¿Por qué las instituciones importan? El Sistema Binominal y sus efectos

Universidad Diego Portales Facultad de Historia y Ciencias Sociales Departamento de Ciencia Política Profesor Dr. Patricio Navia Estudiante William Tapia Chacana.

Las Instituciones importan: El Sistema Binominal y sus efectos

I.

Introducción

Independiente de la perspectiva teórica desde la cual se observe el asunto, se ha llegado a la conclusión de que las instituciones, sean estas las que sean, importan. Este consenso se ha mantenido a pesar de las discusiones en la literatura especializada respecto de qué sea una institución y cuál sea su naturaleza. En un primer momento, las instituciones eran vistas, desde el viejo Institucionalismo, como herramientas que proveían las condiciones hacia fines deseables: “Si retrocedemos hasta la antigüedad (…) observaremos que las preguntas fundamentales que los estudiosos formaban se referían a la naturaleza de las instituciones gubernamentales que podían estructurar el comportamiento de los individuos (…) con miras a mejores fines” (Peters, 2003: 16). Es decir, las instituciones se convertían en aparatos o estructuras tendientes a conseguir determinados resultados en el comportamiento de los sujetos bajo sus efectos. Posteriormente, la revolución Conductista y la teoría de la Elección Racional transformaron por completo el escenario de la Ciencia Política, y de las ciencias en general, corroborando no solo un giro hacia el análisis necesario de la metodología que se ocupaba para analizar el fenómeno político, sino -entre otras cosas- un giro hacia el análisis del individuo (Peters, 2003). Lo que importa ahora es la decisión de los sujetos y sus dinámicas de relación, no las instituciones: “Según esta concepción, en los contextos políticos los actores son individuos y, por lo tanto, la única perspectiva adecuada para la indagación política es poner el foco en los individuos y sus comportamientos” (Peters, 2003: 30). Como nos aclaran March & Olsen: “(…) elementos substanciales del trabajo teórico moderno en ciencia política asumen que el fenómeno político es mejor entendido como la consecuencia agregada de la conducta, comprensible al nivel del individuo o al nivel de grupo” (March & Olsen, 1984: 735) –mi traducción-. A pesar de los avances metodológicos y el nuevo enfoque que representó el Conductismo y la teoría de la Elección Racional, March & Olsen reclaman un volver hacia 1

lineamientos institucionales, alegando contra el contextualismo –toda motivación de los sujetos resulta ser exógena al sistema político mismo-; el reduccionismo –la reducción obvia de todo comportamiento grupal a dinámicas individuales-; el utilitarismo –la valoración de los comportamientos por su mero resultado, sin reconocer valor intrínseco alguno a los actos o a las decisiones-; el instrumentalismo –el resultado de los actos y decisiones es lo que importa, no la identidad u otros valores-; así como la carencia de funcionalismo –o más bien, el no reconocer valor alguno a la historia- que caracterizaban a los enfoques Conductista y al de la Elección Racional (Cfr. El Conductismo y la elección racional como fondo para el nuevo institucionalismo en Peters, 2003). En un sentido más profundo, March & Olsen reclaman un Nuevo Institucionalismo y enfatizan: “(…) el nuevo institucionalismo insiste en un rol más autónomo para las instituciones políticas” (March & Olsen, 1984: 738) –mi traducción-, en el entendido que: “Las ideas –las propias del nuevo institucionalismo1- des-enfatizan la dependencia de la política respecto de la sociedad a favor de una interdependencia entre instituciones sociales y políticas relativamente autónomas” (March & Olsen, 1984: 738) –mi traducción-. Teniendo como base el consenso científico respecto a que las instituciones importan e ilustrando dicha importancia a partir de sus efectos en las decisiones racionales de los individuos, presento a continuación el itinerario de trabajo. Primero, hemos de dedicar una sección de este trabajo a establecer la noción de “institución” en los precisos lineamientos como lo ocuparemos aquí; segundo, analizaremos teóricamente cómo las instituciones afectan las decisiones de los sujetos a través de incentivos y castigos dentro del marco de los problemas de la cooperación y la teoría de la elección social, especialmente enfocándonos en determinadas reglas de elección y el óptimo social posible; tercero, he de establecer los hechos que desembocaron en el quiebre de la democracia en Chile y la institucionalidad imperante como resultado de dicho proceso y; cuarto, hemos de recalcar lo trascendental de las instituciones y sus efectos por medio del análisis del sistema electoral binominal heredado del régimen autoritario chileno y su efecto exclusionario. El objetivo último no solo es poner énfasis en la importancia de las instituciones en general, sino llevarlo al caso de Chile post régimen autoritario y establecer la importancia de las instituciones como causas de determinados efectos en la democracia chilena.

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Lo entre líneas es un agregado de mi autoría.

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II.

Sobre las Instituciones

Como ya habíamos establecido más arriba, se ha vivido un “resurgir” del análisis institucional en contrapartida a los estudios enfocados en el Conductismo y la teoría de la Elección Racional que, en gran medida, invisibilizaban la importancia de las instituciones como causas de determinadas conductas del individuo y como elementos importantes de análisis político. Estas últimas teorías se concentraban, según March & Olsen (1984), en las conductas de los individuos quienes, racionalmente, tomaban determinadas decisiones en pos de su provecho, sin más miramientos a las instituciones políticas establecidas en la medida que les era provechoso. He ahí que los autores reclamaran un nuevo enfoque, recuperando elementos del “Viejo Institucionalismo”2, recuperando las instituciones como elementos importantes del comportamiento político y del fenómeno político en general. Este marcado nuevo énfasis sobre la importancia de las instituciones los lleva a pregonar que las instituciones son “actores políticos” en su propio derecho: “La democracia política depende no solo de las condiciones económicas y sociales, sino también en el diseño de instituciones políticas. La agencia burocrática, el comité legislativo, y la corte de apelaciones son arenas de contiendas de fuerzas sociales, a su vez que son colecciones de procedimientos y estructuras operantes estandarizadas que definen y defienden intereses. Son actores políticos en su propio derecho” (March & Olsen, 1984: 738) –mi traducción-. No sabría decir si comparto o no la visión de que las instituciones sean actores políticos en su propio derecho –como si no existiese una cierta voluntad atrás de las mismas- pero, es atendible la importancia que se le adhiere a las instituciones en el fenómeno político, puesto que, en la medida que se entiendan las instituciones como el marco en el que se desenvuelven las relaciones de los sujetos, dicho marco fija las relaciones que puedan tener los actores políticos en términos de limitaciones, encuadres e incentivos: “Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico” (North, 1990: 13). De este modo, no solo importarían las acciones de los individuos motivados por contextos sociales o económicos y sus preferencias, sino también lo que el marco institucional les permite realizar, o lo que les obliga a hacer, con el consecuente castigo a la desobediencia de los dictados institucionales. Se produce así una dinámica de relación entre 2

Para un análisis de las diferencias entre el Nuevo Institucionalismo y el Viejo, véase el Capítulo I de Peters, G. (2003) El Nuevo Institucionalismo en Ciencia Política. Barcelona: Gedisa.

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los sujetos y las instituciones: las instituciones son creadas por los sujetos, pero a su vez, ellas mismas moldean al sujeto y determinan o definen las decisiones que este toma. Como resultado, la relación es bidireccional: los sujetos hacen la norma, la norma modifica la conducta de los sujetos que –luego- pueden volver a cambiarla. Así como las instituciones se vuelven un actor político más, también afectan las dinámicas de relación intersubjetiva en distintos niveles: “Las instituciones organizan todas estas relaciones: aquellas que son puramente “económicas” (…); aquellas que son puramente políticas, como las relaciones entre ciudadanos y gobiernos o políticos y burócratas, así como estructuran la “intervención” estatal y las relaciones entre gobierno y agentes económicos privados” (Przeworski, 2011: 148). La institucionalidad vigente en su conjunto, por consiguiente, regula y organiza las relaciones sociales de toda índole. Dicho fenómeno de regulación solo resulta a partir de determinados objetivos. En el marco de dichos fines las instituciones adquieren una importancia trascendental, ya que vendrían a encuadrar todo tipo de relaciones, subsanando determinados vacíos, reduciendo la incertidumbre y la falta de información entre los sujetos para que estos cumplan con los objetivos trazados (North, 1990). Uno de los grandes objetivos sociales es la generación de relaciones mutuamente útiles entre los miembros de la sociedad. De ahí que sea menester un diseño institucional que genere los adecuados incentivos y constreñimientos para generar un equilibrio adecuado entre los distintos intereses de los diferentes actores, pues los agentes individuales y los grupos persiguen sus respectivos proyectos y es necesario un contexto en el que se encuentren colectivamente restringidos y constreñidos (North, 1990). Se empieza a vislumbrar la importancia de las instituciones, qué son y el por qué estas importan. Las instituciones se entienden como un marco normativo que ayuda a que el resultado de la interacción de los sujetos sea socialmente benéfico. Pero, ¿cuál es el problema con las preferencias de los individuos? ¿No hay posibilidad de que puedan cooperar y producir resultados socialmente óptimos sin la ayuda de una institución? ¿Será del todo necesaria la presencia de una institución para que los sujetos cooperen en pos de un óptimo social? En la siguiente sección nos adentraremos en este debate sobre si los sujetos pueden cooperar en ausencia de instituciones y analizaremos especialmente el problema de la acción colectiva y de la cooperación dentro de un marco político para ilustrar de mejor manera la importancia de las instituciones y sus efectos y, en especial, para entender la importancia de la institucionalidad chilena post régimen autoritario –en especial por medio del análisis del sistema electoral binominal- para los actores y sus decisiones.

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III.

El Problema de la Cooperación y la Teoría de la Elección Social: Papel de las Instituciones

El problema de la acción colectiva y de la cooperación ha sido suficientemente estudiado y se ha planteado de la siguiente manera: “El problema de la acción colectiva, designado también como el problema del hombre indiferente que se desentiende de todo o como problema de la provisión voluntaria de bienes públicos, es profundo y muy general. El autointerés racional de los individuos puede llevarlos a conducirse de maneras que son colectivamente desastrosas”. (Elster, 1991: 31). El gran problema de la acción colectiva, entonces, refiere al óptimo de la decisión que se toma de manera colectiva, y a la relación que tienen los intereses individuales con esas decisiones. Entonces ¿qué podría llevar a un individuo a tomar una decisión benéfica para todos? En resumen, como dice Axelrod: “¿En qué condiciones llegará a surgir la cooperación en un mundo de egoístas no sometidos a una autoridad central? (…) Todos sabemos que la mayoría de nosotros no somos santos, y que tendemos a ocuparnos preferentemente de nosotros mismos y de los nuestros” (Axelrod, 1998: 15). Podemos entenderlo mejor analizando a Olson (1992) adentrándonos en las teorías de la organización y los bienes públicos. Se supone que las organizaciones son conformadas para la consecución de determinados fines, el cual es proteger “los intereses de sus miembros” (Olson, 1992: 15). El problema es la satisfacción real que puede llegar a proporcionar el grupo a los intereses de los individuos que forman parte de él, y el costo que han de asumir cada uno de los miembros para el logro del fin propuesto. Especialmente se da la disyuntiva cuando analizamos los “bienes públicos”: “Un bien común, colectivo o público se define aquí como un bien cualquiera tal que, si una persona Xi, que forma parte de un grupo X1,…Xi,…Xn, lo consume, no puede serle negado a los otros miembros de ese grupo” (Olson, 1992: 24). Y ello es así porque excluir a los otros miembros del bien es muy costoso. No obstante, lograr el bien también es costoso, y no todos estarán dispuestos a asumir los costos del logro. Por ejemplo, podemos tomar el caso del Estado. Toda organización es económicamente beneficiosa para los ciudadanos, especialmente porque ciertos bienes no pueden “(…) ser provistos por actores privados si no están sometidos a restricciones institucionales apropiadas (…)” (Colomer, 2001: 13). Y esto porque los bienes públicos son “fallos de mercado”, por lo que solo podrían ser provistos por monopolios manejados por el mismo Estado (Colomer, 2001). Para proveerlos, el Estado requiere de dinero pero, “(…) ningún Estado ha sido capaz de sostenerse a sí mismo mediante cuotas o contribuciones voluntarias” (Olson, 1992: 23). El Estado requiere de impuestos y de una determinada estructura institucional para proveerse de los recursos necesarios a sus fines, es decir, debe 5

obligar a los sujetos a que contribuyan monetariamente para contribuir con los fines del Estado pues, de otra manera, no lo harían. Lo mismo que ocurre con el Estado puede ser llevado, a su vez, al análisis de grupos: “(…) parecería que también las grandes organizaciones privadas3 podrían tener dificultades para lograr que las personas que forman los grupos cuyos intereses tratan de favorecer hagan voluntariamente las contribuciones necesarias” (Olson, 1992: 23). El problema se agudiza al poner atención a ciertas paradojas propias del análisis de la Ciencia Política. Por ejemplo, respecto de la Paradoja de Condorcet. Imagina que tienes a tres individuos que pueden votar solo por tres opciones:

Candidatos A B C

1 A B C

Votantes 2 B C A

3 C A B

Orden de preferencias: 1: A>B>C; 2: B>C>A; 3: C>A>B (Fuente: Elaboración Propia) El orden de las preferencias es claro: el votante 1 prefiere al candidato “A” sobre “B”, y a este último sobre “C”; en cambio, el votante 2 prefiere a “B” por sobre “C” y a este último sobre “A” y; por último, el votante 3 prefiere al candidato “C” por sobre “A” y a este último por sobre “B”4. El problema central es que, si se votara de una sola vez, todos los candidatos tendrían un voto. ¿Qué hacer? Una solución es establecer ciclos de votación, en los cuales puede salir ganador cada uno de los candidatos según se establezcan parejas de candidatos en disputa. Por ejemplo, si se establece la votación entre A v/s B, saldría ganador “A” pues el voto del votante 3 sería decisivo, al preferir a “A” sobre “B”. El punto es que, a pesar de esos ciclos de votación, el votante 3 prefiere a “C” por sobre todos los candidatos y, de hecho, el candidato 2 preferiría a “C” también por sobre “A”. ¿Habría que hacer nuevos ciclos? Sería al parecer lo apropiado pero, ¿cuándo terminarían los ciclos? La Paradoja de Condorcet estipula claramente que, a pesar que las preferencias de los individuos fueran consistentes y transitivas, ello no se traduce a nivel de las preferencias de grupo (Shepsle & Bonckek, 1997). Si mis preferencias no necesariamente se verían reflejadas en el resultado final de la votación, ¿para qué votar y cooperar? Haría falta un diseño institucional que pudiese poner fin a los ciclos de votación y que estructurase las 3

El análisis de grupo es en referencia tanto a organizaciones grandes y pequeñas, que implicarían dinámicas estructurales institucionales distintas, pero la conclusión puede extrapolarse a toda organización. 4 Un análisis con mayor detalle puede verse en Shepsle, K. & Bonchek, M. (1997) Analyzing Politics. New York: Norton and Company.

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preferencias de un modo coherente generando como resultado una decisión final. Como dicen Shepsle & Bonchek: “(…) es posible superar los problemas teóricos y prácticos de la incoherencia grupal –de las preferencias individuales y las grupales5- estructurando los arreglos institucionales sobre los grupos de elección de modo diferente” (Shepsle & Bonchek, 1997: 63) –mi traducción-. A pesar de todo, Kenneth Arrow, Premio Nobel de Economía, profundiza en las consecuencias derivadas de la Paradoja de Condorcet, estipulando que las instituciones políticas no pueden garantizar resultados eficientes que satisfagan las preferencias reales de los ciudadanos (Colomer, 2001). Y esto porque no existe sistema o regla de decisión que pueda satisfacer unos “mínimos” normativos, aparentemente simples y adheridos a toda decisión democrática. En palabras simples: “Arrow concluye que ningún método de agregación de preferencias individuales en la preferencia de un grupo coherente puede satisfacer simultáneamente ninguna de sus condiciones mínimas” (Shepsle & Bonchek, 1997: 64) –mi traducción-. ¿Cuáles son estas condiciones mínimas que harían de todo método de elección, libre y democrática? Son cuatro: (1) Condición de Unanimidad u Óptimo de Pareto: Si hay una mayoría de votantes que su preferencia es de un candidato “A” por sobre “B”, entonces el resultado debiese ser “A”; (2) Admisibilidad Universal: El orden de las preferencias debe ser organizado por los propios electores en su individualidad; (3) Independencia frente a alternativas irrelevantes: si se comparan las alternativas de los votantes, la agregación de un candidato más no debiese cambiar o afectar fuertemente dichas preferencias y; (4) No dictadura: La institucionalidad debiese generar la incertidumbre suficiente para que ninguna preferencia esté por sobre las demás por el diseño institucional mismo, y que ningún votante pueda imponer su preferencia por sobre los demás ex antes. Para Arrow no habría diseño institucional posible de votación que pueda cumplir con sus requisitos, “(…) sino que todas pueden ser manipuladas por los votantes y los líderes y pueden producir resultados socialmente ineficientes” (Colomer, 2001: 15). Entonces, si no existe método de votación que cumpla con los requerimientos normativos de una votación plenamente democrática, sin que se pueda asegurar un resultado óptimo socialmente, ni mucho menos se verá reflejada las preferencias individuales de los sujetos en dicha decisión colectiva, ¿para qué votar? ¿Para qué cooperar? ¿Cómo producir los incentivos correctos o los constreñimientos exactos para procurar la cooperación y el óptimo social? Como respuesta, se puede presentar la propuesta de Joseph Colomer. Se entiende que, a pesar de los teoremas de la “imposibilidad” de Arrow y de otros autores, las cuales nos dicen que no hay modo de garantizar elecciones sociales óptimas, existe, de todos modos, la posibilidad de obtener elecciones estables y socialmente óptimas a partir de ciertas reglas determinadas (Colomer, 2001). A partir de la idea de la “utilidad social”, entendida como la satisfacción del mayor número de individuos, analizado desde la democracia y no desde lo económico, que es donde reviste mayores críticas. Colomer subraya, entonces, que el 5

Lo entre líneas es una agregado de mi autoría.

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óptimo social es aquel que se condice con las preferencias del votante mediano que resulta ser, la mayoría del universo de los votantes. Así, el óptimo social se entenderá como el “(…) resultado que minimiza la suma de las distancias individuales, el cual maximiza la utilidad social” (Colomer, 2001: 19). Incluso se puede producir ante el aumento del universo de votantes con preferencias individuales diametralmente distintas. Sin querer entrar a profundizar más en los argumentos de Colomer, para llegar a dicho resultado óptimo, existen diversos diseños institucionales que permitirían el óptimo de mejor o peor manera: tales son los esquemas de mayorías simples, mayorías absolutas y mayorías cualificadas. Entre más inclusivas sean las reglas de decisión instauradas por la institucionalidad, más cerca del óptimo estarán las opciones que podrían resultar de la decisión colectiva:

(Fuente: Colomer, 2001: 23). En el gráfico se puede ver cómo, en decisiones donde un número de cinco votantes (A, B, C, D y E) tienen preferencias más dispersas –es decir, en votaciones donde los votantes tienen preferencias homogéneas, es más fácil que aparezca como resultado un óptimo social-, dependiendo de la regla institucional de elección, las preferencias se irán acercando paulatinamente al óptimo social. El conjunto de ganadores posibles en reglas de elección de “mayoría relativa” (2/5) es más disperso, con lo que se puede “producir una gran impredecibilidad e inestabilidad de la elección social, así como poca utilidad social” (Colomer, 2001: 24). No así a medida que las reglas institucionales se vuelven más inclusivas y requieren que haya mayor unanimidad. La regla de “mayoría absoluta” (3/5) genera mayores requisitos de elección y, por lo mismo, mayor estabilidad. Ya con la regla 8

de “mayoría cualificada” (4/5), representado en el gráfico por la parte más ennegrecida, se acerca mayormente al óptimo de Pareto. Con esto concluye Colomer que: “Esto nos permite enunciar que los efectos de inestabilidad y posible utilidad social baja que conlleva un electorado complejo –mayor número de votantes, que implicaba complejizar la Paradoja de Condorcet6- con preferencias de los votantes muy dispersas puede ser compensados con los efectos opuestos producidos por reglas de decisión inclusivas” (Colomer, 2001: 24). Es decir, Colomer vendría a reconocer que ciertos problemas aparejados a los dilemas de la elección social y la cooperación, podrían ser subsanados con el diseño institucional correspondiente que generara los incentivos y los constreñimientos debidos para producir el óptimo social. Y esto se produciría sin importar el número de votantes o actores que participen del proceso de elección. El diseño institucional asegura que la elección sea legítima –por el número de actores involucrados- y, a la vez, que dicha elección sea el óptimo social. Este resultado aumenta las posibilidades de cooperación. Por lo mismo, a modo de conclusión, se puede establecer que las instituciones, indiferente de las teorías y los enfoques analizados, importan, especialmente, por los efectos que se esperan de ellas como también por los efectos no deseados –efectos “perversos”- que puedan provocar, por medio de incentivos, premios y castigos, constreñimientos que se pueden ejercer sobre los individuos y las organizaciones a modo de optimizar, salvar y conducir las interacciones humanas en pos de determinados fines que se desean conseguir. A continuación, -y teniendo en cuenta todo lo establecido respecto de la importancia de las instituciones como un marco normativo que establece incentivos y constreñimientos, especialmente importante en la consecución de resultados sociales óptimos- analizaremos cómo se estableció la institucionalidad chilena post régimen autoritario tras un breve recorrido por el contexto político y social que llevó al quiebre de la democracia en Chile.

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Lo entre líneas en un agregado de mi autoría.

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IV.

La instauración del régimen de Pinochet y la Constitución de 1980

Todo nuevo régimen político está determinado no solo por las instituciones que adopta, sino por el contexto en el cual se instaura. Carlos Huneeus (2000) dirá que no solo son las leyes y constituciones las que determinan los derroteros del nuevo régimen, sino también las decisiones adoptadas por las principales instituciones y actores políticos del momento. Sin duda, los hechos que llevaron al Golpe Militar del 1973 son precisamente los elementos que conformaron las características principales del régimen militar y de las instituciones que nacieron de ella. Realicemos una revisión sucinta de tales condiciones, basándonos especialmente en El Régimen de Pinochet (2000) de Huneeus: El Gobierno del Presidente Allende, integrado por los partidos Socialista y Comunista y otros grupos, intentó constituir una segunda vía al socialismo, en base a una reestructuración económica junto a una amplia participación social. Especialmente se daba esto último porque sus ideas eran atractivas a un amplío sector de la sociedad, pero salió elegido para el período presidencial 70’-76’ con una mayoría relativa del 36%. Por supuesto, esto implicaba que 2/3 de la población, prácticamente, estaban en contra o miraban con suspicacia sus políticas. Se podía notar esta oposición, además, en un Congreso que no era controlado por el gobierno sino por la Democracia Cristiana (DC), con quienes mantuvieron una postura confrontacional. La construcción socialista de Allende se basó especialmente en el ejercicio del control estatal de numerosas empresas, tanto grandes como pequeñas y medianas, por medio de procedimientos no reconocidos por el orden jurídico chileno. Fueron especialmente los sindicatos y los partidos que conformaban el gobierno quienes impulsaron tomas y ocupaciones de empresas, fábricas y predios agrícolas para conseguir la intervención del gobierno. Dichas intervenciones se justificaron por medio de interpretaciones al borde del orden jurídico que forzaban el sentido mismo de las normas, llamadas “resquicios legales”. Esto causó la ira del Poder Judicial y de los empresarios expropiados. No solo mantenía rencillas con los empresarios y los demás poderes del Estado, sino que también con ciertos sindicatos y con el movimiento estudiantil. Además, se sumaron a la oposición los gremios empresariales tradicionales, quienes generaron graves paros y huelgas durante el gobierno de Allende. Para resguardar el orden, el ex presidente Allende incorporó a los militares al gobierno, con la expectativa de mandar señales de unidad esperando se entendiera que la institucionalidad no se quebraría. Pero, la violencia y la polarización política ya se habían instaurado. Después de la elección presidencial de 1970 surgió Patria y Libertad como grupo de extrema derecha que buscaba impedir que Allende asumiera la presidencia. También los partidos contaban con grupos de defensa que cometieron actos de violencia puntuales.

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Los esfuerzos de la directiva de la DC y Allende para aprobar una reforma constitucional respecto a determinadas áreas de la economía fue obstruida por el Partido Socialista (PS), partido de gobierno. Aumentó, entonces, la influencia de los grupos maximalistas que no buscaban un entendimiento, sino las condiciones para generar el quiebre institucional. Finalmente, la oposición golpista logró la destitución de Carlos Prats, a quien consideraban como un militar allendista, sucediéndolo Augusto Pinochet como Comandante del Ejército. A pesar de todo, este último no se unió a los intentos golpistas sino hacia el final. Para la mañana del 11 de septiembre de 1973, el régimen de Allende caía en manos de los golpistas, las Fuerzas Armadas se hacían con el poder, y se intentaría instaurar un nuevo orden transitorio7. Dicho compromiso de asumir el poder solo por un período de tiempo y la recuperación democrática, fue refrendado en el discurso, que posteriormente, dará a conocer Pinochet en Chacarillas el 9 de Julio de 1977 y que tendrá, como producto final, la Constitución de 1980. Terminado este resumen de las condiciones que llevaron al Golpe Militar de 1973 y el origen de la nueva institucionalidad, lo importante a rescatar es que el régimen de Pinochet no se afana en la búsqueda de un nuevo orden, sino que se instala con la intención de recuperar la democracia perdida. Y este proyecto de democracia poseía determinadas características que se van a traducir en una institucionalidad particular sustentada en la Constitución de 1980, aceptada por el plebiscito del mismo año y reformada, antes de su entrada en vigencia en democracia8, por los acuerdos logrados entre la oposición política y Pinochet antes de las elecciones presidenciales de 1989. Pero, ¿cuáles son las características que poseía este proyecto particular de democracia? Principalmente, se trata de “(…) una democracia protegida. Más precisamente, “autoritaria, protegida, integradora, tecnificada y de auténtica participación social”” (Godoy, 1999: 87). Esto quiere decir, una Constitución que establece una democracia “(…) protegida por un guardián o tutor constitucional: las Fuerzas Armadas” (Godoy, 1999: 81) y que, además, agrega Godoy (1999) respectos de ciertas posturas, consagra dispositivos extraordinarios y excesivos de protección de los derechos de la minoría en desmedro de la voluntad popular. Dispositivos extraordinarios y excesivos que Garretón (1999) llamará “enclaves autoritarios” y que resultarán ser obstáculos efectivos al concepto de democracia defendido por él mismo9.

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Se entiende un orden transitorio porque el golpe no responde a la instauración de una dictadura propiamente tal, sino a la búsqueda de recuperar la democracia. Véase Godoy, O. (1999) “La transición a la democracia: pactada” en Estudios Públicos 74: 70-106. 8 Al menos su cuerpo legal completo pues, ya celebrado el plebiscito, las disposiciones transitorias entraron a regir de inmediato. 9 No hemos de entrar en la discusión del concepto de democracia, más bien normativo, que defiende Garretón. Pero, para la discusión, véase el apartado Sobre la autonomía de los procesos en Garretón, M. (1999) “Balance y perspectivas de la democratización política chilena” en La Caja de Pandora. El retorno de la transición chilena. Amparo Menéndez Carrión y Alfredo Joignant (Eds.). Santiago: Planeta-Ariel.

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Estos mecanismos distorsionadores de la voluntad democrática mayoritaria que buscaban la perpetuación, inmutabilidad y perennidad del sistema son, según Garretón & Garretón (2010): 1) La incorporación al Senado de miembros elegidos al margen de las elecciones populares: senadores elegidos por la Corte Suprema, el Presidente de la República, el Consejo de Seguridad Nacional, etc. (Senadores Designados). 2) La incorporación al Senado de los ex presidentes de la República (sin distinción de aquellos escogidos democráticamente de los que no lo fueron). 3) Altísimos quórum para modificar la Constitución, especialmente determinados temas -2/3 para las bases de la institucionalidad u otros temas, dejando 3/5 para los restantes temas de la Constitución-. 4) Un sistema electoral minoritario binominal en el que, salvo determinados casos, se producía un empate en el 90% de los casos, determinando en el Congreso un empate técnico. 5) La calificación de ciertas materias de ley con quórum distintos, naciendo así leyes de quórum calificado, leyes orgánicas constitucionales y, leyes normales. Para cada tipo de ley, se requería un quórum distinto para aprobarla.10 Dejaremos a un lado los enclaves autoritarios o dispositivos en su conjunto para concentrarnos en el sistema electoral binominal heredado del régimen militar. Con ello, dilucidaremos los supuestos efectos positivos o negativos del sistema, resaltando la importancia que tienen las instituciones como incentivos o constreñimientos que afectan a los actores políticos en sus decisiones particulares.

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Varios de estos enclaves autoritarios ya han sido modificados por la Reforma Constitucional de 2005, durante el Gobierno de Ricardo Lagos. Consúltese un análisis interesante de dichas reformas en Pfeffer, E. (2005) Reformas Constitucionales 2005. Antecedentes, debates, informes. Santiago: Jurídica.

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V.

El Análisis del Sistema Electoral: Efectos y Consecuencias

El sistema binominal para elegir legisladores al Congreso ya ha llegado a su fin. Tras la reforma al sistema electoral propuesto por Bachelet en su segundo mandato, se ha acabado un diseño institucional determinado que buscaba determinados objetivos cuando fue instaurado: “La instauración del sistema electoral binominal que rige en Chile se basa en una visión específica respecto a las causas de la crisis política que vivió el país a fines de la década de los sesenta” (Von Baer, 2009: 180). Esta visión particular era la de un desastre político que llevó a Chile ad portas de una guerra. Así, la democracia que debía ser instaurada debía ser protegida de sí misma. Las Fuerzas Armadas asumieron la responsabilidad, y junto a ciertos grupos civiles importantes, diseñaron una nueva institucionalidad que buscaba el consenso entre las fuerzas políticas. Objetivo bastante logrado en 20 años de vuelta a la democracia pero que, en ciertos términos, producirá que las grandes discusiones sobre el modelo no se produzcan: “La política ya no existe más como lucha de alternativas, como historicidad, existe sólo como historia de las pequeñas variaciones, ajustes, cambios en aspectos que no comprometan la dinámica global” (Moulián, 1997: 39)11. Tras el retorno a la democracia y acabado el período de transición12, Chile heredó una institucionalidad determinada por esos objetivos. Uno de sus eslabones, según Garretón & Garretón (2010), es la democracia electoral instaurada que haría de nuestra democracia, una de carácter incompleto. El sistema puede ser resumido así: “El binominalismo se puede sintetizar señalando que sólo acepta dos puestos por cada circunscripción o distrito y que una lista de candidatos (normalmente constituida por alguna coalición de partidos) para obtener los dos puestos debe doblar a la otra lista. En teoría, esto significa que si hay dos listas, la minoritaria, con un 34% de votos obtiene la mitad de los escaños” (Garretón & Garretón, 2010: 128). Esto quiere decir que existía un sistema en el que, por cada circunscripción o distrito, solo existían dos escaños disponibles, los cuales se repartían entre las dos listas más votadas, pero que además, si la lista más votada no alcanzaba en su conjunto, la cantidad de votos suficiente para doblar a la otra lista que le seguía en votos, entonces uno de los escaños resultaba en manos de la segunda lista más votada. A continuación un cuadro teórico explicativo:

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Podríamos apoyar la tesis de Moulián especialmente atendiendo al trabajo de Huneeus sobre las sospechas y desconfianza de Pinochet hacia la política en general, inspirada en Franco. Consúltese el capítulo VI sobre la Organización del Poder Político en Huneeus, C. (2000) El régimen de Pinochet. Santiago: Sudamericana. 12 Algunos no estarían de acuerdo con esta postura. Consúltese la discusión sobre el término de la transición chilena a la democracia en el apartado Sobre democratizaciones y transiciones políticas en Garretón, M. (1999) “Balance y perspectivas de la democratización política chilena” en La Caja de Pandora. El retorno de la transición chilena. Amparo Menéndez Carrión y Alfredo Joignant (Eds.). Santiago: Planeta-Ariel.

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(Fuente: Garretón & Garretón 2010: 129). Analizando el sistema electoral desde la perspectiva de la importancia de las instituciones y sus efectos para los actores políticos, podemos vislumbrar ciertos efectos propios de un sistema como el planteado: (1) Distorsiona la elección mayoritaria: convirtiéndose en un sistema proporcional preferente para una minoría en especial a quien, por el mismo sistema, se le otorga poder de veto, teniendo en cuenta la Constitución en ese momento establecida (Garretón & Garretón, 2010); (2) Excluye una tercera fuerza: por ejemplo, al Partido Comunista quien ha alcanzado porcentajes del 12% de votaciones, pero que ha “fracaso sistemáticamente en su intento por entrar al Parlamento bajo este sistema electoral (Auth, 2006: 160); (3) Asegura la reelección de los incumbentes: no permitiendo las alternativas dentro de las mismas listas (Garretón & Garretón, 2010) y; (4) Reemplaza la competencia entre las diversas fuerzas por la competencia entre los compañeros de lista (Garretón & Garretón, 2010; Auth, 2006). Podríamos añadir otros efectos, en atención al trabajo de Auth (2006) sobre el sistema electoral parlamentario, como la desproporcionalidad en la relación voto/escaño, el efecto de generar dificultad para la construcción de mayorías, la limitada tasa de renovación del Congreso o la escasa competitividad que, supuestamente, genera el sistema13. A pesar de 13

El trabajo de Auth desmiente muchos de los puntos establecidos como consecuencias del sistema binominal por Gerretón & Garretón. Véase Auth, P. (2006) “El Sistema Electoral Chileno y los Cambios Necesarios”, en Carlos Huneeus (comp.), La reforma al sistema binominal en Chile: propuestas para el debate. Santiago: Catalonia.

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que sería interesante, me parece que para los fines de este escrito, el análisis de si el sistema binominal, tal como estaba planteado, satisface las condiciones de Arrow revisados más arriba sería más productivo. Podemos adelantar que el sistema planteado, por supuesto, no cumpliría con determinados parámetros de lo que Arrow consideraría un método de elección democrático y libre. Especialmente con la condición de la “Admisibilidad Universal”, dado que no se encuentran todas las preferencias disponibles para ser ordenadas por el individuo, provocando la exclusión de terceras fuerzas en el plano político formal. Tampoco cumpliría con la “Condición de Unanimidad”, puesto que distorsiona la voluntad de los ciudadanos, dándose situaciones en que, aunque el candidato segundo mejor votado de una lista ganadora supere al mejor votado de la lista perdedora, si no logra doblar la lista más votada a la segunda, el mejor votado de la lista perdedora gana el escaño. Así, el sistema binominal no cumple con los parámetros para ser considerado un sistema democrático y libre de elecciones, pero tampoco posee el diseño para serlo. Especialmente me quiero quedar con el análisis de la exclusión de terceras opciones, puesto que, en muchos casos, esa falta de legitimidad ha sido cuestionada como uno de los causantes de la desafección política (Auth, 2006).14 Importante es recalcar que el hecho de que un sistema de elección sea más inclusivo, como pudimos ver con Colomer (2001), no implicaba necesariamente mayor dispersión de las preferencias y la incapacidad de un sistema para llegar al óptimo social si se diseñaban las instituciones adecuadas. Una reforma al sistema binominal, como el producido en el segundo mandato de Bachelet, que pasa de un sistema proporcional moderado con preferencia por determinada fuerzas políticas, como es el binominal, a uno proporcional como tal, no produciría la dispersión de las preferencias y la incapacidad de lograr un óptimo social –que como ya sabemos corresponde a la posición del votante mediano- por el mayor número de actores políticos que se suman al juego porque la regla de elección presidencial en Chile incentiva los acuerdos y la generación de dos bloques que convergen hacia el centro. Así, las elecciones parlamentarias son subsumidas y ordenadas por el poder ordenador de la elección presidencial, especialmente porque el diseño institucional otorga un poder enorme a la figura del Presidente: “En un régimen presidencialista, la elección de Presidente tiene un poder ordenador mayor que todas las demás elecciones y el factor que hace la diferencia es el que determina que para ganar se necesite mayoría simple o mayoría absoluta de votos y eventual segunda vuelta” (Auth, 2006: 156). Por consiguiente, podemos ver cómo cierto diseño institucional provoca determinados efectos que determinan y afectan el comportamiento de los actores políticos 14

A pesar de este efecto que ha sido adjudicado a la falta de terceras opciones, la Encuesta UDP ha demostrado que uno de los mayores problemas en la percepción de la gente son los niveles de desigualdad y que, incluso, las personas consideran en un 78,7% que es responsabilidad del gobierno hacerse cargo. Los niveles de desafección política podrían responder a este problema y no a un asunto político. Consúltese http://encuesta.udp.cl/descargas/publicaciones/2014/Resultados%20Encuesta%20UDP%202014.pdf

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bajo la idea de lograr determinados objetivos. El sistema binominal buscaba la estabilidad política, especialmente fundamentada en lo que Tomas Moulián (1997) llamará la ahistoricidad del sistema, caracterizada por la desconfianza hacia los partidos políticos y hacia la política en general y la caída de los grandes proyectos sociales, traduciéndose en la búsqueda de un empate que, solo en determinados casos resultaba y que, además, excluía a terceras fuerzas las cuales, solo en la medida que se sumaran a las fuerzas ya existentes, podían ser parte del Congreso (Auth, 2006). Pero, además, siendo el régimen chileno presidencialista y siguiendo lineamientos de Colomer (2001), podíamos vislumbrar que las elecciones presidenciales, por el diseño institucional mismo que exige una mayoría absoluta (3/5 en términos de Colomer) para la elección de presidente, lograba el objetivo de estabilidad que buscaba el binominal pero, a su vez, siendo legítimo pues “arrastraba” a la elección parlamentaria a óptimos sociales, a pesar del número mayor de participantes en el Congreso y la dispersión de las preferencias de sus integrantes que implicaban una eventual reforma, lograda finalmente en el segundo mandato de Michelle Bachelet.

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VI.

Conclusión

A lo largo de este trabajo he querido ser sumamente riguroso en mi análisis, tratando de no incorporar elementos de juicio quizá gratuitos. La pregunta central siempre ha sido por qué importan las instituciones y qué relevancia han tenido en el caso chileno. Sin duda alguna, existen variados estudios de la política chilena que han invisibilizado o han dejado en un segundo plano la institucionalidad, como un actor menos relevante frente a los mismos individuos, a la hora de analizar el fenómeno político. De más está mencionar los trabajos de Arturo Valenzuela y Samuel Valenzuela (1983), Timothy Scully (1992) o Federico Gil (1969), quienes han puesto la atención a determinadas circunstancias sociales o históricas que han dado fisonomía a la política chilena. De todos modos, este trabajo ha deseado colocar la institucionalidad como un actor más que relevante a la hora de analizar la política. El papel de las instituciones como marco normativo que conduce las acciones de los individuos a través de una serie de incentivos y castigos, produciendo determinados efectos, ha sido la idea central. De este modo, las instituciones importan, en el caso particular chileno, por los efectos perversos o las consecuencias que producen, así como por los incentivos y constreñimientos que han instaurado en las prácticas mismas de los actores políticos chilenos. El diseño institucional chileno post régimen militar ha delimitado los quehaceres políticos desde su entrada en vigencia, especialmente una exclusión política de otras fuerzas electorales, incentivando la competencia dentro de los mismo integrantes de las listas, o la supuesta sobre representación de las fuerzas presentes en el Congreso, a través del sistema binominal conformando, junto a otros elementos, una democracia que Garretón llamaría “incompleta” (1999). Un re diseño institucional podría completar esa democracia incompleta y afectar de otras maneras el quehacer político, generando nuevos incentivos y constreñimientos dignos de estudiarse. Espero haber relevado el papel de las instituciones como elementos importantes de análisis a la hora de atender al fenómeno político y las decisiones de los actores, además de ser configuradores importantes de la fisonomía del Chile de hoy, siendo quizás la clave para responder a los nuevos desafíos.

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VII.     

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