PRÁTICAS DEMOCRÁTICAS DE GOVERNO ELETRÔNICO EM MUNICÍPIOS COMPLEXOS

PRÁTICAS DEMOCRÁTICAS DE GOVERNO ELETRÔNICO EM MUNICÍPIOS COMPLEXOS PROF. DR. RENÊ BIROCHI Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) PROF. DR. OSWALDO GONÇALVES JUNIOR Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)

Resumo

O artigo se dedica ao tema das tecnologias da informação e comunicação (TICs) com o objetivo de compreender como certas práticas de governo eletrônico operam mecanismos de participação cidadã e de transparência na gestão pública. O campo empírico de investigação é constituído por dois estudos de caso, ambos situados na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP): os municípios Embu das Artes e Taboão da Serra. A pergunta de partida que norteou a pesquisa é expressa pela seguinte indagação: como determinadas práticas de governo eletrônico na esfera municipal são articuladas com mecanismos sociais, tais como a participação cidadã e a transparência na gestão pública? O referencial teórico que serviu como lente analítica para o campo empírico foi baseado em uma articulação entre conceitos da aprendizagem organizacional com a teoria da estruturação (Giddens, 1984). Entre os principais resultados, conclui-se que o uso de portais de governo eletrônico e de canais de acesso à informação representam alternativas tangíveis para a ampliação da participação cidadã. No entanto, tais iniciativas digitais ancoram-se em processos sociais amplos, constituídos por meio da construção coletiva de diferentes interesses entre os atores sociais envolvidos. Palavras-chave: governo eletrônico; transparência; participação cidadã; gestão pública

Abstract

The article is dedicated to the theme of information and communication technologies ( ICTs ) in order to understand how certain practices of e-government operating mechanisms for citizen participation and transparency in public administration. The empirical field consists of two case studies, both located in the Metropolitan Region of São Paulo (MASP): Embu das Artes and Taboão da Serra municipalities. The initial question that guided the research is expressed by the following question: how certain practices of e-government at the municipal level are articulated with social mechanisms, such as citizen participation and transparency in public administration? The theoretical framework that served as the analytical lens was based on an empirical relationship between concepts of organizational learning with the structuration theory (Giddens,1984). Among main results, it is concluded that the use of e-government portals and channels of information access represent tangible alternatives for expanding citizen participation. However, such digital initiatives are anchored in broader social processes, constituted through the collective construction of different interests among actors involved. Keywords: e-government; transparency; citizen participation; public management.

Revista Gestão Contemporânea ISSN 18090214- Versão impressa ISSN 2177-3068 - Versão eletrônica

PRÁTICAS DEMOCRÁTICAS DE GOVERNO ELETRÔNICO EM MUNICÍPIOS COMPLEXOS

1. INTRODUÇÃO Os estudos sobre as iniciativas de governo eletrônico na esfera pública municipal têm sido gradativamente mais abordados (CUNHA, 2005; BARBOSA, 2008), na medida em que as tecnologias de informação e comunicação (TICs) vêm expandindo a oferta de serviços ao cidadão pela Internet. Apresentando um enorme potencial transformador, o “quanto” e o “como” são ainda de difícil resposta em termos do alcance das mudanças proporcionadas pelas tecnologias digitais para o setor público (WEST, 2005). Inúmeros desafios são colocados por especialistas, principalmente àqueles de tradição crítica (VAZ, 2008; PINHO, 2008 e 2012; DINIZ, 2009), que visam ampliar a compreensão desse fenômeno para além das abordagens funcionalistas ou instrumentais, que tratam a tecnologia como um instrumento aparentemente neutro e sem interesses. Sobre este assunto específico, diversos estudos têm procurado compreender as relações entre a oferta de serviços públicos eletrônicos, os mecanismos de participação cidadã e a transparência na gestão pública (PRADO et. al., 2012). Consoante com esse propósito, este artigo propõe a utilização de um referencial teórico (POZZEBON et al., 2009) baseado na visão estruturacionista da tecnologia para compreender como ações de governo eletrônico articulam mecanismos e práticas de participação cidadã e de transparência na gestão pública. O campo empírico de investigação é constituído por dois estudos de caso enfocando os municípios de Embu das Artes e Taboão da Serra1, ambos situados na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP)2. Em termos comparativos, vale salientar que esses dois municípios possuem populações numericamente próximas e respondem por uma participação no PIB do Estado igualmente semelhante, conforme dados apresentados mais à frente. No processo de crescimento desordenado que marca a RMSP, esses e outros municípios ficaram conhecidos como “cidades dormitórios”, fornecedores de mão-de-obra desqualificada ou pouco qualificada, formada, grosso modo, por uma massa de trabalhadores que diariamente se desloca para capital e retorna ao final do dia, percorrendo demoradamente trajetos por meio de um sistema de transporte público precário (CHAGAS, 2007). Outra característica marcante é que, tanto Embu das Artes quanto Taboão da Serra, apesar de se constituírem como municípios autônomos, sofrem problemas semelhantes aos das áreas periféricas da capital, devido à proximidade geográfica com a cidade. São frequentes os problemas habitacionais, com déficits de moradias, desmoronamentos e enchentes em ocupações em áreas de risco. Assim como, os problemas de violência urbana, a precariedade na oferta de serviços na área social, as desarticulações entre estratégias de desenvolvimento e mercado de trabalho local, dentre outros problemas. Neste sentido, esses dois municípios conformam um contexto desafiador em se tratando da capacidade da estrutura municipal para lidar com um quadro complexo como tal, acirrado pelas influências territoriais da Região Metropolitana de São Paulo. Não obstante, essa complexidade é agravada pela tênue demarcação entre os limites geográficos dos municípios que compõem a região periférica da Capital. Tendo em vista que o processo de ocupação urbana levou, em muitos casos, a uma impossibilidade de 1

Os dois municípios foram finalistas do Prêmio “Municípios que Fazem Render Mais” (2012) (http://www.fiesp.com.br/premio-municipios/), concedido pela FIESP e pela FGV-EAESP. O prêmio foi considerado um critério relevante para a escolha dos casos analisados, tendo em vista o rigor dos atores envolvidos no processo de avaliação; assim como, pelo fato da premiação considerar a participação cidadã e a transparência da gestão pública como dois de seus principais critérios para a definição de seus vencedores. 2 A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), por vezes também denominada “Grande São Paulo”, é formada por 39 municípios. Contando com cerca de 20 milhões de habitantes, é considerada a quarta maior aglomeração urbana do mundo.

diferenciação evidente entre áreas de um e outro município. Nesses casos, a “fronteira territorial” é representada, com frequência, por uma rua em que cada lado pertence a um município diferente, sem distinção geográfica mais relevante. Acirrando ainda mais esse complexo quadro, os dois municípios analisados abrigam diversas empresas e indústrias de médio e grande porte, que participam na composição da receita tributária3 municipal. O controle desses cobiçados orçamentos públicos conduz, evidentemente, a acirradas disputas político-partidárias entre os municípios, assim como, dentro dos mesmos. Mas, novamente, essa característica não é exclusiva desses dois municípios, já que a Região Metropolitana de São Paulo é o polo de maior riqueza econômica nacional. Segundo pesquisa da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (Seade) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a Região concentra mais de 50% do PIB do Estado e sete dos dez municípios paulistas mais ricos. Ao mesmo tempo, a região é considerada extremamente desigual, concentradora das maiores riquezas e pobrezas do Estado4. Tendo como referência o estudo mais completo existente até o momento sobre a realidade paulista, e que procura classificar os municípios do Estado quanto à qualidade de seus portais, estabelecendo um ranking relativo aos anos de 2006-2007 – o Índice Geral de Qualidade de Websites Municipais (IGQWM)5 - o portal de Taboão da Serra aparece em sexto lugar e o de Embu das Artes em décimo lugar. À época de realização do ranking, ambos os portais apresentavam características de destaque. A título de exemplo, em relação ao item “transparência”, os portais já informavam os responsáveis pelos atos administrativos referentes aos principais serviços municipais. De acordo com a publicação “Indicadores e métricas para avaliação de e-Serviços” (BRASIL, 2007), no que tange à transparência, a “indicação do responsável pelos atos administrativos” é um quesito que assume acentuado valor na tabela classificatória proposta neste documento público, orientador da qualidade de portais governamentais. Outros quesitos como “conteúdo estruturado de acordo com os públicos-alvo”; “serviços segmentados por públicos-alvo”; e “mecanismos de facilitação para entendimento de linguagem técnica” (TERRAFORUM, 2009), já faziam parte destes portais, fatores diferenciadores de sua qualidade. Tratando-se, portanto, de experiências já classificadas em anos anteriores num patamar superior, compreende-se que esse fato caracteriza um terreno fértil para análise de experiências mais robustas em termos de elementos a serem explorados. Não obstante, isso não exclui a necessidade de, passados alguns anos desde a elaboração da referida classificação, se atualizar a visão a respeito dos mesmos, através de um novo olhar sobre os rumos dessas experiências de governo eletrônico, por meio da realização de dois estudos de caso em profundidade. Para orientar o problema de pesquisa que guiou este estudo formulamos a seguinte indagação: como determinadas práticas de governo eletrônico na esfera municipal são articuladas com mecanismos sociais, tais como a participação cidadã e a transparência na gestão pública? Para responder a este problema de pesquisa, este estudo tem como objetivo principal: Identificar e analisar como se articulam os mecanismos de participação cidadã e transparência na gestão pública, nas ações de governo eletrônico municipal. Após esta introdução, apresentaremos uma breve revisão teórica sobre o tema, seguida do referencial teórico que serviu para guiar as nossas análises empíricas. A seguir, apresentaremos os procedimentos metodológicos utilizados. Nas partes finais deste artigo, iremos nos deter em analisar e discutir os resultados, separados de acordo com cada um

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“Receitas orçamentárias do Poder Público Municipal provenientes da competência constitucional de arrecadar tributos. Englobam os Impostos, as Taxas e as Contribuições de Melhoria” (www.seade.gov.br). 4 http://www.estadao.com.br/economia/not_eco98629,0.htm. Acesso em 29.Nov.2012. 5 Iniciativa da Secretaria Estadual de Gestão Pública de São Paulo, por meio da FUNDAP e do TecGov (EAESPFGV), com a colaboração da Fundação SEADE, o Índice Geral de Qualidade de Websites Municipais (IGQWM) busca classificar os municípios pelo nível de maturidade de seus sites na internet. (http://www.municipiosnaweb.sp.gov.br/portal/index.html).

dos municípios pesquisados. Por fim, apresentaremos nossas considerações finais, seguidas das referências e fontes de pesquisa utilizadas. 2. REVISÃO TEÓRICA Este seção tem como objetivo fundamentar teoricamente as análises empíricas realizadas ao final do artigo. A primeira subseção - “O Governo Eletrônico, os seus Mecanismos e as suas Práticas” - pretende compor um breve quadro histórico delineando a evolução e o desenvolvimento das práticas de governo eletrônico. Serão apresentados os conceitos centrais de e-Gov, seus principais modelos e categorias, que concorrem para construir esse amplo conceito guarda-chuva. A evolução do e-Gov será expressa através da sua “linha do tempo”, que sintetiza as etapas e tipologias dominantes sobre este assunto. Na subseção seguinte, “Processos e Práticas de Aprendizagem Organizacional”, nos dedicaremos ao tema da aprendizagem organizacional (AO) e às suas práticas, com ênfase específica no setor público e nas relações entre AO e mudança organizacional. Serão destacados os sistemas de aprendizagem participativa e aprendizagem burocrática, assim como os conceitos de participação e de reflexividade. Por fim, serão priorizadas as abordagens que tratam do aspecto coletivo da AO, assim como os aspectos relacionados às práticas (practicing) da AO. A subseção final é dedicada à apresentação do referencial teórico que irá guiar as análises empíricas, cujo principal eixo teórico é baseado na teoria da estruturação de Giddens (1984). O Governo Eletrônico, os seus Mecanismos e as suas Práticas As definições sobre governo eletrônico são muitas e variadas. Algumas definições estão mais atreladas ao uso de TICs, enquanto outras procuram ser mais abrangentes, visando à própria transformação dos governos (TORRES e AGUNE, 2009). A OECD (2001)6, por exemplo, define governo eletrônico como o “uso de tecnologias de informação e comunicação por governos, aplicadas a uma gama completa de funções de governo”. Segundo esse organismo, o governo eletrônico tem a “capacidade de transformar as estruturas e o funcionamento do próprio governo”. Para as Nações Unidas (2010), e-Gov “é um meio de ampliar a capacidade do setor público, em conjunto com os cidadãos, com o objetivo de tratar questões particulares de desenvolvimento”. Alguns autores, entre eles Barbosa (2008), focalizam os aspectos relativos à gestão das tecnologias visando a prestação de serviços públicos, o aperfeiçoamento de processos democráticos e de governança eletrônica. Esse autor propõe um modelo de e-Gov constituído pelos seguintes componentes: dimensões de e-gov; foco no cidadão, tipos de relacionamento, canais digitais de acesso e entrega, e serviços públicos eletrônicos. Por sua vez, as análises de Reinhard e Dias (2005) sobre os processos de informatização na área pública apresentam uma categorização, que procura realçar as principais características da incorporação das tecnologias de informação na esfera pública, agrupadas historicamente: pioneirismo; centralização; terceirização e serviços de governo eletrônico. Paralelamente, a análise de Diniz (2005), baseada no desenvolvimento de aplicações de TI, propõe três fases principais para o e-Gov: a gestão interna (1970 a 1992); os serviços e informações ao cidadão (1993 a 1998) e; a entrega de serviços via internet (a partir de 1999). A figura abaixo representa a linha do tempo do governo eletrônico baseada nos estudos propostos por esses dois autores:

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http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=4752

Pioneirismo

Centralização de serviços de TI

Terceirização Serviços de e-Gov

1950

1960

1970

1980

Gestão Interna

1990 Serviços e Informação ao Cidadão

2000

Reinhard e Dias (2005)

Futuro

Entrega de Serviços via Internet

Dias (2005)

Figura 1 – Linha do Tempo do Governo Eletrônico Fonte: Adaptado de Barbosa (2009) Nota-se que a evolução das TICs representou um papel central nos processos e no desenvolvimento do governo eletrônico. Se, por um lado, os anos iniciais concentraram-se na implementação de aplicações, com elevada centralização nos processos de gestão pública, por outro lado, a partir da década de 1980 iniciou-se a prestação de serviços ao cidadão, colocando-o no centro desse processo. O conjunto de mecanismos e práticas subjacentes ao uso das TICs possibilitam a transformação de ações democráticas de governo, viabilizando não somente o acesso a serviços e informações, como, também, por meio de processos de transparência da gestão pública. Os mecanismos e práticas de e-Gov, segundo a UNESCO (2009) são agrupadas em três categorias ou dimensões (BARBOSA, 2008): administração pública eletrônica, serviços públicos eletrônicos e democracia eletrônica, conforme o quadro abaixo: Categorias de Governo Eletrônico Administração Pública Relaciona-se à melhoria nos processos internos Eletrônica (ede gestão do setor público por meio do uso de Administração) TICs. Prestação de serviços ao cidadão por meio de Serviços Públicos canais digitais de acesso e entrega de soluções Eletrônicos (e-Serviços) eletrônicas, como portais de serviços públicos. Utilização de TICs para elevar a participação do Democracia Eletrônica (ecidadão em processos democráticos e de Democracia) tomada de decisão de governo. Quadro 1 – Categorias de Governo Eletrônico Fonte: Elaborado pelos autores Segundo o Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI), em sua última pesquisa sobre as TICs de governo eletrônico (CGI, 2010), o acesso aos serviços públicos pelo cidadão é realizado predominantemente pela via presencial (60% dos casos). A Internet tem crescido significativamente nos últimos anos e representava em 2010, 35% dos casos de acesso aos serviços públicos, superando o telefone (8%). As perspectivas de crescimento do e-Gov no Brasil são evidenciadas pela intenção da população em acessar os serviços de governo pela Internet (56% dos entrevistados). Assim como, pelo nível de satisfação de seus usuários (91% dos cidadãos), que “declararam estar satisfeitos ou muito satisfeitos em relação aos serviços de governo oferecidos pela Internet” (CGI, 2010). No entanto, este patamar elevado em relação à intenção de uso dos serviços públicos não representa ainda a sua efetiva utilização. Quando isto ocorre, restringe-se muito mais à busca por informações atreladas aos serviços oferecidos pelos governos, do que propriamente para a realização de transações entre os cidadãos e governos. Ou seja, para que os serviços de e-Gov sejam efetivamente incorporados nas rotinas e valores organizacionais, as gestões públicas devem

ser capazes de induzir e incorporar novos mecanismos e práticas organizacionais, que tenham a capacidade de transformação do sistema atual. Neste sentido, nos dedicaremos na subseção seguinte a revisar os processos e práticas de aprendizagem organizacional, que nos ajudarão a iluminar a relação entre a gestão pública e os cidadãos. Processos e Práticas de Aprendizagem Organizacional O desenvolvimento de novos modelos e sistemas de governo eletrônico configura uma tendência crescente de incorporação de processos democráticos na gestão pública, representados, entre outros, por mecanismos de participação cidadã e de transparência da gestão pública. A utilização e a difusão em larga escala de TICs de governo eletrônico – presentes em telecentros públicos, em e-poupatempos, em serviços e informações tributárias às empresas e aos cidadãos (e-CAC), e em portais eletrônicos de governo, entre outros - oportuniza ações de responsabilização e controle social por parte da população em relação às práticas de governo instituídas. Essas práticas podem ser o resultado de transformações da gestão pública, em maior ou menor grau, na medida em que as organizações públicas demonstram capacidade para gerir eficientemente os seus processos de aprendizagem organizacional (AO). A AO não implica necessariamente na instauração da mudança organizacional, porém diversas evidências de suas influências em processos de mudança são encontradas em estudos de ciência política (Lapalombara, 2001). Tais estudos contribuem para compreender como ocorrem os processos de AO no setor público, no qual a AO é percebida pelos atores que a constituem como um vetor do processo político tendo em vista influenciar, interpretar e construir coalizões internas (ANTONELLO; GODOY, 2010). No contexto da gestão pública, no qual o poder encontra-se difuso na estrutura organizacional (MINTZBERG, 2006), a AO evidencia-se nas ocasiões e negociações instituídas entre os interesses de diferentes atores. Situações de negociação e de conflito são evidenciadas nos processos organizacionais por meio da forma como estes são interpretados, assim como da maneira como a comunicação é estruturada e a informação difundida (ANTONELLO; GODOY, 2010, p. 317). Acuña e Fernández (1995) afirmam a existência do vínculo entre as mudanças organizacionais e os sistemas de aprendizagem. Tais sistemas podem favorecer ou inibir a ocorrência de processos de mudança organizacional. Os sistemas de aprendizagem organizacionais são definidos por Shrivastava (1983) como mecanismos formais ou informais, que fornecem informações, visando suportar os processos de tomada de decisão organizacional. O autor apresenta seis tipos de sistemas organizacionais: a instituição baseada no indivíduo; sistemas de aprendizagem mitológicos; cultura da busca de informação; sistemas de aprendizagem participativa; sistemas de gestão formais e; sistemas de aprendizagem burocrática. Para os fins deste artigo nos concentraremos somente em destacar os sistemas de aprendizagem participativa e os sistemas de aprendizagem burocrática, tendo em vista os objetivos desta pesquisa. Os sistemas de aprendizagem participativa se contrapõem aos sistemas de aprendizagem burocrática, tendo em vista que os primeiros são significativamente mais permeáveis à troca de informações, ao debate aberto e à institucionalização da participação entre os atores que contribuem para os processos de decisão organizacional (ACUÑA; FERNÁNDEZ, 1995). Por sua vez, o último é pautado por um conjunto rígido de normas, que visam controlar o fluxo de informações, assim como favorecer os procedimentos “neutros” e isentos de opiniões divergentes. Tendo em vista que as opiniões discordantes podem potencialmente antagonizar com o livre fluxo da informação, interferindo, assim, no processo decisório impessoal. Neste sentido, os sistemas de aprendizagem participativa contribuem para que ocorra um processo de mudança organizacional, apoiado pelos diversos atores que compõem e suportam a organização. Por outro lado, os sistemas de aprendizagem burocrática, encontrados majoritariamente entre as organizações públicas, não favorecem a ocorrência de processos de mudança, evidenciando o caráter conservador dessas organizações, que, frequentemente, se encontram em situação de imobilismo.

Fica evidenciado, neste sentido, que a mudança organizacional deve ser o resultado de um amplo processo de aprendizagem organizacional, que favoreça a participação ativa dos atores que a compõe, assim como que estimule determinadas condutas inovadoras. Acuña e Fernández (1995) destacam a importância do fomento aos processos de comunicação orientados para a aprendizagem, visando o acesso à informação de forma voluntária (não imposta) e pró-ativa. “As condutas inovadoras e as estruturas que lhes servem de suporte destinam-se, fundamentalmente, a privilegiar relações dinâmicas e flexíveis com o meio externo da organização. É de particular importância que se facilite o dinamismo e a flexibilidade para atender às necessidades dos atores que são considerados a clientela-alvo das políticas sociais. O caráter inovador da organização se destaca por incorporar a participação, de forma relativamente contínua, de atores sociais da comunidade, direta ou indiretamente beneficiários da ação da organização.” (ACUÑA; FERNÁNDEZ, 1995, pg. 105)

Segundo Antonello e Godoy (2010), dois conceitos extraídos de abordagens sociológicas sobre a AO estão intimamente imbricados nesse processo. O conceito de participação e o conceito de reflexividade. O primeiro evidencia a ocorrência da aprendizagem por meio da participação dos atores em atividades sociais, que suportam e constituem a AO. Esta forma de abordagem se contrapõe aos aspectos meramente individuais da aprendizagem, que emergem através de dimensões cognitivas, psíquicas, etc., do processo de aprendizagem. O segundo conceito (reflexividade), indica o movimento de reflexão dos atores organizacionais em relação ao processo de aprendizagem. Neste caso, a experiência decorrente da inserção e co-participação dos atores nos processos organizacionais é suspensa, dando lugar a uma reflexão sobre o processo experenciado, propiciando, assim, a aquisição de um novo patamar de conhecimento. Ou seja, um conhecimento refletido sobre a experiência vivida. A reflexividade possibilita antever novos rumos e alternativas para os processos organizacionais vigentes. A reflexividade, neste sentido, é a porta de entrada para a institucionalização do conhecimento e para a mudança organizacional. Em consonância com essa abordagem, Argyris (1970) relaciona a AO com a atuação participativa e coletiva dos indivíduos, como resultado de processos reflexivos, que permitem a identificação de barreiras e problemas organizacionais, assim como o encaminhamento de propostas e soluções. Para Argyris e Schon (1974, 1978) a AO é o resultado de reflexões coletivas entre os atores organizacionais a respeito de suas “teorias em uso”7. A identificação de lacunas entre as experiências vividas pelos indivíduos e as teorias organizacionais em uso (entre a teoria e a prática) possibilita a identificação e correção de erros, reiniciando o desenvolvimento de novas teorias (ACUÑA; FERNÁNDEZ, 1995). Argyris e Schon (1978) também contribuem decisivamente na proposta e criação de um modelo de AO muito utilizado pela literatura da área de administração: os modelos de aprendizagem de circuito simples e de circuito duplo (single e double looping learning). Em linhas gerais, a aprendizagem de circuito simples ocorre em uma dimensão mais superficial da organização, através da mudança de rotinas, processos e uso de artefatos, entre outros, sem transformar, no entanto, as estruturas organizacionais (normas, valores, etc.). Para os fins deste artigo não pretendemos classificar as transformações organizacionais identificadas no campo empírico segundo esse modelo. Mas, somente explorar como as práticas de e-Gov, resultantes da introdução de mecanismos de gestão pública (participação cidadã e transparência da informação) estão atreladas aos processos de intensa negociação entre os atores de forma coletiva e participativa. 7

...”crenças que as pessoas acompanham como estratégias eficientes para a ação em diferentes condições. Essas teorias em uso devem ser inferidas dos comportamentos dos indivíduos e não do que eles dizem fazer. A aprendizagem envolve o fato de que as teorias em uso são continuamente testadas, sendo corrigidas através de sequencias de ensaio e erro.” (ACUÑA; FERNÁNDEZ, 1995)

Nas abordagens descritas anteriormente destacam-se, adicionalmente, a estreita interconexão entre teoria e prática, assim como a interação entre a agência e a estrutura, tratada por Giddens (1984) em sua teoria da estruturação. No primeiro caso, Dragonetti et al. (2005, apud Antonello e Godoy, 2010) tratam do conceito de practicing como sendo “um processo emergente de conexão entre atores, sistemas, processos e artefatos”. Neste sentido, a AO e, consequentemente, a mudança organizacional dela decorrente, se constitui no contexto situado das práticas organizacionais. Ou seja, por meio de interações dinâmicas entre os atores, no uso de seus artefatos, e na implementação de mecanismos, processos e atividades organizacionais. Isto implica em considerar os mecanismos de e-Gov em estreita relação com as suas práticas, que se evidenciam na negociação entre os atores, como resultado de processos coletivos de aprendizagem. Pretendemos identificar, também, esses processos através da lente teórica da teoria da estruturação, que considera a inter-relação entre um conjunto de normas e regras relacionadas às estruturas sociais e a ação voluntarista dos indivíduos (agência). Neste sentido, a visão na qual a estrutura é algo dado e preexistente à ação dos indivíduos, isolados ou socialmente organizados, é superada em Giddens por meio da abordagem na qual a ação humana e a estrutura se encontram imbricadas em relações dialógicas (interações entre a agência e a estrutura). A seguir passaremos a apresentar o referencial teórico que irá guiar as nossas análises empíricas. Referencial Teórico O referencial teórico proposto é baseado no multilevel framework concebido por Pozzebon et al. (2009). Esse referencial teórico tem se mostrado robusto nas pesquisas que visam compreender as relações entre múltiplos níveis de análise, tais como, as interações entre indivíduos, grupos sociais e organizações (POZZEBON et al., 2009). O referencial teórico proposto por Pozzebon et al. (2009) combina quatro conceitos: grupos sociais relevantes, estruturas tecnológicas, negociação e tecnologia-em-prática; e três dimensões inter-conectadas: conteúdo, contexto e processo. Este referencial multi-nível auxiliará na identificação de ocasiões, espaços e mecanismos, que visam à implementação de aplicações de governo eletrônico como resultado de processos sociais democráticos, orientados pela participação cidadã e transparência na gestão pública. O quadro a seguir representa esquematicamente as inter-relações propostas por este referencial teórico: Quadro 1 - Referencial Teórico Dimensões

Contexto

Processo

Conteúdo

A tecnologia-emprática é o A implementação e uso A conexão entre Os indivíduos constroem as resultado em de TICs é um processo de indivíduos e a suas estruturas tecnológicas processo de negociação no qual comunidade local é ao longo do tempo. Isto determinadas diferentes grupos Nível de mediada por grupos implica na identificação de negociações, exercem influência. Isto Grupo sociais relevantes, que premissas, expectativas e com certo implica na identificação de interagem em interesses vinculados à número de ocasiões, espaços e situações implementação e uso de uma características e mecanismos abertos à socioculturais dadas. dada tecnologia. consequências negociação. intencionais ou Nível Social não. Nível Individual

Segundo Pozzebon et al. (2005), a implementação de uma determinada tecnologia é parte de uma negociação entre atores sociais. Essa abordagem considera os grupos sociais relevantes como um conjunto de atores que compartilham valores sobre um dado assunto

de interesse. Subgrupos e alianças entre grupos podem formar espaços sociais e cumprir papéis importantes na definição de uma estratégia de gestão ou no uso de determinadas tecnologias. A implementação e o uso de TICs são concebidas como processos de negociação. Não apenas o conteúdo da tecnologia, mas o conjunto de atores e grupos que participam nas negociações, com seus diferentes interesses, compromissos, perspectivas e posições na estrutura; assim, também, como os grupos sociais irão influenciar os processos e os resultados da tecnologia, quando colocada em operação. A operacionalização do referencial teórico proposto neste estudo irá se concentrar na identificação de mecanismos abertos à negociação, que resultaram na incorporação de práticas de participação cidadã e transparência na gestão pública. Ou seja, será investigado como a gestão pública municipal se apropriou de TICs de governo eletrônico para fomentar a participação cidadã, assim como, para fortalecer ações de transparência da informação. Neste processo a gestão pública será considerada, concomitantemente, como um fator de indução da participação cidadã e da transparência, assim como, em sentido inverso, como sendo afetada por negociações políticas e interesses de grupos sociais. 3. METODOLOGIA Foram utilizados procedimentos de pesquisa qualitativa, nos quais os dados coletados foram provenientes de diversas e diferentes fontes, oriundos de documentos, registros, anotações, entrevistas e observações diretas. A coleta de dados incluiu uma combinação de fontes de informações como: a) entrevistas semi-estruturadas (total de 24 entrevistas, sendo 12 para cada município estudado); b) informações de fontes secundárias, tais como jornais, revistas, informativos, folhetos, portais de governo, etc.; c) registros de observações, diálogos e discussões informais, apropriadas ao objetivo desta investigação. As fontes de informações coletadas serviram para formar um conhecimento particular sobre o fenômeno estudado. A técnica de triangulação foi um recurso essencial nesse processo, permitindo confrontar as informações originadas de fontes diversas. O desenvolvimento de modelos e a disseminação de práticas de governo eletrônico são fenômenos que têm sido observados com grande interesse nos últimos anos. Apesar da expansão dessas práticas, uma pequena parcela de estudos tem se dedicado à investigação em municípios brasileiros. Quando colocamos atenção nas especificidades da gestão municipal, no que consiste à disseminação de práticas, processos e tecnologias de informação voltadas para o fomento à participação cidadã e para a transparência da gestão pública, como os portais de governo, percebe-se um grande potencial para a investigação do tema estudado. O contexto dos municípios investigados, com suas características particulares, permite compreender uma ampla multiplicidade de aspectos que também são comuns a outros municípios brasileiros, sobretudo no que tange ao desafio de tornar real o potencial acesso público à informação propiciado pelas TICs. 4. ANÁLISE DOS RESULTADOS Sob a ótica deste artigo, compreende-se por “mecanismos de transparência da gestão pública” as formas de divulgação e de acesso aos dados, informações, contratos e contas públicas sobre a gestão municipal por parte da população, sobretudo por meio digital. Por “mecanismos de participação cidadã”, compreende-se a existência e o funcionamento de distintos meios de participação dos cidadãos na esfera pública e nas decisões governamentais, sobretudo por meio digital. A seguir são apresentados os principais elementos resultantes das pesquisas realizadas no que se referem a esses dois mecanismos (mecanismos de transparência da gestão pública e mecanismos de participação cidadã). 4.1 Portais municipais

Apresentaremos a seguir as nossas análises agrupadas por municípios. 4.1.1 Taboão da Serra Taboão da Serra é um município bastante pequeno em termos geográficos: conta com pouco mais de 20 km2. Com uma população que ultrapassa os 250 mil habitantes (2012), possui uma densidade demográfica de mais de 12.360 habitantes por km2. Para efeito de comparação, na RMSP a densidade demográfica média é de aproximadamente 2.500 habitantes por km2. Pode-se afirmar, portanto, que Taboão da Serra é um município altamente adensado, aspecto confirmado como uma característica marcante nas entrevistas realizadas. Em termos de renda per capita, tendo como referência dado relativo ao ano de 2010, o valor correspondente ao município era de R$ 664,47, perfil abaixo da média da RMSP (R$ 948,09) e da média do Estado (R$ 853,75). Tendo como referência dados do mesmo ano, em termos de PIB per capita, o município apresentava o valor de R$ 19.694,00, enquanto na RMSP esse valor era de R$ 35.685,60 e no Estado R$ 30.264,06. Em termos de participação no PIB do Estado, o município respondia por 0,39%, o que o colocava em 40º lugar entre os municípios de São Paulo (SEADE, 2013). A história política de Taboão da Serra das últimas duas décadas remete ao nome de duas lideranças que reproduzem localmente as disputas políticas do cenário nacional: por um lado, Evilásio Cavalcanti Farias, médico de formação de origem paraibana, pertencente ao PSB (Partido Socialista Brasileiro), aliado do governo federal (PT) e, por outro, o também médico de formação, Fernando Fernandes Filho, paulistano de origem e pertencente ao PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira), mesmo partido do governo do estado, opositor do governo federal. Fernando Fernandes Filho assumiu o poder municipal pela primeira vez em janeiro de 1997. Foi reeleito e governou até 2004. Já Evilásio Cavalcanti Farias, ou simplesmente Dr. Evilásio, como ficou conhecido na política, assumiu a prefeitura pela primeira vez em janeiro de 2005 e, sendo reeleito, governou até 2012. Em janeiro de 2013, Fernando Fernandes foi novamente eleito, sendo o atual prefeito de Taboão. As pesquisas que embasam este artigo remetem diretamente às duas gestões do ex-prefeito Evilásio Farias, ou seja, ao período compreendido entre os anos de 2005 e 2012, ainda que não se ignore o contexto histórico de maior alcance nas análises empreendidas. À época da realização da pesquisa que embasa o presente artigo (2012), a Secretaria Municipal de Comunicação respondia pelo portal da cidade de Taboão e pelo Portal da Transparência do município, este último que fora ao ar no ano de 2007, vindo no bojo de iniciativas marcadas por um espírito inovador no município , afirmação que encontra embasamento quando se analisa a história da administração pública local. Nesse sentido, um aspecto que chama a atenção é o fato de se tratar de um mecanismo público de comunicação, frente a um histórico em que os meios que prevaleciam eram pequenos jornais privados, junto aos quais a prefeitura comprava espaço para se comunicar com a população. Isso porque, antes mesmo da construção do Portal da Transparência e do portal oficial da cidade, em 2005 fora criado o Diário Oficial (D.O.) do município, o que acabou com o processo de compra de espaço nos jornais privados para divulgação dos atos oficiais do poder municipal. Segundo depoimento do secretário de comunicação, o município “passou a economizar mais de R$ 1 milhão de reais por ano” com a criação do D.O. Sobre esse aspecto, o D.O traz inclusive estampado em cada uma de suas capas o custo da edição, com o objetivo de tornar mais visível esse processo que envolve o custeio e a qualidade do investimento de recursos públicos8. Não obstante as preocupações com a transparência governamental perante a população, a dinâmica político-partidária também se revela em falas que aparecem ao longo das entrevistas. Um aspecto que chama a atenção é a ênfase que é dada a aspectos como 8

O D.O. de Taboão da Serra é distribuído de forma gratuita e também está disponível on-line no Portal da cidade (http://www.taboaodaserra.sp.gov.br/).

o design do Portal da Transparência municipal, cujo depoimento do secretário de comunicação revela a preocupação em criar consonância com as ações federais, deixando a página eletrônica do município com o mesmo “espelho” (visual) da página do Portal da Transparência do governo federal, que é um aliado político. Em outro momento, o próprio portal cumpre uma função de garantir a governabilidade quando, no ano de 2011, eclodem denúncias de corrupção que levam a prisão de três secretários de governo, episódio que teve grande repercussão na mídia. Aquilo que parecia ser um duro golpe para a gestão municipal teve no portal um escudo aliado. Como lembra o secretário: “estava tudo lá de forma transparente; não tinha como nos imputar qualquer desvio de recursos. O portal serviu como um instrumento de blindagem da Prefeitura”, afirma enfático em seu depoimento. Para além da classificação em si obtida no Índice Geral de Qualidade de Websites Municipais9 que, como dito, atribuiu ao portal de Taboão da Serra o sexto lugar em um panorama estadual, não deixa de chamar a atenção o patamar em termos de nível de maturidade atingido pelo portal em um período tão curto de tempo, já que tal processo se iniciara em 2005, no início da gestão atual. Com uma média de dois mil acessos por mês, o Portal da Transparência e o D.O. ainda convivem com outras formas de comunicação pública já que, segundo depoimento do próprio secretário de comunicação e de outros entrevistados, para boa parcela da população do município “o que funciona mesmo [que faz a comunicação acontecer de fato] são as faixas e os carros de som”. Nesse sentido, pode-se dizer que, se a gestão em foco inovou ao inserir “o moderno” como possível canal de comunicação com a população, “o tradicional” não deixou de existir, num processo de convivência e complementaridade. Essa característica não causa surpresa em se tratando do cenário nacional em que se revela a massa de população ainda sem acesso a computador e Internet, mas também não deixa de chamar à atenção a promoção dessa simultaneidade por parte do poder público. Outra importante ação relacionada ao meio digital e destinada à comunicação entre a prefeitura e os cidadãos é a ouvidoria municipal, criada por meio da lei complementar número 108/05, encaminhada para aprovação da câmara municipal pelo prefeito logo no primeiro ano de seu primeiro mandato (2005). Ainda que a ouvidoria não seja parte integrante do Portal da Transparência, mas sim do portal oficial da cidade, sob a ótica desta pesquisa compreende-se a consoneidade desta iniciativa com a intersecção dos temas da transparência com os canais de participação cidadã. Em termos de funcionamento, o cargo de ouvidor é um cargo comissionado, que passa pela escolha do poder executivo, mas que depende também do aval da câmara municipal, que sabatina o indicado, podendo recomendar sua aprovação ou não. Em sua entrevista, o ouvidor explica que se trata de uma segunda instância de atendimento, já que a primeira instância é o próprio órgão no qual o cidadão busca uma solução. Não encontrando, aí sim o cidadão recorre à ouvidoria, que passa a cobrar o órgão em defesa do cidadão. Além desse, a ouvidoria tem também um papel de orientar os cidadãos na busca de seus direitos. Segundo um levantamento estatístico dos atendimentos da ouvidoria, desde a sua criação, o número de reclamações (89% dos atendimentos) é majoritário, seguido pelos atendimentos visando prestar informações (11,4%). Outra estatística se refere aos canais desse atendimento: por telefone (41,2%), caixa de coleta, instalada em alguns pontos da cidade (28%), pessoalmente (19,4%), por e-mail (10%). Todas as solicitações garantem o anonimato do solicitante frente ao órgão reclamado. No sentido de ampliação do papel da ouvidoria, o responsável pelo órgão afirmou a época que tinha como próxima meta inseri-la nas redes sociais virtuais, tais como o Facebook e o Twitter, aumentando assim sua visibilidade e penetração no meio social do município.

9

Iniciativa da Secretaria Estadual de Gestão Pública de São Paulo, por meio da FUNDAP e do TecGov (EAESPFGV), com a colaboração da Fundação SEADE, o Índice Geral de Qualidade de Websites Municipais (IGQWM) busca classificar os municípios pelo nível de maturidade de seus sites na internet. (http://www.municipiosnaweb.sp.gov.br/portal/index.html).

As preocupações com o acesso à informação apareceram em falas de outros entrevistados, denotando a importância do tema para essa gestão municipal. E essa importância, ainda que encontre no portal um expoente entre as iniciativas, não se restringe a ele, revelando um processo mais amplo em que o tema transparência atinge diferentes esferas da administração pública municipal, como, por exemplo, no caso criação da ouvidoria e do próprio portal oficial da cidade. Isto não deixa de ser revelador, sobretudo em se tratando de materializar um princípio muitas vezes privilegiado nos meios digitais, mas pouco valorizado em termos concretos no cotidiano das organizações públicas. Um exemplo disso se liga a uma ação desencadeada no plano da reforma administrativa implementada no município pela última gestão (dr. Evilásio), mais especificamente ligada a um processo que visou trazer maior transparência e eficiência no cumprimento dos deveres por parte dos servidores públicos: a implantação dos pontos eletrônicos, substituindo os antigos cartões que registravam a frequência e o horário de entrada e saída no trabalho por parte dos servidores municipais. Quem narra essas mudanças são duas entrevistadas: uma, que à época fora a responsável pela implantação dos pontos eletrônicos na área da saúde e outra, à época secretária adjunta da secretaria de gestão de pessoas. Esses relatos expressam as enormes dificuldades, sobretudo na área da saúde, para desmontar um esquema sedimentado em que parte dos médicos e enfermeiros se revezava para encobrir ausências, burlando o controle dos pontos mecânicos, cumprindo assim uma carga de trabalho bem menor daquela determinada em seus contratos de trabalho. Relatam em seus depoimentos uma dinâmica que ocasionava um atendimento à população precário, que em muitos casos levava a demora em até um ano para atendimentos, dada a fila para agendamento de consultas em muitas áreas médicas. Ao mesmo tempo, estes profissionais acumulavam diversos empregos e, dada a proximidade com o município de São Paulo, que possui diversos hospitais muito próximos a Taboão da Serra, se deslocavam para atuarem simultaneamente aos horários em que deveriam estar atuando no município. Diante disso, o ponto eletrônico, que controla digitalmente as jornadas de trabalho dos servidores, contribuiu decisivamente para o aperfeiçoamento da gestão municipal por meio de mecanismos de transparência e controle da informação. As entrevistadas enfatizam que esse processo de mudança foi árduo, já que implicou na demissão de profissionais, inclusive de ocupantes de cargos de chefia, gerando resistências no funcionalismo. Mas passados alguns anos, com o problema revertido, obteve-se significativos benefícios para a população com a melhora do atendimento. O rol de iniciativas elencadas a partir das entrevistas realizadas e que embasam este estudo de caso trazem à tona um cenário de múltiplas ações que indicam um sentido daquilo que uma das entrevistadas, vice-presidente do conselho municipal de assistência social, procurou sintetizar, focando sua área de atuação, mas que, em sentido amplo, parece representar uma tônica marcante da ação pública no município: “no decálogo da assistência social, o primeiro direito é o direito à informação”. Apresentamos no quadro abaixo uma síntese dos mecanismos e práticas identificadas no município.

Participação cidadã e transparência na gestão pública Mecanismos

Práticas

Orçamento Participativo

Participação Cidadã

Campanhas de Mobilização, Mutirões e Audiências Públicas

Plano Diretor Participativo

Portal da Transparência

Ouvidoria Municipal

Transparência da Gestão Pública

Diário Oficial (DO)

Ponto eletrônico

Características Práticas de governo para a participação de cidadãos, com o objetivo de influenciar e priorizar a alocação de recursos financeiros no orçamento público municipal. Ações em áreas como saúde e habitação resultaram em benefícios concretos à população, afetando positivamente o bem estar social e a qualidade de vida; diversas audiências públicas são realizadas de forma regular no município. Reuniu a visão de especialistas e da população; contou com o apoio de instituições como o IPT – Instituto Paulista de Tecnologia; no bojo dele se iniciou o processo de Orçamento Participativo. Disponibilização de informações sobre as fontes de receita e a distribuição dos recursos municipais. Canal de comunicação com a população que tem como objetivo melhorar a qualidade e a eficiência do serviço público. Controle dos atos da gestão pública e garantia de maior transparência da administração. Substituiu o processo de compra de espaço nos jornais privados para divulgação dos atos do poder municipal, impactando também na qualidade do investimento. Implantação dos pontos eletrônicos, substituindo os antigos cartões e aprimorando a transparência e o controle sobre o registro de frequência e o horário de entrada e saída no trabalho por parte dos servidores municipais.

Quadro-resumo com as principais ações e características identificadas durante o campo empírico em Taboão da Serra. Fonte: Elaborado pelos autores

4.1.2 Embu das Artes Embu das Artes conta com um território de aproximadamente 70 km 2. Segundo dados da Fundação Seade, em 2012, contava com uma população de 246.251 habitantes, o que acarretava numa densidade demográfica de aproximadamente 3.498 habitantes por km 2 (como exposto, na RMSP a densidade demográfica média é de aproximadamente 2.500 habitantes por km2). O que explica em parte essa densidade acima da média da RMSP é que 60% deste território constitui-se de área de manancial, sendo que o município mescla áreas tipicamente rurais com chácaras, pequenas propriedades agrícolas, condomínios e uma periferia adensada e fronteiriça a São Paulo, além do núcleo urbano central. Em termos de renda per capita, tendo como referência dado relativo ao ano de 2010, o valor correspondente ao município era de R$ 474,17, perfil abaixo da média da RMSP (R$ 948,09) e da média do Estado (R$ 853,75). Tendo como referência dados do mesmo ano, em termos de PIB per capita, o município apresentava o valor de R$ 18.532,64, enquanto na RMSP esse valor era de R$ 35.685,60 e no Estado R$ 30.264,06. Em termos de

participação no PIB do Estado, o município respondia por 0,36%, o que o colocava em 41º lugar entre os municípios de São Paulo (SEADE, 2013). A história política recente de Embu das Artes remete ao nome de duas lideranças do Partido dos Trabalhadores (PT). Uma delas é o atual prefeito, Francisco Nascimento Brito, “Chico Brito” como é conhecido, tendo iniciado seu primeiro mandato em 2009, tendo sido reeleito. Paraibano, sociólogo formado pela Universidade de São Paulo (USP) traz em sua trajetória uma atuação junto as Comunidades Eclesiais de Base (CEB) da Igreja Católica ligada ao tema da moradia. Iniciou a sua atuação no município como responsável (coordenador) pela implantação do Orçamento Participativo (OP) na gestão de seu antecessor, Geraldo Cruz (PT), que governou a cidade por dois mandatos consecutivos (2001-2008). Trata-se da quarta gestão seguida do mesmo partido, ainda que o prefeito anterior tivesse uma origem mais humilde: um marceneiro sem curso superior. Não por acaso, ele é reconhecido por muitos como sendo um “Lulinha”, em alusão a sua origem humilde como a do ex-presidente Lula, e a sua capacidade de liderança, que “iniciou o processo de transformação da cidade”, conforme relatam diversos depoimentos. Essas transformações iniciadas e em curso, quando analisadas de perto, não deixam de impressionar dado o histórico do município, marcado pela disparidade entre seu minúsculo e famoso centro histórico, “tradicionalmente privilegiado”, e a maior parte de seu território, uma periferia “quase sempre negligenciada”. Como já exposto, o portal da cidade de Embu das Artes situa-se em décimo lugar no Índice Geral de Qualidade de Websites Municipais do Estado de São Paulo. É um portal bastante completo e traz uma série de funcionalidades, entre as quais o acesso ao Portal da Transparência municipal, criado em 2010 e que, segundo seus idealizadores, trata-se de uma iniciativa que visa à disponibilização de informações sobre o uso do dinheiro público, as principais fontes de receita e a distribuição dos recursos financeiros municipais; além da disponibilização de informações sobre os montantes repassados às entidades do terceiro setor que são conveniadas com a prefeitura. Além disso, por meio do portal é possível acessar a área da ouvidoria municipal, que se constitui num canal de comunicação da prefeitura com a população, tendo como objetivo melhorar a qualidade e a eficiência dos serviços públicos ofertados. Esse é um aspecto ressaltado por um dos entrevistados, controlador geral do município, que responde pelo portal e pela ouvidoria. Em sua entrevista argumenta sobre a importância da transformação das demandas advindas desse canal no campo das políticas públicas, no sentido de chamar a atenção para o potencial dessas demandas enquanto instrumentos para transformação da própria gestão pública, extrapolando o caráter de simples acolhimento e resolução pontual de denúncias e reclamações 10. Um exemplo concreto disso teria sido o processo de formulação da lei contra a poluição sonora (conhecida como “lei do silêncio”: lei municipal ordinária nº 2438/2009), que institucionalizou uma demanda recorrente vinda da população contra abusos de bares e carros que poluíam a cidade com música reproduzida em alto volume o que, após a lei, caracterizada acima dos limites permitidos. Para formatação da lei foram realizadas audiências públicas, o que resultou no concomitante processo de criação de uma “lei seca”, inspirada na iniciativa pioneira de outro município da RMSP, Diadema, tendo como perspectiva a proibição da venda de bebidas alcoólicas a partir das 23 horas no comércio da cidade. Assim como ocorrera no município pioneiro desta iniciativa, a medida contribuiu para que Embu deixasse de pertencer ao incômodo ranking das dez cidades mais violentas do Estado no passado recente. A controladoria geral do município, responsável pelo portal e pela ouvidoria, foi instituída no ano de 2009 no contexto de uma reforma administrativa que reorganizou as 10

Formalmente, a ouvidoria tem como “missão registrar reclamações sobre atos ilegais praticados por servidores públicos da cidade, empregados da administração indireta, agentes políticos, ou por pessoas físicas ou jurídicas, que exerçam funções mantidas com recursos públicos. Todas as denúncias recebidas serão apuradas para que os procedimentos legais sejam tomados”. (http://www.embu.sp.gov.br/e-gov/secretaria/controladoria/?ver=272).

secretarias municipais. Conforme é relatado em parte das entrevistas realizadas, o modelo de inspiração do prefeito para criação do órgão (que tem status de secretaria) foi a controladoria geral da união (CGU), tendo como perspectiva um órgão de controle dos atos da gestão pública, sobretudo na defesa do erário e na garantia da transparência da administração. Não por acaso, os entrevistados – 4 servidores da controladoria e o responsável pelo portal e pela ouvidoria – participaram de cursos de formação na própria CGU. A ouvidoria cumpre um papel de controle externo da administração pública, mas, fato é que, sob a perspectiva dos entrevistados, há uma expectativa de se atingir muito mais que simplesmente controle dos órgãos em questão. Um exemplo disso é que a controladoria participa das reuniões do OP, “pois muitas demandas surgem por lá”, conforme afirmam os entrevistados. Visando ampliar o papel da população na ouvidoria, quando da realização desta pesquisa estava prevista a criação do conselho da ouvidoria, para possibilitar a participação direta da sociedade civil no órgão. Outra forma que une transparência e participação cidadã traduz-se nas audiências públicas realizadas na câmara municipal da cidade, a cada três meses, e que visam à prestação de contas do trabalho realizado pela ouvidoria. Como enfatizado até aqui, sobressai à intenção da gestão municipal em ampliar mecanismos que garantam transparência na gestão pública e, concomitantemente a esta, um aprofundamento nas formas de participação cidadã. Nesse sentido, os entrevistados justificam que, segundo a lei de responsabilidade fiscal, “todo município tem ou terá que disponibilizar informações em meio eletrônico”. Afirmando que esta ação já fora cumprida por Embu, ressaltam os entrevistados, que “querem algo além”. Um desses aspectos é a intenção de, muito mais do que a mera disponibilização de informações, propiciar meios para que elas sejam efetivamente apropriadas pela população. Exemplos bastante significativos disso se encontram na seção “aprenda mais” do Portal da Transparência. No tópico “glossário” se encontram dezenas de termos técnicos referentes a temas da área de administração pública, com especial destaque para aqueles da área de orçamento público. Já no tópico “formação cidadã” cartilhas e apresentações são disponibilizadas, contendo aulas ligadas ao tema do orçamento público, tendo em vista fornecer subsídios para a capacitação da população sobre temas em geral, afeitos apenas àqueles que atuam mais diretamente nesse campo. Esses exemplos são bastante significativos em termos de demonstração de um esforço para disponibilizar instrumentos para superação da barreira existente para que a população, geralmente leiga em assuntos de natureza orçamentária, tenha seu direito efetivado com o acesso pleno à informação e, sobretudo, à compreensão sobre aquilo que está sendo disponibilizado. Ainda na perspectiva da “transparência da gestão pública”, em 2012 ocorreu no município a 1ª conferência nacional sobre transparência e controle social (CONSOCIAL), realizada pela CGU, como parte de um ciclo nacional de apresentações sobre este assunto. Tendo como tema central: "A Sociedade no Acompanhamento e Controle da Gestão Pública", segundo os organizadores a conferência teve como objetivo principal “promover a transparência pública e estimular a participação da sociedade no acompanhamento e controle da gestão pública, contribuindo para um controle social mais efetivo e democrático”. As propostas e diretrizes resultantes de todo o processo conferencial visavam “subsidiar a criação de um plano nacional sobre transparência e controle social, podendo ainda transformarem-se em políticas públicas, projetos de lei e até mesmo, passar a compor agendas de governo em âmbito municipal, estadual ou nacional” (www.cgu.gov.br). O acolhimento da conferência pela cidade não deixa de demonstrar uma intenção e consonância com os objetivos da CGU, que notadamente tem se destacado no fomento à transparência e no controle da administração pública. A seguir, apresentamos uma síntese dos mecanismos e práticas identificadas no município.

Participação cidadã e transparência na gestão pública Mecanismos

Práticas Orçamento Participativo

Nova Territorialização

Participação Cidadã

Casa dos Conselhos

Conselho de Planejamento e Gestão (CPG)

Portal da Transparência Transparência da Gestão Pública

Ouvidoria Municipal Controladoria Geral do município

Características Práticas de governo para a participação de cidadãos, com o objetivo de influenciar e priorizar a alocação de recursos financeiros no orçamento público municipal. Nova organização espacial para a oferta de serviços planejados e completos para a população de cada Unidade Administrativa (escola, quadra de esportes, UBS, praça pública, etc.). Espaço interdisciplinar que procura integrar temas sociais tais como: saúde, educação, segurança, transporte, etc.; tendo em vista facilitar a participação cidadã. Participação da população no planejamento da cidade para a discussão de temas prioritários. Baseado em uma estratégia bottom-up, que prevê que as demandas originadas nos bairros e formalizadas nos “Planos Regionais de Bairro”, para que possam “subir” para o CPG, com o intuito de articulá-las com projetos de escopos mais abrangentes (“para a cidade”), que transcendam os limites do próprio bairro. Disponibilização de informações sobre as fontes de receita e a distribuição dos recursos municipais. Canal de comunicação com a população que tem como objetivo melhorar a qualidade e a eficiência do serviço público. Controle dos atos da gestão pública, sobretudo na defesa do erário e na garantia da transparência da administração.

Quadro-resumo com as principais ações e características identificadas durante o campo empírico em Embu das Artes. Fonte: Elaborado pelos autores

5. DISCUSSÃO DOS RESULTADOS Os elementos apresentados até aqui e advindos da análise dos materiais colhidos em campo evidenciam uma tese central neste artigo: as ações municipais em foco se ancoram em aspectos exteriores a estas experiências de governo eletrônico, o que revela processos que as extrapolam, seja temporalmente, em termos de abrangência e/ou profundidade. Em outras palavras, compreendem-se, sob a ótica deste artigo, que transparência na gestão pública e a participação cidadã não se constituem meramente como mecanismos instituídos pela ação unívoca do poder público via Internet. Ou seja, esses mecanismos não são o resultado de uma ação de mão única (do governo em direção aos cidadãos), e nem mesmo encontram-se encerrados à dimensão exclusiva dos ambientes digitais (portais, etc.). Mas, pelo contrário, tais mecanismos necessitam de um “escoramento” em experiências oriundas de processos concretos. Em outras palavras, a efetivação das práticas de e-Gov, vinculadas a esses mecanismos, devem ser representativas da construção coletiva dos processos de aprendizagem entre os atores sociais que o compõe. Compreende-se que esse processo possibilite: a) a própria efetivação do governo eletrônico enquanto experiência concreta, com significado para população; b) a sua perenidade, já que a sua apropriação pela população possibilita que seja socialmente vista como um valor público. Ainda que ambas as experiências relatadas sejam significativas, para efeito de aprofundamento das análises, o caso de Embu das Artes mostra-se mais fecundo. Uma

hipótese para isso advém do contexto político vivenciado pelo município, caracterizado por quatro gestões sucessivas de um mesmo partido, sem grandes rupturas aparentes na condução das políticas públicas municipais ao longo desse período. Tal característica possibilitou a continuidade e o aprofundamento das ações desenvolvidas, propiciando a construção de uma experiência mais sólida em termos de governo eletrônico – entenda-se: alicerçado em aspectos como transparência e participação na gestão pública, compartilhados entre os interesses dos seus cidadãos. A análise deste caso é reveladora, nesse sentido, e une duas práticas públicas conectadas: o orçamento participativo e a nova territorialização do município. No primeiro caso, como característica histórica do próprio Partido dos Trabalhadores (PT), sobressai uma forte orientação para o viés da participação popular. Em 2001, ano da primeira das sucessivas gestões, o então prefeito buscou sem sucesso a aprovação pela câmara municipal do projeto de lei para a implantação do OP na cidade. Após esse episódio, foi desencadeado um processo pautado numa perspectiva de demanda popular para a implantação do OP. Após uma revisão minuciosa realizada em diversas instâncias (jurídica, orçamentária, técnica, etc.), liderada pelo poder público municipal, que procurou viabilizar o projeto, o OP foi finalmente aprovado pela Câmara11. Nos últimos anos, o OP ampliou seu processo de consolidação por meio de outras importantes práticas como, por exemplo, a implementação da nova territorialização do município. Isto porque as plenárias do OP se engajaram na discussão para a revisão de uma situação problemática, que incidia em diferentes formas de divisão do território municipal, gerando anacronismos na cobertura dos serviços públicos. Por exemplo, a área da saúde, considerava um território para se planejar as suas ações. No entanto, a área de urbanismo utilizava outra. A área de segurança pública, outra, e assim por diante, o que ocasionava, obviamente, descompasso no planejamento e ineficácia nas ações do poder público. A partir desse diagnóstico, e tendo como ferramenta o OP municipal, iniciou-se um processo de reorganização que culminou com a atual territorialização, implantada em 2009, que passou a contar com vinte unidades administrativas (UA), criadas a partir de então. A partir daí, todas as áreas de atuação do poder público passaram a ter como base a mesma divisão territorial, evitando sobreposições e ausências. Sob esta nova lógica, cada UA deve ter a sua unidade básica de saúde (UBS), a sua escola, a sua praça e demais equipamentos públicos. Segundo as entrevistas realizadas, o próprio IBGE passou a considerar esta nova territorialização em seu trabalho de coleta de dados para o Censo, reconhecendo a consistência da iniciativa desenvolvida em nível municipal. Outra iniciativa ilustra a ampliação da participação cidadã com a sua inserção na gestão pública por meio de práticas específicas, buscando viabilizar a integração de ações de acompanhamento e proposição de demandas pelos cidadãos, facilitando o acesso aos instrumentos formais de participação. A Casa dos Conselhos12 é um espaço estruturado com serviços de apoio administrativo, secretária, auditório, sala de reuniões, computadores, etc. Ela se destina à realização de assembléias, fóruns e reuniões entre os treze conselhos, de forma separada ou conjunta. A ideia de reunir todos os conselhos num mesmo espaço é que, além de discutirem temas relacionados à pauta específica de cada área, possam realizar trocas e intercâmbios entre si. A Casa é um espaço interdisciplinar (intertemático e intersetorial), que busca favorecer uma visão integrada de diferentes áreas. Neste sentido, oportuniza que o cidadão interaja em um único espaço com representantes de diferentes conselhos, o que facilita o encaminhamento de demandas e a melhor compreensão das suas necessidades. Em sua entrevista, o secretário de participação cidadã enfatizou o 11

Segundo dados levantados nas entrevistas, no ano de 2011, foram realizadas pelo cerca de 60 plenárias do OP com a participação de aproximadamente duas mil pessoas (contabilizados ao longo de todo o ano). Segundo a prefeitura, “mais de 90% das demandas levantadas pela população foram contempladas no orçamento de 2011”. 12 “Conselhos municipais são órgãos colegiados, previstos por legislação federal, dos quais participam representantes do poder público e sociedade civil, e que tem por objetivo traçar diretrizes, acompanhar e fiscalizar a implementação de políticas públicas” (http://www.embudasartes.sp.gov.br/egov/secretaria/participacao_cidada/?ver=352).

caráter inovador da gestão social do município, que está apoiado em três linhas principais: a) Núcleo de direitos e diversidade; b) Gerência de projetos; c) Núcleo de gestão democrática. Este último núcleo contempla as ações do OP e da Casa dos Conselhos. O secretário destacou, ainda, a abordagem transversal realizada nos “espaços compartilhados” tem como objetivo “a discussão de políticas públicas e a ampliação na diversidade do atendimento”. Neste sentido, identificamos novamente a presença de evidências de processos de aprendizagem organizacional entre os cidadãos. Ou seja, o cruzamento transversal das práticas de OP e da Casa favoreceu a construção compartilhada de conhecimentos coletivos entre os seus cidadãos, com a finalidade de transformação dos sistemas e estruturas instituídas. A inter-relação dialógica entre a agência humana e as suas estruturas (normativas, valorativas, etc.) simbolizam, especificamente, a capacidade de refletir em ações o exercício transformador das práticas públicas por seus cidadãos. Outro ponto de destaque à época da pesquisa refere-se ao processo de criação do então novo Conselho de Planejamento e Gestão, o “Conselhão”, previsto na revisão do plano diretor da cidade, que data de 2003. A proposta dessa nova prática de participação é que ele seja composto por representantes de conselhos gestores de diversos setores, membros do OP, membros do governo municipal e da sociedade civil em geral. O objetivo principal é o de envolver a população no planejamento estratégico municipal. É prevista a participação dos Conselhos Gestores, além do conselho do OP, distribuídos na proporção de 2/3 para a sociedade civil e 1/3 para representantes do governo. O funcionamento do “Conselhão” está baseado em uma estratégia bottom-up, que prevê que as demandas originadas nos bairros, formalizadas nos “Planos Regionais de Bairro”, possam “subir” para o “Conselhão”, com o intuito de estarem articuladas com projetos que contenham escopos mais abrangentes (“para o município”). Ou seja, que transcendam os limites do próprio bairro em que essas propostas foram inicialmente geradas. Segundo o prefeito, o “Conselhão” não pode carecer de falta de enraizamento e territorialização em relação às demandas e necessidades do município. Neste sentido, a divisão do território municipal em 20 unidades administrativas procura concomitantemente ofertar serviços planejados e completos para a população de cada UA, assim como construir práticas de gestão participativa que possam atender às demandas por esses serviços. Esta visão inovadora da gestão pública municipal tem na secretaria de desenvolvimento urbano um dos principais vetores executivos da atual gestão. Esta secretaria é formada por uma equipe multidisciplinar com o objetivo de assessorar todas as outras secretarias com informações pertinentes para a implementação de suas políticas. Nesse sentido, a secretaria procura compreender as demandas específicas e elaborar o planejamento das ações a serem implementadas. Ou seja, ela atua como co-responsável pela elaboração dos projetos das demais secretarias. Na prática, além de apoio técnico e de planejamento, ela tem como função estimular o cumprimento de metas pelas demais secretarias. Como desdobramento desse processo, as economias geradas em projetos elaborados e aprovados para o investimento no município são expressivas. Os projetos elaborados pela secretaria de desenvolvimento urbano permitiram a captação de cerca de R$ 200 milhões em recursos para investimentos. Considerando-se que o custo aproximado para a elaboração de um projeto é estimado em torno de 10% do montante total, as economias atingiram cerca de R$ 20 milhões, segundo os entrevistados. No entanto, mais do que as economias diretas no planejamento dos projetos, o cerne da ação realizada pela secretaria está relacionado à coordenação da nova territorialização municipal. Como visto até aqui, uma série de iniciativas indicam um nível de transformações que, pautadas no planejamento e na integração de ações, implicam na necessária consideração de uma visão de médio e longo prazo. Sobre o processo de criação da nova territorialização, por exemplo, em sua entrevista, o prefeito chamou a atenção para o fato de que foram realizadas oficinas com a população para que se pudesse compreender “os territórios que faziam sentido para ela”, como um aspecto essencial para a nova organização espacial. “Trabalhar com as pessoas não somente o imediato, mas o planejamento da cidade”, afirmou igualmente enfático em seu depoimento. Esses aspectos

são bastante significativos quando colocados frente à tendência imediatista que marca boa parte da lógica eleitoral no país. De forma semelhante, o prefeito de Taboão da Serra afirmou em seu depoimento que o maior desafio colocado para a sua gestão refere-se ao fato do município “deixar de ser uma província para se tornar uma cidade republicana”. Não por acaso, na fala da secretária de desenvolvimento econômico, trabalho e renda, destaca-se a visão de transformação de um município tradicionalmente estigmatizado pela imagem de “cidade dormitório”, para um município gerador de emprego e renda. Sendo este o resultado de um esforço realizado sob a sua liderança nesta área, que procurou sensibilizar as indústrias do município para que empregassem mão-de-obra local, já que muitos trabalhadores vinham de fora do município. Segundo a secretária, isto deveria ocorrer mesmo em relação às vagas menos qualificadas (faxineiros, operadores de máquinas de baixa complexidade, etc.), pois “chegavam todos os dias ônibus e mais ônibus inteiros de trabalhadores que vinham e iam todos os dias para trabalharem nas indústrias sediadas em Taboão”. Diante disso, iniciou-se um trabalho de sensibilização das indústrias, junto à associação empresarial local, para favorecer a empregabilidade de moradores do município nas empresas e indústrias locais. Outras falas se sucedem quando se faz referência ao plano diretor participativo, no bojo do qual se iniciou o processo de OP de Taboão da Serra, na visão do então secretário de obras, infraestrutura e serviços urbanos: “obras fundamentais para o desenvolvimento que não são de concreto [...]; um trabalho árduo que consumiu os dois primeiros anos do primeiro mandato”. Esta fala remete a algo que merece ser realçado e que se refere à qualidade observada nos quadros das administrações municipais analisadas: chama a atenção que o secretário em questão, engenheiro de formação, por ocasião de nossa entrevista, tenha demonstrado grande articulação entre o tema das obras de infraestrutura com seu significado subjacente mais amplo. Nenhuma explicação ou justificativa revestiu-se de significados “puramente técnicos”, sobressaindo-se à articulação com aspectos sociais estruturais. Ao longo das 24 entrevistas realizadas prevaleceu, em geral, uma visão bastante abrangente da gestão pública, representada como um conjunto de ações estruturantes ao próprio processo social de desenvolvimento local. Sob a ótica deste artigo, portanto, entende-se que, não por acaso, as experiências analisadas de governo eletrônico demonstraram, “logo de saída”, um nível de maturidade e aprofundamento que os coloca entre os dez primeiros no ranking estadual do IGQWM. Muito mais que uma constatação em si, como se pretendeu chamar a atenção ao longo deste artigo, este patamar não se sustenta sozinho no meio digital, mas espelha processos mais amplos e aprofundados de transformação, que não se iniciam nem se esgotam somente através das ações virtuais de governo eletrônico. Em ambos os casos, verificou-se que o uso de artefatos eletrônicos (TICs) e a implementação de mecanismos, processos e atividades organizacionais, decorrem da estreita relação entre os mecanismos de e-Gov e as suas práticas, ancoradas em processos coletivos de aprendizagem, cujo eixo principal apoia-se na participação cidadã. 6. CONSIDERAÇÕES FINAIS Os dados empíricos revelaram processos de transformação nos municípios estudados. Mas, mais relevante do que constatar, por exemplo, como o uso e a apropriação de portais de governo eletrônico e de canais de acesso à informação representam alternativas tangíveis para a ampliação da participação cidadã, procurou-se chamar a atenção para o fato de que tais iniciativas digitais estão ancoradas em processos sociais concretizados, para além destas experiências virtuais. Dessa forma, foram verificadas como determinadas ações da gestão pública municipal fortalecem a transparência da informação e a institucionalização de canais de acesso orientados para ampliação da participação cidadã, que não nasce no meio digital, mas que se potencializa por meio deste. Foram identificadas práticas inovadoras no uso de TICs, apropriadas por governos municipais como mecanismos de transformação da gestão pública. Tais ações representam

alternativas concretas para a gestão de municípios, que visam transcender as soluções baseadas em critérios meramente técnicos, ou em sistemas burocráticos de aprendizagem. Ou seja, os canais de acesso público à informação, tais como àqueles disponibilizados por governos eletrônicos, procuraram sincronizar suas ações tanto com políticas públicas orientadas para a população, quanto para processos de participação cidadã. Não estão “acima” nem “descolados” destes, portanto. Sob a ótica deste estudo, acredita-se que essa sincronização estimule e fortaleça a participação por meio da disponibilização de mecanismos que favorecem o empoderamento da cidadania. A criação de canais de participação possibilita romper e transformar padrões centralizadores de gestão pública municipal, que ora privam a população do acesso aos bens públicos, ora propõem soluções limitadas, como àquelas que consideram a tecnologia como um meio em si, capaz de resolver problemas sociais, sem a contrapartida de uma efetiva participação cidadã. Como não poderia deixar de ser, em se tratando de processos sociais, não se constituem como processos acabados, mas, ao contrário, sinalizam uma tendência apontada neste artigo, cujo futuro poderá revelar mais concretamente o grau de sua efetividade. REFERÊNCIAS ACUÑA, E.; FERNÁNDEZ, F. Análise de mudanças organizacionais: utilidades para políticas sociais. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro: FGV/EBAP, abril/junho 1995. ANTONELLO, C. S.; GODOY, A. S. A encruzilhada da aprendizagem organizacional: Uma visão multiparadigmática. Revista de Administração Contemporânea, 14, 310-332, 2010. ARGYRIS, C. Intervention theory and methods: a behavioral science view. Addison-Wesley, 1970. ARGYRIS, C.; SCHÕN, D. A. Theory in practice: increasing professional effectiveness. San Francisco, Jossey-Bass, 1974. ARGYRIS, C. Double loop learning in organizations. Harvard Business Review, v. 55, n. 5, p. 115-24, set./out. 1977. ARGYRIS, C.; SCHÖN, D. Organizational Learning: a Theory of Action Perspective. Reading/Mass: Addison-Wesley, 1978. BARBOSA, A. F. Governo eletrônico: dimensões da avaliação de desempenho na perspectiva do cidadão. Tese de doutorado. FGV-EAESP, São Paulo, 2008. BARBOSA, A. F. Uma avaliação dos avanços e tropeços do governo eletrônico no Brasil. Painel apresentado no CONIP, São Paulo, 2009. BARBOSA, A. F., Getschko d. e gatto, r. Interativos, Cooperativos e Descentralizados: A Importância dos Espaços Virtuais no Exercício da Cidadania. Informática Pública ano 11 (1) 125 – 138, 2009. BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação. Departamento de Governo Eletrônico. Indicadores e métricas para avaliação de e-Serviços / Departamento de Governo Eletrônico. – Brasília : MP, 2007. BRASIL. Controladoria Geral da União (CGU). Acesso à Informação Pública: ControladoriaGeral da União - Uma introdução à Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Brasília: Imprensa Oficial, 2011.

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