w Polsce, „Przegla˛d Sejmowy” 1993, nr 3, s. 19. 4 A. Lijphart, Thinking about Democracy. Power Sharing and Majority Rule in Theory and Practice, London 2008, s. 142. 5 J. Linz, Perils of Presidentialism, „Journal of Democracy” 1990, No. 1, s. 52.

93

Prezydencjalizm wspo´łczesnej polityki

duja˛cych lub zajmuja˛cych te stanowisko6. Co wie˛cej nagłe skro´cenie kadencji moz˙e prowadzic´ do wyboru oso´b, kto´re w normalnych warunkach nie pretendowały by do obje˛cia urze˛du, a takz˙e nieuwzgle˛dniane byłyby przez opinie˛ publiczna˛ jako osoby licza˛ce sie˛ w rywalizacji politycznej i godne do zaje˛cia tego stanowiska. Autor ten wskazuje ro´wniez˙, z˙e prezydencjalizm jest systemem charakteryzuja˛cym sie˛ dualizmem7 demokratycznej legitymizacji oraz sztywnos´cia˛8. Pierwsze okres´lenie odnosi sie˛ do z´ro´deł umocowania władzy wykonawczej i ustawodawczej, kto´rych mandat pochodzi z demokratycznych wyboro´w i poparcia ws´ro´d społeczen´stwa. Z kolei drugie okres´lenie wywodzi sie˛ z go´ry okres´lonych czasowo kadencji obu władz, a takz˙e ich obopo´lnej niezalez˙nos´ci. Tabela 1 Ro´z˙nice i podobien´stwa mie˛dzy prezydencjalizmem a parlamentaryzmem Prezydencjalizm

Parlamentaryzm

Uzyskanie władzy przez szefa rza˛du

wybory powszechne

poparcie wewna˛trzparlamentarne

Konstruowanie rza˛du i powoływanie ministro´w

prezydent

premier i parlament

Trwanie rza˛du zalez˙ne jest od

prezydent

parlament

Organizacja władzy wykonawczej

monizm

dualizm

Podział władzy

niezalez˙nos´c´

zalez˙nos´c´

Odpowiedzialnos´c´ polityczna przed parlamentem

nie

tak

Głowa pan´stwa

prezydent

monarcha lub prezydent (w obu przypadkach w aspekcie ceremonialnym)

˙ ro´dło: Opracowanie na podstawie: A. Antoszewski, Rez˙im polityczny, [w:] Studia z teorii polityki. Tom Z 1, pod red. A.W. Jabłon´skiego, L. Sobkowiaka, Wrocław 1999, s. 100; A. Antoszewski, Instytucjonalne uwarunkowania procesu decyzyjnego, [w:] Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza poro´wnawcza, pod red. A. Antoszewskiego, R. Herbuta, Wrocław 1997, s. 283; S. Genethner, Parlamentarne i prezydenckie systemy rza˛do´w (poro´wnawcza analiza politologiczna), „Pan´stwo i Prawo” 1994, nr 7-8, s. 26-37. 6

Ibidem, s. 53-54. Interesuja˛ce rozwaz˙ania na temat dualizmu władzy przedstawia Jean Blondel, konstatuja˛c, iz˙ system taki charakteryzuje sie˛ tym, z˙e dwie i tylko dwie osoby dziela˛ formalnie i faktycznie sposo´b rza˛dzenia. Zob. J. Blondel, Dual Leadership in the Contemporary World, [w:] Parliamentary versus Presidential Government, ed. by A. Lijphart, New York 1992, s. 162-172. 8 J. Linz, Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference?, [w:] The Failure of Presidential Democracy: Comparative Perspectives, eds. J. Linz, A. Valenzuela, Baltimore-London 1994, s. 6. 7

94

Maciej Hartlin´ski

W dyskursie nad kształtem rez˙imu politycznego zwraca sie˛ uwage˛ na liczne zalety i wady kaz˙dego z rozwia˛zan´. Niemniej jednak nalez˙y stwierdzic´, iz˙ zwłaszcza w konteks´cie europejskim dominuja˛ce jest rozwia˛zanie parlamentarno-gabinetowe. Prezydencjalizm narodził sie˛ i funkcjonuje do dzis´ w Stanach Zjednoczonych Ameryki (USA), gdzie jawi sie˛ jako klasyczny przejaw tego typu formy rza˛do´w9. Oryginalna i niespotykana w takim wymiarze i trwałos´ci struktura władzy determinuje pro´by implementacji tego typu rozwia˛zan´ w innych krajach, z ro´z˙nym skutkiem dla odzwierciedlenia pierwotnego modelu10. Zatem, takie konstytucyjne ukształtowanie władzy wykonawczej, poza tym jednym przypadkiem, nie determinuje stabilnej demokracji. Dla przykładu moz˙na przywołac´ badania Taeko Hiroi i Sawa Omori, kto´rzy dokonuja˛c analizy 131 pan´stw demokratycznych w latach 1960-2006, wykazali, z˙e sa˛ pewne zalez˙nos´ci mie˛dzy stabilnos´cia˛ demokracji a rez˙imem politycznym11. Rez˙im ma znaczenie wo´wczas, gdy były wczes´niejsze dos´wiadczenia z systemem demokratyczny12. Nieprzerwanie funkcjonuja˛ce demokracje parlamentarne maja˛ znacza˛co mniejsze szanse na załamanie niz˙ demokracje o charakterze prezydenckim. Jednakz˙e w przypadku, gdy w historii pan´stwa zdarzył sie˛ przypadek załamania systemu, to naste˛puje sytuacja odwrotna i to systemy prezydenckie okazuja˛ sie˛ wo´wczas bardziej stabilne. Jednakz˙e dyskurs nad wadami i zaletami ro´z˙norodnych rozwia˛zan´ toczy sie˛ nadal i moz˙na go podsumowac´ w naste˛puja˛cy sposo´b. Ta sama kwestia dla wielu badaczy moz˙e jawic´ sie˛ jako zaleta, gdy inni moga˛ przywołac´ liczne przykłady z historii, iz˙ ten aspekt prezydencjalizmu okazał sie˛ zawodny i miał negatywny wpływ na z˙ycie polityczne. Niemniej jednak warto przywołac´ najbardziej istotne uwagi dotycza˛ce omawianego rez˙imu. Zalety i wady prezydencjalizmu moz˙na ˙ ebrowski, Klasyczny model prezydencjonalizmu. Geneza i kształt wspo´łczesny, Szerzej zob. W. Z ˙ ebrowski, Teoria wspo´łczesnych systemo´w „Szkice Humanistyczne” 2006, nr 1-2, s. 7-20; W. Z politycznych, Olsztyn 2009, s. 141-155. 10 Okres´lanie systemu jako prezydenckiego, gło´wnie na podstawie unormowan´ konstytucyjnych, moz˙e prowadzic´ do mylnej kwalifikacji. Przykładem moga˛ byc´ słowian´skie, zakaukaskie oraz azjatyckie pan´stwa poradzieckie, gdzie pojawia sie˛ pro´ba zastosowania poje˛cia systemu prezydenckiego wschodniego. Zob. K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski, Struktura wspo´łczesnego pan´stwa, [w:] Społeczen´stwo i polityka. Podstawy nauk politycznych, pod red. K.A. Wojtaszczyka, W. Jakubowskiego, Warszawa 2007, s. 279. Ponadto implementacja rozwia˛zan´ charakterystycznych dla systemu prezydenckiego nie wpływa pozytywnie na reformy demokratyczne. Zob. S. Abdukadirov, The Failure of Presidentialism in Central Asia, „Asian Journal of Political Science” 2009, No. 3, s. 285-298. 11 T. Hiroi, S. Omori, Perils of Parliamentarism? Political Systems and the Stability of Democracy Revisited, „Democratization” 2009, No. 3, s. 485-507. 12 Autorzy ci definiuja˛ pan´stwo demokratyczne jako takie, kto´re: wyłania władze˛ wykonawcza˛ oraz ustawodawcza˛ w wyborach; funkcjonuje rywalizacja mie˛dzypartyjna; naste˛puje zgodna z prawem alternacja władzy. Natomiast załamanie demokracji traktuja˛ jako odejs´cie od powyz˙szych zasad. Zob. ibidem, s. 491. 9

Prezydencjalizm wspo´łczesnej polityki

95

zatem przedstawic´ w naste˛puja˛cy sposo´b13: wyste˛puje wie˛ksza stabilnos´c´ rza˛do´w nieuzalez˙niona od rywalizacji wewna˛trzparlamentarnej; trwałos´c´ rza˛du jest umocowana konstytucyjnie i nie istnieje moz˙liwos´c´ jego odwołania przez parlament; brak moz˙liwos´ci odwołania niepopularnego rza˛du; nieelastycznos´c´ w niwelowaniu napie˛c´ mie˛dzy rza˛dem a prezydentem; władza wykonawcza i ustawodawcza moz˙e wywodzic´ sie˛ z ro´z˙nych, przeciwstawnych obozo´w partyjnych lub tez˙ nalez˙ec´ do tej samej partii lecz miec´ wo´wczas inne preferencje polityczne ws´ro´d cze˛s´ci rza˛dowej i parlamentarnej; moz˙e wysta˛pic´ sytuacja patowa, gdyz˙ zaro´wno prezydent, jak i parlament posiadaja˛ legitymizacje˛ w postaci szerokiego poparcia wyborco´w; brak pewnos´ci, kto´ra władza, wykonawcza czy ustawodawcza, posiada prawo do wypowiadania sie˛ w imieniu narodu; w przypadku niekompetencji, choroby lub skandali kadencja prezydenta nie moz˙e byc´ w prosty sposo´b skro´cona; wybory jako gra o sumie zerowej. Przegla˛d tych wskazo´wek prowadzi do wniosku, iz˙ na postrzeganie pozytywnych i negatywnych stron prezydencjalizmu w duz˙ym stopniu wpływ ma praktyka polityczna. Dla ilustracji przykładu zachowanie idei przys´wiecaja˛cej sformułowaniu prezydencjalizmu, czyli zasady checks and balance zapewnia ro´wnowage˛ oraz separacje˛ władzy wykonawczej i ustawodawczej. Jednakz˙e sprawowanie władzy przez mocno rywalizuja˛ce ze soba˛ obozy polityczne moz˙e doprowadzic´ do paraliz˙u lub zahamowania wspo´łpracy w ramach instytucji pan´stwowych. Podobnie moz˙na rozpatrywac´ kolejna˛ podstawowa˛ zasade˛, jaka˛ jest uzyskanie stanowiska prezydenta w drodze wyboro´w powszechnych14. Potocznie uznaje sie˛, z˙e mandat pochodza˛cy bezpos´rednio od wyborco´w legitymizuje władze˛ w wie˛kszym stopniu niz˙ obje˛cie stanowiska w wyniku negocjacji wewna˛trzparlamentarnych lub nominacji partyjnej. Sta˛d idea reprezentacji w systemie prezydenckim jest odmienna od uwarunkowan´ w systemie parlamentarnym. Zas´ wynikaja˛ca z tego odpowiedzialnos´c´ przed wyborcami wyste˛puje w wie˛kszym stopniu w ramach tego pierwszego rozwia˛zania systemowego15. Z tym wyja˛tkiem, z˙e takz˙e w systemie prezydenckim wybo´r głowy pan´stwa moz˙e nasta˛pic´ poprzez kolegium wyborcze, aczkolwiek wyodre˛bnione i wyraz˙aja˛ce wole˛ wyborco´w. Zatem w systemie 13

A. Antoszewski, Rez˙im polityczny, [w:] Studia z teorii polityki., s. 99; A. Lijphart, Constitutional Design for Divided Societies, „Journal of Democracy” 2004, No. 4, s. 102; J. Linz, Perils of Presidentialism..., s. 53-58. 14 W konteks´cie problematyki wyboro´w prezydenta interesuja˛ca jest analiza dokonana przez Andre Blaisa, Louise Massiciotte oraz Agnieszke˛ Dobrzyn´ska˛. Badania pokazuja˛, z˙e spos´ro´d 170 pan´stw w 91 prezydent jest wybierany bezpos´rednio. Zas´ pos´ro´d 79 pan´stw demokratycznych prezydent jest wybierany bezpos´rednio w 32, co stanowi ok. 40%. W konteks´cie systemu politycznego pos´ro´d 132 republik, prezydent jest wybierany w 91, co daje ok. 69%. A. Blais, L. Massiciotte, A. Dobrzynska, Direct Presidential Elections. A World Summary, „Electoral Studies” 1997, No. 4, s. 445. 15 D.J. Samuels, M.S. Shugart, Presidentialism, Elections and Representation, „Journal of Theoretical Representation” 2003, No. 1, s. 33-60.

96

Maciej Hartlin´ski

parlamentarnym pełnienie roli szefa rza˛du jest obarczone teoretycznie mniejszym mandatem poparcia społecznego niz˙ dotyczy to systemu prezydenckiego 16. Ponadto, wybory prezydenckie pozwalaja˛ na jednoznaczny wybo´r konkretnego polityka na kluczowe stanowisko w pan´stwie17, czego nie moz˙na dos´wiadczyc´ w systemie parlamentarnym. Wyborcy posiadaja˛ moz˙liwos´c´ podje˛cia klarownej decyzji, opartej na prostej identyfikacji polityka i jego dotychczasowych osia˛gnie˛c´, kto´re nie sa˛ obarczone wielopłaszczyznowa˛ rywalizacja˛ mie˛dzypartyjna˛18. Konstruowanie, kierowanie oraz trwanie rza˛du w systemie prezydenckim spotyka sie˛ z licznymi zastrzez˙eniami tego rozwia˛zania. Wynika to z faktu, iz˙ moz˙e nasta˛pic´ wyraz´ny rozdz´wie˛k pomie˛dzy prezydentem a parlamentem, gdzie ten pierwszy nie posiada zaplecza partyjnego ws´ro´d posło´w i partii politycznych. Konsekwencja˛ czego jest impas w sprawnym rza˛dzeniu. Badania empiryczne w tym zakresie dostarczaja˛ danych mo´wia˛cych o tym, z˙e formowanie koalicji rza˛dowej jest bardziej trudne w rez˙imach prezydenckich, zas´ w przypadku nieutworzenia takowej naste˛puja˛ sytuacje patowe, kto´re sa˛ jednak naste˛pnie przełamywane19. Zatem, przewaga parlamentaryzmu nad prezydencjalizmem w zakresie tworzenia koalicji rza˛dowych i ich sprawnego funkcjonowania nie jest wyraz´na. Powyz˙sze rozwaz˙ania warto jednak przybliz˙yc´ o dyskurs mie˛dzy Scottem Mainwaringem i Matthewem S. Shugartem a ich odniesieniem sie˛ do opracowania J. Linza. Wspominany juz˙ tekst o zagroz˙eniach prezydencjalizmu wskazuje na aspekty, z kto´rymi polemizuja˛ dwaj wymienieniu autorzy. Według nich system 16 Warto w tym miejscu przywołac´ jednak przykłady, kiedy to premier jest wybierany w wyborach bezpos´rednich, tak jak to miało miejsce w Izraelu. Choc´ były pro´by implementacji takiego rozwia˛zania takz˙e w innych krajach, takich jak Belgia, Holandia czy Włochy. Szerzej zob. B. Maddens, S. Fiers, The Direct PM Elections and the Institutional Presidentialisation of Parliamentary Systems, „Electoral Studies” 2004, No. 4, s. 769-793; R.Y. Hazan, Presidential Parliamentarism. Direct Popular Election of Prime Minister, Israel’s New Electoral and Political System, „Electoral Studies” 1996, No. 1, s. 21-37. 17 Dociekania na temat zakresu władzy przysługuja˛cej prezydentowi prowadzi Alan Siaroff, kto´ry dokonuje komparatystyki na podstawie m.in. naste˛puja˛cych wyznaczniko´w: pochodzenia z wyboro´w powszechnych; moz˙liwos´ci mianowania oso´b na kluczowe stanowiska w rza˛dzie, wojsku czy banku centralnym; zwoływania posiedzen´ rza˛du; prawa veta dla władzy ustawodawczej; kreowania polityki zagranicznej. Szerzej zob. A. Siaroff, Comparative Presidencies. The Inadequacy of the Presidential, Semi-presidential and Parliamentary Distinction, „European Journal of Political Research” 2003, No. 3, s. 287-312. 18 Odmiennos´c´ systemo´w charakteryzuja˛cych sie˛ rozdziałem władzy ma swoja˛ istote˛ takz˙e w konteks´cie systemu wyborczego. Josep M. Colomer oraz Gabriel L. Negretto wskazuja˛ na kwestie zasad wyborczych, kto´re winny podkres´lac´ rzeczywista˛ reprezentacje˛ obywateli oraz wspo´łprace˛ na linii prezydent-parlament, zwłaszcza wspieranie rzeczywistych preferencji wyborczych a nie decydowania o poparciu lub głosowaniu przeciwko danej partii. Zob. J.M. Colomer, G.L. Negretto, Can Presidentialism Work Like Parliamentarism?, „Government and Opposition” 2005, No. 1, s. 64-73. 19 J.A. Cheibub, A. Przeworski, S.A. Saiegh, Government Coalitions and Legislative Success Under Presidentialism and Parliamentarism, „British Journal of Political Science” 2004, No. 4, s. 580.

97

Prezydencjalizm wspo´łczesnej polityki

prezydencki posiada naste˛puja˛ce, istotne zalety20: wie˛kszy wybo´r dla wyborco´w, w kto´rym maja˛ oni szanse˛ na dwukrotna˛ elekcje˛ i poparcie ro´z˙nych partii do władzy wykonawczej oraz ustawodawczej; silniejsza identyfikacja i odpowiedzialnos´c´ wyborcza; niezalez˙nos´c´ w sprawach ustawodawczych. Co wie˛cej obaj autorzy zwracaja˛ uwage˛ ro´wniez˙ na wiele innych interesuja˛cych aspekto´w prezydencjalizmu, takich jak21: zakres władzy przyznany na mocy konstytucji ro´z˙nia˛cy sie˛ zasadniczo w wielu krajach, zwłaszcza w zakresie stosowania prawa veta; zro´z˙nicowanie wewna˛trzpartyjnej dyscypliny w ramach systemo´w prezydenckich co wpływa na kształtowanie relacji mie˛dzy rza˛dem, parlamentem oraz partiami politycznymi; fragmentaryzacja systemu partyjnego oraz kształt systemu wyborczego. Jose A. Cheibub zwraca uwage˛ na trzy istotne pytania rozro´z˙niaja˛ce systemy prezydenckie od parlamentarnych – czy rza˛d jest odpowiedzialny przed parlamentem? czy prezydent jest wybierany niezalez˙nie? oraz czy rza˛d jest odpowiedzialny przed prezydentem?22. O ile pytania te, w s´wietle poczynionych powyz˙ej ustalen´, nie stanowia˛ innowacyjnych tres´ci, to graficzna prezentacja cia˛gu rozumowania poprzez zadawanie pytan´ pozwala w wie˛kszym stopniu uzmysłowic´ sobie odmienny charakter wspo´łczesnych demokracji. Stawiane pytania kieruja˛ uwage˛ czytelnika na kluczowe aspekty tego zagadnienia. DEMOKRACJE czy rz¹d jest odpowiedzialny przed parlamentem? TAK

NIE prezydencjalizm

parlamentaryzm czy prezydent jest wybierany niezale¿nie? NIE

TAK czy rz¹d jest odpowiedzialny przed prezydentem? TAK demokracja mieszana

demokracja parlamentarna

NIE demokracja parlamentarna

Rys. 1. Wspo´łczesne demokracje w konteks´cie prezydencjalizmu i parlamentaryzmu ´ ro´dło: J.A. Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism and Democracy, New York 2007, s. 35. Z

20 S. Mainwaring i M.S. Shugart, Juan Linz, Presidentialism, and Democracy. A Critical Appraisal, „Comparative Politics” 1997, No. 4, s. 460-463. 21 Ibidem, s. 463-468. 22 J.A. Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism and Democracy, New York 2007, s. 35-44.

98

Maciej Hartlin´ski

W konteks´cie powyz˙szych rozwaz˙an´ nad rez˙imami, Robert Elgie zwraca uwage˛, z˙e badania te maja˛ bogata˛ tradycje˛, sie˛gaja˛ca˛ przynajmniej XIX wieku, jednakz˙e waz˙na˛ date˛ stanowi 1990 rok, zas´ obecnie mamy do czynienia z trzecia˛ faza˛ w ewolucji tych badan´23. Przyje˛ta cezura czasowa wia˛z˙e sie˛ z jednej strony z sytuacja˛ w centralnej i wschodniej Europie, gdzie nowe władze musiały podejmowac´ decyzje o ukształtowaniu konstytucyjnym budowanych systemo´w politycznych, zas´ z drugiej dotyczy kluczowych dla literatury przedmiotu przywoływanych powyz˙ej artykuło´w Juana Linza24 dotycza˛cych systemo´w prezydenckich oraz parlamentarnych. Druga fala dotyczyła uzupełnienia badan´ nad rez˙imami o aspekty zwia˛zane z partiami politycznymi oraz władza˛ przywo´dco´w25. Natomiast trzecia fala rozpocze˛ła sie˛ wraz z szerszymi i ogo´lniejszymi teoriami, kto´re w swoim załoz˙eniu nie skupiały sie˛ na rez˙imach lecz ich wyniki w znacza˛cym stopniu wzbogacały wiedze˛ teoretyczna˛ i empiryczna˛ na ten temat26. Zatem, moz˙na stwierdzic´, z˙e badania te ewoluuja˛ i uwaga badaczy skupia sie˛ na wielu istotnych problemach zwia˛zanych z szerokim dyskursem nad kształtem systemo´w politycznych. Analizy politologiczne pozwalaja˛ zauwaz˙yc´ zatem przemiany w praktyce politycznej i da˛z˙yc´ do usystematyzowania tych trendo´w i sta˛d tez˙ pojawiła sie˛ koncepcja prezydencjalizacji polityki. Poje˛cie prezydencjalizacji jest uz˙ywane w wielu kontekstach. Najszerzej opisuja˛ to zjawisko Thomas Poguntke i Paul Webb, kto´rzy definiuja˛ prezydencjalizacje˛, jako proces, w kto´rym rez˙im w ramach praktyki politycznej staje sie˛ prezydencki, pomimo braku zmian strukturalnych27. Przyjmuja˛c, z˙e system prezydencki uwypukla władze˛ przywo´dcy, jego autonomie˛ oraz personalizacje˛ wyboro´w, to prezydencjalizacja polityki posiada naste˛puja˛ce trzy oblicza i jest rozumiana jako

23 R. Elgie, From Linz to Tsebelis. Three Waves of Presidential/Parliamentary Studies?, „Democratization” 2005, No. 1, s. 106-107. 24 J.J. Linz, Perils of Presidentialism., s. 51-69; J.J. Linz, The Virtues of Parliamentarism, „Journal of Democracy” 1990, No. 4, s. 84-91. 25 Wskazuje sie˛ na badania Matthewa S. Shugarta, Johna M. Carey’a oraz Scotta Mainwaringa i ich prace: M.S. Shugart, J.M. Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge 1992; S. Mainwaring, Presidentialism, Multipartism and Democracy. The Difficult Combination, „Comparative Political Studies” 1993, No. 2, s. 198-228. 26 Wskazuje sie˛ na badania Georga Tsebelisa oraz Kaare Strzma i ich prace: G. Tsebelis, Decision Making in Political System. Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism, „British Journal of Political Science” 1995, No. 3, s. 289-325; G. Tsebelis, Veto Players. How Political Institution Works, Princeton 2002; K. Strzm, Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies, „European Journal of Political Research” 2007, No. 3, s. 261-289; K. Strzm, Parliamentary Democracy and Delegation, w: Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies, eds. by K. Strzm, W.C. Mu¨ller, T. Bergman, Oxford 2004, s. 55-106. 27 T. Poguntke, P. Webb, Presidentialization of Politics in Democratic Societies. A Framework for Analysis, [w:] The Presidentialization of Politics. A Comparative Study of Modern Democracies, eds. by T. Poguntke, P. Webb, Oxford 2005, s. 1.

Prezydencjalizm wspo´łczesnej polityki

99

wzrost zasobo´w władzy i autonomii w ramach partii i władzy wykonawczej, a takz˙e koncentracje˛ proceso´w wyborczych na przywo´dcach28. Ich zdaniem tym co wpływa na prezydencjonalizacje˛ polityki jest jej umie˛dzynarodowienie, rozbudowa struktur pan´stwowych, zmiana roli medio´w komunikowania masowego, erozja tradycyjnych podziało´w społecznych29. Procesy globalizacji zwia˛zane z polityka˛ dotycza˛ wspo´łpracy mie˛dzynarodowej zwia˛zanej z konfliktami etnicznymi, terroryzmem czy ochrona˛ s´rodowiska. Te i wiele innych problemo´w rozpatrywanych jest w ramach spotkan´ wielostronnych gło´w pan´stw i szefo´w rza˛do´w na forum mie˛dzynarodowym, cze˛sto w ramach organizacji takich jak Unia Europejska czy NATO. Wo´wczas rola parlamentu, a nawet samego rza˛du sprowadza sie˛ cze˛sto do akceptacji ustalen´ poczynionych w negocjacjach z innymi krajami i przyjmowaniu wypracowanych rozwia˛zan´ prawnych. Rozbudowa struktur pan´stwowych oznacza wzrost kompetencji aparatu biurokratycznego. Szczego´lnie dotyczy to dwo´ch kwestii, takich jak: centralizacja władzy w ramach koordynacji poszczego´lnych zadan´ władzy wykonawczej oraz odchodzenie od kolektywnej odpowiedzialnos´ci gabinetu na rzecz indywidualnej odpowiedzialnos´ci poszczego´lnych ministro´w za prowadzenie polityki przed szefem rza˛du. Rola medio´w komunikowania masowego, zwłaszcza elektronicznych, wzrasta znacza˛co od wielu lat. Ogniskowanie przekazu woko´ł poszczego´lnych polityko´w a nie na ich programie wyborczym prowadzi do pominie˛cia istoty zagadnien´ politycznych i koncentracje˛ wyła˛cznie na warstwie symbolicznej. Z kolei za erozje˛ tradycyjnych podziało´w społecznych uznaja˛ osłabianie powia˛zan´ mie˛dzy partiami politycznymi a ich zapleczem społecznym. Sta˛d przedstawianie oferty programowej wyła˛cznie jednej grupie społecznej nie spełnia swojego zadania, gdyz˙ wie˛ksza pluralizacja powoduje zwie˛kszenie elektoratu. Ludger Helms, poro´wnuja˛c przykłady z Wielkiej Brytanii i Niemiec w konteks´cie tytułowej problematyki, zwraca uwage˛ na naste˛puja˛ce czynniki wpływaja˛ce na prezydencjalizacje˛ polityki30: wzrost znaczenia poszczego´lnych przywo´dco´w na wyniki wyboro´w parlamentarnych; zaangaz˙owanie premiero´w w prowadzenie polityki zagranicznej; zmniejszenie zaangaz˙owania premiero´w w codzienne z˙ycie parlamentarne; niska wiedza premiero´w i członko´w gabinetu na temat funkcjonowania rza˛du; wzrost znaczenia os´rodko´w pozaparlamentarnych w strategii rza˛dzenia; centralizacja decyzji wewna˛trzrza˛dowych; spadek znaczenia poszczego´lnych ministerstw w podejmowaniu inicjatyw politycznych na rzecz premiera; funkcjonalne i wizerunkowe oddzielenie osoby premiera od działan´ rza˛du. 28

Ibidem, s. 5. Ibidem, s. 13-17. 30 L. Helms, Presidentialisation of Political Leadership. British Notions and German Observations, „The Political Quarterly” 2005, No. 3, s. 431. 29

100

Maciej Hartlin´ski

Podobnie Mark Bevir i Rod A.W. Rhodes da˛z˙a˛c do opisu zmiany stylu ˛dzenia rza Tony’ego Blaira, jako „prezydencje˛ Blaira” w latach 1997-2005, staraja˛ sie˛ to uczynic´ stosuja˛c koncept prezydencjalizmu. Wyro´z˙niaja˛ oni trzy aspekty tego zjawiska31: centralizacje˛ os´rodka podejmuja˛cego decyzje˛ poprzez zwie˛kszenie liczby doradco´w; pluralizacje˛ sposobu kontakto´w z poszczego´lnymi ministrami na rzecz indywidualnych i bezpos´rednich uzgodnien´ mie˛dzy premierem a ministrami, z pominie˛ciem procesu kolegialnego podejmowania decyzji; personalizacja medialna osoby premiera, jako osoby podejmuja˛cej decyzje rza˛dowe i ogniskuja˛cej woko´ł siebie tym samym zainteresowanie medio´w. W kierunku aspektu medialnego prezydencjalizacji poda˛z˙aja˛ rozwaz˙ania i argumenty Ellisa S. Kraussa i Benjamina Nyblade’a32. Na przykładzie premiera Japonii formułuja˛ oni pogla˛d, iz˙ zainteresowanie jego osoba˛ w konteks´cie wyboro´w wzrasta. Rola szefa rza˛du nie jest juz˙ postrzegana jako fasadowa, lecz jako istotna z punktu widzenia prowadzonej polityki. Przywoływane przez autoro´w dane dotycza˛ce wzrostu znaczenia przekazu telewizyjnego dla wyborco´w ułatwiaja˛cego podje˛cie decyzji o głosowaniu na konkretnego kandydata ba˛dz´ partie˛ polityczna˛, ba˛dz´ tez˙ rozdz´wie˛ku pomie˛dzy poparciem premiera a poparciem dla jego gabinetu, wskazuja˛ argumentu na rzecz poparcia ich tezy. Prezydencjalizacja we wspo´łczesnej polityce, w mys´l wymienionych powyz˙ej wskaz´niko´w, dotyczy generalnie przemian w praktyce politycznej. Jednakz˙e, moz˙na ro´wniez˙ podja˛c´ sie˛ badan´ poro´wnawczych opartych na unormowaniach formalnych. Andre Krouwel w swoich badaniach skupił sie˛ na konstytucyjnych uwarunkowaniach 12 pan´stw s´rodkowo-wschodniej Europy. Bazuja˛c na ustaleniach teoretycznych normalizuja˛cych wyznaczniki separuja˛ce rez˙imy na poszczego´lne typy, dokonał pomiaru prezydencjonalizmu i parlamentaryzmu w wybranych pan´stwach33. Dane zawarte w tabeli 2 sugeruja˛, z˙e Rosja jest krajem w kto´rym ro´z˙nica zakresu prerogatyw jest najwie˛ksza (+4,5). Pan´stwo to posiada wyraz´ne wyz˙szy wskaz´nik prezydencjonalizmu niz˙ pozostałe kraje, w tym druga Litwa (+0,5). Polska w tym zakresie posiada balans w postaci ro´wnowaz˙enia sie˛ cech charakterystycznych dla rez˙imu prezydenckiego i parlamentarnego. Na przykładzie powyz˙szych koncepcja prezydencjalizacja moz˙e odnosic´ sie˛ do wielu aspekto´w. Pocza˛wszy od wielu pozornie odre˛bnych zjawisk przywoływanych przez T. Poguntke i P. Webba składaja˛cych sie˛ na tytułowy trend w polityce, poprzez L. Helmsa oraz M. Bevira i R.A.W. Rhodesa koncentruja˛cych sie˛ na osobie 31 M. Bevir, R.A.W. Rhodes, Prime Ministers, Presidentialism, and Westminster Smokescreens, „Political Studies” 2006, No. 4, s. 672-675. 32 E.S. Krauss, B. Nyblade, “Presidentialization” in Japan? The Prime Minister, Media and Elections in Japan, „British Journal of Political Science” 2005, No. 2, s. 357-368. 33 A. Krouwel, Measuring Presidentialism and Parliamentarism. An Application to Central and European Countries, „Acta Politica” 2003, No. 4, s. 333-364.

101

Prezydencjalizm wspo´łczesnej polityki

Tabela 2 Poziom prezydencjalizmu w wybranych pan´stwach Pan´stwo

Prezydencjalizm

Parlamentaryzm

Poziom prezydencjalizmu

Bułgaria

3,5

4,0

-0,5

Czechy

1,0

5,5

-4,5

Estonia

1,0

5,5

-4,5

We˛gry

3,0

5,0

-2,0

Łotwa

2,5

5,0

-2,5

Litwa

4,0

3,5

+0,5

Macedonia

1,5

5,5

-4,0

Polska

4,0

4,0

0

Rumunia

2,5

4,5

-2,0

Rosja

6,5

2,0

+4,5

Słowacja

2,5

4,5

-2,0

Słowenia

2,0

5,0

-3,0

´ ro´dło: Andre Krouwel, Measuring Presidentialism and Parliamentarism. An Application to Central Z and European Countries, „Acta Politica” 2003, No. 4, s. 350.

be˛da˛cej szefem rza˛du i ogniskowaniu woko´ł niej proceso´w decyzyjnych, E.S. Kraussa i B. Nyblade’a zwracaja˛cych uwage˛ na kontekst medialny, dochodza˛c do A. Krouwela ujmuja˛cego to zagadnienie w sposo´b formalny. Odnosza˛c sie˛ do powyz˙szych rozwaz˙an´ warto zwro´cic´ uwage˛ na naste˛puja˛ce kwestie. Po pierwsze, prezydencjalizacja oznacza skupianie władzy w re˛kach jednego przywo´dcy. Po drugie jest to trend, z kto´rym mamy do czynienia w systemach parlamentarnych. Po trzecie dotyczy to szefo´w rza˛do´w, kto´rzy da˛z˙a˛ do samodzielnego podejmowania decyzji i wyła˛czania, czy tez˙ oddalania od tego procesu pozostałych polityko´w i instytucji wchodza˛cych w skład władzy wykonawczej. Po czwarte koncepcja ta wia˛z˙e sie˛ z personalizacja˛ kampanii wyborczych. W konsekwencji tego premier staje sie˛ najwaz˙niejsza˛ osoba˛ w pan´stwie zaro´wno w sensie formalnym, decyzyjnym, jak i medialnym. Jego pozycja jako najwaz˙niejszej osoby w pan´stwie dotyczy przysługuja˛cych mu prerogatyw. Proces decyzyjny jest ukierunkowany na jednoosobowe podejmowanie najwaz˙niejszych rozstrzygnie˛c´ politycznych. Natomiast media, przedstawiaja˛c wydarzenia polityczne, odwołuja˛ sie˛ w najwie˛kszym stopniu do osoby premiera i jego zachowan´. Zatem, wychodza˛c od kwestii podziału na rez˙imy prezydenckie i parlamentarne i ich cechy charakterystyczne, wspo´łczes´ni badacze zwracaja˛ uwage˛, z˙e praktyka polityczna i starania polityko´w skłaniaja˛ sie˛ ku rozwia˛zaniom bazuja˛cym na

102

Maciej Hartlin´ski

indywidualnym i osobistym uosobieniu władzy wykonawczej. Rez˙im prezydencki, w kto´rym to prezydent jest głowa˛ pan´stwa i szefem rza˛du, w demokracjach parlamentarnych da˛z˙y do przybrania podobnego wymiaru. Pytaniem otwartym pozostaje zatem, czy w s´lad za tym be˛da˛ poda˛z˙ac´ przemiany w rozwia˛zaniach ustrojowych.

Prezydencjalizacja wspo´łczesnej polityki Streszczenie Opracowanie to skupia sie˛ na poje˛ciu prezydencjalizacji. Wia˛z˙e sie˛ ono z cechami charakterystycznymi rez˙imu prezydenckiego, kto´rego rozwia˛zania systemowe pro´buje sie˛ realizowac´ w praktyce politycznej pan´stw o charakterze parlamentarnym. Prezydencjalizacja wia˛z˙e sie˛ ze zmianami w praktyce i postrzeganiu wspo´łczesnej polityki. Rez˙im prezydencki stanowi rozwia˛zanie, w kto´rym to prezydent jest jednoczes´nie głowa˛ pan´stwa i szefem rza˛du, be˛da˛c jednoznacznie najwaz˙niejszym politykiem w pan´stwie. Tytułowe zagadnienie zwia˛zane jest z rez˙imami parlamentarnymi, gdzie procesy decyzyjne oraz uwaga obywateli i medio´w koncentruje sie˛ na osobie premiera, co sugeruje tendencje do postrzegania jego roli poprzez analogie˛ do prezydenta. Słowa kluczowe: prezydencjalizm, parlamentaryzm, system polityczny, personalizacja polityki, przywo´dztwo polityczne.

Presidentialization of Contemporary Politics Summary The Article focuses on a concept of presidentialization. It is related to main features of presidential regime and a tendency to apply its constitutional order to political activities in parliamentary democracy. Presidentialization is connected with changes in activity and perception of contemporary politics. Presidential regime implies that s/he is the most powerful politician because the president is simultaneously the head of the state and the head of the government. In parliamentary regimes, the role of the prime minister tends to be similar to the president’s in presidential regimes. Key words: Presidentialism, Parliamentarism, Political System, Personalization of Politics, Political Leaders.