Plan Nacional de Juventudes Uruguay. Búsqueda de coordinación pro-integralidad

El “Plan Nacional de Juventudes, 2011-2015” de Uruguay: Alcances y limites de una política en la búsqueda de coordinación pro-integralidad Lic. Miguel Scagliola1

Presentación: El presente trabajo pretende analizar, a la luz de los desafíos que presenta la coordinación pro-integralidad (Repetto, 2010), el proceso de construcción y puesta en marcha del Plan Nacional de Juventudes 2011-2015 llevado adelante en el Uruguay. El mismo, liderado por el Instituto Nacional de la Juventud (perteneciente al Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay), contó durante su construcción, implementación y seguimiento, con la participación de diversos actores gubernamentales y puede ser caracterizado como el mayor esfuerzo realizado hasta el momento en Uruguay a la hora de elaborar una política pública con orientaciones hacia la coordinación, la coherencia y la integralidad en el abordaje de las problemáticas y el bienestar juvenil.

América Latina, un repaso en materia de política social de los últimos 20 años y la importancia dada a la coordinación de las políticas sociales. La década de los noventa trajo consigo en América Latina un empuje en el proceso reformista que llevaba tras de sí el propósito de transformar radicalmente el modelo de desarrollo anterior (caracterizado como Industrialización Sustitutiva de Importaciones –ISI-), ya prácticamente desarticulado por entonces en un proceso iniciado en torno a los años ‘70. Las reformas planteadas durante los años ’90 tuvieron una fuerte impronta neoliberal, y conllevaron un cuestionamiento al rol del Estado en diversas órbitas, sobre todo la social, pretendiendo reducir sus costos y reconduciendo el gasto social hacia los sectores mayormente afectados por el “ajuste estructural” por el que atravesarían las economías de los países emergentes tras la aplicación de las medidas aperturistas, liberalizadoras, desreguladoras y privatizadoras conocidas bajo la etiqueta de “el Consenso de Washington”, según la formulación de Williamson (1990). En el plano de la gestión pública se introdujeron corrientes de pensamiento y procesos reformistas vinculados a lo que se conocería como New Public Management (o nueva gerencia pública) que postula la introducción de mecanismos del mercado (la competencia) y la gerencia privada (sobre todo la gestión por resultados) en la administración estatal (Hood, 1991). 1

Licenciado en Sociología (UDELAR). Diplomado en Políticas Sociales (CLAEH) y en Ciencia Política (UDELAR). Candidato a Magister en Ciencia Política por la UDELAR. Se desempeña actualmente como Responsable de la División Desarrollo y Participación del Instituto Nacional de la Juventud de Uruguay.

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La pauta de la reforma social, por aquel entonces, apuntaba al aumento de la eficacia y la eficiencia del gasto público a partir de la focalización de los recursos en aquellos sectores más vulnerables, que quedaban transitoriamente al margen de los frutos del crecimiento económico promovido por las medidas aplicadas, crecimiento que ni fue extraordinario, ni mucho menos sostenido en nuestro continente. Se generó así un fenómeno de residualización de la política social, centrando la atención pública en los sectores excluidos del mercado, abandonando ciertas pretensiones de cobertura universalista, y tendiendo a una mercantilización (o re-mercantilización) de determinadas fuentes de acceso al bienestar social. De acuerdo a lo apuntado por Carlos Barba (2004) el Estado se posicionó como garante de la estabilidad macroeconómica, subordinando por ello la política social a la disciplina fiscal. Los nuevos referentes de la política social pasaron a ser los “pobres extremos” o las “poblaciones vulnerables”, en detrimento de los trabajadores formales, anteriormente referentes de las intervenciones orientadas al bienestar social2. Así, operó una tendencia a reducir “lo social” a la pobreza extrema y la vulnerabilidad. Iniciado el nuevo siglo, y frente al incumplimiento de las promesas realizadas por los impulsores de los “paquetes de reformas” aplicados en los años ’80 y principalmente en los ’90, se abre un nuevo conjunto de desafíos intelectuales y políticos para comprender y actuar mejor en materia del enfrentamiento a los nuevos y viejos problemas sociales que se han venido acumulando en la región. Así en el marco de una “nueva agenda del desarrollo” (marcada por la experiencia de los Programas de Transferencias Condicionadas de Renta –PTC3-; introduciendo el llamado “enfoque de derechos” en la política pública (Abramovich, 2006); apelando a la promoción de la participación ciudadana; y sumando objetivos tales como la lucha contra las apremiantes desigualdades que sufre el continente, se dio lugar a discusiones en torno a la necesidad de una nueva institucionalidad en materia social, signada por temas tales como la necesidad de un nuevo concepto de autoridad social y las cuestiones vinculadas a la integralidad y coordinación de las políticas sociales. En cuanto a la búsqueda de la integralidad, en opinión de Fabián Repetto:

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Lo cual no implicaba que gran parte de la población, sumida en la informalidad, quedaba fuera de las redes de protección social, orientada en buena medida a sectores medios urbanos. 3 Los PTC han sido prácticamente el centro de los desarrollo en materia de la política social latinoamericana en la última década. Para un balance de los mismos puede consultarse Cecchini, Simone y Aldo Madariaga (2011): “Programas de Transferencias Condicionadas. Balance de la experiencia reciente en América Latina. Disponible on line: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/6/44126/Programas-transferencias-Condicionadas-ALC-95.pdf

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“uno de los mayores retos que enfrenta la institucionalidad social latinoamericana es avanzar hacia decisiones, diseños e implementaciones de sistemas de política social más integrales, capaces de hacer frente tanto al crítico escenario social como a los desafíos que afectan a las intervenciones destinadas a enfrentarlo”. (Repetto, 2010:48).

Llegamos así a los temas vinculados a la coordinación de las políticas sociales, y en particular a aquellos procesos de coordinación que surgen de la búsqueda de un enfoque e intervención integral de las mismas, partiendo de la base que por la complejidad que revisten los problemas sociales no pueden ser abordados desde una única perspectiva. En el plano de la gestión esto se traduce en la necesidad de trascender las políticas sectoriales en el marco de una matriz de políticas públicas compartimentadas. El tema de la coordinación de las políticas públicas en general, y las sociales en particular, ha sido ampliamente planteado (muchas veces la clave de interpretación de los “fallos” de la política social ha estado en los problema de coordinación, o en la falta de la misma) tanto en los ámbitos de la gestión, como también desde el plano académico, por autores tales como Peters (1998); Repetto (2010, 2009, 2005); Martínez Nogueira (2007); Molina y Licha (2005), Cunill Grau (2005), etc. Utilizando el enfoque planteado por Fabián Repetto, se pone el énfasis aquí en la coordinación que se genera en la búsqueda de intervenir integralmente, abordando las diversas facetas, sobre los problemas de política pública. El autor entiende lo que él denomina “coordinación pro-integralidad” al:

“…proceso mediante el cual se va generando sinergia entre las acciones y los recursos de los diversos involucrados en un campo concreto de la gestión pública, al mismo tiempo que en dicho proceso se va construyendo […] un sistema de reglas de juego formales e informales, a través de las cuales los actores participantes encuentran fuertes incentivos a cooperar”. Repetto (2010: 14).

En tal sentido la coordinación, entendida de este modo, pone de relieve no solo los contenidos, acciones y recursos detrás de una política, sino además el propio proceso (las pautas de interacción) que se da entre los actores de la misma.

A partir de las interacciones

intertemporales puestas en juego en la cooperación se va construyendo dicho sistema de reglas que van generando los incentivos (económicos, políticos, simbólicos, etc.), espacios de articulación, confianzas, etc. necesarios para sostener los procesos de coordinación. Ahora bien, lo 3

mismo se trata de una construcción permanente, un proceso que es necesario alimentar estratégicamente y que puede tener sus “marchas” y “contramarchas”. De acuerdo al presente enfoque a través de un proceso se generará realmente una coordinación pro-integralidad cuando se contemplen los siguientes aspectos: a) la fijación de prioridades compartidas; b) la asignación acordada de responsabilidad al momento de diseñar las intervenciones; c) la decisión “suma-positiva” de qué hacer y cuántos recursos movilizar; y d) una implementación con acciones complementarias de múltiples actores, que se aproxime de modo importante a aquellos objetivos planteados por los diversos responsables de las políticas y programas sociales” (Repetto, 2005).

La coordinación, sin embargo, es un esfuerzo trabajoso que posee diversas facetas técnicopolíticas (Repetto, 2010). De acuerdo al autor de referencia, a partir del estudio de casos en el marco de las realidades latinoamericanas, podemos apuntar algunas de las cuestiones que afectan las posibilidades efectivas de coordinación de las políticas: a) Dificultad de mantener en el tiempo los objetivos aglutinantes de la voluntad y disposición de los organismos para la coordinación. b) Tendencia a descargar tareas de coordinación en ministerios (u organismos) que no siempre poseen las capacidades (políticas, técnicas, económicas, etc.) necesarias para ello. c) Dificultad de transitar desde perspectivas acotadas a perspectivas más amplias, que generen sinergias mayores, en materia de coordinación. d) Los espacios y ámbitos destinados a generar coordinación requieren de soportes técnicos altamente sofisticados. e) Una dificultad vinculada a la anterior se vincula con los problemas que se observan en términos de construcción y/o consolidación de herramientas técnicas para gestionar una coordinación pro-integralidad. f) Dificultad de mantener en lo alto de las prioridades políticas la búsqueda de sistemas integrales de política social, en tanto esto le daría una “razón de ser” a los espacios de coordinación. (Repetto, 2010).

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Nuevos enfoques del bienestar y el riesgo social: la juventud en agenda. Las sociedades actuales distribuyen el acceso al bienestar no de modo uniforme entre sus integrantes, sino de modos diferenciales en función de las pertenencias a determinadas categorías sociales. Al decir de Repetto, Filgueira y Papadopulos: “la idea de riesgo social (…) no remite a la presencia o ausencia de riesgo individual en forma más o menos aleatoria, sino a la idea de recurrencias empíricas, en las que es posible identificar situaciones de vulnerabilidad social ligadas a categorías de población definidas por diversos criterios (ciclo vital, nivel educativo, clase social, sexo, etc.). Repetto, Filgueira y Papadopulos (2006: 4y5).

De tal modo, el ser mujer u hombre; ser niño, joven, adulto o adulto mayor; residir en el medio urbano o rural, etc. son atributos que en buena medida ofrecen probabilidades diferenciales de acceso al bienestar social. La década de los ’80, tras el señalamiento de la crisis del estado de bienestar en el mundo occidental y en particular por estas latitudes la situación generada por la “crisis de la deuda” y los procesos de transición hacia la democracia (con las expectativas puestas en ellos), pusieron sobre la mesa la emergencia de una “nueva cuestión social”, que evidenciaba la situaciones de vulnerabilidad que particularmente afectaba a mujeres y a las nuevas generaciones. También, y particularmente en el Uruguay, los análisis del gasto público social han puesto de relieve que en lo que atañe particularmente al corte generacional se destinan menores recursos públicos a las jóvenes generaciones. En este marco desde hace décadas han emergido instituciones especializadas en atender las situaciones de vulnerabilidad y promover el bienestar de poblaciones específicas (mujer, juventud) bajo distintos arreglos institucionales. En el Uruguay existe desde 1991 el Instituto Nacional de la Juventud, como institución especializada en políticas dirigidas a la población comprendida entre las edades de 14 a 29 años. Son varios los desafíos que instituciones de este tipo enfrentan a la hora de velar por el cumplimiento de sus objetivos, pero sin duda algunos de los desafíos más importantes refieren a cómo las mismas se insertan en la estructura estatal y de que modos se da el vinculo con los actores clásicos de la política, tal como los Ministerios que obedecen a orientaciones sectoriales: salud, educación, trabajo, etc.

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Así, y cada vez más ante los diversos desafíos planteados a las políticas públicas4 en las sociedades actuales5, organizaciones tales como los Institutos de la Mujer o de la Juventud, cuyos mandatos refieren al desarrollo de políticas que beneficien a dichos sectores poblacionales, se ven en la necesidad de coordinar sus acciones con otras agencias estatales que tradicionalmente disponen de mayores recursos de poder, para dotar de un cierto contenido específico el conjunto de las políticas públicas. Dichos procesos han sido comprendidos bajo el concepto de “transversalidad” (Serra, 2005). Para ello estas instituciones desarrollan determinadas estrategias y acciones que pretenden generar coordinaciones en búsqueda de una mayor integralidad en las intervenciones sobre su población de referencia: elaboración de planes estratégicos, creación de comisiones interinstitucionales, formación de consejos temáticos, espacios de diálogo bilateral, etc. Este trabajo se basa, justamente, en el análisis sumario de una de estas estrategias, como lo ha sido la elaboración del Plan Nacional de Juventudes para el período 2011-2015.

Qué es el Plan Nacional de Juventudes (PNJ): contexto de surgimiento y proceso de construcción: El Plan Nacional de Juventudes es una iniciativa del Instituto Nacional de la Juventud del Ministerio de Desarrollo Social (INJU-MIDES) y surge en un contexto bastante particular que presentó varias aristas que sin dudas lo transformaron en una “ventana de oportunidad”. En este sentido, algunos de los factores que operaron a favor de la construcción del PNJ fueron: a) La instalación de una nueva administración por parte del mismo partido político (Frente Amplio) lo cual, con algunos límites (redistribución en los pesos de las fracciones del partido en el gabinete y demás cargos), permitió la acumulación de procesos ya iniciados. b) La existencia de precedentes exitosos en torno la planificación y coordinación de políticas en otras arenas, como ser el “Plan de Equidad” (2008), el “Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos para Mujeres y Varones” (2007) y la “Estrategia Nacional de Infancia y Adolescencia, 2010-2030” (2008). 4

Podemos entender, siguiendo a Tamayo Sáez (1997:281) a las políticas públicas como: “… el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”. 5 Desafíos que refieren a la “lucha contra la pobreza” (y en particular la extrema pobreza), pero también a la búsqueda de una menor desigualdad, a la promoción de mayores niveles de inclusión y cohesión social, a la generación de mayores estándares de capital humano (acceso a salud y educación) entre las nuevas generaciones, etc.

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c) El contar con un proceso iniciado anteriormente por el INJU, en torno a la construcción de las “Bases hacia un plan nacional de juventudes”, durante los años 2008/20096, y el hecho de que quien lideró el proceso de formulación programática anterior asume como director de INJU. d) La determinación en la primera reunión del Gabinete Social, el 3 de marzo de 2010 de los asuntos referidos a los jóvenes como un tema prioritario7. Lo mismo habilitó rápidamente la creación formal de un ámbito inter-institucional encargado de promover las articulaciones técnicopolíticas en materia de juventud, primeramente establecido como Comisión de Juventud del Comité de Coordinación Estratégica de Infancia, Adolescencia y Juventud del Consejo Nacional de Políticas Sociales; posteriormente, Comisión de Juventud del Gabinete Social. e) El diseño de un proyecto institucional, por parte de la nueva dirección del Instituto Nacional de la Juventud, con el cometido de fortalecer y aumentar las capacidades institucionales para la generación de rumbos estratégicos, la articulación, la coordinación, y la co-ejecución de programas; pretendiendo trascender el rol histórico del Instituto como ejecutor de (pequeños) programas dirigidos a jóvenes que, por lo general, se solapaban con iniciativas sectoriales. En cuanto a la naturaleza del PNJ y a los efectos de comprender que significa, en términos de instrumento de la política pública un plan, siguiendo el aporte de la Dra. María Velasco podemos definirlo como: “el conjunto ordenado de acciones y programas que contiene el proyecto político que, para un ámbito de acción política específico, tiene un gobierno determinado. Un plan se convierte en el instrumento político básico que guía la acción pública en un periodo de tiempo, generalmente acotado…”. (Velasco, 2005: 11).

En este sentido, el “Plan Nacional de Juventudes, 2011-2015” como instrumento político que guía las acciones del Estado uruguayo en materia de juventud es, en los términos expresados por el Director del Instituto Nacional de Juventudes en el prólogo de la publicación: “…una ‘hoja de ruta’, una herramienta que sistematiza, ordena y da coherencia a las principales decisiones, acciones e instrumentos innovadores de política pública que fueron diseñados en el actual período de gobierno”. (PNJ, 2011:13). 6

El mismo, además del apoyo ministerial, contó con el auspicio de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y el Programas de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). 7

http://historico.elpais.com.uy/100303/ultmo-474495/ultimomomento/Deportes-vivienda-y-educacion-para-jovenes-prioridadesdel-gabinete-social/

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El Plan conforma un esfuerzo de coordinación interinstitucional (básicamente de carácter horizontal, inter-sectorial8) entre diversas instituciones de características y rangos distintos (ministerios, servicios descentralizados, direcciones nacionales, etc.). En sus “principios orientadores” se menciona, justamente, el tema de la integralidad y la transversalidad pretendiendo generar a partir de éste un marco de acción común, de abordaje integrado y coherente de las diversas dimensiones que atraviesan la vida de las y los jóvenes (trabajo, educación, salud, cultura, etc.). El PNJ es concebido como: “… una herramienta indispensable para generar información y conocimiento, identificar superposiciones y corregirlas, proponer nuevas visiones y valores y apuntar a una coherencia integral en las políticas destinadas a las juventudes”. (PNJ, 2011:25).

En lo que refiere a la superación de los solapamientos y la fragmentación institucional, y en pro de la coordinación sinérgica, en el documento también se plantea: “… se debe continuar superando la fragmentación que históricamente ha caracterizado a las intervenciones institucionales sectoriales. Tanto la definición de los lineamientos estratégicos y la formulación del PNJ como el despliegue de las intervenciones concretas a nivel territorial deben ser abordados en forma coordinada por las diferentes instituciones involucradas”. (PNJ, 2011:25y26).

A grandes rasgos el PNJ, además de un capítulo introductorio en clave de paradigmas y principios rectores, se estructura en torno a cuatro componentes temáticos: 1) integración educativa; 2) emancipación de las y los jóvenes; 3) salud integral y calidad de vida, y 4) participación, ciudadanía y cultura. La construcción del Plan Nacional de Juventudes se basó en una estrategia constituida por 3 pilares de coordinación(Alarcón-Erramuspe, 2011): 1) la discusión bilateral del INJU con organismos responsables de la ejecución de políticas sectoriales incluidas en los componentes temáticos (educación, trabajo, vivienda, salud, etc.); 2) la discusión y acuerdos en comisiones temáticas o programáticas específicas y 3) la discusión, acuerdos y seguimiento en la órbita de la Comisión de Juventud del Consejo de Coordinación Estrategia de Infancia Adolescencia y Juventud del Consejo Nacional de Políticas Sociales9.

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Ver Molina y Licha (2005). De la misma participan delegados de: Ministerio de Salud Pública; Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; Ministerio de Educación; Ministerio de Turismo y Deporte, Ministerio de Economía y Oficina de Planeamiento y Presupuesto; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; Junta nacional de Drogas; Administración 9

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El Plan se constituyó en una serie de directrices y compromisos que se reflejan en materia de ejecución de políticas, programas e iniciativas por parte de: actores sectoriales; ejecución por parte del propio INJU y políticas co-gestionadas entre diversas entidades.

Desafíos del PNJ en materia de coordinación pro-integralidad: En cuanto a lo que refiere a la coordinación de las políticas, la construcción del Plan y su implementación presentó y presenta una serie de desafíos, de índole técnico-políticos. a) El primero de ellos, es un aspecto general sobre la colaboración y coordinación de políticas públicas, en particular en cuanto a las tensiones de lógica sectorial y compartimentada de las administraciones públicas tal cual se conocen en la región. Así Roberto Martínez Nogueira apunta lo siguiente: “los programas sociales suelen ser ejecutados en forma de colaboración o asociación entre diversos actores, lo que exige superar barreras institucionales, y hacer un esfuerzo particular para alcanzar visiones y objetivos compartidos. Los arreglos gubernamentales se rigen por lógicas sectoriales (…) A su vez, la atención de problemas no sectoriales requiere la colaboración de diversas entidades públicas, la complementación de esfuerzos y la coordinación operacional. (Martínez Nogueira, 2007: 68 y 69)

Así, al participar de este tipo de procesos se debe partir de la base, por parte de los actores, de que es necesario sumarse sabiendo de las dificultades estructurales implicadas en el mismo, y que por lo tanto es necesario abrirse a procesos de negociación e innovación para alcanzar resultados que generen sinergia. b) Generar los incentivos necesarios para “sentar a la mesa” altas autoridades políticas y técnicas de instituciones con mayor jerarquía y recursos (de autoridad, económicos, técnicos, etc.), en particular Ministerios así como los ámbitos Educación (ANEP y sus consejos desconcentrados: Consejo de Educación Secundaria y Consejo de Educación Técnico-Profesional). Para ello era necesario, más allá de apelar a la buena voluntad o a la “solidaridad partidaria”, demostrar cuáles podían ser para los socios los beneficios de formar parte del presente proceso. Nacional de Educación Públicas (a través de Consejo de Educación Secundaria y Técnica) y el Instituto Nacional del Niño y el Adolescente (INAU).

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c) Contar con un liderazgo claro y convocante, que asumiera protagonismo y capacidad de articulación (actuando de lo que Cunill Grau -2005- denomina “agentes catalíticos”) pero sin abrumar a los actores, y tratando en todo momento que el proceso de coordinación constituya un juego de suma positiva (todos ganan) y no de suma cero (en cual lo que uno gana es a expensas de otro)10. Para poder llevar a cabo los objetivos de la coordinación, superando los posibles obstáculos y desafíos, es necesario tomar en cuenta, estratégicamente, los siguientes aspectos, los cuales pueden tomarse como indicadores de la existencia de procesos de coordinación pro-integralidad: “a) la fijación de prioridades compartidas; b) la asignación acordada de responsabilidad al momento de diseñar las intervenciones; c) la decisión “suma-positiva” de qué hacer y cuántos recursos movilizar; y d) una implementación con acciones complementarias de múltiples actores, que se aproxime de modo importante a aquellos objetivos planteados por los diversos responsables de las políticas y programas sociales” (Repetto, 2005).

En este sentido, por la multidimensionalidad de los aspectos implicados en los procesos de coordinación, y por la complejidad implícita en los mismos, se entiende como una estrategia interesante, para avanzar en un análisis preliminar de los alcances y limitaciones que ha mostrado el Plan Nacional de Juventudes, realizar una lectura de sus alcances y limitaciones en materia de coordinación a la luz de los aspectos recientemente mencionados.

Alcances y limitaciones del Plan Nacional de Juventudes, 2011-2015 Sobre la base de las dimensiones mencionadas, en tanto indicadores proxi de la existencia de procesos de coordinación pro-integralidad, se realiza una lectura a partir de la información disponible en términos de los avances del PNJ en el documento “Estado de avance parcial de implementación del Plan Nacional de Juventudes 2011-2015” publicado por el Instituto Nacional11 de la Juventud. Una evaluación más exhaustiva requerirá, naturalmente, un trabajo más profundo de relevamiento de datos, indicadores, opiniones, etc.

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Ver Repetto, 2010. Disponible online: http://www.inju.gub.uy/innovaportal/file/23924/1/avances-pnj.pdf

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a) En torno a la fijación de prioridades compartidas la evaluación es un tanto ambigua. Por un lado, en el plano simbólico, es donde quizás aparece el mayor logro del Plan, dado que por primera vez (y a la par de otros esfuerzos de planificación en algún campo de políticas públicas) el tema “juventud” ingresa a la agenda gubernamental como parte de un acuerdo interinstitucional, que incluyó el aporte de los principales actores en materia sectorial. Incluso su presentación pública, en abril de 2011, fue realizada por los Ministros del Gabinete Social. Sin embargo las líneas y acciones incluidas en el Plan no fueron prioridad individual para ningún organismo, más que para el propio Instituto Nacional de la Juventud. No podría decirse que ingresando como prioridad, pero motivados por la existencia del PNJ dos Ministerios no pertenecientes al Gabinete Social, como lo son el Ministerio de Transporte y Obras Públicas y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca plantearon al INJU la generación de líneas conjuntas a través de fondos que promovieran la participación de jóvenes planteando propuestas de obras comunitarias, por un lado; y proyectos para el medio rural, por el otro. b) En cuanto a la asignación acordada de responsabilidad al momento de diseñar las intervenciones cada línea del PNJ presenta un listado de “actores involucrados”. En tanto varios de los organismos que se mencionan en las diversas líneas participaron de la construcción del Plan es de preverse que en la construcción de las mismas se llegó a un acuerdo sobre las responsabilidades de cada uno (que no se detallan). Sin embargo, por otro lado, se incluye la participación de actores que estrictamente no fueron parte del proceso de elaboración de las propuestas del Plan. En cuanto a los mecanismos para la implementación de las propuestas, por un lado hay algunas que refieren particularmente a la ejecución propia de uno u otro organismo y quedan bajo su responsabilidad (siendo el papel de la Comisión de Juventud evaluar el nivel de cumplimiento y alcances de las mismas). Por otro lado, y quizás como un indicador robusto de coordinación y responsabilidades compartidas, existen algunas propuestas que funcionan bajo una estricta modalidad de co-gestión entre organismos diversos, como ser el caso de dos programas del eje Integración Educativa: “Compromiso Educativo” y “Centros Educativos Abiertos”. c) Los aspectos correspondientes a las decisiones de tipo “suma-positiva” acerca de qué hacer y cuántos recursos movilizar constituyeron quizás el principal esfuerzo institucional volcado en el proceso de construcción del PNJ, sobre todo por parte del equipo (Secretaría Técnica) del Instituto Nacional de la Juventud abocado a dichas tareas. Esto fue asi puesto que los organismos 11

sectoriales, especializados en cada arena de política, no debían verse como “cediendo parcelas de poder” ante un actor institucional de menor jerarquía y recursos como el INJU. En este sentido, tanto en los planos del trabajo realizado en el marco de la Comisión de Juventud, como en los diálogos bilaterales establecidos con cada organismo, la estrategia fue siempre plantear la participación de un organismo como un valor agregado, como una manera de potenciar el alcance de las acciones del mismo en cuanto a la población joven. Allí seguramente los recursos de poder más importante con que contaba el INJU eran su reconocimiento como interlocutor con el “mundo juvenil”, la capacidad de sentar a la mesa distintos actores para pensar propuestas para dicho sector; y la disposición de conocimiento actualizado y sistematizado a partir de los datos provenientes de la 2da Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud (ENAJ, 2009). d) Al respecto de la capacidad para generar marcos de implementación con acciones complementarias de múltiples actores la evaluación presenta claro-oscuros. Por un lado a partir del Plan Nacional de Juventudes se abrió paso a algunas experiencias exitosas en términos de gestión interinstitucional de propuestas con el objetivo de promover la permanencia, culminación y mejores climas escolares en los centros educativos (los casos mencionados en el punto b). No es menos relevante el hecho de que los actores institucionales de la Educación (que operan bajo un arreglo institucional tan complejo como el uruguayo) reconozcan el papel de una institución como el INJU a la hora de generar y articular propuestas en materia de educación. Así también cuestiones como la aprobación en el Parlamento de una Ley de Empleo Juvenil12, impulsada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) y el INJU fue un punto importante en cuanto a la implementación del PNJ. Un fracaso en las líneas del Plan refiere a una acción que en su momento fue prioritaria y refería a la instalación de un Programa de Promoción del Trabajo Decente (PNJ, 2011:47). Si bien se puso en marcha, mediante la co-gestión con la Unidad de Empleo Juvenil del MTSS13, una experiencia llamada “Programa NEXO”, por diversos motivos no se pudo sostener dicha modalidad interinstitucional. Así, vemos que repasando las dimensiones propuestas hay tanto aspectos positivos, a resaltar y potenciar como fortalezas, y expresiones de la complejidad y dificultades recurrentes en torno a los procesos de coordinación. 12

http://presidencia.gub.uy/Comunicacion/comunicacionNoticias/ley-empleo-juvenil-aprobacion-trabajo-decente Dicha Unidad se integra con representantes de cada una de las Direcciones Nacionales que integran el MTSS y fue creada a instancias de la elaboración del Plan Nacional de Juventudes. 13

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Conclusiones: En síntesis, se realizó un planteo acerca del proceso de construcción del Plan Nacional de Juventudes 2011-2015 de Uruguay, en el marco de los desafíos contemporáneos que presentan las políticas sociales en la región. Para ello se puso el foco en los aspectos vinculados a la coordinación de políticas y en particular a aquella que apunta a lograr un enfoque e intervención integral sobre los problemas públicos. Lo mismo ha sido llamado por Repetto como “coordinación pro-integralidad”. En base a ello es posible observar que el PNJ representa un gran esfuerzo de coordinación en materia de políticas públicas dirigidas a la población joven y tiene el mérito de haber hecho convergir, en torno al mismo, a una serie de actores institucionales relevantes por su número y niveles de jerarquía y especialización sectorial (trabajo, salud, educación, vivienda, cultura, etc.), dotando de reconocimiento y legitimidad al Instituto Nacional de la Juventud. En dicho proceso resulta interesante, y sin dudas deja espacios abiertos a futuras investigaciones, el hecho que una institución relativamente débil, en el marco de la institucionalidad social uruguaya, como lo es el INJU (un organismo que se integra al Ministerio de Desarrollo Social en calidad de Dirección Nacional) tuvo la habilidad para llevar a cabo un rol estratégico de “agente catalizador” de la coordinación, sentando en la misma mesa y generando acuerdos entre actores de mucho mayor relevancia jerárquica, técnica y presupuestal. Realizando un balance somero encontramos “claro-oscuros” en cuanto a las dimensiones concretas de la coordinación, lo cual nos habla que en sintonía con los procesos de coordinación de políticas en general, el PNJ encuentra desafíos sobre los que es necesario actuar permanentemente. En particular pareciera ser que resulta necesario recurrir constantemente a estrategias y acciones que presenten al conjunto de actores institucionales involucrados (y a los eventuales a involucrar) una serie de incentivos para formar parte de la coordinación y así convertir permanentemente el proceso en un juego de “suma positiva”.

Bibliografía: Abramovich, Víctor (2006): “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo”. En Revista de la CEPAL, Nº 88. Santiago de Chile. Disponible online: http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/2/24342/G2289eAbramovich.pdf Alarcón-Erramuspe (2011): Informe final “Sistematización de la experiencia de construcción de un nuevo modelo de políticas de juventud”. Proyecto “Apoyo a la Estrategia Uruguaya de Cooperación Sur-Sur”. MIDES/INJU – AUCI – PNUD. 13

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