Políticas Públicas de Transparencia

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE TRANSPARENCIA por Néstor Baragli Publicado en “Derecho Comparado de la Información”, México D.F., Universidad Nacional Autónoma de México – UNAM –, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Número 5, Enero-Junio 2005, págs. 21 a 42). Artículo traducido y publicado asimismo en "Comparative Media Law Journal" México D.F., Universidad Nacional Autónoma de México – UNAM –, Instituto de Investigaciones Jurídicas. Number 5, JanuaryJune 2005, págs. 47 a 67 Accesible en Internet: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r=decoin&n=5

Derecho Comparado de la Información Número 5 Enero-Junio 2005

Políticas Públicas de Transparencia I.

Definición

Como sucede con otras tantas expresiones de las ciencias sociales, resulta arduo definir la voz políticas de transparencia de modo sintético y sin vincularla con otros términos íntimamente relacionados. El primero de estos conceptos es el de “gobernabilidad”. Las Naciones Unidas la definieron como "el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa para manejar los asuntos de un país a todos los niveles. Esto abarca los mecanismos, procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos pueden aclarar y expresar sus intereses, ejercer sus derechos legales, cumplir con sus obligaciones y mediar en sus diferencias"1. Por su parte, el Instituto del Banco Mundial ha entendido este término como "las tradiciones, procesos e instituciones por medio de las cuales, para el bien común, se ejerce la autoridad en un país". Esto incluye los siguientes componentes y subcomponentes (Kaufmann, Kraay y Zoido, 1999): 1

Gobernabilidad para un Desarrollo Humano Sostenible: Documento de políticas del PNUD. En González de Asís, María, "Curso de Empoderamiento Comunitario e Inclusión Social”, dictado por el Instituto del Banco Mundial del 29 de octubre al 26 de noviembre de 2002. Módulo 4: Participación Ciudadana en Gobernabilidad Nacional.

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1. El proceso por medio del cual se selecciona, monitorea y reemplaza la autoridad (voz y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia). 2. La capacidad del gobierno para manejar efectivamente sus recursos y para implementar políticas acertadas (efectividad del gobierno; cargas regulatorias). 3. El respeto de los ciudadanos y del estado para las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos (régimen de derecho; control de la corrupción)2. El segundo de los conceptos relacionados es la palabra inglesa "accountability". La traducción habitual que en español se le ha dado a este vocablo es "responsabilidad" o "rendición de cuentas". Pero esta interpretación no refleja cabalmente la amplitud de la expresión inglesa, cuyo alcance implica "la responsabilidad fiduciaria de cumplir con las labores especificadas y de rendir cuentas en forma precisa y oportuna”3. Como última consideración previa a ensayar una definición posible de esta voz, no resulta ocioso referirnos al significado literal de la palabra transparencia, que remite a un cuerpo que permite ver los objetos o deja pasar la luz a través de él. Esta acepción nos orienta hacia su sentido metafórico: la luz es lo contrario de la oscuridad, y por ende la transparencia lo es de la corrupción, la que por su propia índole sólo puede acaecer en penumbras. Es esta relación de contrarios la que ha habilitado que frecuentemente se utilicen como sinónimos las expresiones políticas de transparencia y "políticas de prevención" (de la corrupción). La expresión políticas de transparencia puede ser entendida entonces como un conjunto de estrategias y prácticas, basadas esencialmente en una amplia apertura y disponibilidad de información, que coadyuvan a la gobernabilidad y a la rendición de cuentas (accountability) en una organización. Estas políticas procuran instalar la mayor parte de la información existente (programas y proyectos, proceso de toma de decisiones, presupuestos, costos, recursos humanos y materiales, procedimientos internos, resultados obtenidos, etc.) frente a la mirada pública, facilitando los medios para su verificación, evaluación y seguimiento. En su sentido amplio, la voz políticas públicas de transparencia suele utilizarse, como se dijo, como análoga de la expresión políticas de prevención de la corrupción en un determinado ámbito social o político. En este marco, el concepto vincula de modo cardinal a los poderes del Estado con la sociedad civil y con el sector privado, por cuanto no se comprende el desarrollo de políticas públicas completas y eficientes de transparencia sin la participación, comunicación, deliberación, interacción, supervisión y control de dichos actores. Por otro lado, hay autores que conciben una diferencia entre la transparencia pasiva (poder acceder a la información) y la transparencia activa (el deber de quien coloca la información o de quien lidera una organización de actuar proactivamente, comunicando y explicando todos los aspectos relevantes de su gestión).

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González de Asís, María, Ibid. “La Hora de la Transparencia en América Latina – El Manual de Anticorrupción en la Función Pública”. Elaborado por Transparencia Internacional Latinoamérica y el Caribe. Transparency International, Berlín, Alemania, 1996 / Transparencia Internacional Latinoamérica y el Caribe, Quito, Ecuador, 1996 / Konrad Adenauer Stiftung, A.C. CIEDLA, Alemania, 1997 / Ediciones Granica SA y Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano -CIEDLA-, Buenos Aires, 1998, pág 27. 3

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II.

Antecedentes

En el año 1944, cuando faltaba muy poco tiempo para la finalización de la Segunda Guerra Mundial y las potencias aliadas eran ya las seguras vencedoras, se desarrolló, entre los días 1º y 22 de julio, la Conferencia Monetaria y Financiera de las Naciones Unidas en Bretton Woods (New Hampshire, Estados Unidos de América). Con gran parte de la economía mundial devastada luego de un conflicto bélico internacional de gran escala, esta conferencia tuvo como primordiales objetivos crear nuevas reglas de juego para el ordenamiento del comercio entre las naciones, reconstruir económicamente al continente europeo e impulsar el crecimiento de los países en desarrollo. Para el cumplimiento de estas metas se crean el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial y, desde esos momentos hasta nuestros días, los principios básicos de Bretton Woods rigen, en gran medida, el orden económico mundial. No obstante la existencia de este sistema internacional, la corrupción no fue, durante los años posteriores a la citada conferencia y por mucho tiempo, una prioridad en el listado de cuestiones a resolver por los Estados. La corrupción como "flagelo" (en la actualidad, utilizar ambos términos concatenados ya es un lugar común, tanto en el lenguaje periodístico como en el político y académico) no se instala realmente en la agenda pública internacional hasta bien entrado el siglo XX. El auge de las operaciones financieras y del comercio transnacional, en paralelo con el desarrollo de la denominada "globalización", derivó de modo lógico en la consecuente internacionalización de la corrupción, con empresas multinacionales pagando sobornos a funcionarios de países en desarrollo, y con la consiguiente adaptación de las organizaciones delictivas a tal realidad, estructurándose como grandes corporaciones con fines ilícitos. Asimismo, los enormes avances tecnológicos de las últimas décadas han provocado un aumento exponencial de transferencias de divisas a través de medios electrónicos (según datos de las Naciones Unidas, entre 1970 y 1990 el flujo internacional de dinero aumentó en un 3.200%), así como de los bancos extraterritoriales situados en los denominados "paraísos fiscales", que mantienen estrictas políticas de reserva, evaden impuestos y poseen escasa supervisión. En estas condiciones, el control se hace cada vez más difícil y la posibilidad de delitos se multiplica. En este marco, desde principios de los años '70 han venido sucediéndose vertiginosamente una serie de hechos destacados que marcan hitos en la historia de la lucha contra la corrupción – algunos de los cuales se mencionan debajo – y nos llevan a un presente pródigo en normas, políticas y literatura sobre la cuestión. Uno de los antecedentes más importantes en la materia fue la sanción en los Estados Unidos de América, en 1977, de la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero (Foreign Corrupt Practices Act o, simplemente, FCPA). En esta norma se prohíbe – so pena de rigurosas sanciones pecuniarias y penales – que toda empresa (sus representantes, directivos y accionistas) de esa nacionalidad promueva ofrecimientos, pagos, promesas o autorizaciones de pago, regalos, promesas o autorizaciones de entrega de cualquier cosa de valor a funcionarios públicos extranjeros, partidos políticos, dirigentes partidarios, o candidatos a cargos políticos, con el objeto de obtener un beneficio económico como consecuencia de estas acciones.

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Esta norma, que involucraba por primera vez al sector privado en las estrategias de lucha contra la corrupción, se ve finalmente coronada a nivel mundial por la adopción de la Convención sobre la Lucha contra el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales, suscripta en 1997 en el marco de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Este instrumento jurídico internacional, que establece la ilegalidad del pago de sobornos para obtener contratos internacionales, aporta transparencia al mercado global y homologa las reglas del juego para todos sus actores, promoviendo que las compañías honestas no se hallen en desventaja o pierdan negocios como resultado de la connivencia entre empresarios y funcionarios corruptos. Un año antes, la OCDE había realizado una recomendación que prohibía deducir impositivamente los pagos de sobornos realizados por empresas, situación habitual hasta esos momentos en muchos países industrializados. También desde los años 80 se celebran con regularidad encuentros internacionales en los que se intercambian experiencias, se analizan prácticas y políticas y se promueve el debate de ideas referidas a la transparencia y el combate contra la corrupción. Uno de los más importantes foros mundiales es la Conferencia Internacional Anticorrupción (International Anti-Corruption Conference – IACC), celebrada desde el año 1983. A partir de la primera Conferencia, desarrollada en Washington DC, estos eventos se han venido sucediendo bienalmente en diferentes ciudades del mundo. Sus participantes – que provienen de distintos sectores de la sociedad y se relacionan de algún modo con las políticas de prevención y lucha contra la corrupción – se reúnen en estas conferencias para reafirmar compromisos, realizar aportes y aprender de las experiencias de otros en el desarrollo de políticas de transparencia. Estas conferencias se complementan, desde el año 1999, con el Foro Global de Lucha contra la Corrupción (Global Forum on Fighting Corruption), del que participan principalmente representantes de los poderes públicos. A comienzos de los años '90, cuando el mundo apenas estaba despertando al concepto de la corrupción como obstáculo para el desarrollo, el abogado alemán Peter Eigen, luego de trabajar más de veinticinco años para el Banco Mundial en Africa y América Latina, comprendió el estrecho vínculo que une a la corrupción con la pobreza, así como también la responsabilidad que, en las prácticas corruptas del comercio internacional, les cabe a los países industrializados y a sus empresas. Con esta convicción fundó, en el año 1993, la Organización No Gubernamental Transparencia Internacional, que hoy cuenta con numerosos Capítulos Nacionales en todo el mundo y ha desarrollado una eficiente tarea instalando el tema de la corrupción y sus políticas preventivas en la agenda pública mundial. Respecto de los organismos internacionales, la Secretaría de las Naciones Unidas preparó, en el año 1990, un Manual denominado "Prevención del Delito y la Justicia Penal en el Contexto del Desarrollo: Realidades y Perspectivas de la Cooperación Internacional - Medidas Prácticas contra la Corrupción"4, en cuya segunda parte establece "mecanismos administrativos y reglamentarios para la prevención de prácticas corruptas y del abuso del poder", recomendando una serie de procedimientos para combatir la corrupción. También en las Naciones Unidas, en 1999, el Centro para la Prevención del Crimen Internacional de la ONU lanzó el Programa Global contra la Corrupción, con el objeto de brindar asistencia técnica a gobiernos respecto de políticas de transparencia y 4

Manual preparado por la O.N.U. para el Octavo Congreso de las Naciones Unidas Sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente – 29 de Mayo de 1990 (Naciones Unidas, A / CONF. 144 / 8, 29 de mayo de 1990).

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control de la corrupción. Para esto, ha publicado un Manual de Políticas AntiCorrupción, así como un Manual de Herramientas (United Nations Anti-Corruption Tool Kit) destinados a servir como instrumentos de ayuda para funcionarios, organizaciones no gubernamentales, sector privado y ciudadanía en general. En cuanto al Banco Mundial, en septiembre de 1996 su Presidente, James D. Wolfensohn, dio un trascendental paso para esa institución cuando la comprometió públicamente a "luchar contra el cáncer de la corrupción". En septiembre de 1997, su Board de Directores Ejecutivos suscribió una estrategia anticorrupción sustentada en cuatro componentes5: 1. Prevenir el fraude y la corrupción en los proyectos financiados por el Banco. 2. Ayudar a los países que solicitan el respaldo del Banco para reducir la corrupción. 3. Incluir más expresamente la corrupción en las estrategias de asistencia a los países, en el examen de las posibilidades de financiamiento a los países, en el diálogo sobre políticas, en los estudios analíticos y en la selección y diseño de los proyectos. 4. Contribuir en los esfuerzos internacionales para reducir la corrupción. En el continente americano, tanto en la OEA como en el proceso de las Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno se han registrado desde comienzos de los años '90 destacados avances en materia de políticas contra la corrupción. En 1992, en la Resolución "Prácticas Corruptas en el Comercio Internacional"6, se estableció que "las prácticas corruptas pueden frustrar el proceso de desarrollo integral, generando el desvío de recursos necesarios para el mejoramiento de las condiciones económicas y sociales de los pueblos". En 1994, a través de la Declaración de Belém Do Pará 7, Brasil, los Ministros de Relaciones Exteriores y los Jefes de Delegación de los Estado miembros de la Organización de los Estados Americanos (OEA), instaron al "...estudio de medidas, dentro del ordenamiento jurídico de cada país, destinadas a combatir la corrupción, mejorar la eficiencia de la gestión pública y promover la transparencia y la probidad en la administración de los recursos públicos”. Uno de los antecedentes más importantes en la región lo constituye la Primera Cumbre de las Américas, que tuvo lugar en Miami, EE.UU., en diciembre de 1994. En esta reunión, los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron que "en una democracia, todos los aspectos de la administración pública deben ser transparentes y estar abiertos al escrutinio público". Otro de los acontecimientos más destacados en la lucha continental contra la corrupción lo constituye la Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) – adoptada por la OEA el 29 de marzo de 1996, en la Conferencia Especializada sobre la Corrupción celebrada en Caracas, Venezuela – en cuyo articulado se establecen diversas medidas preventivas. En 1997 la Asamblea General de la Organización reunida en la ciudad de Lima, Perú, adoptó el Programa Interamericano de Cooperación para Combatir la Corrupción mediante la Resolución AG/RES 1477 (XXVII-O/97).

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"Asistencia a los países en la lucha contra la corrupción. El papel del Banco Mundial". Banco Mundial, Red sobre Reducción de la Pobreza y Gestión Económica. Septiembre de 1997. Edición en español: octubre de 1999. 6 AG/RES. 1159 (XXII-0-92) 7 AG/DEC. 6 (XXIV-0/94)

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Del 2 al 4 de mayo de 2001 tuvo lugar en Buenos Aires la Primera Conferencia de los Estados Parte en la Convención Interamericana contra la Corrupción sobre el Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de dicha Convención. En esta Conferencia se redactó la denominada "Acta de Buenos Aires", (adoptada el 4 de junio del mismo año en ocasión del XXXI período ordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA en San José de Costa Rica) que sienta las bases del citado Mecanismo. En el continente europeo, un referente importante en la lucha contra la corrupción lo constituye el denominado "Informe Nolan". Este documento - denominado así por el titular del comité del Parlamento Británico que lo elaboró, en 1995, a pedido del entonces Primer Ministro –, referido a "las normas (‘standards’) de conducta en la vida pública", establece una serie de principios de conducta de los funcionarios públicos y promueve su formalización a través de su incorporación en códigos de conducta. Por su parte, el Consejo de Europa adoptó en 1997 los veinte principios para la lucha contra la corrupción, estableciendo en mayo de 1999 el Grupo de Estados Contra la Corrupción (Group of States against Corruption – GRECO). Una de las principales motivaciones de la idea de promover políticas públicas de transparencia como instrumento crucial en la lucha contra la corrupción fue el reconocimiento, desde el punto de vista académico, político y empírico, de que las estrategias exclusivamente punitivas no son efectivas para lograr éxitos duraderos en este terreno, máxime en los países en los que el fenómeno posee características sistémicas. En palabras de las Naciones Unidas, "...prácticamente todos los profesionales que intervienen en las actividades contra la corrupción reconocen que por muy draconianas o rigurosamente aplicadas que sean las medidas penales, en realidad ninguna sociedad puede castigar más que a una pequeña proporción de los funcionarios que abusan de sus facultades. Para mejorar el nivel de integridad de la administración, habrá que recurrir a mecanismos administrativos reglamentarios, de gestión y de presentación de informes (...) las sanciones penales pueden ayudar a lograr la honradez en la administración solamente en una organización correctamente administrada y bien motivada".8 En la actualidad – y reconociendo como uno de los primeros precedentes a la Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong (ICAC), creada en 1973 – resulta habitual que las oficinas estatales de lucha contra la corrupción de todo el mundo posean no sólo áreas destinadas a la persecución penal, sino también sectores dedicados a analizar, diseñar, proponer, implementar y difundir políticas de transparencia.

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"Prevención del Delito y la Justicia Penal en el Contexto del Desarrollo: Realidades y Perspectivas de la Cooperación Internacional - Medidas Prácticas contra la Corrupción". Manual preparado por la Secretaría de la O.N.U. para el Octavo Congreso de las Naciones Unidas Sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente. (Naciones Unidas, A / CONF. 144 / 8, 29 de mayo de 1990)

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III.

Contenidos

La descripción de los contenidos de la expresión políticas públicas de transparencia debe necesariamente remitir a las materias desarrolladas por los diversos documentos y normas que le han dado forma, y que sumariamente se mencionarán a continuación. 1-ONU: "Manual de Herramientas contra la Corrupción" La Organización de las Naciones Unidas fue una de las primeras organizaciones internacionales que recomendó una serie de políticas públicas de transparencia a través de lo que denominó "Manual de Medidas Prácticas contra la Corrupción". Desde comienzos de los años '90 ha venido perfeccionando este Manual, una de cuyas últimas versiones incorpora como agentes y estrategias de lucha contra la corrupción algunos de los siguientes elementos: 1. Fortalecimiento y Construcción Institucional (Agencias Anti-Corrupción; Ombudsman; fortalecimiento del Poder Judicial y "accountability"; códigos de conducta; Comités de Integridad Nacional o Comisiones Anti-Corrupción; encuentros de integridad nacional y para desarrollar planes de acción; fortalecimiento de Gobiernos Locales). 2. Prevención (declaraciones de activos y pasivos de funcionarios públicos; creación de una autoridad de monitoreo internacional para la transparencia de los contratos del sector público en las transacciones comerciales internacionales; islas de integridad y pactos de integridad; grupos de coordinación de información: cooperación anti-corrupción del sector privado, reducción de la complejidad en los procedimientos y de la discrecionalidad). 3. Toma de conciencia (acceso a la información; movilización de la sociedad civil a través de la educación pública y de campañas de toma de conciencia; planes de acción anti-corrupción; capacitación de la prensa y periodismo de investigación). 2-Transparencia Internacional (TI): "Libro de Fuentes" (Source Book): Este libro, publicado por primera vez en el año 1996 – y que ya ha sido traducido a más de veinte lenguas, adaptado a través de distintas versiones a contextos regionales y periódicamente actualizado – constituye, en palabras de Peter Eigen, un "primer paso en un camino metódico para asociar a los diversos grupos y actores que en conjunto forman lo que se puede denominar un sistema nacional de integridad". Este concepto – Sistemas Nacionales de Integridad – es uno de los aportes fundamentales que esta organización mundial ha realizado en el intento por describir qué acciones componen un haz completo y eficiente de políticas de transparencia. Un sistema de integridad, conforme TI, "ha de servir por un lado como una forma práctica de impedir el daño que la corrupción ocasiona a los intereses públicos y por otro como medio para estimular un ambiente en el cual se realce la calidad de las decisiones gubernamentales. En consecuencia, el objetivo no es la rectitud total o una cura o remedio temporal, sino un aumento de la honestidad o integridad del gobierno como un todo —enfocar por qué y dónde florece la corrupción y establecer sistemas y procedimientos específicos para prevenirla y reprimirla".

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Transparencia Internacional define al Sistema Nacional de Integridad como "el conjunto de elementos que posibilitan que los distintos componentes del Estado y la sociedad civil se organicen y actúen con transparencia, eficiencia y eficacia"9. Los Sistemas Nacionales de Integridad se caracterizan por un enfoque interdisciplinario que combina diversos elementos políticos, económicos, jurídicos, sociológicos y administrativos. Dada la complejidad del fenómeno de la corrupción, es necesario elaborar una estrategia integral para luchar en contra del fenómeno a través de las siguientes acciones: - Instaurar reformas administrativas para reducir en lo posible, los conflictos de interés en la administración pública y controlar los actos de corrupción al interior de ésta. Es necesario contar con una estructura administrativa pública eficiente orientada hacia la consecución de objetivos claros y transparentes. - Aplicar de manera efectiva el derecho administrativo como elemento común en cualquier sistema de integridad y la "accountability" en la toma de decisiones; - Establecer mecanismos adecuados que ofrezcan a los funcionarios públicos y a los ciudadanos, medios para denunciar supuestos actos de corrupción y asegurar el control independiente de los sistemas y procedimientos; - Apoyar a un poder judicial independiente, para que sus procedimientos y determinaciones constituyan una barrera efectiva contra la corrupción. Es necesario un liderazgo político que exalte los valores éticos públicos y privados, y sustente su aplicación. - Fortalecer a las Entidades Superiores de Fiscalización (ESF) con el objetivo de que éstas garanticen la integridad y el buen manejo de los fondos públicos. - Establecer oficinas "independientes" con suficientes recursos y autoridad para que luchen contra la corrupción. - Desarrollar un sistema público de adquisiciones abierto, competitivo y transparente. La existencia de una economía de mercado regida por reglas de juego claras que se respeten y cumplan puede colaborar decisivamente en este aspecto. - Apoyar el desarrollo de Códigos de Etica y Procedimiento por parte del sector privado, y promover el papel de medidas disuasivas legales contra las prácticas corruptas. Es necesario establecer un conjunto de leyes, reglamentos y códigos de conducta adecuados a las realidades sociales. - Respaldar el desarrollo de mecanismos que promuevan la "accountability" y la transparencia en los procesos democráticos, tales como la supervisión de elecciones, el control de gastos de los partidos y la asignación de recursos estatales a éstos, entre otros; - Fortalecer y orientar a la sociedad civil para que actúe contra la corrupción y apoye al proceso democrático. Es necesaria una sociedad cuyos valores sociales, económicos y políticos – "los hábitos del corazón" mencionados por Alexis de Tocqueville en La Democracia en América – apoyen la honestidad. - Garantizar la existencia de una prensa alerta y libre que ejerza el papel de vigilante público. - Promover la cooperación internacional en la lucha contra la corrupción.

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Esta referencia y lo que sigue respecto de los Sistemas Nacionales de Integridad fue tomado de “La Hora de la Transparencia en América Latina – El Manual de Anticorrupción en la Función Pública”, op. cit., págs. 56 a 58.

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Otro aporte destacado de TI en el diseño de políticas de transparencia es el desarrollo de los denominados "Pacto de Integridad" e "Islas de Integridad"10. Los Pactos de Integridad son acuerdos voluntarios, suscriptos entre todos los actores que intervienen directamente en un proceso de contratación de recursos públicos, para fortalecer la transparencia, la equidad, la probidad y la sostenibilidad de la modalidad contractual escogida. El proceso de implementación de cada Pacto de Integridad es una invitación a un cambio cultural voluntario. Busca convocar a grupos específicos de ciudadanos a aceptar sistemas reguladores comunes, ligados a un régimen de gratificaciones y castigos que están por encima de los establecidos en el marco legal nacional, dándole valor agregado a este último. La Isla de Integridad es una herramienta que pretende aislar o proteger un proceso, o un conjunto de procesos organizacionales interrelacionados, de posibles riesgos de corrupción. A partir de un ejercicio participativo con todos los actores internos y externos involucrados en el proceso seleccionado, se identifica el mapa de riesgos de corrupción y se diseñan colectivamente medidas de carácter ético y procedimental dirigidas a propiciar cambios de distinto orden, que generen probidad en el mismo. El objetivo de las Islas está centrado en contribuir a fortalecer la cultura ética en el Sector Público a través del diseño y aplicación de medidas que protejan procesos organizacionales particulares, de riesgos de corrupción. Transparencia Internacional también ha elaborado una "Caja de Herramientas para el Control Ciudadano de la Corrupción" que compila prácticas exitosas de políticas de transparencia desarrolladas desde la sociedad civil en todo el mundo. 3-Organización de los Estados Americanos: Convención Interamericana contra la Corrupción (1996): Este instrumento internacional recomienda a los Estados Partes – en su artículo III, titulado "medidas preventivas" – considerar la aplicabilidad de medidas destinadas a crear, mantener y fortalecer: 1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública. 2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta. 3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades. 4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.

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Estas definiciones fueron tomadas de la organización Transparencia por Colombia (Capítulo colombiano de TI).

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5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas. 6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupción. 7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados Partes. 8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno. 9. Órganos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas. 10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupción. 11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción. 12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la relación entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio público. 4-ONU: Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (2003): Esta Convención, suscripta en la ciudad de Mérida, México, en diciembre de 2003, dedica su Capítulo II a la enunciación de medidas preventivas – algunas de las cuales se mencionan a continuación – las que prescriben para sus Estados Parte: Políticas y prácticas de prevención de la corrupción (artículo 5): - Formular y aplicar políticas coordinadas y eficaces contra la corrupción que promuevan la participación de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestión de los asuntos públicos y los bienes públicos, la integridad, la transparencia y la obligación de rendir cuentas. - Evaluar periódicamente los instrumentos jurídicos y las medidas administrativas pertinentes a fin de determinar si son adecuados para combatir la corrupción. - Colaborar entre sí y con las organizaciones internacionales y regionales pertinentes en la promoción y formulación de políticas preventivas. Esta colaboración podrá comprender la participación en programas y proyectos internacionales destinados a prevenir la corrupción. Órgano u órganos de prevención de la corrupción (artículo 6): - Garantizar la existencia de órganos independientes de control, difusión y aplicación de medidas preventivas de la corrupción.

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Sector público (artículo 7): - Adoptar sistemas transparentes de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de funcionarios públicos. - Establecer procedimientos adecuados de selección y formación de los titulares de cargos públicos que se consideren especialmente vulnerables a la corrupción, así como, cuando proceda, la rotación de esas personas a otros cargos; - Fomentar una remuneración adecuada y escalas de sueldo equitativas, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo económico del Estado Parte; - Adoptar medidas legislativas y administrativas apropiadas para aumentar la transparencia respecto de la financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y respecto de la financiación de los partidos políticos. - Adoptar sistemas destinados a promover la transparencia y a prevenir conflictos de intereses. Códigos de conducta para funcionarios públicos (artículo 8): - Establecer medidas y sistemas para exigir a los funcionarios públicos que hagan declaraciones a las autoridades competentes en relación, entre otras cosas, con sus actividades externas y con empleos, inversiones, activos y regalos o beneficios importantes que puedan dar lugar a un conflicto de intereses respecto de sus atribuciones como funcionarios públicos. - Adoptar medidas disciplinarias o de otra índole contra todo funcionario público que transgreda estas normas. Contratación pública y gestión de la hacienda pública (artículo 9) - Adoptar las medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que sean eficaces, entre otras cosas, para prevenir la corrupción. - Adoptar medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública. Información pública (artículo 10): - Adoptar las medidas que sean necesarias para aumentar la transparencia en su administración pública, incluso en lo relativo a su organización, funcionamiento y procesos de adopción de decisiones. Participación de la sociedad (artículo 13): - Adoptar medidas adecuadas para fomentar la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público en la prevención y la lucha contra la corrupción, a través de medidas tales como aumentar la transparencia y promover la contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de decisiones; garantizar el acceso eficaz del público a la información; realizar actividades de información pública así como programas de educación pública; etc.

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IV.

Bibliografía adicional

Klitgaard, Robert, "Controlando la Corrupción", Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1994. Reisman, W. Michael, “¿Remedios Contra la Corrupción?. Cohecho, cruzadas y reformas”, Fondo de Cultura Económica, México, 1981. Rose-Ackerman, Susan, "La Corrupción y los Gobiernos. Causas, consecuencias y reforma". Siglo Veintiuno de Argentina Editores, Buenos Aires, 2001.