XIII Encuentro Nacional de Carreras de Comunicación – ENACOM 2015
Universidad del Salvador, Buenos Aires, 16, 17 y 18 de septiembre 2015
Título: Políticas audiovisuales y transición a la TDT: restricciones y
participación en la institucionalización normativa
Ponente: Diego Damián Rossi
Universidad de Buenos Aires, Facultad de Ciencias Sociales, Argentina.
DNI: 20837301
[email protected]
Eje 5. Medios, política y poder
Resumen
Entre las presiones de los actores incumbentes y entrantes, y las
ventanas de oportunidad generadas por iniciativas políticas
gubernamentales, la normativa argentina fue campo de tensiones en la
garantía del acceso a contenidos digitales y el fortalecimiento de las
industrias audiovisuales nacionales, en un escenario cada vez más
globalizado.
El anclaje territorial de la legislación, jaqueado por las formas de
distribución sobre Internet, y la viabilidad de la generación de
políticas nacionales, condicionado por los intereses coyunturales y
las capacidades institucionales del arco de actores intervinientes en
la elaboración de las políticas públicas, enmarcaron los debates.
La proyección ideal de la modelización de incidencia vía "múltiples
actores interesados", se ha fetichizado, quizás olvidando que el caso
de las comunicaciones, de la mano del proyecto UIT y gobernanza de
Internet, esta mesa de discusión y consensos marcó las formas y avaló
objetivos como las desregulaciones nacionales de fines de los '90,
legitimadas por los discursos hegemónicos en las conferencias de la
Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información Ginebra y Túnez 2003-
2005.
Se analizará la tensión para el caso argentino entre las iniciativas
político-gubernamentales de confrontación hegemónica o contrapunto con
las corporaciones y su correlación con las institucionalizaciones en
las normativas (Ley SCA y en el proceso de elaboración participativa
de normas para la transición a la TV digital).
Se desplegará una crítica a los postulados y recomendaciones de la
CIDH – OEA, sobre la "legitimación" del proceso de políticas públicas,
que reduce el marco de conflictividad, inhibiendo la tensión entre
cierta autonomía relativa de los actores público-estatales
(autoridades democráticamente electas) frente al lugar legitimado del
lobby corporativo, previsiblemente pujando por volver al sistema de
acuerdos informales con una pata adentro del sistema de toma de
decisiones del audiovisual, bajo el formato políticamente correcto de
multistakeholders.
El análisis de las capacidades estatales como despliegue de recursos y
potencialidades necesarias dentro del proceso complejo y dinámico de
incidencias en las políticas públicas, se enhebra con la propia trama
de decisiones sobre el campo del audiovisual y las telecomunicaciones.
Las opacidades de los vínculos y las naturalizaciones de las
posiciones relativas de los actores -históricamente denunciados por
los sectores críticos de la academia y actores relativamente
minoritarios de la política, han sido enfocados por iniciativas
gubernamentales que propusieron cambios normativos trascendentes (Ley
26522 de Servicios de Comunicación Audiovisual –LSCA-; y Ley 27.078 de
desarrollo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
–Argentina Digital-) [1]. El marco del debate sobre las relaciones en
juego (al cual abrevamos desde la economía política de la
comunicación), y el seguimiento de la hechura e institucionalización
de la normativa, han mostrado actores no mecánicamente alineados ni
exentos de tensiones, contradicciones o situaciones paradojales en el
despliegue y la lucha de intereses sobre las políticas sectoriales de
ampliación de acceso a contenidos digitales y el fortalecimiento de
las industrias audiovisuales nacionales, en un escenario cada vez más
globalizado y convergente.
En este trabajo, nos proponemos analizar aspectos de la
reconfiguración de la institucionalidad comunicacional, como conjunto
de reglas de juego formales e informales (incluyendo las rutinas y
costumbres organizacionales) que se ponen en funcionamiento para
procesar y priorizar los problemas de estos sectores de política
pública, a la vez de enmarcar el contenido y la dinámica
administrativa y política en el audiovisual y las telecomunicaciones
(adaptado de Repetto: 2009).
Tomando aportes del neoinstitucionalismo, bajo la preocupación común
de una desigual distribución de recursos y capacidades en determinado
territorio, articularemos dos encuadres comúnmente aludidos:
* el de capacidades estatales para la definición de prioridades y
estrategias de desarrollo, su calidad y eficiencia, entendidas como
"la aptitud de las instancias de gobierno para obtener resultados a
través de políticas públicas, dadas las restricciones contextuales y
la naturaleza política de los problemas públicos, definidos y
redefinidos de modo constante a través de la interacción de
individuos, grupos y organizaciones con intereses, ideologías y (sobre
todo) dotaciones de recursos de poder diferentes" (Repetto y
Andrenacci: 2005).
* el del modelo de "múltiples partes interesadas" (multistakeholders)
como forma más "abierta y transparente" de gobierno que incorpora la
presencia de diversos representantes sectoriales en el diseño,
implementación y evaluación de las políticas, como reinvención
pluralista de la búsqueda de consensos en pos del virtuosismo en la
gestión pública [2].
La hipótesis de abordaje es que ambos encuadres han resultado
operativos para actores y analistas a la hora de justificar
intervenciones o tomas de posición coyunturales respecto de las
cuestiones de política sectorial, elidiendo en el contexto del debate
referencias al nivel de determinantes de las capacidades en cuestión
(Weaver y Rockman: 2015, P 364).
1 - Marco introductorio digresivo. La cuestión de la jurisdicción
nacional como problema de sustentabilidad
Si bien los sistemas nacionales de medios han estado históricamente
sujetos a una compleja multiplicidad de reglas supranacionales -desde
convenios internacionales, acuerdos comerciales y obligaciones
comerciales multilaterales-, el andamiaje de legislación nacional
audiovisual ha generado recursos específicos y afectados para el
financiamiento público de la producción. Pero, de acuerdo al
diagnóstico señalado para el audiovisual (ampliar en Rossi y Morone:
2014), las tradicionales formas del negocio de la generación y emisión
de contenidos están mutando, y sus jugadores incumbentes maniobran
para reposicionarse.
Respecto de los hábitos de consumo audiovisual, el informe Lescure
(Francia, 2013), destaca que "con la propagación de tabletas y
televisores conectados (a Internet), se espera que la difusión de
obras audiovisuales tomen conectividad a través de cada vez más
diversos canales, y los "servicios de televisión" en el sentido
tradicional, ocuparán un lugar cada vez menos importante. Cada vez
más, las obras cinematográficas y audiovisuales se podrán ver a través
de la Internet, pero no necesariamente a través de los servicios de
televisión distribuidos por el operador de telecomunicaciones".
Y en cuanto a las intermediaciones, el sueco Vondereau (2014)
actualiza que la ganancia de valor de las bibliotecas de contenido
digital se produce en mayor medida debido a los nuevos mercados que se
abren, en el marco de una dinámica cambiante de productores,
intermediarios, mano de obra, compradores de negocios, pantallas, y
audiencias. La agregación, como término genérico que alude a la
capacidad de Internet para extraer contenidos de diversas fuentes y
que sea accesible en un sitio dedicado, reformula a las formas
clásicas de distribución de la televisión, la radio, y las películas.
Estas también califican como agregadores de programación, ya que están
concediendo licencias, almacenamiento o envasado de contenido para
varias audiencias. A las señales on line, se suman los empaquetadores,
los distribuidores, y los buscadores basados en fórmulas algorítmicas,
como intermediarios con papel fundamental en la articulación del valor
de video y música en la última década.
Ya sea por el consumo audiovisual a través de los servicios on line
por catálogo o streaming, como por la publicidad cursada a plataformas
digitales radicadas fuera del país de origen (ambos no registrados
localmente), las agencias nacionales están perdiendo la captación de
crecientes porciones del plusvalor que eran reinvertidos por fondos de
afectación específica hacia el fomento de la producción diversificada.
Es decir, que de no actualizarse el anclaje jurídico y tributario
sobre el consumo audiovisual digital y la correspondiente actividad
publicitaria en la jurisdicción nacional, habrá una creciente
transferencia del excedente de la industria audiovisual a
conglomerados globales que realimentan de esta manera sus capacidades
de inversión y desarrollo.[3]
En la consecuencia de sostener el principio diferencial de la
distribución de contenidos culturales sostenido tanto en la Ley LSCA
argentina, como en la Convención de Diversidad Cultural promovida por
UNESCO y vigente en el derecho internacional, aún resulta difusa la
acción pública para no homologar a estas transacciones dentro de las
generalidades del comercio electrónico y el paradigma hegemónico de
libre flujo sostenido por la Unión Internacional de las
Telecomunicaciones, junto a los preceptos de la OMC.
Damos cuenta de un debate sobre la cuestión de imposición
jurisdiccional no explícito ni orgánico (excepto en ciertas
expresiones vertidas por representantes de ATA y Cablevisión durante
las Jornadas de consulta en la Cámara de Senadores del proyecto
Argentina Digital, en noviembre de 2014), pero sí capilarizado por las
formas que ha adoptado la distribución de contenidos digitales.
Y en cuanto a la tipificación de los actores intervinientes en estos
sordos debates, sabemos que dentro de cada país de nuestra región, la
provisión de conectividad, y el mercado de circulación de contenidos
en multiplataformas tiene como actores centrales a telefónicas,
distribuidoras o agregadoras de contenidos con casa matriz en Estados
Unidos, España o México. A escala global, estos conglomerados han
logrado una importante apropiación de excedentes, y un ubicuo y opaco
manejo contable y financiero. Estos conglomerados revisten, además, el
carácter de principales anunciantes en los sistemas audiovisuales
tradicionales, por cuanto su relación de lobby directo e indirecto con
los actores Estatales y públicos resulta altamente significativa.
Las iniciativas de política emancipatoria que aspiren a consolidar
soberanía comunicacional deberían asumir que, además de la disputa
normativa e infraestructural [4], el campo simbólico de la
construcción de las relaciones desreguladas de lo global requiere de
mayores dispositivos de intervención para explicitar las intenciones y
estrategias de sus principales jugadores [5].
Las tensiones por una redistribución de los recursos, del conocimiento
y de la palabra han resultado transversales a los poderes del Estado y
generaron mayor conciencia crítica de la recepción de medios. Si bien
la normativa y la acción de gobierno en Argentina han dispuesto fondos
y medidas para atender derechos de expresión de grupos vulnerables, la
sustentabilidad de proyectos sin fines comerciales, tanto económico-
financiera como organizativa y social permanece como objetivo a
alcanzar en un lento camino de desconcentración. Los actores
globalizados y nacionales del sector también inciden y planifican
escenarios de implementaciones digitales y obturaciones a la
diversidad que podrían poner en peligro el paradigma consagrado
institucionalmente.
2 – Restricciones institucionales: las leyes en juego
Pese a lo señalado anteriormente, en el caso de la República
Argentina, las iniciativas políticas e institucionalizaciones de
programas de garantía del acceso a contenidos digitales, y de
promoción para la sustentabilidad de la industria audiovisual (a la
par de varios países latinoamericanos), viabilizan la
reconceptualización de la soberanía comunicacional.
La sanción en Argentina de la Ley de Servicios de Comunicación
Audiovisual (en adelante LSCA) logró una trascendencia social atípica
para un texto normativo [6]. La movilización y participación social en
torno al proyecto fue un claro contraste en relación a la
caracterización sesgada que realizaron los principales medios de
comunicación, que hicieron de la victimización una constante. La
radicalidad de la discusión permitió por contrapartida que la
problemática comunicacional se transformara en un tema de debate
público y cotidiano. En el marco de audiencias públicas, foros y el
propio debate parlamentario, por primera vez en la recuperación de la
democracia desde 1983, todos los actores involucrados pudieron
explicitar sus posturas frente a la cuestión.
La LSCA fue tratada al calor de una fuerte puja política por la
redistribución de la renta, con la gran mayoría de los sectores
productivos, económicos y financieros recuperados y con proyectos de
desarrollo producto de la salida de la crisis de la post-
convertibilidad.
A pesar de la resistencia y oposición de los grupos hegemónicos de la
prensa y el audiovisual, desde el Gobierno se impulsó un proceso
movilización y participación social, con más de cuarenta foros
abiertos donde intervinieron miles de representantes sociales de las
más diversas expresiones. Ese mecanismo le dio un gran consenso y
potencia política al proyecto que, con los agregados y las
modificaciones planteadas, ingresó al Parlamento para su tratamiento
el 27 de agosto. Aprobada el 10 de octubre del 2009 por una amplia
mayoría que excedió a la representación parlamentaria del partido
gubernamental, aún hoy sigue siendo resistida por el principal grupo
audiovisual involucrado, que mediante una estrategia de
judicialización, ha intentado frenar su plena aplicación.
El ejercicio de la democracia restringida por concepciones y prácticas
particularistas (O'Donnell: 1996) inhibió históricamente la expresión
y capacidad de incidencia de numerosos colectivos sociales. En
Argentina, el conflicto del kirchnerismo en 2008 con el sector
agroexportador alrededor de la retenciones impositivas a las
exportaciones, y luego la puja del Gobierno y aliados políticos con
los medios dominantes por la regulación del audiovisual, sirvió como
ventana de oportunidades para que una cantidad de organizaciones
sociales se fortalezcan como sujetos con capacidad de acción colectiva
y sean reconocidos en la agenda pública. En tal sentido, pude
afirmarse que el proceso de debate, los valores incluidos en la LSCA y
su posterior implementación coadyuvaron a incluir en la comunicación
masiva a sectores re-conocidos por una apertura política. "Existe una
discriminación activa, obvia, brutal y violenta, y también una
discriminación pasiva, subyacente, disfrazada de discurso democrático.
La invisibilización es parte de la discriminación pasiva" (Gumucio
Dagrón: 2009).
Durante el proceso de discusión de la LSCA, en los foros y audiencias
federales donde se sometió a opinión el anteproyecto de ley, variadas
organizaciones de la sociedad civil expresaron su preocupación por la
relación existente entre la producción de mensajes discriminativos y
excluyentes y la concentración mediática. No sólo se debatió sobre los
límites de incumbentes y entrantes: coincidimos con De Charras (2013)
en destacar que el ejercicio de reivindicaciones desde un paradigma
amplio de garantía y defensa de derechos humanos en democracia
permitió discutir y ampliar incidencias en los sistemas político y
económicos establecidos, incorporando mecanismos participativos de
elaboración de normas y visibilización de actores (Ley de Salud
Mental, nueva Ley de Migraciones, de Matrimonio Igualitario, entre
otras): "el pasaje de radiodifusión a comunicación democrática amplió
su agenda (...) una de las enseñanzas más importantes tiene que ver
con una idea que trasciende a nuestro país y es la de los llamados
stakeholders, o mesas plurisectoriales, como ha sido la Coalición"
(... por una Radiodifusión Democrática, hoy Coalición por una
Comunicación Democrática).
No se trata de una cuestión cuantitativa, sino esencialmente de
diversidad en la representación de intereses. Alerta Freedman (2005),
respecto de los casos de Estados Unidos y el Reino Unido que "Ser una
parte interesada [stakeholder], identificarse a sí mismo como alguien
que tiene un interés en el resultado de la decisión, no es de ninguna
manera una declaración de poder. La explosión de actores [en la
elaboración de políticas de comunicación] está probablemente más
relacionada con la expansión de las industrias de medios, que con su
capacidad de cambiar el equilibrio de poder en una situación de toma
de decisiones".
Probablemente, el signo distintivo respecto al escepticismo anglosajón
expresado anteriormente, hayan sido las políticas de confrontación
hegemónica en la materia, por parte de ciertos Estados
latinoamericanos –Argentina incluida-, reiteradamente tildados de
"populistas". El propio Freedman acota que, cuando el público
participa en gran cantidad, los lobbystas y policy-makers consideran
que "no aportan" o distorsionan la viabilidad económica de la
aplicación de lo normado [7].
Más compleja es la discusión sobre los criterios de representación y
representatividad dispuestos por el complejo diseño institucional de
la LSCA (Título II arts. 10 al 20) –que el alcance de esta ponencia no
nos permite abordar-. Sin dudas, la conformación de la AFSCA, junto al
Consejo Federal de Comunicación Audiovisual y los entes públicos que
tienen incidencia en el sector, significó un histórico giro sobre un
organismo autoritario y centralista con raíces a partir de los años
'20 (cuando la Dirección de Correos y Telégrafos pasó a tener
ingerencia sobre Radiodifusión) y luego cuando la Ley de 1957 generó
el CONART, antecesor del ERT y el COMFER.
Tras la conformación de los organismos colegiados y su rápida puesta
en marcha, más la posterior cobertura de los cargos demorados por
falta de constitución de la Comisión Bicameral de Promoción y
Seguimiento de la Comunicación Audiovisual (Defensoría del Público más
tres directores del AFSCA y tres de RTA SE), los primeros debates
sobre la asunción de sus capacidades institucionales merodearon
consideraciones más políticas que legales sobre requisitos de
idoneidad (Sabbatella Capitanich), y los criterios parlamentarios para
determinar la tercera minoría cuyo candidato al organismo de
aplicación debería presentar la Comisión Bicameral [8].
3 – Más allá de las visiones pluralistas clásicas: interpretaciones
sobre el modelo de múltiples partes interesadas
La prédica política y académica predominante en las democracias
liberales de occidente valora y promueve desde distintos ámbitos
–fundamentalmente desde la gobernanza de Internet y la tecnocracia de
las telecomunicaciones- la aplicación del modelo de "múltiples partes
interesadas" (multistakeholder). Esta concepción pluralista sobre la
toma de decisiones de un modo competitivo, consensualista y eficiente,
se relaciona con debates en la formulación de políticas públicas que
datan de los años '60. Según Freedman (2005), "Para algunos la
tendencia en la elaboración de políticas se encamina hacia un proceso
más "abierto" y ´transparente´ involucrando una diversidad de actores
interesados y comprometidos en un "diálogo" sobre el futuro de las
industrias de medios de comunicación. (...) Otros observan un panorama
mucho más crítico, argumentando que hay un carácter inequívocamente
neoliberal en la elaboración de políticas, que subsume las
características distintivas de los productos y flujos de los medios
de comunicación a un enfoque liderado por el mercado". El modelo
multistakeholder debe situarse, en consecuencia, en el marco de las
pujas contrahegemónicas y las tensiones macropolíticas que intentan
desplegar algunos gobiernos de la región e impactan sobre las
políticas sectoriales.
En 2014, Brasil, al tiempo que se convertía en la anfitriona de la
cumbre mundial sobre el futuro de Internet -#NET Mundial de Sao Paulo-
aprobaba tras años de discusión la Ley de Marco Civil de Internet,
que generó enforcement, y estableció principios generales, garantías,
derechos y deberes para usuarios y proveedores. "El actual enfoque de
múltiples partes interesadas permite a una amplia gama de
organizaciones contribuir a diferentes partes de la gobernanza de
internet. El proceso de consulta en el origen de la ley de Marco Civil
es un posible ejemplo del enfoque de múltiples partes interesadas en
la acción: la sociedad civil, empresas, académicos, funcionarios
públicos y políticos participaron en el proyecto", señala Patry (2014,
traducción propia). [9]
Retomando al formato de debate adoptado en la NETmundial, Patry (op.
cit.) señala que "aunque el proceso mostró ser inclusivo, el modelo de
múltiples partes interesadas fue criticado por activistas de Internet
y descripto como "opresivo, determinado por los intereses políticos y
de mercado". Aunque Brasil hizo considerables esfuerzos para ofrecer
un evento abierto a la sociedad civil, académicos, sector privado y
todos los gobiernos, en realidad, el poder de los actores no
gubernamentales, sobre todo de la sociedad civil, es relativamente
débil junto a la dominación de los gobiernos, los gigantes de la
tecnología y otras poderosas empresas privadas". A diez años de las
Conferencias de la Sociedad de la Información, las características de
los debates señaladas en aquel momento en el seno de la UIT por
Mastrini y De Charras (2004), no han cambiado en su esencia.
Modelos y recetas que facilitan resultados
Atento a su rol, cabe revisar lo que prescribe en nuestro continente
la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos en su Informe Anual 2014, a nuestro
criterio con excesiva simplificación y moderación, sin tener en cuenta
la calidad y rol de los actores.
"Los Estados deberían asegurar que las decisiones (sobre transición
digital terrestre) se adopten en un marco de transparencia y plena
consulta, que permita escuchar los intereses de todos los actores
relevantes. Para ello, una posibilidad es crear un foro integrado por
múltiples actores interesados que se ocupe de supervisar el proceso de
consulta". Citando a la Representante para la Libertad de los Medios
de Comunicación de la OSCE europea, se expresa que "la estrategia
sobre digitalización no debería ser elaborada y adoptada como
resultado de negociaciones a puerta cerrada entre empresas y el
gobierno, sino bajo el escrutinio constante de una discusión pública
amplia para garantizar el pluralismo de los servicios de radiodifusión
y el acceso público a una mayor y variada cantidad de opciones entre
programas de calidad". "La participación social y empresarial debería
darse también en las etapas de implementación y en las actividades de
promoción e información asociadas a la televisión digital" (CIDH: 2014
inc. 186/187).
Casi como una entelequia de pluralistas críticos, y a riesgo de
confundir políticas con tecnocracia aséptica, los Relatores Especiales
de Libertad de Expresión han señalado que "si bien las principales
decisiones deben ser adoptadas por el gobierno, la implementación de
tales decisiones solamente tendrá carácter legítimo cuando esté a
cargo de un organismo colegiado, transparente, participativo,
"independiente del Estado y de intereses económicos", exento de
injerencias injustificadas de índole política, comercial o de otro
tipo, conforme lo exigen las normas internacionales de derechos
humanos" (CIDH, op.cit., inc 195. El subrayado es nuestro).
Abrevando en la diferencia entre participación, incidencia e
"injerencia", Canto Sáenz (2000) señala una tendencia de ciertas
teorías "a mostrar los enfoques del pluralismo, el ajuste partidario
mutuo y la participación ciudadana como los límites objetivos,
deseables e incluso normativos del quehacer de los gobiernos frente a
sus sociedades", y que las políticas que se aparten de esas matrices
serían calificadas como desviaciones o retrocesos autoritarios de los
gobiernos democráticamente electos.
Canto Sáenz (2012) El problema no es solamente "la participación de
los ciudadanos y los organismos de la sociedad civil en todo el
proceso de las políticas públicas, desde la conformación de la agenda
hasta la implementación y la evaluación". (...) De algunos modelos de
gobernanza de cuño democrático cabe esperar interés en el mejoramiento
de la política tradicional, una mayor conciencia sobre las
posibilidades de la acción pública, para enfrentar con mayores
posibilidades de éxito los grandes problemas públicos, por oposición
al activismo antiestatista de algunas élites y grupos de clase media".
Reeditando el clásico problema de la representación política, otros
autores sostienen que a la par de la concepción multistakeholder, el
lobby se legitima como incidencia para-legislativa (transformándose
las corporaciones, los expertos académicos y tecnológicos y ciertos
referentes de la sociedad civil organizada en los propios
legisladores), lo que genera indirectamente la licuación de la
representación y la responsabilidad de quienes han sido refrendados
por -y deben dar cuentas ante- el voto de la ciudadanía.
En tal sentido, las experiencias de Argentina respecto a la Ley de
Servicios de Comunicación Audiovisual alertan desde la práctica sobre
las fronteras del pluralismo para analizar las políticas
redistributivas, ya que "en muchas ocasiones los desfavorecidos no
pueden presentarse ni siquiera como grupo" y menos incidir en una mesa
de discusiones racional que no esté matizada por una visión
estratificada y clasista del proceso político" (Canto Saenz; 2000).
Además la recurrencia de apelaciones administrativas y jurídicas por
parte de las patronales de medios y el principal grupo incumbente
demuestran los desequilibrios en el uso de recursos y capacidades
disponibles por las distintas personas de derecho privado. No sólo se
trató de la acción de inconstitucionalidad d ciertos artículos de la
Ley, sino la permanente dilación de los plazos de cumplimiento de
cualquier normativa, que minan la eficiencia en ciertos aspectos de
implementación de la normativa.
Dado que en el diseño de políticas públicas intervienen actores en
estructuras de desigualdad políticoeconómica, y desinformación
ideológica (Canto Saenz: 2012), "resulta preciso anticipar y actuar
alternativamente, organizar, democratizar".
4 – Implementación de la elaboración participativa de normas. El caso
de la transición a la Televisión Digital Terrestre (TDT)
En las políticas audiovisuales, además de la maximización de las
garantías de acceso a la conectividad y de apertura a nuevos
licenciatarios; de la intervención en las cadenas de valor de la
industria y del abordaje de los límites de la jurisdicción nacional,
se destaca un cuarto componente: la evolución en la propia hechura
participativa de las normas.
Resulta saludable la implementación de estos procedimientos, cuando
hasta hace pocos años el COMFER no pasaba ninguna prueba de
transparencia o publicidad de sus actos. Más allá de la voluntad de
las autoridades del actual organismo de aplicación, el piso de este
tercer nivel de participación (Rossi: 2012) fue dispuesto en la LSCA,
que obliga explícitamente a disponer un sistema participativo de
elaboración de normas para "Nuevas Tecnologías y Servicios" (Cap. III,
artículos 92 y 93).[10]
En este caso, el ciclo de propuestas, intercambio de borradores,
presentaciones en audiencia pública y reescritura de normas de
transición a la TDT (tanto el Plan como la Norma de Servicio) ayudó a
limitar las presiones sectoriales y los particularismos y limitaciones
en las capacidades de los organismos intervinientes en estas políticas
sectoriales. Como veremos, las "injerencias injustificadas" de
sectores comerciales que señala la declaración de los Relatores de
Libertad de Expresión criticada en el acápite anterior, si no
prosperan en la arena pública de las audiencias, ni en sede
administrativa, en paralelo intentan imponerse en sede judicial. Y
respecto de los intereses gubernamentales, permanecen abiertas puertas
de discrecionalidad administrativa, por ejemplo en el puntaje y la
ponderación de atributos de los licenciatarios y permisionarios en
transición [11].
Señalamos de Freedman (2005) cuatro principios pluralistas en el
proceso de elaboración de políticas públicas del audiovisual: hasta
qué punto éste es competitivo, accesible, transparente y lógico. Por
razones de espacio, no podremos abordarlos detalladamente en este caso
de la transición a la televisión digital. Nos abocaremos a identificar
la pertinencia de las intervenciones de múltiples partes interesadas
en la elaboración participativa de la transición a la TDT, y la
necesaria autonomía relativa de la Autoridad de Aplicación en los
momentos posteriores de implementación de la política pública.
Cuando la Presidenta promulgó a través del Decreto 2456/2014, el
demorado Plan Nacional de Servicios de Comunicación Audiovisual
Digitales, que fija "las condiciones de transición a los servicios de
televisión digital terrestre abierta", cerró el procedimiento para
habilitar los concursos de frecuencias para la TDT que se suceden en
2015.
El texto del decreto tiene algunas modificaciones al proyecto
presentado con motivo de la audiencia pública realizada el 19 de
setiembre de 2014. Fundamentalmente, renombró a quienes según el
anteproyecto iban a constituirse como emisores "obligados" y
"vinculados" en la transmisión, y precisó formas obligantes de uso
compartido de cada múltiplex de los canales radioeléctricos afectados
a la transmisión de la TDT por parte de los licenciatarios con fines
de lucro para con los licenciatarios autorizados (de derecho público
estatal y no estatal). El decreto 2456/2014 establece plazos de
transición, condiciones de transmisión y obligaciones para
licenciatarios y autorizados, condiciones de concursos en etapa de
transición, condiciones especiales para Universidades, repetidoras,
disponibilidad de canales no utilizados.
Por otra parte, el 16 de setiembre de 2014, tres días antes de
realizarse la audiencia pública, AFSCA aprobó por Resolución 1047/2014
la Norma Nacional de Servicio de TDT abierta, elaborado con acuerdo de
la SECOM, la CNC y el Consejo Asesor TDA, que articula definiciones
técnicas para el uso del espectro y "hace juego" con este proyecto de
Plan Nacional. Luego de la audiencia pública, la Norma nacional de
servicio fue reemplazada por la Resolución AFSCA 1329/2014. Según los
considerandos de esta última norma, "como consecuencia de las
opiniones vertidas en ambos procesos participativos por representantes
de diversos sectores de la comunicación audiovisual y teniendo en
cuenta la correlación entre dicho Plan y la Norma Nacional aprobada
por Resolución N° 1047-AFSCA/14, se incorporaron modificaciones (...)
que procuran mayor certeza en la definición de las responsabilidades y
la incorporación de mecanismos de asociatividad en materia de
multiplexación y transmisión; la promoción del sector sin fines de
lucro; y la determinación de parámetros técnicos que contribuyen a una
mejor calidad del servicio".
El lenguaje normativo no refleja la intensidad de los movimientos
desplegados y puestos en relativa evidencia en el marco de la
audiencia pública del 19 de setiembre. Allí hablaron más de 30
representantes de distintos sectores corporativos, empresarios,
actores sin fines de lucro, universitarios, de pueblos originarios,
etc. [12] El texto del anteproyecto venía con el visado del Ministerio
de Planificación Federal, la Secretaría de Comunicaciones, la Comisión
Nacional de Comunicaciones y del Consejo Asesor de Televisión Digital.
Aún antes de la audiencia, el borrador ya había sido reformulado por
presiones de organizaciones "amigas" que ayudaron a mejorar tanto la
coherencia de la iniciativa con los preceptos de la LSCA, como a
atemperar el clima de expectación previa [13].
Las modificaciones, en pos del mejor uso de bandas y frecuencias
articularon con protocolos de la UIT y principios sostenidos por las
Relatorías de Libertad de Expresión. Entre ellos, "reglas razonables y
proporcionales del must-carry y must-offer para multiplexores". Sin
dudas contribuyeron a fortalecer los puntos criticados por algunas
empresas de TV por cable y la Asociación de Telerradiodifusoras
Argentinas (ATA), previendo, entre otras cosas las impugnaciones y
acciones judiciales que estos u otros actores antagónicos generarían.
En los meses siguientes al decreto 2456, mientras el AFSCA convocaba a
concurso para adjudicar 82 canales de televisión digital abierta, se
presentaban recursos administrativos para la suspensión del Plan y las
Normas de Servicio de la televisión digital. En junio de 2105, por vía
administrativa se desestimaron varios, entre ellos uno presentado por
la patronal de televisoras comerciales ATA y la Cooperativa Antonio
Carboni, entre otros prestadores del servicio. Paralelamente, aún
estando en proceso los concursos para adjudicación de canales de TDT
en las principales áreas metropolitanas del país, "la AFSCA tomó
conocimiento de por lo menos ocho procesos judiciales iniciados. Luego
de que AFSCA diera sus argumentos en defensa de las normas impugnadas,
se logró el rechazo de cinco de las ocho medidas cautelares
solicitadas, restando aún la resolución de las otras tres causas que
se tramitan en las jurisdicciones de Mendoza, Jujuy y Chaco".[14] [15]
Conclusiones parciales: articulación político-institucional, mas allá
del multistakeholder
Mientras en Brasil (país donde no se debatió integralmente la
democratización del audiovisual) se recibieron diversos aportes para
las reglamentaciones del Marco Civil de Internet, cuyos principios
están presionados por empresas como Facebook y las operadoras de
telefonía móvil; en otros países de la región como Colombia y Perú
cunde el paradigma de replicación acrítica de las consignas de la
Unión Internacional de Telecomunicaciones y los decisores interesados
en los negocios digitales, ya sea en el despliegue de la Televisión
Digital Terrestre como en materia de telecomunicaciones.
Leídas en clave latinoamericana, las políticas sectoriales,
conflictivas e incompletas reseñadas para Argentina, reavivan el
desafío de la articulación de políticas regionales, en favor de las
mayorías vulnerables en los circuitos de producción, distribución y
exhibición de contenidos.
Vilas (2005) siguiendo a Cox, denomina "internacionalización del
estado", a la compatibilización del estado con los imperativos de la
expansión transnacional de las empresas. Esa compatibilización
presenta como aspecto principal un proceso de formación de consenso
internacional respecto de las necesidades o requisitos de la economía
mundial, que se manifiesta en un encuadramiento ideológico compartido
(por ejemplo, criterios de interpretación de los acontecimientos y de
los objetivos en clave de globalización y homogenización y no de
diversificación, relaciones de poder, u otros). "En tal sentido, la
inmovilidad o el acuerdismo confluyen a la erosión de su soberanía.
(...) El estado es copartícipe del proceso de acumulación, tiene
capacidad para definir senderos estratégicos y grandes objetivos por
encima de intereses inmediatos o metas coyunturales".
Resulta imprescindible dimensionar la tremenda conflictividad de los
procesos en marcha en los campos abordados, la existencia de actores
que impulsan o confrontan la globalización, la diversidad de
modalidades que ésta asume, la distribución desigual de ganancias y
pérdidas que genera; y la lucha sobre la visión programática que se
nos proyecta a través de las naturalizadas imposiciones del
"librecomercio en red".
La alternatividad de experiencias organizativas y comunicacionales
durante años permitió mantener vínculos políticos, sociales,
comunitarios y universitarios, que luego en el kirchnerismo incidieron
en la institucionalidad a nivel nacional, aunando experiencias y
prácticas emancipadoras, de la mano de doctrinas supranacionales que
aún en los marcos de democracia restringidas por poderes fácticos, son
capaces de generar contradicciones, tensiones y conflictos en pos de
su garantía y plena implementación.
Se trata de admitir que hay procesos diferentes de vínculos
ciudadanos, y de ejercicio de la participación en los sistemas de
medios. Apuntalar a esos ciudadanos concretos existentes,
comprendiendo la cultura política que han venido conformando, reducir
las desigualdades en posibilidades de producción y emisión de
contenidos, y equilibrar los impactos causados por la naturalización
de las industrias audiovisuales basados en el lucro y la segregación,
son atributos de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y las
políticas que la enmarcan en la Argentina.
Los principios de soberanía comunicacional se encuentran en nuestro
sistema democrático con un permanente hostigamiento de los
"consensualistas del multistakeholder globalizado". Los postulados de
la CIDH – OEA, sobre la "legitimación" del proceso de políticas
públicas, reducen el marco de conflictividad, inhibiendo
indirectamente la tensión entre cierta autonomía relativa de los
actores público-estatales (autoridades democráticamente electas)
frente al lugar asignado racionalmente y naturalizado del lobby y la
presión corporativa.
Los procesos políticos que han interpelado el aséptico y edulcorado
modelo de "autonomía del organismo de aplicación, con mesas de
consenso" asumen posiciones por definición conflictivas que luego
siguen siendo confrontadas por vías litigiosas.
La crónica periodística y la mayoría de los escritos académicos
minimizan la amenaza para la autonomía relativa de los actores público-
estatales: un apriete corporativo al próximo gobierno para volver al
sistema de acuerdos informales con una pata adentro del sistema de
toma de decisiones, tanto en Internet, como en telecomunicaciones y
audiovisual, bajo el formato políticamente correcto de
multistakeholders.
Respecto del diseño de las autoridades de aplicación, los principios
de la responsabilidad y rendición de cuentas en la gobernanza, muy
claros cuando se trata de actores gubernamentales, en cuyo caso deben
rendir cuentas a los poderes constituidos y a sus ciudadanías,
resultan mucho menos operativas cuando se trata de actores privados
que indirectamente gobiernan a través de su incidencia en las
decisiones.
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[1] Sancionadas por el Parlamento Argentino en octubre de 2009 y
diciembre de 2014 respectivamente. El marco temporal de esta ponencia
se ceñirá por razones de espacio a las sendas presentaciones de los
anteproyectos de ley por parte del Poder Ejecutivo, su debate y deriva
institucional en la interpretación y aplicación de sus principios y
cláusulas afines y consecuentes.
[2] La definición abreva en los principios generales de varias
prácticas referenciadas. "El de múltiples partes interesadas es un
modelo que puede tener críticas, pero como decía Churchill, es el
menos malo de los que conozco" afirmaba a modo de síntesis Ariel
Grazier, presidente de la Cámara Argentina de Internet CABASE en un
seminario sobre Gobernanza de Internet para América Latina organizado
por UDESA en Buenos Aires, en abril de 2015 (transcripción del autor).
[3] Sobre la hechura de las políticas de Internet, De la Chapelle
(2012), retoma la noción de "El código es la ley" de Lawrence Lessig
(1999), señalando que ésta desafía la soberanía de las estados-nación
sobre Internet, no como resultado de un compromiso adquirido a través
de tratados internacionales, sino por la incapacidad de los Estados
para regular el uso de las nuevas tecnologías cuyos estándares se
definen en foros privados carentes prácticamente de influencia
gubernamental. Tanto los Estados por sí mismos, como arreglos
intergubernamentales tradicionales son cada vez más incapaces de
controlar con eficacia las innumerables interacciones que se producen
actualmente a nivel mundial en el mundo interconectado.
[4] Por ejemplo, tanto Argentina como Brasil han comprometido planes
de tendidos troncales de fibra óptica de carácter federal, aunque el
poder infraestructural está fuertemente condicionado, como en el resto
de Latinoamérica, por las operaciones de las redes y la inversión en
mejoras del servicio, a través de pocos decisores vertebrados en forma
de oligopolios regionales.
[5] Como muestra de las capacidades de incidencia de los grandes
jugadores locales, basta señalar en el marco del debate sobre
neutralidad de la red, la aplicación del programa de Internet.org en
Paraguay, y en Colombia, sellado con un promocionado encuentro entre
Mark Zuckerberg y el Presidente Santos en enero de 2015.
Mientras están en proceso de reglamentación el Marco Civil de Internet
y la Ley Argentina Digital, también hubo sugestivas fotos del
Presidente de Facebook con Dilma Rousseff y Cristina Fernández de
Kirchner en la última Cumbre de las Américas, en Panamá.
[6] El 18 de marzo de 2009, la presidenta Cristina Fernández dio a
conocer el proyecto de ley del Poder Ejecutivo, basado en 21 puntos
que habían sido planteados por la Coalición para una Radiodifusión
Democrática, un núcleo de diversas organizaciones sociales, sindicales
y universitarias que impulsaban el reemplazo de la Ley dictatorial aún
vigente por un marco normativo alineado a la comunicación como derecho
humano, orientador de programas de gobierno sobre antecedentes de la
mejor legislación comparada en pluralismo y diversidad.
Haber tomado como referencia "los 21 puntos", fue una decisión
presidencial que implicó la construcción de un entramado social como
sostén, a la vez que una definición en torno a la comunicación como un
bien social a promover y proteger.
[7] Resuenan para el caso de la evaluación de la evaluación de la
aplicación de la LSCA ciertas críticas informales al diseño normativo como
"proveniente de académicos que no conocen el negocio de los medios", a modo
de justificativo de la escasa capacidad institucional del organismo de
aplicación o los dispositivos de las políticas para lograr el cumplimiento
de cuotas de pantalla, adecuaciones o inversiones de los licenciatarios o
alcanzados por la Ley.
[8] Años después, en 2015, similares cuestionamientos surgieron a la hora
de designar representantes por las fuerzas parlamentarias en el caso de la
Ley Argentina Digital, por la redenominada Comisión Bicameral de Promoción
y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías de las
Comunicaciones y la Digitalización.
[9] A fines de enero de 2105, los Ministerios de Justicia y de
Comunicaciones de Brasil abrieron a consulta pública la reglamentación
participativa de la pionera Ley de Marco Civil, además de un
anteproyecto de protección de datos personales. Capitalizando la
experiencia positiva del tratamiento de la Ley de Marco Civil, una
plataforma digital pública se abrió a recomendaciones y debate en
diversos temas tratados de forma genérica en la ley o cuya definición
dependen de la reglamentación. Sin texto propuesto por el Ejecutivo,
se llamó a aportes sobre: la neutralidad de red, la privacidad, el
almacenamiento de registros de acceso —tanto de conexión,
responsabilidad de los operadores, como de aplicaciones,
responsabilidad de sitios, servicios, redes sociales y aplicaciones— y
otras consideraciones. Ver sitio web de ANATEL
http://www.anatel.gov.br/dialogo/file/group/120/all
[10] Este avance en términos de calidad institucional no se verifica
en el articulado del proyecto devenido en Ley 27078 Argentina Digital
para las telecomunicaciones. La sospecha de opacidad en la
tramitación de la reglamentación de la Ley, y fundamentalmente en la
formulación de nuevos reglamentos de servicio (a la fecha aún no
aprobados por el directorio de AFTIC), llevó a especialistas y a
CABASE a solicitar también para este caso la aplicación del decreto
1172/03, utilizado por el AFSCA para cumplir con lo dispuesto por la
LSCA.
[11] Nos referimos al encuadre excepcional conferido con puntaje
especial para la reubicación de Canal 26-Telecentro y Telepiú-C5N
(además tenían asignados los canales 26 y 27 de UHF). Junto a CN23,
360TV y otros fueron autorizados en 2010 como señales con permisos
precarios nacionales de carácter experimental (a partir del art. 3 Dec
1010/2010) a ocupar espacios sin licencia, con alcance nacional, en la
incipiente TDA.
[12] Puede consultarse la transcripción de lo tratado durante la audiencia
pública en el sitio oficial del AFSCA: http://www.afsca.gob.ar/wp-
content/uploads/2014/10/AUDIENCIA-version-taquigrafica.pdf
[13] Daniel Larrache, funcionario del AFSCA a cargo de la introducción
explicitó que "Se han incorporado algunas observaciones formuladas por
la Coalición por una Comunicación Democrática, la Defensoría del
Público, el Sindicato Argentino de Televisión, AATECO, el Consejo
Interuniversitario Nacional, Cooperar, y de un director de la
oposición dentro de la misma AFSCA".
[14] Afsca página oficial. Noticia del: 12/08/2015. En ella se informa
el rechazo del juez Esteban Furnari al pedido de ARTEAR S.A. (Grupo
Clarín) para que se suspenda la transición de la televisión abierta al
sistema digital, manteniendo así la plena vigencia de los concursos de
nuevas señales y la ampliación de la oferta de canales de aire. El
fallo se dio en una causa en la cual ARTEAR S.A. pedía la nulidad del
Decreto Nº 2456/10 y de las resoluciones de la AFSCA relativas a la
Televisión Digital, por entender que afectaban su derecho de
propiedad.
[15] Entre las cautelares presentadas se encuentra una de ARTEAR
–Grupo Clarín-, que fuera rechazada en primera instancia. En ella, se
alega que la Resolución 1329/2014 crea nuevas e ilegítimas categorías
de licenciatarios y autorizados transgrediendo el principio de
legalidad. También cuestiona que la Resolución impone nuevas e
ilegítimas obligaciones y responsabilidades a los licenciatarios
operadores (de transmitir a otras señales autorizadas, adjudicadas
dentro del multiplex de su canal radioeléctrico).
La presentación de la AFSCA argumentó que "El artículo 7º de la
Resolución Nº 1329-AFSCA/2014 dispuso la existencia de tres tipos
formatos de servicio para los licenciatarios o autorizados: de 576 i/p
(calidad SD), de 720p. (calidad HD) y de 1080i. (calidad Full HD). El
problema radica en que en un canal radioeléctrico se pueden incluir
más de una señal -como ha resuelto la AFSCA para aprovechar al máximo
el espectro- pero lo que no puede técnicamente hacerse es partir ese
canal para que cada licenciatario o autorizado emita con sus aparatos
su propia señal. Es decir, un canal radioeléctrico de 6 Mhz. debe
emitirse completo por un mismo transmisor, más allá de que en él
convivan más de una señal. Para eso, es necesario el proceso de
multiplexación.
Tal como surge claramente del escrito de la actora, los licenciatarios
con licencia vigente de Radiodifusión Televisiva, que operan
actualmente en el sistema analógico, hubieran querido que todo ese
canal radioeléctrico de 6 Mhz., les sea mantenido a ellos solos, sin
incluir en él a nuevos licenciatarios o autorizados.
En cambio, dado que la tecnología digital permite que en ese ancho de
banda puedan emitirse más de una señal con excelente calidad, y que
según el art. 45 de la LSCA una misma persona no puede tener en la
misma área de cobertura más de una licencia de televisión abierta, la
Autoridad de Aplicación y el Estado Nacional resolvieron que cada
canal radioeléctrico deba ser compartido por más de un licenciatario o
autorizado. Entonces, el problema era resolver de qué manera se iba a
llevar a cabo la transmisión de esas señales multiplexadas, que debían
emitirse por un único transmisor. Y es en este punto en donde surgen
los distintos roles que la Resolución Nº 1329-AFSCA/2014 y el Decreto
Nº 2456/2014 les asignan a los licenciatarios y autorizados, entre
licenciatarios o autorizados "operadores" y licenciatarios o
autorizados no operadores. No se trata, como aduce la actora, de
nuevas categorías creadas por las normas cuestionadas, sino de
distintos roles asignados a las categorías ya existentes por ley, en
razón de aprovechar al máximo el limitado espectro radioeléctrico y
las posibilidades de la tecnología digital".
