Políticas e iniciativas en MERCOSUR en el ámbito de la Integración Fronteriza Daiana Ferraro Subdirectora General Adjunta Presidencia Pro Témpore Uruguaya MERCOSUR
Cooperación Económica y Técnica XXIV Reunión de Directores de Cooperación Internacional de América Latina y el Caribe. Cooperación Regional en el Ámbito de la Integración Fronteriza San Salvador, El Salvador 30 y 31 de mayo de 2013 SP/XXIV-RDCIALC/Di N° 14-13
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Lic. Daiana Ferraro Ministerio de Relaciones Exteriores de Uruguay Presidencia Pro Témpore de MERCOSUR 2013
Diseño de políticas para la integración fronteriza no es realizado desde su territorio sino desde las capitales. Impacto de políticas de alcance nacional puede ser diferente en las áreas de frontera. Es un concepto dinámico que ha evolucionado desde la noción de límite hasta la visión de un espacio integrado.
Periodo 1990 hasta 1999/2000 Percepción: obstáculos al comercio Políticas: - Acuerdo de Recife: Áreas de Control Integrado - Horario MERCOSUR - Otros transportes de carga
Órgano: SCOF- Comisión de Comercio
Periodo 2000 - 2005 Percepción: obstáculos a la libre circulación de personas/ conflicto de normativa/ ausencia de autoridad estatal Políticas: - Acuerdo de Residencia - Políticas Bilaterales - TVF - Estatuto Frontera / GAHIF (inconcluso) Órgano/s: Foro Especializado MigratorioReunión de Ministros de Interior/ GAHIF-GMC
Periodo 2005 hasta hoy Percepción: promoción de derechos humanos / espacio privilegiado de ciudadanía regional Políticas: - Desarrollo Social (ISM, Centro de Derechos) - Rol del IPPDDHH - Educación (Escuelas Bilingues) - Sociolaboral (inspección conjuntas, multidao) - Género: acuerdos, protocolo sobre trata de personas
Políticas: - Plan Estratégico de Acción Social (PEAS) - Productivo (RECM, REAF, GIP) - Financiamiento (Cooperación recibida – AECID, CAF, etc-, Fondo PYMES, FOCEM) - Nuevas ACI Rivera - “Reconocimiento Recíproco de competencias” Órgano/s: Dispersión en la institucionalidad
Trabajo diferencial e incipiente en algunos socios Asimetrías en frontera Disposiciones legales nacionales de difícil tratamiento comunitario Ausencia de órganos específicos encargados del análisis y propuesta de política para la temática Monitoreo de PEAS y Estatuto de la Ciudadanía Grandes eventos deportivos de 2014 y 2016 Nuevas incorporaciones (Venezuela, Bolivia y…) Financiamiento
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INTRODUCCIÓN No resulta sencillo referirnos a las “fronteras” de nuestros Estados puesto que a lo largo del tiempo la consideración que se tiene de las mismas ha mutado conservando algunas características, pero agregando otras de suma relevancia a la hora de diseñar políticas. Poseen un problema fundamental que reside en que las políticas diseñadas para su desarrollo muchas veces no se realizan desde su espacio territorial sino desde las capitales de los Estados, al igual que cuando se diseñan políticas de diverso tipo para el ámbito nacional impactan de forma diferencial en las zonas de frontera. El MERCOSUR, del mismo modo que sucede con los Estados que lo conforman, no está exento de esta dificultad y es reconociéndola, y trabajando en el territorio y con sus actores, que puede modificar sus políticas para que no solo atiendan sino que representen sus fronteras. Las fronteras son anteriores al MERCOSUR y la realidad así como la complejidad en las mismas, supera lo que la imaginación de nuestro diseño de políticas puede realizar. Podemos analizar la trayectoria que la temática ha tenido en el proceso como la superposición de diferentes concepciones y las políticas que responden a las mismas. Por ende, estas políticas, han tenido diferentes énfasis dependiendo de la consideración imperante en el momento. Sin querer pecar de reduccionistas, podríamos definir un primer periodo, correspondiente a la década del noventa, con políticas destinadas a la facilitación del comercio en un momento donde las fronteras, fundamentalmente la “Aduana”, era concebida como la oposición a la libre circulación de mercaderías. A pesar de que el Tratado de Asunción que da lugar al MERCOSUR establece un Mercado Común, en este primer periodo, primordialmente, encontramos como preocupación la libre circulación de los bienes y no de las personas. En un segundo momento en el entorno del primer lustro 2000-2005, y sin desatender la libertad de que deben gozar los bienes, podríamos incorporar la preocupación de la libre circulación de las personas y, como consecuencia, las políticas diseñadas en el periodo responden a dicha preocupación, no sin encontrar todo tipo de dificultades en cuanto a la portabilidad de los derechos de dichas personas. Aquí encontraremos políticas no específicamente diseñadas para las fronteras, pero sí con consecuencias importantes y directas sobre las mismas. Por último, respondiendo al periodo reciente, encontramos una preocupación importante por el desarrollo de las regiones, fundamentalmente de aquellas que presentan indicadores reducidos en comparación con los demás territorios de los Estados Partes. Estos territorios presentan complejidades para el diseño de normativa que atentan directamente contra el goce de las personas de aquellos derechos que le son inherentes por ser parte de este proceso, y eso hace que las políticas deban ser orientadas a los mismos. Los diferentes conceptos y las políticas a aplicar se corresponden con el órgano MERCOSUR encargado de diseñarlas. Un cambio fundamental en el tratamiento de la temática es el establecimiento del área fronteriza como central en el diseño de políticas para consolidar una ciudadanía regional, sea en el estatuto de la ciudadanía o en el plan estratégico de acción social, y el financiamiento a través de fondos propios
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2 enmarcado en lo que refiere a la convergencia estructural y por ende de distribución asimétrica. Lamentablemente, dada la extensión de este trabajo, no es factible realizar un análisis conceptual de las denominaciones: límite, frontera, zona fronteriza, etcétera, refiriéndonos solamente a la concepción del periodo y utilizando indistintamente las mismas. A continuación analizaremos cada periodo, las políticas desarrolladas en el mismo y el órgano principal encargado en la institucionalidad del diseño e implementación de las mismas, buscando demostrar la coexistencia de las visiones a medida que surgen y finalizando con los desafíos que plantea esta temática actualmente al proceso de integración MERCOSUR. FRONTERA: SIMPLIFICACIÓN DEL TRÁNSITO - FACILITACION DEL COMERCIO Desde su fundación por el Tratado de Asunción de 1991 y durante la década de los noventa, la consideración que los Estados Partes tuvieron hacia la “frontera” fue en cuanto obstáculo para la circulación, fundamentalmente de bienes que se había acordado liberalizar. Esta visión radica en una base económica-comercial acorde al pensamiento dominante en la década. En un momento donde el transporte de mercaderías era fundamentalmente carretero, la frontera se reducía a los puntos fronterizos y las dificultades existentes en los mismos. Entre los asuntos a considerar estaban los costes de transacción determinados por las demoras ocasionadas en los mismos y las duplicaciones existentes. Sobre esta base se diseñó un sistema de controles permitido por la normativa existente y no en contraposición de la misma, buscando la facilitación del comercio. Este sistema, al cual nos referiremos como Acuerdos de Recife, es hoy una de las piezas fundamentales que regula el funcionamiento de los pasos fronterizos, mayoritariamente terrestres. A pesar de que el mismo se encuentra en constante revisión ha alcanzado obstáculos de magnitud que no permiten su modificación, aún cuando se ha perseguido la misma por varias administraciones, lo que repasaremos como uno de los desafíos existentes en la temática. El Acuerdo de Recife1 para la aplicación de los controles integrados en frontera2 establece medidas técnicas y operativas para regular el funcionamiento de los controles integrados en las fronteras entre los cuatro países signatarios del MERCOSUR. Las Áreas de Control Integrado (ACI) en frontera implican la existencia de una infraestructura física única y compartida en la que operan de manera paralela los organismos de control de los países limítrofes. Este acuerdo permite en principio un avance importante en términos de aumentos de eficiencia, ya que todas las actividades se concentran en una sola instalación y los tiempos necesarios para los trámites, y controles fronterizos de las mercancías transportadas pueden ser reducidos considerablemente. Los contenidos más importantes de este Acuerdo se refieren a la forma de percibir los impuestos u otros gravámenes, a cuestiones relacionadas con el desempeño de los funcionarios, como son los materiales, equipos y bienes para el ejercicio de sus funciones, así como a las infracciones o delitos cometidos por los mismos. Además, se especifica 1 El Acuerdo de Recife es el Acuerdo de Alcance Parcial Nº 5 entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay para la facilitación del comercio suscripto en mayo de 1994. 2 El acuerdo fue aprobado por el Consejo del Mercado Común (CMC) en el año 1993 mediante la Decisión No. 5 y protocolizado en la ALADI al año siguiente como un Acuerdo de Alcance Parcial para la facilitación de Comercio.
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que los países habilitarán prontamente las instalaciones requeridas para los controles integrados en frontera, los cuales funcionarán en horario permanente. Posteriormente, en 1994, se registra en la ALADI el Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Recife, que consiste en su Reglamento. Éste se refiere principalmente a los procedimientos operativos para regular los controles aduaneros integrados. Entre otras, cabe destacar las disposiciones relacionadas con la manera de controlar la exportación e importación de mercancías, el egreso e ingreso de vehículos particulares, de medios de transporte de pasajeros y de mercaderías, y los controles migratorios, fitosanitarios y de transporte. Tanto el Acuerdo de Recife como su Primer Protocolo Adicional se mantuvieron sin variación hasta junio del 2000, cuando ambos fueron revisados y modificados por el CMC mediante las Decisiones No. 4 y No. 5, respectivamente. Éstas perfeccionan la normativa preexistente, al precisar ciertos aspectos de jurisdicción territorial entre el país sede y el de entrada, y ampliando su cobertura temática hacia ámbitos relacionados con la instalación de sistemas de comunicación telefónica, de transmisión de datos, de satélite y de radio. En este contexto, es importante referirse a dos normativas adicionales relacionadas con los controles aduaneros integrados en frontera. La primera normativa, aprobada por el Grupo Mercado Común (GMC) en el año 1994, está vinculada principalmente a la identificación de los puntos fronterizos en los que se establecerán tales controles. La nómina especifica 35 de estos puntos en total, los cuales pertenecen a la frontera Argentina-Brasil, Argentina-Paraguay, Argentina-Uruguay, Brasil-Paraguay o BrasilUruguay. La segunda normativa tiene que ver con el horario de atención en los controles integrados. Así, el horario de atención, llamado horario MERCOSUR, se reduce sólo a los días hábiles de 7 a 19 horas donde las autoridades de los países se comprometen en el funcionamiento de las ACI. El Modelo de Reglamento de área de control integrado de cargas fue aprobado por la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM) en junio del 2000. Se trata de un modelo genérico, ya que cada una de las áreas de control integrado deberá tener su propia normativa, haciendo los ajustes y las adaptaciones que correspondan a la propuesta genérica. Los reglamentos serán de tipo propositivo y deberán ser sometidos a la aprobación de la CCM. Se refiere principalmente a las disposiciones administrativas relacionadas con los funcionarios públicos y con los agentes privados, a) a asuntos de seguridad, comunicaciones, instalaciones, materiales, bienes y equipamiento, b) al horario de funcionamiento de las áreas de control integrado, c) a las atribuciones y competencias de los diferentes organismos públicos nacionales encargados de las distintas fases del control, d) a los procedimientos para practicar los controles a las personas y e) a los medios de transporte, así como a los requerimientos aduaneros vinculados a la circulación y al tránsito de mercaderías, especialmente en relación con los ámbitos fito y zoo-sanitarios. La administración y monitoreo de este sistema se realiza en un subcomité dependiente de la CCM encargado de la operativa fronteriza (SCOF). En el mismo se reúnen los responsables de aduanas, de sanidad animal y humana, de los pasos de frontera, migraciones, transporte, entre otros y administran las necesidades del espacio físico así como su coordinación en lo que refiere al accionar de varios organismos en forma simultánea. En ningún momento el Estado Parte que participa del ACI delega sus funciones sino que las coordina en un mismo espacio.
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4 FRONTERA: LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS / CONFLICTO-COOPERACIÓN Sin desatender los asuntos vinculados al transito de bienes, en un contexto de crisis económica en la región, surge una preocupación especial por los asuntos fronterizos entre los años 2000 y 20053. La misma se analizará en los marcos regionales y binacionales dando lugar a diferentes medidas que, aunque no precisamente para la frontera, descongestionan algunos de los asuntos planteados como conflicto en las mismas. La percepción de la frontera es negativa. Es vista como una zona de conflicto donde los problemas que se suscitan se deben a choques de normativas nacionales, impidiendo la libre circulación de personas o a espacios de ausencia de control utilizados para actos delictivos (contrabando, trata de personas, etcétera). Asimismo, existían irregularidades en cuanto a los aspectos de identificación y laborales de las personas lo que dificulta su libre circulación legal. Con respecto a esto último, será fundamental en el periodo el Acuerdo de Residencia aprobado en diciembre de 2002 y los subsiguientes acuerdos complementarios sobre legalizaciones y traducción de documentos con fines migratorios. El Acuerdo de Residencia de MERCOSUR facilita la adquisición de la residencia por parte de los nacionales de los Estados Partes en lo que refiere a la presentación de pruebas sobre medios de vida formales. Al mismo tiempo se buscó regularizar la situación de la población migrante aprobando decisiones de regularización migratoria e iniciando campañas en los países, concentrando sus esfuerzos en las zonas de fronteras y en las capitales, por el gran número de indocumentados residentes en las mismas. Los acuerdos complementarios al Acuerdo de Residencia simplifican la cadena de legalizaciones para los trámites migratorios exigiendo solamente un visto provisto por los consulados y eximiendo de traducción a los documentos presentado con este fin. Esto agilitó notoriamente los trámites migratorios y permitió una mejora de las situaciones de irregularidad en las fronteras, aún cuando subsisten problemáticas asociadas al tránsito transfronterizo de sus residentes con otros fines como los laborales y educativos, entre otros. Asimismo, aunque no directamente vinculado a la frontera, el acuerdo sobre documentos de viaje que vincula a los Estados Partes donde los mismos reconocen los documentos de identificación de cada Estado como documento de viaje e intercambian información sobre ellos, facilitó considerablemente la libre circulación en el territorio, descongestionando parte de las dificultades que se originaban en las zonas de frontera. En este periodo tomará especial relevancia el Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR, constituido por los organismos migratorios de los Estados Partes y dependiente de la Reunión de Ministros de Interior de MERCOSUR. Este Foro será el encargado de velar por la implementación de la recientemente aprobada tarjeta para el Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes además de Bolivia y Chile (Dec. Nº 18 y Nº 19 de 1999), para agilizar el tránsito entre estas localidades.
En este periodo las dificultades asociadas al tránsito de mercaderías se deben al uso de reglamentos y normativa nacional para la defensa de diferentes productos debido al contexto de crisis económica y difícilmente puede establecerse normativa que ampare estas situaciones, aunque las mismas fueron administradas de forma bilateral.
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En dicho Foro se debatirán varios de los asuntos referidos a las dificultades que se encuentran en la frontera y tendrá interrelación con otras reuniones dependientes de la Reunión de Ministros de Interior que ejecuta, entre otros asuntos, la cooperación policial para la lucha contra delitos como narcotráfico, trata, contrabando, etc. Paralelamente, en 2002, se encomendó a un Grupo Ad Hoc la elaboración de un estatuto especial para la zona de frontera conocido como GAHIF. En sus comienzos el GAHIF elaboró un documento de discusión luego de relevar la normativa existente y aplicada en las zonas, así como las necesidades que presentaban las poblaciones, fundamentalmente aquellas conocidas como ciudades gemelas. Dicho documento no prosperó por diferencias entre las políticas a aplicar por los Estados Partes y el trabajo en el ámbito se estancó4. Parte de la elaboración del GAHIF se recogió en acuerdos bilaterales. En el caso de Uruguay se estableció un estatuto especial para el área de frontera con Brasil en el cual se facilitaba el permiso para la residencia, el trabajo y el estudio de los habitantes de dicha zona a través de lo que se conoce como el Documento Especial Fronterizo (DEF)5. En el DEF se establece la condición de fronterizo a aquellos residentes en una franja de veinte kilómetros a ambos lados de la frontera que los documenta a los efectos de residir en las localidades que se establecieron por anexo al acuerdo, ejercicio del trabajo, oficio u profesión, y estudiar en instituciones públicas y privadas de ambas partes. Este acuerdo llevó a una mayor coordinación de los servicios públicos distribuidos en esta zona de frontera y a las necesidades de compensación por su uso como es el caso del intercambio de servicios de salud. En lo que refiere a la frontera con Argentina, se establecieron desde finales de la década de los ochenta los Comités de Frontera (CODEFRO) para analizar los requerimientos del tránsito fronterizo entre ambos países. Con posterioridad a este periodo, se estableció un acuerdo operativo entre los Ministerios de Interior que instituye la tarjeta de Tránsito Vecinal Fronterizo (TVF) a los efectos de agilitar el tránsito en los pasos de frontera entre ambos países y, recientemente, se reactivaron y modificaron los Comité de Frontera por Comité de Integración. A pesar de que la temática estuvo presente en el periodo, las dificultades económicas que los Estados Partes debieron afrontar, no permitieron que se profundizara la normativa existente para facilitar la cooperación en esta zona. De todas formas, la preocupación sobre el tratamiento a darle a las áreas de frontera comenzará a esparcirse y a estar presente en toda la institucionalidad de MERCOSUR, fundamentalmente en las reuniones de educación, trabajo, cooperativas, regiones, etcétera. FRONTERA: ESPACIO DE DERECHOS Desde el año 2005 el MERCOSUR ha tenido un cambio sustantivo en su desarrollo, promoviendo con mayor énfasis consideraciones políticas, sociales, culturales, entre otras. En este último periodo estudiado podríamos afirmar que la visión que existe de la frontera comienza a asumir consideraciones específicas sobre las necesidades de
4 Aunque formalmente el GAHIF se eliminó de la institucionalidad de MERCOSUR en 2012 casi no registró actividad entre 2005 y esa fecha, salvo un intento de Uruguay en su presidencia de 2011 de aprobar el documento elaborado que no prosperó. 5 A diferencia de la frontera con Argentina que es fluvial, la zona de frontera con Brasil es de unos mil kilómetros secos y muchas veces es una calle que divide dos ciudades como es el caso de Rivera y Santana do Livramento, Chuy-Chui, etc.
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6 desarrollo territorial de este espacio, entendiéndolo como un territorio con características diferenciales del resto, lo que lo convierte en foco para las políticas a desarrollar. En este sentido es significativa la caracterización que realiza el Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay de la frontera como un “espacio de vida diverso y complejo”. Esto no quiere significar la postergación de las preocupaciones de los periodos anteriores, sino que se suma a las mismas una especial atención en lo que refiere a la promoción de los derechos de la ciudadanía fronteriza, fundamentalmente por que se trata de zonas con indicadores de desarrollo menores a las restantes. Este enfoque de promoción de derechos que no se acota solamente a las zonas fronterizas sino que se extiende a las comunidades territoriales con menor desarrollo relativo, estará presente en toda la institucionalidad MERCOSUR. Rápidamente, en estos años, los diferentes órganos de MERCOSUR destinaron un capítulo especial de sus actividades a la frontera. Este es el caso de la Reunión de Ministros de Educación que desde su plan de acción correspondiente a 2006-2010 incluyó el PROGRAMA ESCUELAS INTERCULTURALES BILÍNGÜES DE FRONTERA (PEBF) donde de acuerdo al propio proyecto se instala un “Modelo de enseñanza común en escuelas de zona de frontera a partir del desarrollo de un programa para la educación intercultural, con énfasis en la enseñanza de las lenguas predominantes en la región”. Este programa privilegió su instalación en ciudades gemelas de los Estados Partes y el mismo se extiende a otras fronteras en el Plan de Acción 2011-2015. Desde los organismos sociolaborales del MERCOSUR también se han delineado proyectos como la difusión de la normativa para trabajar en las zonas fronterizas, adaptando los materiales a las localidades cuando existen sistemas más favorables establecidos de forma binacional, y se han promovido en las mismas inspecciones de trabajo conjuntas para que se asegure el respeto de los derechos de los trabajadores de ambos lados de la frontera. En el último periodo se están desarrollando experiencias piloto de promoción de derechos y empleo en las zonas de frontera (conocidos como “Multidao”) y se promueve la interconexión de las demandas de empleo y de capacitación ofrecida por las oficinas de empleo estatales existentes en las zonas. En el caso de la Reunión de Ministros y Altas Autoridades de la Mujer se han promovido acuerdos por cada frontera específicamente para asegurar los derechos de las mujeres en la zona y como prevención a la trata de personas. Esta Reunión en conjunto con la Reunión de Ministros de Interior estableció un estatuto para el delito de trata de personas y su atención a las víctimas, con especial consideración a las características de las fronteras. Asimismo, desde su creación (que corresponde a este periodo), las poblaciones de frontera han sido de especial consideración de los Ministros de Desarrollo Social. Esta preocupación que se encuentra presente en lo que nosotros llamamos la “dimensión social del MERCOSUR” ha orientado la coordinación de políticas e intervenciones en las zonas fronterizas buscando el conocimiento y goce de sus derechos por la ciudadanía de estos territorios sin detenimiento en su nacionalidad. En este sentido, se promovieron por parte de los Ministerios de Desarrollo Social los “centros binacionales de Derechos” y se colocó en el plan de investigación del Instituto Social del MERCOSUR una línea específica dedicada a “Frontera, identidades y construcción de ciudadanía” para profundizar el enfoque en el área.
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A partir de 2011 todas las reuniones vinculadas a la dimensión social del MERCOSUR trabajan en el cumplimiento del Plan Estratégico de Acción Social, orientando sus labores en base a metas con indicadores objetivos con especial énfasis en las zonas de frontera. En dicho Plan se incluyen objetivos de salud, educación, derechos humanos, género, empleo e inclusión productiva. Para esta tarea no solo se coordinaran dichas reuniones en la Comisión de Coordinación de Asuntos Sociales del MERCOSUR (CCMAS), sino que también contarán con la colaboración del Instituto Social del MERCOSUR (ISM) y del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos (IPPDDHH). En lo referente a la integración productiva de estas regiones, se ha trabajado la coordinación de políticas desde el Grupo de Integración Productiva donde, en el caso de la frontera, se han buscado realizar redes de proveedores para interconectar aún más sus vínculos y se ha promovido proyectos de capacitación y asociativismo desde la Reunión Especializada de Cooperativas y de la Reunión Especializada de Agricultura Familiar, buscando realizar sus reuniones en zonas de frontera para adentrarse aún más en sus realidades, así como intercambiar experiencias y capacitar en la zona. Todavía resta avanzar mucho en la agenda productiva de cada una de estas zonas fronterizas buscando posibilidades de mayor interdependencia del sector privado y mejores canales de diálogo. La financiación de estas políticas desarrolladas no hubiera sido posible si no hubieran ocurrido dos modificaciones. La primera de ella fue destinar parte de la cooperación recibida a esta zona para proyectos integradores de los diferentes órganos del MERCOSUR. Este es el caso de diferentes proyectos de la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo (AECID) con las cooperativas, los municipios, las mujeres, la agricultura familiar, entre otros, o el caso de la cooperación de la Comisión Andina de Fomento (CAF) con el Grupo de Integración Productiva o con el CEFIR para el desarrollo de un Observatorio de Fronteras en el MERCOSUR. La segunda modificación de relevancia fue la creación del propio fondo para financiación de proyectos del MERCOSUR -conocido como FOCEM- y la colocación de las zonas de frontera como parte de los programas prioritarios en el mismo para el desarrollo de proyectos sociales estableciendo como una de sus prioridades el “Combate a la pobreza: identificación y localización de las zonas más afectadas por la pobreza y exclusión social; ayuda comunitaria; promoción del acceso a la vivienda, salud, alimentación y educación de sectores vulnerables de las regiones más pobres y de las regiones fronterizas.”. Esto permitió, a partir del año 2007, el financiamiento de algunos proyectos pilotos en el área destinados a las mejoras en las condiciones de trabajo de los clasificadores de residuos y su asociatividad, a la mejora de las viviendas en asentamientos por ayuda mutua y autoconstrucción, y al desarrollo y financiamiento de emprendimientos de economía social en frontera así como su regularización. Los proyectos, aunque modestos, han sido de relevancia para ejemplificar las dificultades de implementar proyectos en estas zonas y las características especiales que los mismos poseen. Actualmente el FOCEM comienza el financiamiento del saneamiento de dos ciudades gemelas de la frontera de Uruguay-Brasil: Aceguá - Acegua. Continuando la política de integración productiva en la región de frontera, en el año 2012 se completó un paso importante en la aprobación del reglamento del Fondo MERCOSUR de Garantías para micro, pequeñas y medianas empresa (Dec. CMC 46/12). Este fondo que inició su proceso de creación en 2007, tienen como objetivo, entre otras
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8 opciones, garantizar operaciones de créditos para pequeñas y medianas empresas localizadas en municipios de frontera. Con esta iniciativa se intenta paliar una dificultad para los pequeños empresarios, aprovechando simultáneamente el área geográfica, de manera de incentivar la integración de cadenas productivas fronterizas/regionales. Se espera que el fondo pueda estar operativo para el 2014. Más allá de la agenda social y productiva de estas regiones, no se abandonó en este periodo el objetivo de libre circulación de personas, reafirmado a través de la Decisión sobre el Plan de Acción para el confeccionar el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR. En esta área, a pesar de la paralización de los trabajos del GAHIF y de las dificultades de la modificación del Acuerdo de Recife en la Comisión de Comercio de MERCOSUR6, se avanzó en el Foro Especializado Migratorio gracias a la introducción de una nueva modalidad por “reconocimiento recíproco de competencias” entre los organismos migratorios de los Estados Partes, donde cada país reconoce el procedimiento de entrada del otro como su procedimiento de salida lo que agiliza los trámites migratorios considerablemente. Para esto se protocolizó en ALADI la Decisión 07/12 como complementación del Acuerdo de Recife en materia migratoria, en el cual mediante convenios bilaterales se puede establecer esta modalidad de “reconocimiento recíproco de competencias donde en base a principios y acuerdos mutuos trabajan los funcionarios de un organismo migratorio con la supervisión del otro organismo migratorio. Esto redunda en una reducción de los recursos humanos y materiales necesarios para el control pudiendo ser destinados a otros lugares, mejorando la eficiencia del paso fronterizo. A estos efectos se acuerdan los requisitos y procedimientos pero también una capacitación conjunta que pueda normalizar las situaciones que se presenten en el control. En este periodo es difícil determinar que órgano de MERCOSUR es el encargado de la temática fronteriza. Lamentablemente las propuestas de GAHIF no superaron la etapa de proyecto y aún se encuentra en discusión del Grupo de Asuntos Institucionales del MERCOSUR (GAIM) la posibilidad de crear un subgrupo de trabajo que se dedique específicamente a la temática de frontera, fundamentalmente por la posición de uno de los Estados Partes de tratar de forma bilateral la temática fronteriza. En lo que refiere a las mercaderías y su libre tránsito, aún cuando normativamente no han tenido avances, mayoritariamente transitan por lo que se conoce como “canal verde” y en el caso de Uruguay con una mejora tecnológica importante como es el “precinto electrónico” donde se resguarda la integralidad de la carga y se monitorea digitalmente. En este caso lo que ha sucedido es que la inversión realizada en carga ferroviaria, fundamentalmente financiada por el FOCEM, ocasionó la instalación de nuevas áreas de control integrado pero ahora ferroviario. DESAFÍOS Independientemente de las dificultades a las que ya nos hemos referido, el tratamiento de los asuntos fronterizos en el MERCOSUR presenta nuevos desafíos que intentaremos delinear.
Hace ya algunos años viene debatiéndose la modificación del Acuerdo de Recife en diferentes órganos del MERCOSUR, pero lamentablemente aún no se ha alcanzado consenso en un punto al momento de la redacción de este artículo, por lo cual no podemos informar avances en este sentido, salvo el tratamiento del asunto.
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Un primer aspecto a considerar radica que en lo referente a las fronteras los Estados Partes presentan consideraciones diferentes. En tanto Brasil ha analizado de forma interministerial sus fronteras con casi todos los países del continente y establecido un plan de trabajo en las mismas de un área correspondiente a 150 kilómetros desde el límite, los demás socios nos encontramos trabajando de forma detallada en las mismas. En el caso de Uruguay recién contamos en el periodo anterior de gobierno con un Ministerio de Desarrollo Social que posee una sección encargada de trabajar en los territorios. Asimismo, las diferencias que presentan las zonas fronterizas dificultan el diseno de un plan de trabajo para las mismas de forma coordinada. Estas asimetrías, sumadas a las asimetrías de tamaño y recursos (humanos, financieros y tecnológicos), entre los socios, hacen que sea difícil el diseño de políticas pero también la cooperación en el territorio. Entre otros temas a considerar para el tratamiento de las dificultades presentes en las fronteras se encuentran las disposiciones legales, con un énfasis especial en las constitucionales que impiden aspectos fundamentales para un tratamiento común de las mismas. En este tipo de restricciones nos encontramos con la imposibilidad de los diferentes países de delegar funciones en otro organismo lo que impide el establecimiento de un único control, las dificultades de la territorialidad de la ley penal en el caso de las infracciones cometidas por funcionarios del otro Estado Parte en las ACI, las restricciones de contrataciones estatales a ciudadanos nacionales, la diferencia entre la normativa para el ejercicio de las profesiones y oficios, entre tantos otros temas que el MERCOSUR debe abordar. Uno de los asuntos a definir radica en el espacio o espacios institucionales indicados para tratar estos temas. No existe al momento acuerdo entre las posiciones de los Estados Parte de si se trata de un tema bilateral o regional, lo que dificulta aun más que exista uno o varios espacios dentro de la institucionalidad que diseñen y armonicen políticas para las fronteras. Si se estima necesario el tratamiento regional de estos temas, es importante introducir el estudio de nuevas formas de regulación y coordinación del área de frontera y la presencia que el proceso debería mantener territorialmente para la promoción de sus derechos. De todas formas, resulta vital para la promoción de la temática el monitoreo constante de la implementación del Plan Estratégico de Acción Social y el desarrollo del Estatuto de la Ciudadanía MERCOSUR. Independientemente del órgano competente es preciso identificar los resultados y el proceso por el cual se llega a los mismos. Asimismo, actualmente se nos presentan dos estímulos importantes: uno coyuntural y uno estructural. El coyuntural refiere a los grandes eventos deportivos, la Copa mundial de fútbol y las Olimpíadas, a realizarse en Brasil en 2014 y 2016 respectivamente, los cuales, por la magnitud que presentan y porque suceden en el socio mayor con fronteras al continente, deberían poner a prueba los mecanismos de circulación que tenemos instalados en nuestras fronteras. Hasta el momento no se ha avanzado más que en conversaciones con respecto a unificar criterios para visas, etcétera. El segundo estímulo, este sí estructural, refiere a las nuevas incorporaciones del MERCOSUR. La incorporación como miembros plenos de Venezuela y Bolivia incrementa las necesidades de cooperación en la materia y complejiza aun más su tratamiento al agregar diferencias de territorios, escalas y percepción de peligros de las zonas fronterizas. Asimismo, estas incorporaciones enriquecen el proyecto, tanto por sus visiones
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10 como por sus propuestas, por lo que es necesario un período mayor para evaluar sus efectos. Aún no se tienen respuestas a estos desafíos ni de forma institucional ni en lo que refiere a su financiamiento, pero probablemente esto se defina en un corto tiempo, simultáneamente a la concreción de la incorporación de estos nuevos miembros. A pesar de esto, una recomendación que es necesario atender a la brevedad es dedicar mayor financiamiento a estas cuestiones antes de que se profundice aun más la brecha entre estos territorios y otros que, por sus propias características, tienen una inserción privilegiada en la economía global.
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NORMAS MERCOSUR RELEVADAS Nota: Toda la normativa MERCOSUR, la información del trabajo de sus órganos y la documentación de los proyectos FOCEM se encuentra disponible en www.mercosur.int Nº DEC
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"Acuerdo para la Aplicación de los Controles Integrados en Fronteras entre los Países del MERCOSUR". Medidas de Simplificación Operacional de Trámites de Comercio Exterior y de Frontera. Tránsito Vecinal fronterizo entre los Estados Partes del MERCOSUR. Entendimiento sobre tránsito vecinal fronterizo entre los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile. Acuerdo de Recife
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Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Recife
14/00
Reglamentación del Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes del MERCOSUR. Reglamentación del Régimen de Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile Acuerdo de Exención de Traducción de Documentos Administrativos para efectos de Inmigración entre los Estados Partes del MERCOSUR. Acuerdo sobre Exención de Traducción de Documentos Administrativos para efectos de Inmigración entre los Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza
20/98 18/99 19/99
15/00 44/00 45/00
05/02 18/05 24/05 03/07 08/07
Integración y funcionamiento del Fondo para la Convergencia Estructural y Fortalecimiento de las Instituciones del MERCOSUR Reglamento del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR Instituto Social del MERCOSUR
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Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR aprobación de Proyectos – Piloto. Acuerdo sobre Documentos de Viaje de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados Plan Estratégico de Acción Social
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Plan de Acción del Sector Educativo del MERCOSUR 2011-2015
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