Presidencialismo Fuerte en Ecuador (1979/1998/2008)

PRESIDENCIALISMO FUERTE EN ECUADOR (1979/1998/2008)

Pablo Valdivieso Kastner1 Pontificia Universidad Católica del Ecuador Luis Fernando Rivera2 Universidad San Francisco de Quito

Abstract: In the 90’s, there was a heated debate in the academy about the benefits of parliamentarism versus presidentialism, based on the capacity that provides each regime, to the existence of a stable democracy. Subsequently, the discussion focused on measuring how strong region presidents were. Although research leaned back in the late 90’s, the rise of governments like those of Venezuela, Bolivia and Ecuador qualified as "hyper presidential" replace this issue on the research agenda. On this basis, this paper proposes a theoretical discussion about the presidential system and how to measure it. From this theoretical construction we apply to the Ecuadorian case a new empirical way to measure president’s strength. In the first section we offer a review of literature on presidentialism, focusing on those found gaps both in the definition of presidentialism and methodological strategies used for its measurement. In the second part, we present a theoretical framework that allows us not only capture the main features of different types of presidentialism, but also adds another key variable, such as presidential approval. The third part analyzes the Ecuadorian case from a comparative historical perspective of the "democratic period," while raising the methodological strategies used and analyze the information obtained. Finally, last section offers some conclusions and proposes a research agenda in this regard.

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Investigador en Center for Latin American Data (CELAD). Dirigir correspondencia a: [email protected] 2 Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Msc (c) Universidad San Francisco de Quito. Abogado en libre ejercicio Lex Artis Estudio Jurídico. Dirigir correspondencia a [email protected] 1

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Resumen: En la década de los noventas, se dio un fuerte debate en la academia sobre las bondades del parlamentarismo versus el presidencialismo, en función de la capacidad, que brinda cada uno de estos regímenes, para la existencia de una Democracia estable. Posteriormente, dicha discusión se centró en la medición de cuán fuertes son los presidentes de la región. Aunque la investigación tendió a disminuir a fines de los noventa, el surgimiento de gobiernos -como los de Venezuela, Bolivia o Ecuador- calificados como “hiper presidencialistas” vuelve a colocar este tema sobre la agenda de debate. Sobre dicha base, este artículo propone una discusión teórica respecto del presidencialismo y la forma de medirlo. A partir de dicha construcción teórica, se plantea una medición empírica, que se aplica al caso ecuatoriano. En la primera parte se ofrece una revisión de la literatura desarrollada sobre el tema, focalizando en los vacíos hallados, tanto en la definición de presidencialismo como en las estrategias metodológicas utilizadas para su medición. En la segunda parte, se ofrece un marco teórico que permite no sólo capturar los principales rasgos de los diferentes tipos de presidencialismo, sino que además agrega otra variable clave, como la aprobación presidencial. La tercera parte analiza el caso ecuatoriano desde una perspectiva histórica comparativa del “periodo democrático”, al tiempo que plantea las estrategias metodológicas utilizadas y el análisis de la información obtenida. Finalmente, la última sección ofrece algunas conclusiones y plantea una agenda de investigación al respecto. I. Presidencialismo Aun cuando existen diversos tipos de presidencialismo, y las diferencias entre ellos pueden llegar a ser tan grandes como las diferencias con el parlamentarismo3, Mainwaring y Shugart, definen al presidencialismo como una forma de gobierno en la que el presidente es siempre jefe del ejecutivo, se lo elije de forma popular directa o indirectamente; y, tanto su período como el de la legislatura es fijo (Mainwaring & Shugart, 2002). Así mismo, Sartori ha definido algunas condiciones básicas para considerar a un sistema político como presidencial. Estas condiciones son tres: a) Elección popular directa del Presidente; b) El Presidente nombra con autonomía del Congreso a su gabinete; y c) Existe una línea de autoridad clara desde el Presidente hacia abajo, es decir, que el Presidente dirige el Ejecutivo (Sartori, 1994: 97-98). Estos criterios pueden variar en su aplicación concreta pero no en su esencia. Los tres 3

Al respecto, los trabajos más importantes son: Linz, (1994); Mainwaring & Shugart, (2002). Lijphart, (1992).

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principios definen y configuran lo que Sartori denomina la “lógica sistémica” del presidencialismo. A la idea del mandato fijo ya citada por estos autores, Linz, agrega la doble legitimidad de la que gozan tanto el Ejecutivo como el Legislativo por ser elegidos en forma directa (Linz, 1994). Sin embargo, lo señalado no constituye un rasgo definicional sino más bien un efecto derivado del sistema presidencial. Así mismo, Mainwaring y Shugart añaden como característica la supervivencia separada del ejecutivo y del legislativo - dado que ninguno de los dos poderes puede acortar el período del otro (Mainwaring & Shugart, 1997). No necesariamente todos estos criterios se cumplen para cada uno de los diferentes sistemas presidenciales. Sin embargo, los rasgos esenciales comunes que definen a todos los tipos de presidencialismo son la elección popular separada–directa o indirecta- y los periodos fijos tanto del Ejecutivo como del Legislativo. Las definiciones de presidencialismo que han sido mencionadas se encuentran dadas por oposición a lo que sería la forma de gobierno parlamentaria. Así, mientras en el presidencialismo el jefe del ejecutivo es elegido popularmente, en el parlamentarismo dicha designación es el resultado de un acuerdo entre las mayorías legislativas. Por otro lado, mientras en el presidencialismo los mandatos son fijos, en el parlamentarismo a través del voto de confianza se puede dar por terminado anticipadamente el período tanto del primer ministro como de su gabinete, o en su defecto estas autoridades pueden estar en funciones por un tiempo más o menos indeterminado. Estos conceptos son básicos a la hora de realizar un análisis comparativo entre el parlamentarismo y el presidencialismo, no obstante no nos permiten tener una idea certera al momento de conceptualizar los tipos de presidencialismo – ya que hay varios- y la fuerza de cada uno de ellos. Al respecto, la mayoría de la literatura que analiza la intensidad de los presidencialismos en América Latina parte de la idea de que esta forma de gobierno se asienta en un sistema de frenos y contrapesos -ckecks and balances- tendiente a mantener la separación de poderes mediante el equilibrio (Hamilton, et. al, 1990). Lo dicho implica asumir que paulatinamente, o bien se ha suprimido la representación de intereses diversos de cada rama del poder, o bien se han moderado sus capacidades de bloqueo mutuo, en la mayoría de los casos, a favor del Ejecutivo. Es decir, que bajo estas condiciones, la intensidad del presidencialismo iría en aumento. Consecuentemente, existirá un presidencialismo más fuerte

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en aquéllos contextos en los que los jefes del ejecutivo han ampliado de forma considerable su esfera de influencia política formal respecto a los otros poderes del Estado (Nino, 1992; Negretto, 2009, 2010; Penfold, 2010). Sobre de lo dicho, en América Latina, se han dado casos recientes como son Ecuador, Venezuela y Bolivia. En general se puede decir que hay cierto grado de consenso en los métodos para medir el poder presidencial. La literatura especializada, hace notar que habitualmente, se emplean dos estrategias básicas. La primera, es el método usado por Shugart y Carey (1992)4, donde se evalúan los poderes de los presidentes elegidos popularmente a través de 10 categorías, cada una de las cuales se mide en una escala que va de 0 a 4. El esquema de medición puede ser desglosado en dos partes. La primera contiene los poderes legislativos, es decir, prerrogativas constitucionales otorgadas a los presidentes para ser parte del proceso legislativo, por ejemplo: veto total, veto parcial, decretos presidenciales, potestad legislativa exclusiva. La segunda parte, tiene que ver con los poderes no legislativos definidos como las facultades de las que goza el presidente para la conformación de su gabinete, censura de ministros, disolución de la legislatura (Shugart & Carey, 1992: 148-147). El segundo enfoque de la medición consiste en un inventario de las prerrogativas formales, propuesto originalmente por Duverger (1978). Desde entonces, varios colaboradores han planteado esquemas de medición en base a listas más o menos amplias de los poderes presidenciales, donde cada prerrogativa toma el valor de 1 si la Constitución le confiere dicha facultad y toma el valor de 0 en el caso contrario. En este sentido, Frye (1997) y Lucky (1993) han propuesto una lista de 27 y 38 prerrogativas, respectivamente, donde se identifican diferentes tipos de poderes presidenciales para clasificar los regímenes de los países post-comunistas. Si bien esta metodología ha tenido cierta preeminencia en dichas latitudes, no lo ha hecho en América Latina, donde el referente por excelencia, continúa siendo el citado estudio de Shugart y Carey (1992). Además de los poderes constitucionales que se han mencionado, existen importantes aportes que han evidenciado el valor que tiene para los presidentes el contar con un apoyo más o menos relevante dentro de la legislatura (Cox & Morgenstern, 2001). A pesar de que se sigue considerando al presidente como un actor clave dentro del universo jurídico-político, la

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El método de Shugart y Carey, fue modificado posteriormente por Metcalf Lee (2000).

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posibilidad de un veto por parte de la Legislatura, condiciona una gran parte de sus actos de gobierno. En otras palabras, en la medida en que los presidentes latinoamericanos prevén las reacciones de los legisladores, su estrategia variará dependiendo del tipo de legislatura a la que se enfrenten. Al hablar sobre poderes partidistas –también llamados poderes informales-, tales autores apuntan que la fuerza de la bancada oficialista en la legislatura –expresada en el número de asientos que ocupan dentro de la misma- influye decisivamente para incrementar la capacidad del ejecutivo para aprobar las políticas públicas incluidas en su agenda de gobierno(Mainwaring & Shugart, 2002). En este mismo sentido, Negretto menciona que la conjunción de poderes formales y partidistas da cuenta de la fortaleza que puede llegar a tener un sistema presidencial (Negretto, 2009). De otro lado, los desarrollos teóricos sobre el presidencialismo Norteamericano, han señalado que la capacidad del presidente para influir en la opinión pública, como su estilo de liderazgo (Hager & Sullivan, 1994) o la utilización de sus relaciones con los medios de comunicación (Canes-Wrone, 2001; Woessner, 2005), para alcanzar la aprobación de una propuesta legislativa también son variables cuya presencia incide en el incremento o disminución de la fuerza del presidencialismo. En este sentido, se ha evidenciado que estas variables adquieren una importancia tal que han demostrado que presidentes débiles – institucionalmente- pueden reforzar su desempeño y al mismo tiempo promover su agenda de gobierno en la medida en que tengan una buena imagen ante la opinión pública, lo que se traduciría en una alta popularidad (Morgenstern et.al, 2013). Aun cuando el trabajo de Morgenstern y otros, plantea un ejercicio de vinculación entre variables institucionales y otras de contexto en su análisis comparado entre los presidencialismos de América Latina y el de Estados Unidos, el sesgo hacia lo institucional se mantiene. En definitiva, lo que se desprende de los párrafos precedentes, es que para hacer una verificación, lo más cercana posible a la realidad, sobre la fuerza del presidencialismo, no basta con el análisis de los poderes constitucionales e informales ya mencionados, sino que es necesario considerar otro tipo de variables del entorno político que podrían incidir sobre la fuerza con la que se manifiesta uno u otro régimen presidencial. Frente a este vacío en la medición, en la siguiente sección se ofrece un marco teórico que sugiere dos dimensiones, que a su vez integran dos grupos de variables cada una, cuya interacción permite la identificación de distintos tipos de presidencialismo, en función de sus poderes formales, informales y otras variables del entorno político. Dicha herramienta teórica posibilita también observar cómo los 5

presidentes podrían modificar su acción pública en la medida en la que su aprobación ciudadana y el estado de la economía les resulten favorables. II. Poderes políticos y contextuales Siguiendo la tipología propuesta por Basabe, se plantea que el concepto de presidencialismo se encuentra integrado por dos dimensiones de análisis. La primera, relacionada con los poderes políticos del presidente; y, la segunda, referida a sus poderes contextuales (Basabe, 2013). Mientras la primera dimensión incide sobre la capacidad del presidente para llevar a cabo su propia agenda política, la segunda influye en el grado de control del presidente sobre actores e instituciones que no necesariamente se encuentran alineados con su proyecto político. La dimensión de los “poderes políticos” integra a su vez, dos partes: la primera compuesta por lo que Shugart y Carey llaman “poderes legislativos” y “poderes no legislativos”. Y la Segunda, compuesta por los referidos “podres partidistas”. Mientras tanto, la dimensión “poderes contextuales” vincula al conjunto de recursos materiales o simbólicos que, asumidos como poderes informales o no institucionales, le otorgan al presidente una mayor capacidad de maniobra en la arena política respecto a actores críticos con su gestión (Basabe, 2013). Ahora bien, la dimensión “poderes contextuales” está conformada un factor que constituye un punto de apalancamiento y consolidación de la gestión presidencial: el apoyo ciudadano que se traduce en aceptación presidencial. Así, la presencia de un presidente ampliamente respaldado por el pueblo, no sólo torna viables sus proyectos, –incluso por la vía de referéndum- sino que a la par disminuye la incidencia e intensidad de la conflictividad social que podrían propiciar actores e instituciones no alineados con su proyecto político. Dependiendo del caso, los presidentes podrían utilizar esta herramienta política contextual como el eje legitimador de estrategias orientadas a disminuir el impacto que podrían llegar a tener la opinión pública crítica, los medios de comunicación o las agremiaciones de sociedad civil frente a las decisiones políticas asumidas desde el ejecutivo. Si bien, existe investigación científica -con hallazgos empíricos contradictorios- sobre la influencia que ejerce el nivel de aceptación popular de los presidentes sobre sus posibilidad de obtener éxito en la aprobación de leyes y la consecuente ejecución de su agenda de política pública (Canes-Wrone & DeMarchi, 2002; Cohen, 2003; Woessner, 2005). A continuación, 6

reproducimos algunos de los criterios usados por Basabe, en la definición de su tipología de la intensidad del presidencialismo en América Latina (Basabe, 2013). Si se conjuga las tres variables ya descritas, estas dan lugar a ocho posibles escenarios que expresan la mayor o menor fortaleza del presidencialismo. Sin embargo, para una mejor comprensión, se han agrupado estas posibilidades en 4 grupos tal como aparece a continuación5. Figura 1 Tipología del presidencialismo

Fuente: Elaboración propia, 2015. En el primer caso de Hiperpresidenciaslimo, se presenta la confluencia de tres condiciones: una cuantificación importante de poderes presidenciales, una mayoría favorable al presidente dentro del Congreso y además un gran apoyo de parte del pueblo. Bajo estas consideraciones, el presidente goza de amplias facultades para promover su agenda legislativa y de política pública sin mayores contratiempos. A la par, la alta popularidad del

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PF equivale a Poderes formales; PP equivale a Poderes Partidistas; AP equivale a Aprobación presidencial.

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presidente incrementa las probabilidades de que las acciones de bloqueo de parte de actores e instituciones no alineadas con el gobierno se vean reducidas a su mínima expresión. En escenarios de este tipo, la dirección que imprime el presidente sobre sus políticas no requiere de acuerdos con otras fuerzas dentro del Legislativo pues, al mantener una bancada legislativa amplia, la necesidad de acuerdos y de negociación se reduce casi al límite. En otras palabras basta ponerse de acuerdo con los miembros del partido para aprobar un proyecto de ley. Es este contexto, la alta popularidad del presidente le permite omitir las peticiones o demandas que se podrían generar desde otro tipo de actores políticos y sociales no conformes o críticos con su gestión. De hecho, se podrían dar casos en los que desde el gobierno se intente perseguir o limitar la voz de quienes no sean afines al proyecto oficialista. Cámaras de empresarios, sindicatos, organizaciones de sociedad civil, medios de comunicación, e incluso organismos internacionales serían flanco de este ataque presidencial. A pesar de que el presidente goza de amplios poderes políticos y contextuales la necesidad de ampliar aún más los espacios de poder podría llevar a los ejecutivos a tensionar las relaciones con cualquier opinión opositora hasta el extremo en el que la tolerancia política desaparece. El segundo escenario, de un presidencialismo moderado, se pueden encontrar algunas combinaciones: un presidente muy popular, con un apoyo legislativo importante, pero con poderes formales escasos; un presidente con amplias atribuciones, pero con poco apoyo legislativo y con mucho respaldo del electorado; y un presidente con poderes políticos significativos, y muy impopular. Como se ve, las condiciones no son suficientes para que un presidente pueda usar su poder de forma omnímoda. Por el contrario, tendrá que actuar estratégicamente para poder sortear los obstáculos, ya sea dentro del legislativo o frente a la opinión pública. Este tipo de gobiernos tienden a negociar y ceder ciertos espacios a miembros de partidos cercanos ideológicamente, además de tener en cuenta las demandas de los distintos grupos sociales. Por otro lado, en el caso de un presidente con una cantidad importante de poder institucional y aceptación popular, tendería a gobernar unilateralmente mediante decretos, o convocando a consultas populares –aprovechando su gran aceptación popular- de modo que estaría pasando por alto las atribuciones del legislativo en el proceso de formulación de política pública. Esto, a su vez, ahondaría más las diferencias entre el ejecutivo y el legislativo y además crearía tensiones con la ciudadanía. El contexto descrito se presta para que el Jefe de Estado ponga en práctica modos de socavar la capacidad de acción del congreso, o bien en 8

procura de ganar la próxima elección legislativa, o bien, propiciando modificaciones estructurales que podrían devenir en reformas constitucionales agresivas o abiertamente en la convocatoria a Asambleas Constituyentes y consecuentemente pasar a un modelo hiperpresidencialista. El tercer caso está representado por un presidencialismo débil, aquí se ofrecen configuraciones de tal forma que dos de los tres tipos poderes presentan baja valoración a diferencia del tercero. En este tipo de situaciones se suelen encontrar diseños institucionales que ofrecen importantes herramientas de gobierno a los presidentes, sin embargo, existe una bancada oficialista mínima, y además la aceptación popular del presidente es baja. En otras palabras, si bien los poderes políticos del jefe de Estado son considerables, los demás no ofrecen un ambiente propicio para que se apruebe la agenda del ejecutivo sin considerar las limitaciones económicas o sociales impuestas. Los presidentes no pueden viabilizar su agenda de gobierno pues tienen restricciones severas en la legislatura ya que se les dificulta formar coaliciones que sostengan la aprobación de proyectos de ley. La baja aceptación ciudadana incrementa la conflictividad social, que sumada a los constantes aprietos de la legislatura con el presidente, suelen llevar a puntos de inmovilidad y bloqueo político, de modo que el sistema democrático pierde en gobernabilidad. Un escenario de este tipo, puede llevar a la ruptura del régimen democrático, ya sea a través de un golpe de Estado propiciado por la oposición política y apoyado por la ciudadanía, ya sea a través de la instauración de una dictadura de quien ostenta el poder, usualmente con apoyo de la rama militar y otros poderes fácticos. Finalmente, en el otro extremo podremos encontrar el escenario del presidencialismo impotente en el que los presidentes gobiernan con diseños institucionales que les ofrecen pocas herramientas para su gestión y además gozan de una limitada representación legislativa. En estos casos el presidente está obligado a negociar y ceder muchos espacios de acción política a la oposición, con el objetivo de mantener cierta estabilidad en el gobierno. Consecuentemente, la mayor parte de la política pública se produce a través de proyectos de ley venidos de Congreso, y aupados por la oposición, que pasa a tener un papel proactivo, mientras que el presidente tiene un rol de observador. Así, la labor del primer mandatario depende esencialmente de la coyuntura política del momento, propiciándose inestabilidad de las políticas públicas y resultados incoherentes entre las decisiones del ejecutivo y del legislativo. Finalmente, la impopularidad del presiente –por su baja capacidad de gestión de la 9

política- combinada con la fuerza de la oposición, harían que esta última promueva procesos de revocatoria de mandato. III. El caso ecuatoriano Con el fin de explicar el desarrollo de los diferentes tipos de presidencialismo que presenta el caso ecuatoriano, en esta sección haremos un análisis del mismo con una visión histórico-comparada. Se tomarán en cuenta las condiciones que ha tenido cada uno de los gobiernos en lo tocante a la popularidad presidencial y la conformación de la cámara legislativa, poniendo especial atención en las tres Constituciones del último periodo democrático y las prerrogativas a favor del Jefe del Ejecutivo. Para verificar las afirmaciones, ofreceremos referencias empíricas de cada una de las variables ya mencionadas6. Para realizar nuestro análisis con mayor profundidad, es necesario revisar las atribuciones que constitucionalmente se le han otorgado al presidente para ejercer sus funciones. Hemos considerado las últimas 3 Constituciones expedidas en el Ecuador: 19797, 19988 y 20089, que es la que actualmente se encuentra en vigencia. Posteriormente, se clasificará el tipo de atribuciones en “Legislativas”, “No Legislativas” dependiendo de si tiene alguna vinculación con las atribuciones que por concepto le corresponderían a la Función Legislativa, según lo plantean los citados autores Shugart y Carey (1992) y adhiriendo por nuestras parte, una nueva categoría de “otras facultades” que según el caso ecuatoriano no entrarían en ninguna de las anteriores. Finalmente, se otorgará una puntuación a cada una de las atribuciones, con la intención de contabilizar cuán presidencialista es cada texto constitucional.

NB. Se excluye el periodo de 1979-1988 toda vez que ha sido imposible conseguir información confiable acerca del nivel de aceptación que tuvieron los gobiernos de Roldos, Hurtado y Febres Cordero. 7 Publicada en el Registro Oficial Nro. 800 del 27 de Marzo de 1979. 8 Publicada en el Registro Oficial Nro. 1 del 11 de Agosto de 1998. 9 Publicada en el Registro Oficial Nro. 449 del 20 de Octubre del 2008. 6

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Tabla No. 1 FACULTADES PRESIDENCIALES Capacidades legislativas del Presidente

Valor

Constituciones 1979 1998 2008

Poder de veto Veto total

2

x

x

x

Veto parcial

3

x

x

x

Veto por inconstitucionalidad

1

x

x

Estado de excepción con control constitucional y legislativo

1

x

x

Estado de excepción sin control legislativo

2

Decretos con fuerza de ley10

3

Decretos x x

Potestades Legislativas Proyectos de ley de urgencia económica

3

x

x

Iniciativa legislativa

2

x

x

Iniciativa legislativa exclusiva

4

x

x

Potestad reglamentaria

1

x

x

x

Elaboración presupuesto anual

1

x

x

x

Endeudamiento público sin autorización de la legislatura

1

x

x

x

Convocatoria de consulta popular

1

x

x

x

Convocatoria referéndum para reformar la Constitución

2

x

x

x

1

x

x

x

Censura del gabinete por el Congreso, sin destitución

2

x

x

x

Censura del gabinete por el Congreso, con destitución

1

x

x

Potestades Económicas

Potestad de consultar al electorado

Capacidades no legislativas del presidente Designación del gabinete Designación de gabinete sin ratificación de la legislatura Censura del gabinete

Se trata de los decretos con carácter de urgencia económica que el Presidente puede emitir una vez que ha disuelto la Asamblea según el artículo 148, los hemos considerado como decretos con fuerza de ley ya que en términos prácticos, son emitidos sin ningún control mientras se cumplen los plazos establecidos en la Constitución, permiten al Presidente afectar la normativa según su voluntad. 10

11

Libre remoción de Ministros de Estado

1

x

x

x

Disolución del Congreso Disolución de la Asamblea

1

x

Indulto Indultar o conmutar penas

1

x

x

Revocatoria del Mandato No posibilidad de revocatoria del mandato

1

x

x

Otras capacidades Reelección presidencial por una sola vez

2

x

Reelección presidencial indefinida esperando un periodo11

1

x

x

Total

22

29

33

Fuente: Constituciones del Ecuador, elaboración propia, 2015. De este primer análisis, podemos determinar que la Constitución de 2008, acumula un mayor puntaje (33) respecto de sus antecesoras (29 y 22) y viabiliza el ejercicio de un presidencialismo fuerte, al menos en lo referente a sus potestades presidenciales. El único presidente que ha gobernado con la mencionada Constitución es Rafael Correa Delgado. Haciendo una lectura general, las 3 Constituciones presentan potestades a favor del Ejecutivo, que evidencian la tradición del presidencialismo fuerte en la historia constitucional del Ecuador; donde las extensas facultades en materia legislativa de las que está investido quien preside el Ejecutivo han sido siempre una característica de nuestro ordenamiento jurídico. Facultades como el poder de iniciativa exclusiva, la reserva legal, los decretos de emergencia, y los vetos, son la mejor evidencia de la fuerte carga presidencialista de las disposiciones que nos rigen. Debemos tomar en cuenta que para que un Estado esté sujeto a un sistema de gobierno específico, no dependerá únicamente de lo establecido en la normativa, sino también de factores políticos que se presentan y varían según las coyunturas. Tal como, la coexistencia de partidos políticos distintos, uno dirigiendo el gobierno y otros con poder decisorio en la Función Legislativa o el caso contrario de un régimen con mayoría absoluta en la legislatura.

En el caso de la Constitución de 1979, ésta no prohibía expresamente la posibilidad de reelección presidencial y se mantuvo así hasta las reformas que tuvieron lugar en 1993. 11

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Indudablemente el papel que tiene el texto constitucional para condicionar el ejercicio político en un sistema de gobierno específico no puede minimizarse. Las últimas 3 Constituciones vigentes en el Ecuador y aquí analizadas, demuestran que en ningún momento se ha modificado sustancialmente el sistema de gobierno. Potestades como el veto presidencial, decretos de excepción, iniciativa legislativa exclusiva así como las capacidades “no legislativas” recogidas en el cuadro anterior, se han mantenido en la mayoría de casos, intactas en las 3 Constituciones y se puede evidenciar que desde 1998, se fortalece dicho sistema, con nuevas atribuciones. El caso del veto presidencial -parcial y total- es un ejemplo de atribuciones que se mantienen sin modificaciones en las 3 Constituciones; entendido como la facultad que tienen los Jefes de Estado para oponerse a una ley o decreto, es sin duda una de las mayores evidencias del poder que tiene como colegislador. En el caso ecuatoriano, si el presidente veta una ley totalmente, ésta solo puede ser reconsiderada por la Asamblea Nacional dentro de un año; mientras que si la veta parcialmente, la Asamblea Nacional debe allanarse a las correcciones del Ejecutivo con mayoría simple u oponerse al veto con dos tercios de aprobación, formula mantenida desde 1979. Un veto parcial constituye una poderosa forma de introducir y viabilizar la agenda del presidente, ya que es muy poco probable que en el Congreso se logre formar una mayoría calificada para insistir en el proyecto original. Así mismo el presidente podría vetar estratégicamente, cambiando los ciertos puntos del proyecto de ley, desarticulando la mayoría legislativa en torno a la cual se construyó el mismo. Cabe señalar que desde 2008, se incluye un veto presidencial motivado en razones de constitucionalidad12. Sobre los decretos de excepción, desde la Constitución de 1998 se incluye el control constitucional y legislativo, lo cual crea una revisión de parte del órgano de justicia constitucional con el fin de evitar que se cometan excesos y violaciones a los derechos humanos durante el estado de excepción. Visto así, estas restricciones limitan la facultad omnímoda que antes existía sobre a ésta atribución presidencialista. En cuanto a los decretos con fuerza de ley, como se indicó anteriormente, son posibles únicamente al amparo de la Constitución actual, y además deben pasar por un pronunciamiento de la Corte Constitucional y la Asamblea los puede modificar.

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Según Valdivieso (2015), este tipo de veto aún no ha sido utilizado por el Presidente.

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Otros aportes de la Constitución de 1998 que se mantuvieron en la de 2008 son la iniciativa legislativa exclusiva y los proyectos de ley de urgencia económica, indudablemente potestades legislativas que refuerzan las ya reconocidas en 1979 como la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. En temas económicos, se han mantenido invariables en las 3 Constituciones, las potestades referentes a la elaboración del presupuesto anual a cargo del presidente y de igual manera, que éste no requiera autorización de la legislatura para aumentar la deuda pública. Cabe señalar que siempre ha sido una facultad del poder legislativo señalar el techo de endeudamiento. Otra potestad que se mantiene sin variaciones en las 3 cartas fundamentales, es la posibilidad de que el presidente convoque a consulta popular por cualquier tema que estime pertinente, así como plantear reformas constitucionales. Esto ha sido utilizado, en algunos casos, para legitimar cierto tipo de políticas y decisiones cuestionables. Sobre las “capacidades no legislativas” del Presidente, se mantiene la disposición que habilita al Jefe de Estado a ser quien designe libremente al gabinete sin que los ministros deban ser ratificados por la legislatura. Sobre los procesos de destitución y censura hubo una modificación en la Constitución de 1998 respecto de su antecesora. En la Constitución de 1979 la censura implicaba la destitución del funcionario, en 1998 se mantiene la posibilidad de censura pero dejando la destitución como potestad exclusiva del presidente, sin embargo, ésta figura se modificó en la Constitución de 2008, ya que la censura sí acarrea destitución, previo juicio político, pero al mismo tiempo es muy poco probable que esto suceda debido a la complejidad de formar una coalición que sostenga la mayoría calificada requerida. De igual manera, una modificación importante, propia de los regímenes semipresidencialistas, incluida en la Constitución vigente y no contemplada anteriormente es la disolución de la Asamblea por parte del Presidente. Se trata de una potestad de suma importancia ya que en determinado momento del ejercicio del poder, el presidente puede prescindir de la Asamblea cuando, a su solo juicio, ésta se hubiera arrogado funciones que no le competan constitucionalmente (requiere de un dictamen favorable de la Corte Constitucional), si de forma reiterada e injustificada la Asamblea obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, o por una grave crisis política y conmoción interna. Sin duda esto

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nos coloca ante uno de los poderes más fuertes que tiene el Presidente, que al menos en teoría se utilizaría, en forma de amenaza o para pasar puntos de bloqueo institucional generado por el profundo desacuerdo entre el Legislativo y el Ejecutivo, sin olvidar que la misma Constitución, le otorga un poder similar a la Asamblea. La Constitución además, señala que dicha facultad podrá ser ejercida por una sola vez en los tres primeros años de su mandato y que en un plazo máximo de siete días después de la publicación del decreto de disolución, el Consejo Nacional Electoral debe convocar a elecciones. Resulta importante señalar que el texto constitucional dictamina que hasta la instalación de la Asamblea Nacional, el presidente puede expedir decretos-leyes de urgencia económica que podrán ser aprobados o derogados por el órgano legislativo posteriormente. Finalmente, existen otras disposiciones que evidencian la naturaleza presidencialista de las Constituciones analizadas, la Constitución de 1979 inicialmente no plantea ésta posibilidad, en la reforma constitucional codificada en 1984 incluso se reduce el período presidencial de 5 a 4 años sin modificar el tema de la reelección. Pero en las reformas codificadas en 1993 ya se plantea la posibilidad de reelección con la condición de que se espere un período entre candidaturas, lo mismo se conserva en la Constitución de 1998 y en la de 2008 se propone la reelección sin que medie un período pero por una sola vez.13 Otras atribuciones que hemos considerado incluir en nuestro análisis, son la posibilidad de indulto presente en las Constituciones de 1998 y 2008 y la propuesta de revocatoria de mandato que existe exclusivamente en la Constitución de 2008. Se debe tomar en cuenta que la revocatoria presidencial requiere del respaldo de un número no inferior al quince por ciento de inscritos en el registro electoral, cinco por ciento más que lo exigido para el resto de autoridades de elección popular. Luego de éste análisis, podemos concluir que las constituciones del periodo democrático del Ecuador tienen un fuerte carácter presidencialista, que se ha conservado en las diversas reformas constitucionales y en los nuevos textos constitucionales. Los cambios

Mientras este artículo se escribe, se está discutiendo sobre la posibilidad de una reforma constitucional de cara a introducir la reelección indefinida en el ordenamiento nacional. Reforma calificada por muchos de nociva para la Democracia. Cabe notar que como antecedente más próximo se tiene el caso de Venezuela en el periodo de Chávez. 13

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que se hacen no modifican el sistema de gobierno sino que lo fortalecen diversificando los diversos tipos de atribuciones que le corresponden al líder de la función ejecutiva. De todas maneras, éstas variables nos muestran únicamente el sustento legal de lo que un presidente está autorizado o no a hacer. Ahora bien, es necesario involucrar lo previamente analizado respecto de los “poderes partidistas” y “poderes contextuales”. El siguiente cuadro nos muestra, en términos numéricos, la relación que existe entre las tres variables presentadas: Tabla No. 2 Porcentaje de escaños del Partido de gobierno; Aceptación presidencial y Poderes constitucionales Partido % Asientos Popularidad Poderes Presidente presidente Congreso presidencial14 formales 42,25% -3,64 22 RBC ID 19,44% -3,07 22 23,37% -4,17 22 SDB PUR-PC 14,28% -0,64 22 ABO PRE 24,39% -1,32 22 FAR FAR 2,44% 0,36 22 JMW DP-UDC 30,58% -8,19 29 15 GNB 30,58% 1,73 29 16 LGB PSP-PCK 23% -2,03 29 APG 23% 0,21 29 0% 29 RCD AP 6,25 61,54%17 29 18 60,53% 33 RCD AP 47,58% 5,22 33 RCD AP 72,99% 6,28 33 Fuente: Archivo Asamblea Nacional, Informe Confidencial, elaboración propia, 2015.

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Los datos de aceptación presidencial están medidos en una escala que toma un valor -10 en el caso del menor grado de aceptación de un Presidente, y toma un valor de +10 en caso de mayor grado de aceptación del mismo. Adicionalmente se obtuvo un promedio de las diversas mediciones mensuales para establecer una media del periodo presidencial de cada mandatario. 15 NB. Para los casos de los Presidentes Gustavo Noboa y Alfredo Palacio, se asumió que contaban con el respaldo de los legisladores que formaron parte del partido del anterior Jefe de Estado, UDC y PSP respectivamente. 16 Aquí se considera la alianza entre PSP-PCK y otras agrupaciones de Izquierda. El partido de Gutierrez (PSP) por sí solo alcanzó sólo el 3% de escaños. 17 Este periodo corresponde a la Asamblea Constituyente. 18 Este periodo corresponde a la Comisión Legislativa y de Fiscalización.

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En una primera impresión se puede notar claramente que el Ecuador ha sido un país con niveles de presidencialismo importantes, y que han crecido progresivamente, –en cuanto a la parte formal. Esto se traduce en la cantidad de poderes que ostenta el Jefe de Estado, mismos que tienden al “caudillismo” y que en numerosos casos se han otorgado en función de aumentar el nivel de gobernabilidad dentro del país, sin embargo, la evidencia ha demostrado que mientras más atribuciones tienen los presidentes, más se afecta el régimen Democrático (Salgado, 2012). Por otro lado, el país también se ha caracterizado por tener una gran cantidad de partidos y una legislatura bastante atomizada (Pachano, 2007; Conaghan, 1994; Burbano & Rowland, 1998; Mejía, 2004; Sánchez, 2004). En la etapa analizada -25 años- únicamente en el periodo de Rafael correa ha existido una mayoría absoluta (61.54% y 72.99%), la única que le sigue es la formada por la ID (Izquierda Democrática) de Rodrigo Borja durante su primer periodo legislativo19 (42.25%), el resto de Legislaturas han presentado una baja representatividad del partido oficialista.20 A partir de esto se puede entender, en parte, la creciente pugna de poderes que se ha venido dando desde la década de los 80 y que ha devenido en tres rupturas del régimen democrático. En cuanto a la aceptación presidencial, los datos revelan que por regla general los presidentes han gozado de poca aceptación a su gestión, lo que nos permite entender el contexto de creciente descontento popular para con los gobernantes. Este se debe a las medidas económicas impopulares que tuvieron que tomar cada uno en su momento, así como desacuerdos políticos y escándalos de corrupción. La excepción a la regla viene dada por el actual gobierno, que se ha mantenido en el poder más que ningún otro durante el periodo democrático, y que al mismo tiempo ha gozado de una amplia aceptación popular. A partir de los datos presentados, en la tabla anterior podemos establecer los tipos de presidencialismo que ha tenido el Ecuador, según cada gobierno.

Para la época la Constitución preveía periodos de dos años para los diputados, por consiguiente se entretenían elecciones legislativas a mitad del periodo presidencial. 20 Para la realización de esta investigación, no se han tomado en cuenta las diferentes coaliciones legislativas que existieron en las diversas conformaciones del Congreso, ya que en todos los casos, éstas tuvieron corta duración, o se unieron sólo de forma coyuntural. Para profundizar al respecto ver: Mejía Acosta (2004). 19

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Tabla No. 3 Tipos de presidencialismo en Ecuador Intensidad del Presidente presidencialismo Moderado Débil Débil SDB Débil ABO Débil FAR Moderado JMW Débil GNB Moderado APG Moderado Moderado RCD Hiper Hiper RCD Hiper RCD Hiper Fuente: Elaboración propia, 2015. RBC

Ecuador es uno de los países que, durante las últimas dos décadas, ha oscilado entre un presidencialismo débil y un presidencialismo moderado, para finalmente adherirse a lo que hemos llamado hiper-presidencialismo. Estás oscilaciones se deben principalmente a los factores aceptación presidencial y conformación del congreso ya que, si bien los poderes constitucionales aumentan, no lo hacen de forma drástica. Se puede decir, entonces, que los presidentes que gobernaron con la Constitución de 1979, no experimentaron rompimientos del régimen democrático, pero sí tuvieron problemas para lidiar con la oposición y la falta de aceptación popular. Además, un contexto económico en el que aumentaba exponencialmente el endeudamiento público, obligó a tomar medidas económicas fuertes e impopulares. Adicionalmente se debe tener en cuenta que el que el país se encontraba permanentemente alerta frente al conflicto limítrofe con el vecino Perú. Sobre la base de lo dicho se afirma, que el Ecuador entre 1988 y 1997 se mantuvo como un presidencialismo débil con picos y por cortos periodos moderado (Burbano & Rowland, 1998). Ahora bien, partiendo de una Constitución como la de 1998 que en términos de poderes institucionales no tiene mayor diferenciación con la actual (29 y 33 respectivamente), las variaciones sustantivas respecto a la realidad actual tienen que ver con el poder partidista 18

del ejecutivo en la legislatura y el grado de aprobación ciudadana al presidente. Si bien en los gobiernos de los Presidentes Alarcón, Noboa, y Palacio se observa que la intensidad del presidencialismo aumenta, esto se debe principalmente a que sus antecesores terminaron siendo muy impopulares y el pueblo apostó por estos nuevos gobernantes. La principal razón para que se den dichas diferencias fueron que el régimen democrático se rompió en tres ocasiones en menos de una década (1996, 2000, 2005), los presidentes Bucaram, Mahuad y Gutiérrez tuvieron que aplicar duras medidas en el campo de la economía, la deuda pública aumentaba cada vez más, la inflación subía y la moneda se devaluaba. A esto se sumaban los escándalos de corrupción dentro de los gobiernos y además las frecuentes pugnas del Ejecutivo y el Legislativo. La sumatoria de todas estas condiciones llevó a una crisis institucional y Democrática cuyo punto más caótico se vivió en la llamada “crisis de 1999” con el feriado bancario. Como resultado el país era casi ingobernable, tornando casi imposible llevar a cabo la aprobación de las diferentes agendas de gobierno. En definitiva, se observa que esta etapa osciló entre un presidencialismo débil y uno moderado, cuyas diferencias se deben principalmente a la aceptación popular del Jefe de Estado de turno (Pachano, 2007). La llegada al poder del Presidente Correa trajo consigo no sólo la remoción del sistema político ecuatoriano sino también la aprobación de una nueva Constitución política. Amparado en su amplio apoyo ciudadano, el presidente utilizó dicho respaldo no sólo para conseguir una Consulta Popular que viabilizara su proyecto político, sino también para destituir de forma inconstitucional a más de la mitad de los legisladores de oposición (Basabe et.al, 2010). Así, en un escenario de ausencia de apoyo partidista en la legislatura pero con mucho apoyo popular y una economía en relativa bonanza, el primer período del Presidente Correa (2007-2008) puede ser considerado como un caso de presidencialismo moderado como paso de transición hacia un modelo hiperpresidenciaslita (Basabe, 2013). Finalmente, la Constitución ecuatoriana de 2008 es la que más poderes otorga al presidente en relación a sus antecesoras; la bancada oficialista en la legislatura es lo suficientemente amplia como para aprobar la agenda gubernamental con facilidad (60.53% y 72.99%). Así mismo, la alta aceptación popular del presidente ha constituido un punto de apoyo esencial para la estrategia del jefe del ejecutivo en cuanto a la promoción de las políticas de estado y la reducción de la esfera de acción de actores e instituciones críticas al gobierno. Los medios en manos del gobierno y los “enlaces nacionales” de televisión y radio

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han sido uno de los mecanismos más utilizados por el presidente para atacar a periodistas, medios de comunicación, actores políticos o sociales, gremios y asociaciones y, en general, a todos quienes presentan una opinión no consistente con la visión del gobierno. Este apoyo popular amplio le ha permitido al presidente triunfar en las urnas ya sea en la elección de funcionarios públicos o en consulta popular o referéndum. Sin embargo, en este año -2014- el mismo ha sufrido un revés en las elecciones seccionales ya que las principales ciudades del país están siendo gobernadas por líderes de otros partidos opositores. Además en este momento se están preparando sendos proyectos de reformas constitucionales, donde la principal es que permite que exista reelección indefinida para todos los cargos de elección popular. A nuestro juicio es un intento por mantenerse el poder en desmedro de los principios de alternabilidad propios de un sistema democrático. En definitiva el caso de hiperpresidencialismo que atraviesa el Ecuador, amenaza con avanzar hacia un autoritarismo, como el caso Venezolano. IV. Conclusiones Este artículo ofrece una reconceptualización preliminar del presidencialismo y una medición empírica de los diferentes gobiernos del periodo democrático del Ecuador. Aunque se consideran los aportes provenientes de la literatura desarrollada en este campo, sobre todo los referidos a la distinción entre poderes formales y partidistas, la tipología que se ofrece incluye variables de contexto a la medición. En efecto, se plantea que los diferentes tipos de presidencialismo dependen de la interacción de las dimensiones poderes formales, partidistas y la aceptación presidencial. De esa forma se argumenta que mientras la dimensión los poderes políticos –formales y partidistas- influye sobre el éxito presidencial en la aprobación de su agenda de gobierno, la dimensión contextual incide sobre la forma en que se relaciona el ejecutivo con la oposición política, los medios de comunicación y diversos actores de la sociedad civil en oposición/apoyo al gobierno. A través de la medición objetiva de cada una de las variables antes mencionadas, este artículo provee una descripción de cuan presidencialistas han sido los distintos gobiernos del país. De esta manera se realizó un ejercicio de verificación empírica que arrojó como resultados que el Ecuador ha tenido una etapa de presidencialismo débil ente 1988 y 1996,

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otra que oscila entre presidencialismo débil y moderado entre 1998 y 2007, y finalmente una fase de hiperpresidencialismo desde 2008 a la actualidad. De este ejercicio podemos extraer, que no solo el diseño constitucional afecta a la configuración política de un país, sino que otro tipo de factores como los poderes partidistas y la aceptación presidencial juegan un papel muy importante a la hora de definir la fuerza de un régimen presidencial. Un caso de hiperpresidencialismo como el ecuatoriano tiene grandes posibilidades de convertirse en un gobierno autoritario y radical, violando así los principios democráticos, la separación de poderes, y ciertas libertades públicas. Si bien el presidencialismo, como forma de gobierno de la región, ofrece algunas ventajas y limitaciones –al igual que el parlamentarismo- presenta tendencias convertirse en un sistema hiperpresidencialista, como bien se puede observar en los casos de Venezuela y Bolivia, donde han existido sucesivas reformas constitucionales tendientes a reforzar las atribuciones del Ejecutivo. El estudio de los factores que influyen en la fuerza de un régimen presidencial debe ser ampliado -intentando que se acerque lo más posible a la realidad- de ahí que es uno de los temas para futuras agendas de investigación. La introducción de elementos como el estudio de las condiciones económicas –medidas a través de variables macro como el PIB o la deuda pública- no se pueden dejar de lado al ser determinantes para un país como el nuestro. Así también la introducción de variables que enfoquen el entorno internacional puede influir de uno u otro modo en la forma del presidencialismo. V. Bibliografía Basabe-Serrano, S. (2013). Presidencialismo: Acercamiento conceptual y evidencia empírica de 18 países de América Latina. 7° Congreso CEISAL. Oporto-Portugal. Basabe-Serrano, S., Pachano, S., & Mejía Acosta, A. (2009). La Democracia inconclusa: derechos fundamentales, instituciones políticas y rendimientos gubernamentales en Ecuador (19792008). Revista de Ciencia Política, 30(1), 65-85. Burbano de Lara, F., & Rowland. (1998). Pugna de poderes en Ecuador (1979-1997). Quito: FLACSO.

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