¿Peces gordos y peces pequeños? Las empresas salmoneras y el cambio institucional en acuicultura post crisis del virus ISA

¿Peces gordos y peces pequeños? Las empresas salmoneras y el cambio institucional en acuicultura post crisis del virus ISA Tesis para optar al grado de Magister en Ciencia Política

Profesor guía: Jaime Baeza Freer Beatriz Bustos Gallardo

Estudiante: Felipe Irarrázaval Irarrázaval 17 de Julio, 2014

La miseria feroz ha tomado las calles, la avaricia se folla a la libertad los débiles gimen mientras los aplastan, sus quejas son olvidadas… ..Estamos saliendo de la situación, y vamos a darle pronta solución y ahora yo me doy la vuelta y al salir cerrar la puerta… ..Qué podemos decir, dice la mayoría qué le vamos a hacer si no hay solución no queremos saber, no hay ninguna salida a ver que dice el de arriba… ...Un poco de calma, tan grave no es, hagan otro esfuerzo hasta fin de mes mientras tanto yo contento con mamar del presupuesto Os jodeis y os calláis, así es la vida no sé de qué os quejáis, así es la vida qué cojones queréis, así es la vida me estáis manchando la alfombra!! Duro inconformista sin civilizar, ven a nuestros brazos déjate domar si eres joven y rebelde, Coca-Cola te comprende Y lo ricos se agrupan en la lucha final mientras van cantando su internacional le pasan a dios su tanto por ciento y el mundo es una bomba de tiempo.. ..así así así es la vida así así así es la vida así es la vida así es la vida te puedes acatarrar

LA POLLA RECORDS, ASÍ ES LA VIDA

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AGRADECIMIENTOS En primer lugar, debo agradecer a la profesora Beatriz Bustos por invitarme a participar en el proyecto de investigación (FONDECYT de Iniciación n°11121451) en el cual se enmarca la presente tesis para optar al grado de Magister en Ciencia Política, así como también por sus contribuciones y revisiones al trabajo realizado. En la misma línea, agradezco al profesor Jaime Baeza por sus pertinentes y precisas contribuciones al desarrollo de la investigación, así como por hacerse del tiempo necesario para revisar las diferentes versiones del trabajo. Además los profesores guías del presente trabajo, también se contó con importantes contribuyentes para su desarrollo. En primer lugar, agradezco sinceramente al profesor Eduardo Silva, por aceptarme como investigador visitante en el Center for Interamerican Polocy Research de la Universidad de Tulane, y por contribuir cuantiosamente en la mejora de las discusiones que se podían dar en torno al trabajo. En segundo lugar, agradezco al profesor Jorge Katz por haberse hecho el tiempo de revisar el presente trabajo y realizarle nutritivos comentarios. Debo agradecer a las becas de posgrado entregadas por la Fundación Volcán Calbuco, así como a las becas de magister en Chile del programa de Formación de Capital Humano Avanzado de CONICYT, sin las cuales no se podría haber desarrollado el programa. Agradezco a los compañeros del programa de Magister en Ciencia Política del INAP, con los cuales compartí el proceso formativo e importantes instancias de distensión. Un especial saludo a quienes compartí más tiempo: Fede, Guillermo, Natalia, Nico, Susana y Alejandro. No puedo dejar de mencionar a los compañeros del Colectivo de Geografía Crítica Gladys Armijo por compartir ya varios años de trabajo conjunto, en donde el presente trabajo también es producto de nuestra experiencia de aprendizaje conjunto. Especial saludo a Diego, Froy, Pato y Fabian, quienes a estas alturas más que compañeros son amigos. Un cordial saludo a los amigos de toda la vida, con quienes hemos vivido tantas gratas experiencias y momentos. Sin estas instancias difícilmente se hubiese materializado el presente trabajo. Especial saludo a MLT. Es importante agradecer a Jonathan Barton y Álvaro Román, con quienes tuve la posibilidad de trabajar e introducirme a la temática salmonera en el contexto de lo que acontecía en la región de Los Lagos. El tiempo compartido con ellos es de suma relevancia, en tanto la experiencia ganada se vierte en el presente trabajo. Finalmente, y no por eso menos importante, especial agradecimiento a mi familia por haberme ayudado en generar las condiciones necesarias pare realizar, tanto el presente trabajo como el desarrollo de la persona que soy.

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INDICE I.

PRESENTACIÓN ....................................................................................................... 6 I.I Introducción ................................................................................................................. 6 I.II. Planteamiento del problema.................................................................................... 9 I.III Objetivos .................................................................................................................. 12 I.IV Conclusiones: Aproximación a las relaciones entre el Estado y los empresarios en procesos de cambio institucional desde un estudio de caso.................................... 12

II. MARCO METODOLÓGICO ..................................................................................... 14 II.I Process tracing dentro de la investigación en Ciencia Política ............................ 14 II.II Enfoque metodológico y mecanismos causales identificados .............................. 16 II.III Análisis de entrevistas ........................................................................................... 20 II.IV Otras fuentes de información ............................................................................... 20 II.V Conclusiones: La búsqueda de mecanismos causales para abordar la problemática .................................................................................................................... 21 III. ESTADO DEL ASUNTO ........................................................................................... 23 III.I Introducción a los estudios sobre relaciones Estado-Empresarios .................... 23 III.I.a) Precisiones conceptuales para el sector empresarial .............................................. 24 III.I.b) Aspectos relevantes del Estado en materia de relación con el sector empresarial .. 26 III.II “Variedades de capitalismo” y relaciones entre Estado y Empresarios en Chile .......................................................................................................................................... 28 III.II.a) Empresas y Estado en Variedades de capitalismo y Economías de Mercados Jerárquicos ........................................................................................................................... 28 III.II.b La configuración de la participación empresarial en las políticas dentro del neoliberalismo chileno ......................................................................................................... 32 III.III Crisis, cambio institucional y empresarios ........................................................ 36 III.III.a) Crisis y cambio institucional .................................................................................. 37 III.III.b) Cambio Institucional .............................................................................................. 38 III.III.c) Empresarios y cambio institucional ....................................................................... 43 III.IV. Conclusiones: De “variedades de capitalismo” al “cambio institucional” con los empresarios como protagonistas .............................................................................. 45 IV. DEBILIDAD ESTATAL COMO PARADIGMA: INICIO Y CONSOLIDACIÓN DE LA ACTIVIDAD SALMONERA PRE CRISIS........................................................ 47 IV.I Introducción a la actividad salmonera en Chile .................................................. 48 IV.I.a) Origen y desarrollo de la salmonicultura ................................................................. 48 IV.I.b) Sector salmonero como capital: relevancia regional de la acuicultura ................... 49 IV.I.c) Desglosando el sector: Empresas salmoneras como capital y red ........................... 51 IV.II Contexto institucional de la salmonicultura antes de la crisis .......................... 55 3

IV.II.a) Regulaciones y estado de la institucionalidad en materia salmonícola .................. 55 IV.II.b) Organización gremial, autorregulación y relación con el Estado ......................... 57 IV.III Conclusión: El equilibrio de la debilidad del Estado ....................................... 59 V. LAS PREFERENCIAS DE LOS ACTORES: DE LA CRISIS A LA GESTACIÓN DE LA COALICIÓN ......................................................................................................... 61 V.I La crisis del virus ISA y las empresas salmoneras ................................................ 61 V.I.a) El virus que se convirtió en crisis .............................................................................. 61 V.I.b) Motivaciones y acciones de los empresarios frente a la crisis .................................. 64 V.I.c) El efecto en los bancos y sus motivaciones ................................................................ 66 V.II Respuesta estatal frente a la crisis del ISA ........................................................... 67 V.II.a) Motivaciones para movilizar el cambio institucional ............................................... 67 V.IIb) Conformación de la “Mesa del Salmón” ................................................................... 70 V.III Conclusión: La recuperación de la industria como común denominador de los actores .............................................................................................................................. 72 VI. EL ESTADO COMO GARANTE: LA BASE DEL CAMBIO INSTITUCIONAL QUE BUSCABA LA INDUSTRIA ................................................................................... 75 VI.I. El proyecto de cambio institucional salmonero .................................................. 75 VI.I.a) Propuesta de la “Mesa del Salmón” ........................................................................ 75 VI.I.b) Participación de los empresarios en la propuesta y primeras diferencias en la industria ................................................................................................................................ 78 VI.II. El proceso legislativo y la aparición de nuevos actores ..................................... 81 VI.II.a) Actores externos a la industria ................................................................................ 81 VI.II.b) Aparición de ACOTRUCH....................................................................................... 83 VI.II.c) El producto final ...................................................................................................... 84 VI.III Conclusión: La crisis como oportunidad y el peso del proceso pre legislativo .......................................................................................................................................... 85 VII. EFECTOS DEL CAMBIO INSTITUCIONAL........................................................ 87 VII.I. Ventaja institucional y conflicto distributivo en la industria ........................... 87 VII.I.a) El problema de la Agrupación de Concesiones ....................................................... 87 VII.I.b) Aproximación las ventajas institucionales en acuicultura ...................................... 91 VII.I.c) El conflicto distributivo de SalmonChile ................................................................. 94 VII.II. Nuevo contexto del Estado en acuicultura........................................................ 97 VII.II.a) La maduración de la institucionalidad acuícola tras la crisis ............................... 97 VII.II.b) El nuevo escenario de la participación empresarial y el caso del reglamento de densidades ............................................................................................................................ 99 VII.V Conclusión: De las creencias instrumentales a los efectos reales................... 102 VIII.

CONCLUSIONES FINALES Y DISCUSIÓN ................................................ 104

BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................. 113 ANEXO 1: CONSENTIMIENTO INFORMADO ........................................................ 119 4

ANEXO 2: PAUTA DE ENTREVISTA ......................................................................... 121 ANEXO 3: LIBRO DE CODIGOS ................................................................................. 122

INDICE DE FIGURAS Figura 1: Mecanismos causales que estructuran la investigación ........................................ 17 Figura 2: Evolución de las exportaciones de acuicultura (en miles de USD$) a nivel nacional y su relación con la evolución del Producto Interno Bruto de la Región de Los Lagos. ..... 50 Figura 3: Evolución de la cantidad de Empresas dedicadas Explotación de criaderos de peces, productos marinos y servicios relacionados, y su respectiva cantidad de Trabajadores dependientes declarados para la Región de Los Lagos. ..................................................... 64 Figura 4: Relación entre los US$ exportados el año 2012 y la superficie de concesiones por empresa. ................................................................................................................................ 91 Figura 5: Relación entre el porcentaje de dólares exportados en relación al sector y el índice de concentración de centros productivos por agrupación de concesiones............................ 91

INDICE DE TABLAS Tabla 1: Porcentaje de US$ y Toneladas de exportación de salmónidos con respecto al total del sector de las quince principales empresas para el año 2007. ........................................ 51 Tabla 2: 15 principales exportadoras de salmónidos para el año 2007, el principal origen de sus capitales y principales propietarios asociados. .............................................................. 53 Tabla 3: Cantidad de centros infectados con ISA al año 2009 por empresa (considerando solo las que tenían más de cinco centros infectados). .................................................................. 62 Tabla 4: Evolución del presupuesto anual de SERNAPESCA (en miles de pesos). ........... 98

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I.

PRESENTACIÓN1 2 3

I.I Introducción Existen múltiples trabajos que han abordado la relación entre el sector empresarial y el Estado en Chile (Silva, 1996a; Campero, 2003; Arriagada, 2004; Schneider, 2004; Silva, 2002; Fairfield, 2010), los cuales se han enfocado en su acción específica para posicionar criterios en diferentes aspectos de la arena política. La acción empresarial es particularmente relevante en la definición de políticas con incidencia directa sobre las actividades económicas, en la medida que las empresas esperan que las instituciones les entreguen ciertas ventajas (Hall & Soskice, 2001; Schneider B. R., 2013), en donde la creación de una nueva institucionalidad en materia de acuicultura puede ser un buen ejemplo de esto. En ese contexto, la presente tesis orientada a obtener el grado de Magister en Ciencia Política, se plantea como pregunta central ¿Cómo fue la relación de las distintas empresas salmoneras con el Estado para obtener ventaja en el cambio institucional en acuicultura? El argumento central que se desarrolla en el presente trabajo es que la relación entre las empresas salmoneras y el Estado durante el cambio institucional decantó en una nueva institucionalidad que si bien le da garantías al sector salmonero en general, le entrega importantes ventajas a un grupo específico de empresas. Esto puede ser explicado por la debilidad institucional previa a la crisis del virus ISA en materia de acuicultura, la activa participación de las empresas en la definición de la nueva institucionalidad, y los efectos de la acción colectiva sobre el gremio salmonero. Este argumento debe ser contextualizado en la crisis del virus ISA, en donde la actividad salmonera presentó importantes pérdidas económicas y generó altos niveles de desempleo en las regiones de Los Lagos y Aysén. Este contexto implica una mayor presión sobre el Estado al momento de desarrollar un cambio institucional, en donde se generan una serie de condicionantes que llevan a los distintos actores a tomar decisiones de forma rápida y con protocolos particulares, que para el presente caso se desarrollan principalmente en lo que fue la “Mesa del Salmón”. Si bien por el enfoque metodológico (el cual ex explicado en el siguiente párrafo) adoptado el presente trabajo no se adscribe plenamente a una vertiente teórica, las principales perspectivas desarrolladas pueden ser desglosadas en dos ejes. En primer lugar, en base al enfoque de “Variedades de capitalismo” (Hall & Soskice, 2001), se entiende que las empresas son actores protagónicos en la definición de la política económica, las cuales se desenvuelven racionalmente en búsqueda de desarrollar la producción y distribución de bienes de la forma más rentable posibles. Estas se desenvuelven relacionalmente con otros actores, como el Estado u otros grupos de presión, en donde las instituciones regulan el intercambio de información, la conducta de los actores y las distintas sanciones. En ese contexto, las empresas buscarán que las instituciones les entreguen ventajas para la satisfacción de sus La presente tesis de magister cuenta con el apoyo del proyecto FONDECYT de Iniciación n°11121451 “La Región de Los Lagos post crisis del ISA, Desafíos para el desarrollo territorial” 2 Para desarrollar los estudios de posgrado el autor contó con el apoyo de la Fundación Volcán Calbuco, y de CONICYT mediante el programa de Formación de Capital humano avanzado, en el “Concurso complementario para Becas de magister en Chile 2013” 3 La realización del presente trabajo contó con el apoyo del “Programa Ayuda de Estadías Cortas de Investigación Convocatoria 2013 – 2014”, perteneciente al Departamento de Post-grado y Post-título, Vicerrectoría de Asuntos Académicos de la Universidad de Chile. 1

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objetivos. En segundo lugar, para abordar en específico la acción de las empresas en materia de cambio institucional, se emplea un enfoque mixto propuesto por Hall (2010), tomando aspectos de Mahoney & Thelen (2010), en donde desde una base de institucionalismo de elección racional, se agregan elementos del institucionalismo histórico y en menor medida del sociológico, para explicar los procesos de estabilidad y cambio institucional. La metodología empleada se contextualiza en las distintas variantes del método Process Tracing (George & Bennett, 2005; Bennett, 2010), el cual proviene en específico de los métodos de estudio de casos orientados a establecer inferencias causales. En específico, se emplea la variante denominada Explaining-outcome process tracing (Beach & Pedersen, 2013), la cual trabaja con un enfoque orientado a explicar un resultado en particular (el cambio institucional en acuicultura), dado que no se identificaron modelos teóricos que puedan abordar plenamente el resultados obtenido, así como la especificidad del caso tampoco permite generar una teoría a partir de él. En consecuencia, se trabaja con un modelo basado en una teorización ecléctica (Beach & Pedersen, 2013), en donde se emplean distintas fuentes teóricas para analizar los mecanismos causales identificados para explicar la particularidad del resultado, así como también para realizar la adecuada descripción de cada etapa del proceso. Como fuentes de información se realizaron entrevistas a actores claves, las cuales fueron analizadas mediante análisis de contenido (Neuendorf, 2002), se trabajó en base a fuentes de información cuantitativa, se revisó prensa escrita y se revisaron otros estudios específicos sobre la materia. El trabajo se estructura en ocho capítulos, de los cuales cuatro corresponden exclusivamente a resultados. En el capítulo I se desarrolla la presentación general del trabajo. En ella se contienen la introducción, el planteamiento del problema, los objetivos y una breve conclusión del apartado. En síntesis, se exponen los procedimientos formales correspondientes a las primeras etapas de la metodología de investigación científica, en donde la idea central se desarrolla en torno al análisis de las relaciones entre los empresarios salmoneros y el Estado durante el cambio institucional post crisis del virus ISA. En el capítulo II se expone el marco metodológico que guía la investigación. En él se presenta la aproximación epistemológica del trabajo, la cual se contextualiza en el posicionamiento de investigación en Ciencia Política que puede ser denominado “post-KKV”, especialmente en la metodología de Process Tracing (Mahoney, 2010). A continuación se delimita el enfoque metodológico específico dentro de las vertientes del Process tracing, acotando el trabajo a la variedad Explainning outcome-Process tracing en base a “teorización ecléctica” (Beach & Pedersen, 2013), así como se exponen los mecanismos causales empleados en el presente trabajo. Con el enfoque metodológico general aclarado, se procede a desarrollar las fuentes de información empleadas, en donde la principal es el análisis de contenido aplicado a entrevistas (Neuendorf, 2002). Finalmente se desarrollan conclusiones del apartado. El capítulo III contiene el Estado del asunto o el marco teórico que guía la investigación. En él se desarrollan tres apartados principales. El primero de ellos cumple el rol de introducir y caracterizar los aspectos relevantes del sector empresarial al momento de relacionarse con el Estado, así como los elementos que caracterizan al Estado al momento de relacionarse con el empresariado, en donde la noción de “burócrata webberiano” y autonomía del Estado asoman como esenciales. Seguido de ello se desarrolla una discusión bibliográfica en torno 7

a Variedades de Capitalismo (Hall & Soskice, 2001), la cual sienta las bases del enfoque relacional que se empleara en el presente trabajo, en donde las empresas como rent-seekers en búsqueda de obtener ventaja institucional comparada por parte del Estado se transforma en una perspectiva de suma importancia en el trabajo. La última discusión se centra en torno al Cambio Institucional, la cual es complementada con perspectivas respecto a la vinculación de los empresarios en estos procesos, así como también la incidencia de la crisis en la dimensión institucional. Se adopta en esta discusión un enfoque neo-institucionalista desde la vertiente histórica y racionalista (Hall, 2010). El primer capítulo de resultados (IV) tiene un desarrollo que se centra en dos objetivos principales. El primero es introducir al lector a la temática salmonera mediante la contextualización histórica desde los orígenes de la actividad hasta su consolidación como una de las principales actividades productivas del país (Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011; Campero, 2003), además de caracterizar su relevancia regional, las principales empresas que componen al sector y las posibles redes de vinculación política de sus principales propietarios. El segundo objetivo del capítulo se centra en desglosar el contexto institucional que tenía la actividad antes de la crisis del ISA, lo cual es operativizado por el marco regulatorio existente y los discursos asociados tanto de los empresarios como de los organismos públicos. Además se caracteriza a SalmonChile, la única asociación gremial del sector hasta ese entonces, en función de sus objetivos, acciones y capacidades. En este apartado se argumenta que existe un acuerdo entre todas las partes respecto a que la presencia Estatal en la actividad no debería ser fuerte, en tanto el sector salmonero había demostrado capacidad de auto-regularse, y una mayor presencia estatal podría entorpecer sus ritmos productivos. El inicio de la crisis del virus ISA es desarrollado en el capítulo V. En este apartado se explica como el virus ISA se transformó en crisis, pasando de una crisis a nivel empresarial a una crisis de alcance regional. Entendiendo esto, se da cuenta de las motivaciones y preferencias de los distintos actores involucrados. Por un lado, el sector empresarial, que siempre buscó alternativas para recuperarse, entendió que requería una mayor presencia estatal para su actividad, en tanto quedo evidenciado que la auto regulación no funcionaba. Además, estos debían solucionar sus problemas de préstamos financieros con la el sector bancario, razón por la cual estos últimos aparecen como un actor clave durante el proceso de cambio institucional. Una vez que se entendió que los salmones podían morir, y que por ende eran un bien riesgoso, la preferencia de los bancos se centró en que el valor más seguro de la actividad salmonera son sus concesiones, por lo cual para continuar prestando requerían poder hipotecarlas y posteriormente transarlas. Por su parte, para el Estado la crisis llega tanto por las redes directas de los empresarios salmoneros, como por las presiones que ejercían las autoridades locales en torno al desempleo, razón por la cual se conforma la “Mesa del Salmón”, la cual será encargada de generar un cambio institucional para regular y recuperar la industria. En síntesis, las preferencias de los tres actores mencionados se centran en recuperar la industria salmonera, ya sea por intereses económicos o por el desempleo. El capítulo VI plantea la materialización de las preferencias de los actores en torno a la consolidación del Estado como un garante sanitario para la producción de la industria, lo cual es visible en el proyecto de ley emanado desde la “Mesa del Salmón”, así como en la versión final de la ley una vez que supera el trámite legislativo. En este apartado se desarrolla inicialmente, por un lado el proyecto de ley emanado desde la “Mesa del Salmón”, y por otro 8

el cómo fue la participación de los empresarios salmoneros en dicha instancia, que temimos les interesaba posicionar y por qué son más considerados que otros actores. En segundo lugar se aborda el proceso legislativo, en donde aparecen otros actores interesados en el cambio de ley, los cuales si bien posicionaran ciertos términos y harán proclive una gran cantidad de modificaciones al proyecto, en términos prácticos no desvían al proyecto de su espíritu original y de sus elementos fundamentales. Estos elementos son principalmente la posibilidad de prendar en hipoteca las concesiones acuícolas, generar un mayor dinamismo en la transferencia de las mismas y la conformación de los “Barrios Salmoneros”. El último apartado de resultados es el capítulo VII. En él se desarrollan los efectos perceptibles del cambio institucional, así como también los últimos ajustes que éste ha tenido hasta la actualidad. En primer lugar se analizan las ventajas institucionales que ha entregado para un determinado tipo de empresas el cambio institucional, en donde la rigurosidad de las normas, la cantidad de concesiones acuícolas que posee cada empresa y su distribución serán aspectos determinantes para comprender que el cambio de ley tenía un intencionalidad de beneficiar a un determinado tipo de empresas más que al sector como tal. Esto no puede ser abordado sin considerar los conflictos distributivos que sufre el sector, los cuales se materializaran en importantes disputas internas a nivel sectorial, y especialmente al interior de SalmonChile. En segundo lugar se aborda el nuevo contexto en que se encuentra el Estado tras la crisis del ISA, en la medida que se ha fortalecido de forma importante tanto en su capacidad fiscalizadora, se han incrementado sus recursos, ha aumentado su dotación de persona, y sobre todo ha crecido en torno al conocimiento y la información que posee respecto a la actividad salmonera. Esto ha generado que el Estado tenga un mayor grado de autonomía, con lo cual las empresas salmoneras ya no cuentan con la misma capacidad para posicionar sus términos en la política pública. I.II. Planteamiento del problema Tras la crisis del virus ISA, el cual brotó el año 2007, el hasta entonces asombroso sector salmonero sufrió drásticas transformaciones. Desde prácticamente no existir exportaciones salmoneras en 1980, tras poco más de 20 años de su inserción comercial, la actividad salmonera se ha convertido en motor de las exportaciones industriales chilenas junto con la minería, celulosa y agroindustria (Barton, 1997; Melillanca & Díaz, 2007). El sector representó un 5% del total de las exportaciones en Chile para el año 2007, lo que se materializa en la cifra de USD$2.500 millones de dólares al año por el concepto de producción de 700 mil toneladas anuales, lo cual prácticamente equiparó a Chile con Noruega, principal productor mundial (Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011). Posterior al brote del ISA, y su fulminante expansión (Bustos, 2012; Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011), para el año 2010 la industria sólo logro producir 300 mil toneladas, la misma cantidad que había producido el año 2000 (Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011). En el contexto de la crisis del ISA, el gobierno de Michelle Bachelet enfocó al grupo “Tareas del Salmón”, o más conocido como la “Mesa del Salmón”, a trabajar en los cambios institucionales necesarios para la recuperación de la industria. El trabajo iniciado por la “Mesa del Salmón” el año 2008, se tradujo en un importante cambio institucional para la acuicultura (Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011; Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012; Fernández & Miranda, 2011; Arestizábal, 2012). En primer lugar se modificó considerablemente la 9

legislación en materia de acuicultura, siendo el pilar de esto la modificación de la Ley de Pesca y Acuicultura, la cual fue aprobada en Marzo del 2010. En segundo lugar, además de los elementos contemplados en la nueva ley, se realizaron 19 modificaciones al Reglamento Sanitario de Acuicultura (RESA), una menor cantidad de modificaciones al Reglamento Ambiental de Acuicultura (RAMA), así como otros decretos de mayor especificidad emitidos tanto por el Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura (SERNAPESCA) como por la Subsecretaria Nacional de Pesca y Acuicultura (SUBPESCA). Y en tercer lugar, más allá de los nuevos aspectos regulatorios para el sector salmonero, en la nueva institucionalidad se incrementan las facultades y capacidades de los organismos estatales encargados de fiscalizar y regular la actividad (SERNAPESCA y SUBPESCA), aumentando considerablemente sus presupuestos, dotación de personal especializado y sus responsabilidades. La nueva institucionalidad recién descrita representa un cambio significativo en el rol y la capacidad del Estado para garantizar la sustentabilidad sanitaria de la industria salmonera. De forma paralela a la instauración paulatina de la nueva institucionalidad, la industria ha mostrado recuperación económica, el año 2012 se exportaron desde Chile cerca de 500 mil toneladas de salmónidos, lo que equivale a US$2.890 millones4, y el año 2013 las toneladas exportadas superaron las 700 mil, equivalentes a US$3.525 millones5. El cambio institucional es uno de los principales factores que incidieron en la recuperación del sector, por lo cual se debe entender que este se ajusta en mayor o menor medida al modelo productivo de la industria salmonera. Pese a que la “Mesa del Salmón” era una mesa pública, el empresariado salmonero participó activamente en la definición del cambio institucional, fundamentalmente mediante SalmonChile, la principal agrupación gremial del sector (Fernández & Miranda, 2011; Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012; Arestizábal, 2012). La participación empresarial, fundamentalmente vía gremios, en procesos de cambio institucional es un hecho recurrente en Chile (Arriagada, 2004; Schneider B. R., 2004; Campero, 2003), y desde la dictadura militar a la actualidad se ha mantenido la práctica de desarrollar cambios institucionales con una importante vinculación al sector empresarial (Schneider B. R., 2004; Silva E. , 1996a; Silva E. , 2002; Fairfield, 2010). Se debe entender que la asociación entre empresas es una de las posibles acciones que pueden realizar éstas para influir en el Estado (Schneider B. R., 2004), y su mera existencia indica que un grupo de capitalista se encuentra destinando recursos a la acción colectiva (Schneider B. R., 2004). Un importante objetivo de las empresas, así como de las asociaciones empresariales, al influir en el Estado es el tener injerencia en la creación o modificación de instituciones con la finalidad que estas les entreguen ventajas (Hall & Soskice, 2001), lo cual debiese tener un correlato en la creación de una nueva institucionalidad para la salmonicultura y su recuperación económica. Si bien las empresas salmoneras mantuvieron la lógica de los demás sectores empresariales de Chile respecto a su modo de relación con el Estado, así como también sus demandas fueron bien acogidas por este (Fernández & Miranda, 2011; Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012), las dinámicas al interior del sector no estuvieron exentas de los efectos de la acción colectiva (Olson M. , 1965). Más allá de las problemáticas puramente asociadas a la acción colectiva, en el proceso de cambio institucional se debe entender que se desarrollan aspectos normativos 4 5

http://www.salmonchile.cl/frontend/seccion.asp?contid=1628&secid=4&subsecid=61&pag=1 http://www.aqua.cl/2014/01/21/en-2014-cosecha-de-salmonidos-rondearia-las-730-000-toneladas/

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que tienen incidencia directa sobre el desempeño de las distintas empresas, por lo que los efectos distributivos son un factor sumamente relevante a considerar en las dinámicas de los actores que se ven más afectados por el cambio institucional (Hall, 2010). La evidencia de aquello, es que al momento de definir posturas y posicionar sus intereses frente al Estado, hicieron públicas sus diferencias. De forma paralela al principal y hasta ese entonces único gremio salmonero (SalmonChile), en Septiembre del año 2009 se conformó ACOTRUCH, asociación gremial de productores de salmón y trucha, que busca representar a las empresas de menor tamaño dentro del sector frente a las autoridades, en tanto consideraban que el cambio institucional que se estaba realizando afectaba sus prácticas productivas. Por otro lado, también al interior de SalmonChile se dieron una serie de desafiliaciones gremiales, siendo la más destacada la de AquaChile (principal empresa a nivel nacional), así como también dejaron el gremio otras empresas importantes como Trusal, Granja Marina Tornagaleones, Salmones Antártica e Invermar. Estas renuncias tienen diferentes explicaciones, no obstante el común denominador de ellas, así como de la formación de ACOTRUCH, por un lado son las diferencias al interior del sector salmonero respecto al cambio institucional que se desarrolló, y por otro el buscar alternativas para posicionar su postura frente al Estado. Por lo tanto, si bien el sector salmonero es entendido como un actor central en el cambio institucional (Fernández & Miranda, 2011; Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012), así como también su recuperación productiva da cuenta de su positiva adaptación a éste, pareciera ser que en la práctica era solo parte del sector quienes tuvieron más injerencia en el proceso, y no la totalidad. Existen múltiples trabajos que han abordado la relación entre el sector empresarial y el Estado en Chile (Silva, 1996a; Campero, 2003; Arriagada, 2004; Schneider, 2004; Silva, 2002; Fairfield, 2010), no obstante los autores tienenden a converger respecto a que no se ha profundizado con holgura en la realidad nacional al respecto (Arriagada, 2004; Fairfield, 2010) así como tampoco se ha profundizado al respecto en el caso salmonero. Si bien hay trabajos que abordan aspectos institucionales de la salmonicultura (Barton & Fløysand, 2010; Buschmann, y otros, 2009; Iizuka & Katz, 2012; Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011; Bustos, 2012), pocos de ellos han abordado el proceso de cambio institucional como tal (Fernández & Miranda, 2011; Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012). Si bien los trabajos que han abordado el cambio institucional (Fernández & Miranda, 2011; Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012) son un aporte para comprender los procesos, poseen tres aspectos que merecen ser evaluados; en primer lugar, no se ha puesto mayor énfasis en las acciones del sector empresarial per se, por lo cual no se han abordado en profundidad sus dinámicas de relación con el Estado más allá de reconocer la coalición, así como tampoco han identificado la heterogeneidad del sector; en segundo lugar, al entender el cambio institucional como sinónimo del proceso legislativo, no han profundizado mayormente en el proceso pre legislativo ni post aprobación de la ley, así como tampoco en la discusión de reglamentos; y en tercer lugar, si bien acertadamente identifican al sector empresarial como un actor protagónico en la coalición que impulsa la nueva institucionalidad, no abordan las posibles causalidades que lo posicionan como tal. En ese contexto, y en función de lo que fue la crisis del virus ISA, se plantea la siguiente interrogante: ¿Cómo fue la relación de las distintas empresas salmoneras con el Estado para obtener ventaja en el cambio institucional en acuicultura?

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I.III Objetivos 

General

Analizar la relación de las empresas salmoneras con el Estado durante el cambio institucional en pesca y acuicultura en el contexto de la crisis del virus ISA. 

Específicos

-

Identificar y analizar las estrategias empleadas por los distintas empresas salmoneras para influir en el en el sector público tras la crisis del virus ISA. Abordar las dinámicas entre las distintas empresas para posicionar sus intereses durante el cambio institucional, así como sus posibles conflictos distributivos. Desglosar el cambio institucional en materia de pesca y acuicultura tras la crisis del virus ISA e interpretar las ventajas institucionales asociadas a las empresas.

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I.IV Conclusiones: Aproximación a las relaciones entre el Estado y los empresarios en procesos de cambio institucional desde un estudio de caso El presente apartado expone la presentación de la investigación desarrollada, en tanto sintetiza los principales tópicos y enfoques empleados en el trabajo, así como también delinea los principios rectores del proceso. En síntesis, se puede concluir del presente apartado que el principal objetivo de la investigación es estudiar las relaciones entre los empresarios y Estado en procesos de cambio institucional, tomando como estudio de caso el sector salmonero tras la crisis del virus ISA. Si bien se proyecta como una investigación en donde el estudio posee particularidades, especialmente en cuanto a los resultados del proceso de cambio institucional en acuicultura, que lo valorizan por sí mismo, es fundamental que éste sea contextualizado en un marco general de relaciones entre el Estado y los empresarios. Esto es relevante y necesario al menos en dos sentidos. Por un lado, más allá de la riqueza o particularidades que posea el estudio de caso en sí mismo, la contextualización le entrega pautas generales. Por ejemplo, si bien el caso del sector salmonero posee ciertas particularidades, este no deja de estar contextualizado en una serie de prácticas y normas que ciñen la relación entre el Estado y los empresarios en diversas escalas como la Estatal o regional (p.e leyes, reglamentos, prácticas de participación de actores extra-institucionales, procesos históricos, etc...). Por otro lado, es fundamental analizar el estudio de casos a partir de la bibliografía que ha estudiado las relaciones entre el Estado y los empresarios, esto con la finalidad de evaluar en qué medida el caso seleccionado responde a los patrones definidos por la bibliografía, y en qué sentido se distingue de ellos. La bibliografía y teoría al respecto no solo entrega las pautas conceptuales e hipótesis que guían la investigación, sino también son un aliciente para que el estudio de casos aporte a las teorías elaboradas respecto a las relaciones entre Estado y empresarios.

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II. MARCO METODOLÓGICO II.I Process tracing dentro de la investigación en Ciencia Política Sin duda el libro Designing Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research de los autores Garet King, Robert Keohane y Sidney Verba, sienta un precedente fundamental para la Ciencia Política contemporánea, no obstante varios autores consideran que su legado en la investigación politológica merece ser cuestionado (Brady & Collier, 2010; Collier, 2011; Mahoney, 2010). El trabajo de King, Keohane y Verba (KKV) entregó un importante soporte para los autores que lo cuestionan, sobre todo en dos ejes: en primer lugar sentó un precedente respecto al debate metodológico en Ciencia Política, en la medida que contiene una descripción minuciosa de cada etapa, por lo cual es un soporte para la “auto-conciencia” de la disciplina en términos metodológicos; y en segundo lugar, buscó mejorar las aproximaciones cualitativas en la disciplina mediante la asimilación de éstas a los estándares de los métodos cuantitativos, en especial de la regresión múltiple (Mahoney, 2010). Este soporte entrega una motivación fundamental para una importante línea de autores que, desde las aproximaciones cualitativas, plantean importantes críticas a los postulados de KKV, sobre todo respecto a la selección de estudios de casos, los factores temporales en el análisis de los procesos políticos, y el dialogo entre las diferentes metodologías (Sotomayor, 2008). En ese contexto, Mahoney (2010) plantea que la investigación cualitativa en Ciencia Política ha entrado a una era post-KKV, en donde si bien por la naturaleza de los métodos cualitativos no se puede encontrar un hilo conductor igualmente asimilado por todos los investigadores, sí existe el común denominador respecto al soporte de sus críticas, y a ciertos aspectos generales de ellas (Sotomayor, 2008). En ese contexto se encuentra la herramienta de inferencia causal Process tracing, una de las más reconocidas dentro de las metodologías cualitativas en Ciencia Política, la cual ha sido abordada con distintos nombres a lo largo de la historia de la disciplina y en la actualidad su discusión se centra en la capacidad de establecer inferencias causales (Mahoney, 2010). En los términos que actualmente se aborda Process Tracing, se puede reconocer a George & Bennett (2005) como sus principales impulsores. Generalizando las principales diferencias con la aproximación de KKV, se deben mencionar dos aspectos relevantes. Primero, un pilar fundamental de Process Tracing es su capacidad de establecer inferencias causales (Collier, 2011), a diferencia de la aproximación de KKV que se centra en la capacidad de establecer correlaciones que sean generalizables a otros planos de la realidad (Mahoney, 2010; Sotomayor, 2008). La crítica a la aproximación desde las correlaciones se arraiga en que la conexión entre ellas parece darse en una suerte de caja negra, la que no es develada en ningún momento, por lo cual no se puede establecer que variable depende de la otra y de qué forma interactúan (Beach & Pedersen, 2013). Segundo, se debe mencionar que el método por lo general se centra en casos de estudios específicos, o bien de una n reducida (Beach & Pedersen, 2013; Sotomayor, 2008), a diferencia de KKV en donde se valora una mayor cantidad de casos en la medida que una reducida n no permite establecer inferencias teóricas, dado que una muestra acotada no es representativa de todo el universo (Mahoney, 2010; Sotomayor, 2008). La respuesta ante dicho argumento se puede sintetizar en que, en primer lugar una mayor cantidad de casos no representa necesariamente una mejor muestra del universo, en la medida que los casos seleccionados no son per se relevantes para la temática de investigación, lo que conlleva a, en segundo lugar, que la aproximación metodológica (ya 14

sea en los términos de KKV o un enfoque basado en Process Tracing) no conlleva el sesgo de la muestra, sino lo conlleva el errado uso de la metodología. Entendiendo las principales diferencias del enfoque con los postulados de KKV, se puede definir Process Tracing como “una examinación sistemática del diagnóstico de las evidencias seleccionadas y analizadas a la luz de las preguntas de investigación y las hipótesis sostenidas por el investigador”6 (Collier, 2011; 823), o bien por “su ambición de rastrear mecanismos causales….Un mecanismo causal puede ser definido como “un sistema complejo que produce un resultado en base a la interacción de sus partes” 7 (Glenan, 1996:52)” (Beach & Pedersen, 2013, pág. 1). Respecto a la relevancia del análisis de causalidad, Bennett (2010) plantea que el Process Tracing permite dar salida a dos problemas derivados del análisis estadístico aplicado de forma independiente; en primer lugar, en caso de que dos variables se encuentren correlacionadas, el método entrega alternativas para identificar cuál de las dos variables ejerce algún grado de causalidad sobre la otra; y en segundo lugar, permite profundizar respecto a si una correlación entre dos variables se debe a la acción causal de una de ellas sobre la otra, o bien abordar la existencia de una tercera variable interviniente sobre su correlación efectiva. Cabe señalar, que si bien el establecimiento de causalidad es fundamental para la metodología, esta debe estar arraigada en una adecuada descripción de eventos relevantes desplegados en el tiempo, y que si bien es fundamental identificar procesos de continuidad y cambio a lo largo de esos eventos desplegados en el tiempo, también es medular el tener buenas “fotografías” de lo que acontece en cada momento (Collier, 2011). En consecuencia, el establecimiento de relaciones causales y la adecuada descripción cronológica del proceso en investigación (la cual puede estructurarse sobre métodos cualitativos y/o cuantitativos) son dos pilares fundamentales en la aplicación del Process Tracing (Collier, 2011). En la medida que Process Tracing busca establecer los mecanismos que definen la causalidad entre las variables, este trabaja con un enfoque de causalidad mecanicista, y en la medida que la n es reducida, se busca llegar a resultados con alta capacidad explicativa, por lo que se puede asociar a una causalidad deterministas (Beach & Pedersen, 2013). El establecimiento de la causalidad en el método va un paso más allá de las discusiones respecto a la recopilación y al análisis de la información, en la medida que busca establecer prescripciones o diagnóstico desde una lógica Bayesiana de inferencia que permitan establecer el potencial grado de precisión explicativa que poseen una evidencia (Beach & Pedersen, 2013). Puesto de otro modo, la información recabada inicialmente, denominada observaciones, corresponde a los datos o información bruta obtenida, la cual no cuenta con algún grado de evaluación específica que le entregue capacidad explicativa. Cuando las observaciones poseen un valor inferencial, y por ende pueden entregar cierta explicación respecto al desenlace de un proceso, pasan a ser denominadas evidencias (Beach & Pedersen, 2013). Beach & Pedersen (2013; pág. 122), señalan que la evaluación de la capacidad inferencial de la evidencia se basa en cuatro etapas; primero, se debe recopilar información estratégica que permita 6

Traducción del autor. Literal del texto original: “, it is defined as the systematic examination of diagnostic evidence selected and analyzed in light of research questions and hypotheses posed by the investigator” 7 Traducción del autor. Literal del texto original: “by its ambition to trace causal mechanism….A causal mechanism can be defined as a “complex system, which produces and outcome by the interaction of a number of parts” (Glenan, 1996; 52)

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establecer posibles evidencias a partir de un conjunto mayor de observaciones; en segundo lugar, a través del conocimiento contextual se define que observaciones pueden ser posibles evidencias. En tercer lugar, se debe establecer el grado precisión respecto a la capacidad explicativa que posee una determinada evidencia frente a la hipótesis que espera validar. Y en cuarto lugar, se debe estimar la capacidad explicativa de la hipótesis y sus evidencias frente a las hipótesis alternativas, lo cual se debe realizar desde una lógica Bayesiana8. Esto significa, a grandes rasgos, una estimación de la probabilidad de que una hipótesis sea validada por una evidencia, lo que se estructura sobre el grado de certeza del investigador sobre la probabilidad de que la hipótesis sea verificada tras obtener la totalidad de observaciones. Puesto de otro modo, la validez de la hipótesis es igual al conjunto de evidencias que la sostienen en relación con la capacidad de que esas evidencias validen la hipótesis por sobre otras hipótesis alternativas9. En consecuencia, desde una lógica Bayesiana, una hipótesis es comprobada al momento que su capacidad explicativa (basada en evidencias) es más alta que la capacidad explicativa de la, o las, hipótesis alternativas. Collier (2011) plantea que si bien la noción de Process Tracing es frecuentemente empleada en los estudios cualitativos, muchas veces no es bien conceptualizada ni aplicada de un modo suficientemente riguroso. En ese contexto, propone un enfoque concordante con lo que es Process Tracing, pero señala tres elementos relevantes a destacar; en primer lugar, se refiere fundamentalmente a Observaciones de Procesos Causales (CPO por su sigla en inglés) más que a Process Tracing, en la medida que dichas observaciones corresponden a las evidencias empleadas en el método para establecer procesos de causalidad, por lo que son distintas a las observaciones cualitativas per se y de las matrices de información empleadas por KKV (Data Set Observations o DSO). En segundo lugar, plantea que un aspecto fundamental es la descripción minuciosa, en la medida que los análisis de trayectoria y causalidad tienden a fallar cuando no existe una adecuada descripción de los procesos; y en tercer lugar, es enfático en la secuencia que siguen las variables dependientes, independientes e intervinientes en el proceso. En concordancia con lo anterior, es de suma relevancia el establecer mecanismos de testeo ante las observaciones que deriven en inferencias causales, o bien CPO´s (Beach & Pedersen, 2013; Bennett, 2010; Collier, 2011). En ese contexto, se plantean diferentes test para establecer las inferencias causales, los cuales se basan tanto en que la evidencia contenga lo necesario (por si misma) para afirmar la causalidad, como en que esta contenga lo suficiente (en contraste con hipótesis alternativas) para validar la hipótesis (Beach & Pedersen, 2013; Bennett, 2010; Collier, 2011).

II.II Enfoque metodológico y mecanismos causales identificados En función de lo anterior, en el presente trabajo se optó por el enfoque metodológico del Process Tracing en función de establecer mecanismos causales que permitan explicar el cambio institucional en pesca y acuicultura tras la crisis del virus ISA. Además de buscar 8

Los autores aclaran que en investigación social se emplean tres lógicas inferenciales distintas; la lógica de frecuencia de causalidad regular y probabilística (KKV); la lógica comparativa o de eliminación de causalidad regular y determinista; y la lógica Bayesiana de probabilidad subjetiva de causalidad mecánica y determinista 9 Si bien los autores ejemplifican con ecuaciones para explicar el teorema, señalan que en términos prácticos no se emplean dichas ecuaciones con valores numéricos.

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mecanismos causales para aquello, en la medida que el enfoque metodológico se especializa en casos específicos o n reducidos, se ajusta correctamente al caso de estudio seleccionado. Beach & Pedersen (2013) señalan que existen tres grandes variantes de Process Tracing¸ las cuales se pueden distinguir en dos grupos. El primer grupo se compone de las variantes theory-testing y theory building¸y se caracteriza por ser enfoques centrados en la teoría. La diferencia entre ellos radica en que el primero extrae elementos teóricos que son testiados a partir de las evidencia emanadas del caso particular, mientras que el segundo construye una explicación teórica a partir de las evidencias encontradas. La tercera variante, que constituye la otra vertiente del Process Tracing se denomina explaining-outcome, y se caracteriza por ser un enfoque centrado en la particularidad del caso por sobre la teoría. Esta aproximación busca dar una explicación suficiente respecto al proceso de configuración de un producto o resultado determinado. En el presente trabajo se optó por esta tercera variante, en la medida que el proceso investigado no se ajusta a ninguna vertiente teórica en su totalidad, y sobre todo porque la ambición de la investigación se centra en la particularidad de caso de estudio por sobre una discusión teórica particular. Este enfoque asume que los fenómenos o procesos poseen una especificad contextual muy elevada, la que se asocia a la complejidad multifactorial de la realidad social. Esto no quiere decir que la teoría sea dejada de lado, sino que es empleada en una forma pragmática y ecléctica, en donde se pueden utilizar distintas perspectiva que aporten posible mecanismos, las cuales pueden ser complementadas con mecanismos no sistemáticos asociados al caso particular. En efecto, permite la posibilidad de establecer mecanismos causales tanto desde una lógica deductiva como inductiva, siempre y cuando se ajusten a la particularidad del caso y permitan explicar la particularidad del resultado, lo que se entiende como teorización eclética. Explaining outcume process tracing es una alternativa iterativa, en donde se establecen tantos mecanismos causales como sea necesario para alcanzar su objetivo, el cual es entregar un nivel suficiente de explicación respecto al resultado del proceso estudiado. En la presente investigación se trabajó con la siguiente estructura de mecanismos causales (M.C), los cuales se exponen en la Figura 1:

Figura 1: Mecanismos causales que estructuran la investigación. Fuente: Elaboración propia

Cabe señalar que la estructura de la investigación se basa en como las empresas salmoneras (variable independiente X) influían sobre el cambio institucional (variable dependiente Y). No obstante, en el presente caso se plantea que las empresas salmoneras son actores en búsqueda de ventaja institucional, y que el cambio institucional entrega ventajas para empresas específicas como producto final del proceso, lo cual al igual que los mecanismos 17

causales, es una evidencia desarrollada a partir del proceso investigativo. El supuesto respecto a la conducta inicial de las empresas se basa en lo establecido en “Variedades de Capitalismo” (Hall & Soskice, 2001), en donde se define a las empresas como rent-seekers, las cuales buscan obtener de las instituciones ventaja comparativa. La redacción de los mecanismos causales se basó en los pasos metodológicos propuestos por Beach & Pedersen (2013, pág. 50), y en la medida que se mantuvo la teorización ecléctica, parte de los mecanismos son establecidos bajo supuestos teóricos y parte de ellos bajo la realidad empírica. El testeo de hipotesis para cada M.C se realizó en base a Collier (2011), Beach & Pedersen (2013) y Bennett (2010), donde todos plantean la misma estructura de testeo de hipotesis. El M.C.1 representa el estado inicial respecto a las condiciones del Estado dentro del contexto institucional previo a la crisis. Si se analiza el desarrollo del Estado en materia de acuicultura previo a la crisis, se puede afirmar que ya sea tanto por su reducida cantidad de burócratas, la marginalidad de la actividad dentro de la institucionalidad y su cercanía al sector empresarial (Schneider & Maxfield, 1997; Evans, 1995; Gourevitch, 1986), el Estado no posee una autonomía adecuada para tomar decisiones de forma independiente al sector empresarial. Esto es un mecanismo causal en tanto, más allá de que el Estado y el sector empresarial puedan converger en diferentes temáticas, el Estado es más susceptible de ser influenciado por las presiones empresariales. El desarrollo general de M.C.1 se encuentra en el capítulo III, y de forma específica en el apartado III.II.a), en donde se detalla el proceso de conformación de la institucionalidad en materia salmonera y sus principales características previas a la crisis, y que condicionaran las características del Estado durante la mayor parte del cambio institucional. Además, es relevante abordar el apartado IV.II.b), puesto que en él se desarrolla el organismo central en la gestación del cambio institucional, el cual en el contexto de la baja autonomía de los organismos estatales especializados en la materia (SUBPESCA), se desarrolla de forma paralela a este. Las evidencias M.C.1 se basan tanto en la triangulación de relatos entre los distintos actores del sector, como en la evolución de la dotación de personal y presupuestos de SUBPESCA planteada por Katz, Iisuka & Muñoz (2011), así como en lo planteado por diferentes documentos de trabajo y artículos científicos al respecto. El M.C.2 también puede ser explicado inicialmente por el análisis del cambio institucional propuesto desde la elección racional (Hall, 2010), sobre todo en los aspectos motivacionales de los distintos actores que conforman la coalición. No obstante, es necesario complementar esto con aportes de otras perspectivas (Schneider & Karcher, 2012; Cortes Terzi, 2000; Schneider B. R., 2010) con la finalidad de especificar la acción empresarial desde fuera delos procesos institucionales. Así mismo, es de suma relevancia en este apartado tener claridad respecto a las características del Estado al momento de iniciar el cambio institucional, sobre todo respecto a su nivel de autonomía y vínculos con actores fuera de él (Schneider & Maxfield, 1997; Evans, 1995; Silva E. , 2007). La relevancia explicativa de este mecanismo causal recae en que si bien M.C.1 da cuenta de la susceptibilidad del Estado, es en M.C.2 donde se hace visible el embate empresarial en el cambio institucional, así como las motivaciones del Estado al respecto. Este mecanismo es desarrollado en el capítulo V, específicamente en los apartados V.I.b), V.I.c) y V.II.a), en donde se hace visibles las preferencias de los tres actores que conformaran la coalición. En la misma línea, en el apartado VI.I.a) y VI.II.b) se da cuenta de la propuesta de cambio institucional, en donde se 18

materializan los intereses de los tres actores, así como se ratifica la participación de los tres actores en el proyecto de cambio institucional. Las evidencias de éste M.C se encuentra tanto en los trabajos que han abordado el proceso de cambio institucional de acuicultura (Fernández & Miranda, 2011; Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012), como en la triangulación de relatos entre los distintos actores. El M.C.3 alude al proceso de negociación de las empresas con el Estado, el cual en este caso se centró fundamentalmente en un tipo particular de empresas, las que pueden ser catalogadas como grandes. Este apartado posee elementos ligados al marco contextual propuesto por Hall & Soskice (2001), no obstante este marco no tiene mecanismos para entender la representatividad de un grupo particular de empresas o dinámicas de fragmentación entre empresas. Para aquello sucintamente se aborda la perspectiva de Mancur Olson (1965; 1982), aplicada en específico a organizaciones empresariales (Schneider B. R., 2004), y a los procesos de cambio institucional (Hall, 2010), de modo que se pueda comprender como una negociación de carácter organizacional pasa a ser desarrollada por un nivel más específico de actores. La importancia causal de este mecanismo es que permite comprender los actores específicos de la coalición que tienen mayor incidencia, y por ende posicionan de forma más decidida sus intereses, y es en este momento en el que la supuesta ventaja empresarial del cambio institucional se revela como una ventaja para un cierto tipo de empresas exclusivamente. Este mecanismo causal es desarrollado es el más complejo de los tres en su desarrollo, pues para su desarrollo requiere enfocar la participación empresarial tanto en el proyecto de ley como en la discusión de reglamentos. De ese modo, el mecanismo es desarrollado en el apartado V.I.b), donde se aborda la participación del sector empresarial en la “Mesa del Salmón” y en parte de las primeras discusiones reglamentarias. Además, para completar este mecanismo fue necesario desarrollar el apartado VI.I.a), en donde se detalla la discusión de algunos reglamentos. Por otro lado, si bien no es un desarrollo de la causalidad como tal, el apartado VI.III.a) entrega importantes lineamientos para comprender los efectos de este mecanismo. En cierto modo, el M.C.3 es el único mecanismo causal empleado que proviene desde la teoría (Hall, 2010; Olson, 1965; 1982), y las evidencias de su validación empírica provienen de la triangulación de los relatos entre los distintos actores, así como también los participantes y resultados derivados de las discusiones de las leyes y los reglamentos también entregan luces al respecto. De todos modos, cabe señalar que no se pueden comprender estos mecanismos causales sin tener continuamente a la vista las implicancias que tiene el contexto de crisis. Si bien no se opta por definir la crisis como un mecanismo causal del cambio institucional, en la medida que es más contexto que causalidad, si se debe tener como un aspecto contextual de suma relevancia. Esto en el sentido de que influye directamente en las creencias instrumentales de los actores al momento de iniciar el cambio institucional, así como también las presiones sobre el Estado son diferentes en este contexto (Boin, ´t Hart, Stern, & Sundelius, 2005; Alink, Boin, & ´t Hart, 2001). Cabe señalar que son los apartados generales y específicos los que corresponden directamente al desarrollo de mecanismos causales. De todos modos, como bien se señala Collier (2011), tanto el desarrollo de mecanismos causales como una adecuada y detalla descripción cronológica es necesaria para desarrollar adecuadamente el Process tracing. En consecuencia, los apartados no mencionados explícitamente como vinculados a mecanismos 19

causales ayudan a detallar la secuencia cronológica de procesos que permite comprender el producto final. II.III Análisis de entrevistas Como principal fuente de información se trabajó con entrevistas en profundidad realizadas a actores claves del proceso de cambio institucional en acuicultura. Se realizaron 11 entrevistas entre el 20 de Enero y el 17 de Febrero del año 2014, en las ciudades de Santiago, Puerto Montt y Valparaíso. Por solicitud de los participantes, y de acuerdo a lo estipulado en el Consentimiento Informado (Anexo 1) firmado durante la entrevista, los nombres de los entrevistados serán tratados de forma anónima, así como genéricamente se trataran a todos como pertenecientes al género masculino, independiente de su género verdadero. Los entrevistaron forman parte del sector público, empresarial o gremial, sin excepciones. Respecto a los entrevistados del sector empresarial, se trató de concertar entrevistas con la mayor cantidad de empresas posibles, y se alcanzó un total de 7 empresas entrevistadas, las cuales representan dos gremios empresariales diferentes y distintas perspectivas dentro del sector. De preferencia se intentó entrevistar a sus dueños, no obstante en casos calificados se trabajó con entrevistados asociados a cargos gerenciales. Cabe señalar que no en todos los casos se permitió grabar las entrevistas, razón por lo cual parte del texto carece de citas textuales, lo que obedece a que el relato es construido también a partir de notas tomadas por el entrevistador. En el Anexo 2 se expone la pauta empleada para las entrevistas. Con lo anterior aclarado, las entrevistas fueron analizadas en base a los pasos del análisis de contenido planteados por Neuendorf (2002). Tras definir la serie de mecanismos causales, y los respectivos conceptos asociados a cada uno, se desarrolló un libro de códigos (Anexo 3). Las entrevistas fueron analizadas en el software Atlas ti 6.2 II.IV Otras fuentes de información Se emplearon fuentes complementarias de información que pueden ser sintetizadas en tres categorías. Bases de datos cuantitativos: Se consultaron bases de datos recopiladas desde Subsecretaria de Pesca y Acuicultura, InfoTrade y Servicio de Impuestos Internos. Cabe señalar que para abordar la información a nivel de empresas se procedió a unificar bajo un único nombre a aquellas que operan con más de una razón social en los rankings de exportación. Prácticamente toda la información de esta naturaleza es expuesta como datos brutos sin procesar. El único procesamiento realizado, más allá de conteos, fue el índice de Herfindahl e Hirschman. Este índice se emplea en economía para abordar la concentración de los mercados, y desarrolla un índice que indica si el mercado es muy competitivo (competencia perfecta) o muy concentrado en pocos actores. La fórmula define la participación porcentual de cada empresa en el mercado, la cual después es agregada con la totalidad de empresas. La participación de las empresas en el mercado es estimada multiplicando por el cuadrado el control porcentual que ejercen sobre él. En el presente caso, se cambió el supuesto del mercado por el de empresa, y el control de cada empresa en el mercado se cambió por el 20

porcentaje de superficies de concesiones de acuicultura por barrio salmonero, con lo cual se estableció el índice de concentración para cada empresa. En síntesis, la formulada empleada es la siguiente, se agrega en paréntesis la conceptualización en el presente caso:

Donde: H: índice de Herfindahl e Hirschman Sι: Porcentaje de control de las empresas sobre el mercado (Porcentaje de superficie de concesiones de acuicultura en un barrio determinado dentro del total de superficie de concesiones por empresa) N: Número total del empresas (Número total de barrios en los que tiene presencia)

Fuentes documentales: La única fuente documental que se empleo fue la Historia de la Ley N°20.434, con la finalidad de identificar actores, discursos y soluciones ante demandas especificas Otros estudios: Debido a la complejidad productiva del sector salmonero, y en función de que el presente trabajo se centró en los procesos políticos, se recurrió a otros estudios que hayan abordado la crisis de ISA desde otras perspectivas y recabado otro tipo de información, como por ejemplo los asociados a Veterinarios, Biólogos y Economistas. Revisión de prensa: En la medida que la crisis del virus ISA, y sobre todos sus efectos, son procesos recientes, se revisó continuamente la prensa especializada con la finalidad de mantener un seguimiento al proceso. II.V Conclusiones: La búsqueda de mecanismos causales para abordar la problemática Se puede afirmar con este apartado que el énfasis de la investigación se centra en la identificación de mecanismos causales en un estudio de casos, por sobre la selección de una mayor cantidad de casos para establecer posibles correlaciones. Se busca superar la “caja negra” entre las variables que tienden a subvalorar las investigaciones basadas en correlaciones, lo cual es la crítica central a las metodologías KKV desde los autores que trabajan con Process tracing (entre otras metodologías). Esto cobra sentido en tanto se busca identificar qué circunstancias o fenómenos hicieron posible las características particulares del cambio institucional en estudio, más que caracterizar a un actor y las características del cambio institucional con la finalidad de afirmar o rechazar su relación. En otras palabras, el presente trabajo de investigación no solo identifica en si los empresarios inciden en el cambio institucional en acuicultura, sino se busca establecer los mecanismos causales que generan las características del cambio institucional en su totalidad, sin perder a los empresarios como actores protagónicos.

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Si bien la especificidad y particularidad del caso implica que las aproximaciones teóricas no sean representativas de éste, en ningún caso significa que estas no sean relevantes para el enfoque de estudio. La totalidad de los mecanismos causales abordados encuentran respuesta en la bibliografía especializada, no obstante en su conjunto no se adhieren a una sola teoría. El rol de la teoría en la identificación de los mecanismos causales fue sumamente relevante, independiente de que haya sido necesario nutrirse de diferentes vertientes con la finalidad de lograr una explicación satisfactoria del proceso en estudio. Las perspectivas teóricas fueron evaluadas a partir de las evidencias empíricas con las que se construyó el proceso de cambio institucional, siendo especialmente las entrevistas, el análisis de datos cuantitativos y la revisión de fuentes documentales las principales fuentes de información.

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III.

ESTADO DEL ASUNTO

III.I Introducción a los estudios sobre relaciones Estado-Empresarios Si bien a partir de la década del 90’ hubo un creciente interés por el estudio de las relaciones entre el sector empresarial y la política (Schneider & Maxfield, 1997), en la actualidad sigue siendo un campo de estudio escasamente abordado (Arriagada, 2004; Fairfield, 2010; Schneider, 2004). Coen, Grant, & Wilson (2010) señalan como punto inflexivo en la materia la publicación del libro Politics and Markets: The World’s Political Economic Systems, de Edward Lindblom en 1977, puesto que argumenta que el sector empresarial había constreñido de sobremanera la capacidad de decisión al Estado. El argumento de esto se centra en que el rol protagónico que posee el sector empresarial en materia de crecimiento económico determina que los organismos de gobierno los consideren de sobremanera, e incluso tengan temores a imponerles restricciones (Coen, Grant, & Wilson, 2010, pág. 10). De la discusión generada, más allá del modo en que es conceptualizado el sector empresarial, se pueden ver en general dos perspectivas genéricas respecto a los estudios de la relación del sector empresarial con el Estado (Schneider & Maxfield, 1997). En primer lugar, las perspectivas (capitalismo clientelista, entrenchment, rent-seekers y marxistas) que entienden que el sector empresarial, especialmente las grandes empresas, dominan la elaboración de políticas públicas en las áreas que les causan mayor interés (Schneider B. R., 2013, pág. 139). En lo que respecta a los autores asociados a la perspectiva de rent-seeker, ligados a la teoría de la elección racional, se basan en un supuesto Olsoniano (1982) de que los capitalistas forman “coaliciones distributivas” para presionar al gobierno y de ese modo obtener beneficios personales, lo que implica una utilización de recursos bajo el óptimo social (Schneider & Maxfield, 1997, pág. 4). En términos sencillos, los autores asociados a la elección racional y a la elección pública, para Schneider & Maxfield (1997) poseen una visión negativa del sector empresarial, en tanto son regidos por la búsqueda obstinada de la renta, lo que consecutivamente implica efectos negativos para el Estado en las interacciones que puedan tener con el sector empresarial. En segundo lugar, desde una vereda diferente Schneider & Maxfield (1997) señalan que ciertos autores institucionalistas plantean se pueden dar buenas relaciones entre los empresarios y el Estado, las cuales incluso pueden promover el crecimiento económico (Leftwich, 2009; Wilem te Velde, 2010; Schneider & Maxfield, 1997). A grandes rasgos, Schneider y Maxfield (1997) plantean que cuando la relación entre Estados de características determinadas y las Asociaciones empresariales se dan bajo dinámicas de credibilidad, confianza, reciprocidad y con adecuados canales de información, las relaciones pueden ser positivas para los objetivos de ambos. Más allá de los efectos que pueda tener la interacción entre los empresarios y el Estado, diversos autores (Evans, 1995; Schneider & Maxfield, 1997; Coen, Grant, & Wilson, 2010) enfatizan que no se puede entender adecuadamente esta relación sin tener claridad respecto a ciertas características del Estado, así como también respecto al sector empresarial. Esto es fundamental en tanto que la relación entre estas dos dimensiones se encuentra definida por que se desarrollan en planos diferentes, que les entregan características distintas, lo que las constituye a ambas como variables y en ningún caso como constante (Coen, Grant, & Wilson, 2010). A continuación se precisaran características relevantes de ambas dimensiones, las cuales deben ser comprendidas. 23

III.I.a) Precisiones conceptuales para el sector empresarial En general, la discusión teórica y conceptual respecto a las relaciones Estado-empresarios es bastante difusa (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997). Esto puede tener relación con la amplitud de la definición de empresa10: “una entidad legal orientada a las actividades económicas fuera de las labores domésticas”11 (Haggard, Maxfield & Schneider, 1997, pág. 36). En ese contexto, se empleara la clasificación propuesta por Haggard, Maxfield & Schneider (1997) en función del modo en que ha sido conceptualizado el empresariado, lo que también posee un correlato en los posicionamiento teóricos y presunciones empleadas por los diferentes autores. La clasificación cuenta con cinco categorías: Capital, Firma, Sector, Asociación y Red. Las empresas como capital es la categoría más genérica, y en esta dimensión las empresas no requieren de acciones directas para influir en el Estado (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997). El estudio de las empresas como Capital constituye la idea de que las empresas no requiere organizarse para ejercer presión, pues en la medida que la inversión determina el crecimiento económico, los Estados se encuentran forzados a decidir en función del Capital (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997). Similar argumento es el que desarrolla Susan Strange (1996) al respecto, pues para ella en realidad el problema no es el sector empresarial en sí, sino el Capital y la globalización en su ejercicio de determinar las decisiones de los Estados. Esta aproximación cuenta con dos limitaciones fundamentales. Primero, no presta la atención a las instituciones que regulan la interacción Estado-capital, y en segundo lugar pone a todo el sector empresarial como un solo actor, con lo cual no es posible identificar diferencias al interior de él (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997) En la categoría sector, el sector empresarial deja de ser un sector homogéneo, en comparación a Capital, por lo que la los resultados de la acción empresario-Estado son efecto de múltiples intereses empresariales (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997). Un ejemplo de esto se observó en la “Crisis del Agro” en Argentina, en la que se articularon las diferentes colectividades de productores agrícolas, con diferentes escalas de producción y principios fundadores, para presionar al Estado para que derogase un decreto que elevaba la retención arancelaria para productos agrícolas (Sanz, 2012). Este ejemplo, además de evidenciar como las empresas por Sector se pueden articular para influir en la política, tiene como antecedente que el Estado era respaldado por la Unión Industrial Argentina (UIA) (Sanz, 2012), lo que reafirma la idea de los intereses a nivel sectorial. No obstante, Haggard, Maxfield & Schneider (1997) plantean que en esta categoría los autores nunca han logrado dar respuesta al como las empresas a nivel sectorial agregan preferencias y generan acción colectiva, puesto que pertenecer a un sector productivo determinado per se no genera suficientes incentivos para generar acción colectiva.

10 Los autores anglófonos emplean el termino business, que podría ser traducido como negocios de forma literal. No obstante, en función de trabajo realizado en Español se mantendrá el termino empresa 11 Traducción del autor. Literal del texto original: “a particular legal entity to the sum of all economic activity outside the household”

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En las empresas como firma los factores claves para comprender sus preferencias y relaciones con el Estado son su estructura corporativa, tamaño, organización interna, propietario y sistema de financiamiento (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997). Estos elementos pueden ser esencialmente relevantes en los países en desarrollo, dado que en ellos las empresas unitarias pueden alcanzar tamaños considerables, por lo cual su relación con el Estado puede ser directa (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997). En esta escala es fundamental comprender como las empresas se vuelven actores políticos, y como ellas determinan sus acciones (Coen, Grant, & Wilson, 2010). David Hart (2010) plantea que las respuestas para aquello han provenido sobre todo de la teoría de la acción racional, y en menor medida de las teorías del contrato y conductista, en donde se plantea prácticamente que la empresa es una persona. Desde la elección racional las empresas despliegan su acción política desde su condición de rent-seeking, en donde buscan maximizar sus beneficios mediante los tomadores de decisiones (Hart, 2010). Para la teoría de contratos las empresas entienden que una organización estructurada jerárquicamente puede entregarles más beneficios que si se enfrentan al mercado de forma aislada, por lo cual establecen red de conexiones contractuales en las que todas actuaran en base a la confianza generada por los actos pasados (Hart, 2010). Respecto a la corriente conductistas, esta entiende que las empresas actúan dentro de una esfera de rutinas, las cuales varían en función de los diferentes estímulos que puedan recibir (Hart, 2010). Las empresas como asociación es una de los enfoques en que mayor relevancia cobra la organización política, y es sobre todo bajo esta óptica que se puede esperar observa que la relación entre empresarios y Estado promueva un sano crecimiento económico (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997). La asociación por si misma evidencia un interés colectivo, pues dentro de las posibles acciones que pueden tomar las empresas para influir en la política, optan por la asociación para representar y defender sus intereses, por lo que la sencilla existencia de ella evidencia empresarios con interés colectivo en acción (Schneider B. R., 2004,). Podrían tomar una serie de otras opciones en las que podrían invertir para influir en la política, pues podrían practicar derechamente sobornos, financiar campañas y/o partidos, hacer lobby o establecer directamente vínculos con oficiales de gobierno (Schneider B. R., 2004). No obstante, en repetidos casos los empresarios optan por formar asociaciones como estrategia medular. Por ejemplo, Schneider (2004) señala que la formación de asociaciones concentraba la mayoría de las acciones de portafolios empresariales para Chile y México a partir del 90´, así como a Colombia hace más tiempo. Finalmente, las empresas como Red aluden a las vinculaciones de poder directas que puedan tener los empresarios con individuos asociados a la toma de decisiones. Si bien esta dimensión es de suma importancia, pues representa la existencia de canales informales para ejercer presión, en muchos casos las investigaciones asociadas a esta dimensión se queda en el poder de los individuos y su status social, más no profundizan en las implicancias de eso en políticas (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997). Lo importante de esta dimensión es que recuerda que el Estado existe, lo cual queda manifiesto en que determinados actores tienen conexiones con él. En síntesis, aludir al empresariado dista de ser una labor sencilla. Es necesario precisar que dimensiones de él se abordarán, puesto que esa precisión es fundamental al momento de analizar cómo se relacionarán con el Estado. Cabe señalar que estas características no son 25

excluyentes, sino operan como categorías analíticas para conceptualizar al empresariado, por lo cual puede ser empleadas de forma paralela y/o complementaria. III.I.b) Aspectos relevantes del Estado en materia de relación con el sector empresarial Son múltiples las discusiones que se pueden dar en torno a los específicos aspectos del Estado que pasan a ser relevantes al momento de que el sector empresarial trata de influir en él. Evidencia de esto son los trabajos que aluden a la relevancia del sistema de partidos (Wilson & Grant, 2010) o bien a la importancia de la composición del sistema electoral y las reacciones del votante medio (Culpepper, 2011) entre diversos temas que se pueden abordar en cuanto a la estructura del Estado (Coen, Grant, & Wilson, 2010a). Como bien señalan múltiples autores (Evans, 1995; Hall & Soskice, 2001; Schneider B. R., 2013), las instituciones y el sistema político que estructura las relaciones entre el Estado y los empresarios puede ser sumamente variado entre los diversos países, así como también entre los distintos sectores productivos al interior del país. En ese contexto, y en función de la particularidad del presente caso, más que hacer alusión al sistema de partidos o al sistema electoral, a continuación se hará énfasis en las dimensiones recalcadas por Coen, Grant, & Wilson (2010), Evans (1995), Schneider & Maxfield (1997) y Gourevitch (1986). Para estos autores las características del Estado de mayor preponderancia al momento de relacionarse con el sector empresarial es la capacidad de tener autonomía en la toma de decisiones, sin dejar de tener relación con otros actores de la sociedad, no solo con el sector empresarial. Coen, Grant, & Wilson (2010) plantean que un primer nivel de análisis en materia de empresas y Estado se encuentran las empresas como tal, y el segundo nivel de análisis lo componen fundamentalmente las estructuras del Estado y su capacidad de estructurar y dirigir la economía, y consecutivamente a los actores empresariales. Más allá de abordar las particularidades de cada Estado en materia de relación con el sector empresarial (las que a modo general serán revisadas en el próximo apartado sobre Variedades de Capitalismo), lo que es de mayor relevancia es considerar que aspectos del Estado determinan el balance de poder entre éste y el sector empresarial. Las aproximaciones de los autores enfocados en el capital a escala global (Strange, 1996), o bien a escala estatal (Lindblom, 1977), se pueden encausar dentro de las perspectivas estructuralistas cercanas al marxismo. Como ya se mencionó, desde ésta perspectiva es el poder estructural que posee en sector empresarial en la economía el que guía la acción del Estado en función de satisfacer sus demandas. Desde una postura diferente, Coen, Grant, & Wilson (2010) plantean que se encuentran los autores asociados al pluralismo, quienes consideran que son diversos los grupos que poseen capacidad para influir en el Estado (lo que abre la posibilidad a otros grupos de presión). Si bien los pluralistas consideran que el sector empresarial no es un grupo de presión cualquiera, sostienen que la estructura de los Estados democráticos abre la posibilidad de participación a distintos grupos, y por ende no existe un encausamiento particularmente preferencial al sector empresarial en el este tipo de Estados. Ambas aproximaciones poseen importantes aportes, puesto que la existencia del poder estructural no implica la ausencia de otros tipos de grupos de presión diferentes al sector empresarial que posean capacidad de influir en el Estado.

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En base a lo anterior, se puede destacar lo planteado por Gourevitch (1986) en cuanto a que lo central de la estructura del Estado en la materia es el cómo logra catalizar las demandas de grupos sociales y transformarlas en outcomes, en un contexto institucional determinado. En consecuencia, para que el Estado tenga un adecuado desempeño al momento de intervenir en la economía, se requiere que los hacedores de políticas tengan un grado suficiente de aislamiento de los grupos de presión empresariales, los cuales operan como rent-seekers (Schneider & Maxfield, 1997). Se requiere que los operadores del Estado se caractericen por tener una serie de aspectos que dificulten o imposibiliten la capacidad de que las empresas logren anclar sus intereses en las dinámicas de las instituciones (Schneider & Maxfield, 1997). Esas características para Evans (1995) son propias de un burocrata weberiano, el cual no permite en ningún caso la influencia de poder informal por parte de actores externos, en la medida que el ser miembro del aparato burocrático es un hecho distintivo, valorado socialmente y es una recompensa a largo plazo. Para ello, enfatiza Evans (1995), es necesario un sistema de reclutamiento y promoción para los burócratas basado en la meritorocracia, por sobre lo que puedan ser redes clientelares o familiares, así como también el desarrollo de la actividad debe de gozar de prestigio, seguridad y un salario adecuado. En ese contexto, se generan condiciones en el que el encargado de realizar políticas por parte del Estado posee una autonomía que le permite establecer distancia de los grupos de presión empresariales, y por ende actuar por criterios distintos a los propuestos por los diferentes rent-seekers. No obstante, en la medida que la elaboración de políticas requiere de algún grado de vinculación con los actores potencialmente afectados por ellas, independiente de que el encargado Estatal al respecto posea características para evitar presiones, de igual manera se desarrollará algún grado de conexión con el sector empresarial. En efecto, Evans (1995) plantea que esto es necesario, no obstante lo sustancial es que el Estado logre mantener su autonomía en la toma de decisiones independiente de que otros actores puedan vincularse en el proceso. Eso queda representado en el concepto de “embedded autonomy” planteado por Evans (1995), en tanto que el Estado es un organismo autónomo con capacidad de decisión propio, el que sin embargo posee vínculos de conexión entre sus burócratas y otros actores en el proceso de formulación de políticas. Es importante realizar la distinción entre burócrata, tecnócrata y técnico, pues si bien todos ellos son operadores del Estado, y todos podrían ser analizados desde la perspectiva de burócrata weberiano, poseen características y atribuciones diferentes. Silva (2006) plantea que el tecnócrata es un individuo altamente calificado y especializado en aspectos académicos, probablemente con formación en el extranjero, el cual posee poder efectivo en el proceso de toma de decisiones o elaboración de políticas. En consecuencia, poseen la justificación de entregar soluciones técnicas, basadas en su refinado conocimiento científico, a los problemas políticos. La diferencia entre el tecnócrata y el técnico, siguiendo de acuerdo al autor antes mencionado, es de carácter incremental, en tanto el técnico posee un nivel de formación inferior al tecnócrata y participa en carteras del Estado de mayor especificidad. Por su parte, el burócrata como tal, posee un menor nivel de formación, y prácticamente no posee toma de decisiones y solamente ejecuta e implementa órdenes provenientes de niveles superiores de la administración estatal. Cabe señalar, que tanto los tecnócratas como técnicos poseen una carga ideológica al momento de tomar decisiones, no obstante no se les puede asignar una posición única a todos ellos (Silva, 2006). No se puede dejar de lado este aspecto, pues también tiene injerencia en la formulación de política que atañen al sector empresarial y a la economía en general (Gourevitch, 1986). 27

Más allá de definir las características del sector empresarial y del Estado, para entender su interacción es fundamental contextualizarlos en un escenario relacional. Sin perder de vista las características relevantes de ambos lados para su relación, a continuación se propone el enfoque “Variedades de capitalismo”, el cual entrega un marco contextual para entender la relación entre el Estado y los empresarios. III.II “Variedades de capitalismo” y relaciones entre Estado y Empresarios en Chile El enfoque contextual dentro del cual se enmarca la investigación. Se opta por un marco basado en la elección racional, el que además de observar a las empresas como protagonistas, entiende que la acción de las empresas para influir en la política se da sobre la base de su condición de rent-seeker. Sin embargo, este enfoque se ve potenciado por su base original y trabajos posteriores con aproximaciones del Institucionalismo histórico, sociológico y de elección racional, no solo para determinar las pautas de acción de los actores, sino también para analizar los procesos de cambio institucional, los cual es elemental en el presente trabajo. Por lo tanto, las preguntas que guían el presente apartado es ¿En qué contexto referencial interactúan los empresarios y Estado? ¿Cómo es ésta interacción en Chile III.II.a) Empresas y Estado en Variedades de capitalismo y Economías de Mercados Jerárquicos Para Peter Hall y David Soskice (2001), los economistas políticos siempre han estado interesados en las diferencias que presentan las instituciones políticas y económicas entre países. En ese contexto, los autores propusieron el marco teórico conceptual “Variedades de capitalismo” para analizar las similitudes y diferencias de las instituciones económicas y políticas entre países desarrollados. “Variedades de capitalismo” (VdC) ha logrado posicionarse como uno de los marcos teóricos más discutidos y trabajados dentro de la economía política en los últimos años (Becker, 2007; Hancké, 2010; Hall & Thelen, 2008), y a grandes rasgos se puede mencionar que dos de sus principales pilares son; i) ubica a las empresas en el centro del análisis; y ii) enfatiza su atención en las instituciones que apoyan el mercado o las estrategias de coordinación entre empresas o demás actores (Hall & Thelen, 2008, pág. 11) . Una de los méritos que lo han posicionado en dicha condición recae en que logra sintetizar de buena manera los diferentes enfoques desarrollados durante la segunda mitad del siglo XX en la materia (Kang, 2006). No obstante lo anterior, y como tiende a suceder los marcos teóricos de mayor relevancia, han sido desarrolladas diferentes críticas al enfoque. Estas varían ampliamente, desde objeciones a ejes específicos y conceptos claves (Kang, 2006), hasta cuestionamientos de fondo a la rigidez conceptual del modelo para analizar diferentes realidades. Si bien esto último ha sido una crítica continua, la tendencia central en quienes lo han criticado es a no proponer alternativas para sobrellevar las críticas (Becker, 2007). Bajo el influjo de los enfoques provenientes de teoría de la modernización, el neo corporativismo y el sistema social de producción, Hall & Soskice (2001) proponen un marco centrado en los actores, en el cual la política económica es un terreno donde se emplazan múltiples actores que actúan racionalmente, interactuando de forma estratégica frente a otros actores (Scharpf, 1997ª en Hall y Soskice, 2001; 6). Estos pueden ser diferentes, por ejemplo 28

individuos, grupos productivos, gobiernos o empresas, siendo estas últimas la de mayor relevancia para Hall y Soskice (2001), dado que son actores elementales de las economías capitalistas. El enfoque que proponen los autores para ellas es de tipo relacional, en la medida que estas deben desenvolverse para llevar a cabo sus competencias básicas, entendiéndolas como el desarrollo, la producción y la distribución de bienes de forma rentable (Trece y Pisano, 1998 en Hall y Soskice, 2001), o simplemente generar acumulación de capital. Kang (2006) afirma que el énfasis en el sector empresarial como el principal actor, y sobre todo en las empresas de mayor envergadura, tiene su justificación en que estas son puntales del crecimiento económico, generan economías de escala y son la vanguardia en innovación tecnológica. No obstante, el mismo Kang (2006) afirma que el Estado es relativamente subestimado, pues si bien es cierto que el rol del Estado en la actualidad es bastante cuestionado, el autor afirma que en realidad no ha desaparecido sino ha devenido en una acción indirecta. Para abordar la acción empresarial en función de cumplir sus competencias básicas, Hall y Soskice (2001) proponen cinco esferas básicas, que operan como instituciones de interacción para el sector empresarial. Primero son las relaciones industriales, las que aluden a la interacción de la empresa con su fuerza de trabajo en términos de salarios y condiciones laborales; en segundo lugar se encuentra entrenamiento y educación vocacional, la que representa la necesidad de la empresa por contar con trabajadores calificados, así como estos deben definir en qué habilidades invertir su tiempo para satisfacer esta condición; tercera es la gobernabilidad corporativa, la que contempla las confianzas en materia de inversiones, las cuales siempre se orientan a generar retornos económicos; la cuarta esfera es la relación interempresarial, la que contiene la interacción con las demás empresas, tanto en una dimensión horizontal (competencia) como en una dimensión vertical (contratistas, abastecedores o clientes); y finalmente se encuentra la relación vis a vis con los empleados, que representa la disposición de los empleados en asumir los objetivos de las empresas más allá de la relación contractual. Las relaciones entre actores se encuentran reguladas por las instituciones, organizaciones y la cultura. Hall y Soskice (2001) recalcan la importancia de las primeras debido a que estas regulan el intercambio de información entre actores, condicionan el comportamiento de ellos, y determinan la sanción asociada a la baja cooperación entre actores. De las instituciones los autores desprenden dos conceptos claves. Primero las instituciones complementarias, el cual alude a que la acción de las instituciones no necesariamente es contrapuesta, sino estas pueden ser de tipo complementaria. Segundo, la ventaja institucional comparada que alude a las ventajas que representa desarrollar un determinado tipo de actividades para una empresa en una estructura institucional particular. Al respecto, Hall & Soskice (2001: pág. 37) señalan que: “Las empresas puede desarrollar cierto tipo de actividades, lo que les permite producir cierto tipo de bienes de forma más eficiente que otros por que reciben un apoyo institucional determinado en la política económica, y ese tipo de

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instituciones relevantes para ese tipo de actividades no se distribuyen de igual modo entre naciones”12 Becker (2007) también cuestiona la noción de ventaja institucional comparativa, pues ella asume una funcionalidad equitativa entre las instituciones para los casos comparados, siendo que en la práctica esta funcionalidad no es necesariamente equitativa y por ende se asume una ventaja que es representativa para un caso particular. Un aspecto fundamental del enfoque de Variedades de Capitalismo (VdC) es que sus autores proponen dos tipos de sistemas político económicos, los cuales representan dos modelos polarizados e idealizados respecto a cómo se desenvuelven los actores dentro del sistema13. Primero se encuentran las economías de mercados liberales (EML), en donde las empresas coordinan sus acciones mediante acuerdos y jerarquías de mercado, sobre la base del intercambio de bienes y servicios mediante la competencia y contratos. El segundo modelo son las economías de mercados coordinados (EMC), en donde las empresas requieren de acuerdos con otros actores, fuera de las dinámicas de mercado, para cumplir sus competencias básicas. Esta conceptualización en base a dos modelos ha sido particularmente criticada, por ejemplo Kang (2006) afirma que una debilidad dentro del enfoque es la escasa variedad que existe dentro de las variedades de capitalismo, pues en la práctica existen solo dos variedades. Además, la utilización de este modelo ha planteado implícitamente que las EML poseen ventajas comparativas sobre las EMC, lo que consecutivamente ha decantado en una conceptualización de las EML como un modelo superior (Kang, 2006). Por otro lado Becker (2007) cuestiona la categorización de Hall y Soskice (2001) de cada país en liberales o coordinados, pues en la práctica todos los países son más bien híbridos en la materia. Si bien, Hall y Soskice (2001) afirman que las dos categorías son casos polarizados e ideales, en la práctica categorizaron a los países en ellas (Becker, 2007). Cabe señalar además, que existe una complicación inherente en el modelo, pues se categorizan a las empresas dentro de economías Estatales, con lo que se pierde información respecto a las empresas multinacionales. En la misma línea de la discusión en torno a los modelos o sistemas político-económicos, Ben Ross Schneider, uno de los autores que más ha profundizado en materias de economía política y relaciones Estado-empresarios en América Latina, en trabajos recientes (2009; Schneider & Soskice, 2009; 2013) ha comenzado a debatir respecto VdC como enfoque de estudio para el sector empresarial de América Latina, pese a ser un enfoque planteado para países desarrollados. Si bien Schneider (2009; Schneider & Soskice, 2009; 2013) opta por VdC como marco referencial, propone una salida alternativa a los modelos de EML y EMC: economías de mercados jerárquicos 14 (EMJ) (Schneider & Soskice, 2009; Schneider B. R., 12

Traducción del autor. Literal del texto original: “Firms can perform some types of activities, which allow them to produce some kinds of goods, more efficiently than others because of the institutional support they receive for those activities in the political economy, and the institutions relevant to these activities are not distributed evenly across nations” 13 En el sentido de que la presente revisión bibliográfica se orienta para abordar una investigación realizada en América latina, no se profundizará en los modelos propuestos para países desarrollados. Sí se profundizará respecto al modelo para América Latina en el siguiente sub-apartado. 14 Cabe señalar que las economías de mercados jerárquicos, desarrolladas de forma más extensa en Schneider (2013), abordan una serie de temáticas como las características de las organizaciones laborales y el nivel de

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2009; 2013). Schneider (2009) lo propone para América Latina de forma prácticamente exclusiva, dado que la penetración del mercado y la sólida estructura de propiedad privada entregan una condición particular, que no encaja estrictamente en ninguna de las dos categorías anteriores. En el fondo, el autor propone que diversas áreas de la política económica no se define por reglas de mercado, y tampoco es coordinada por agentes externos, sino es definida por una estructura jerárquica de empresas o asociaciones empresariales, construida por las características particulares de la región en cuanto al peso específico de la mayoría de las empresas, las que siguen siendo controladas por sus propietarios, familias prominentes o empresas extranjeras. Esto debe ser entendido a partir de las particularidades históricas de la región, como por ejemplo el proceso de remoción del modelo de sustitución de importaciones (ISI) y los regímenes autoritarios, siendo ambas relevante para que ninguno de los dos modelos calce para la realidad de la región (Schneider & Soskice, 2009, pág. 32). Si bien estas particularidades no son centrales en los trabajos en que se aborda la problemática (Schneider B. R., 2009; Schneider & Soskice, 2009), comprenderlas es de suma relevancia, lo que bien queda graficado en la siguiente afirmación de los autores: Tal como las economías de mercados liberales son abordadas tras el embate del Thatcherismo, el modelo de las economías de mercados jerárquicos que se esbozan en la presente sección se da en un mundo en que muchos elementos de reforma al mercado, incluyendo la privatización, la liberalización del comercio y de la movilidad del capital ya fueron impuestas (Schneider & Soskice, 2009, pág. 33)15 Schneider (2009)16 plantea que si bien la mayoría de las variedades de capitalismo se encuentran caracterizadas por una forma dominante de gobierno corporativo, en América latina las grandes empresas se encuentran divididas entre los grandes grupos económicos y las empresas multinacionales. Respecto a los primeros, Schneider (2009) plantea que hay que enfatizar al menos cuatro aspectos relevantes; en primer lugar se encuentran diversificados en subsidiarias que no se relacionan en aspectos tecnológicos ni en las dinámicas de mercado; en segundo lugar, cada grupo económico posee control jerárquico sobre una gran cantidad de empresas; en tercer lugar, una pequeña cantidad de grupos económicos maneja gran parte de la actividad económica dentro cada país, llegando a superar el 50% del PIB en algunos casos; y cuarto, los grupos son generalmente propiedad y controlados por familias, incluyendo diferentes generaciones de ellas (Schneider B. R., 2009, pág. 558). Por otro lado, la diversificación de los grupos económicos se plantea en términos de que además de capacitación y formación de los trabajadores. No obstante, en el presente trabajo se opta por recoger algunos aspectos centrales en función de caracterizar la acción empresarial por sí sola, corriendo el riesgo potencial de que se menoscabe el enfoque original planteado por Schneider (2013) 15 Traducción del autor. Literal del texto original: “Just as LMEs are discussed after the onslaught of Thatcherism, so the HME model sketched in this section is one of a world in which many elements of market reform, including privatization, trade liberalization and freer capital mobility, have already been imposed” 16 En la medida que la revisión bibliográfica que se plantea en el presente documento se orienta a las relaciones entre empresas, a continuación se abordarán únicamente la esfera asociada a la diversidad de grupos económicos y la presencia de empresas multinacionales. Sin embargo, cabe señalar que esto es una distinción funcional y para comprender el modelo total las economías de mercados jerárquicos es necesario abordar las relaciones con los trabajadores, el mercado de trabajo y los niveles de especialización.

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controlar gran parte de la producción a nivel nacional, cada uno de ellos además se encuentra en diferentes sectores productivos (Schneider B. R., 2009). En cuanto a las empresas multinacionales, sobre todos las procedentes de Estados Unidos, poseen una alta inversión en América Latina durante la totalidad del siglo XX, pero a diferencia de los grupos económicos se tienden a concentrar en actividades específicas más que en una gran cantidad de sectores (Schneider & Soskice, 2009). La coordinación de funciones de las empresas multinacionales se da modo jerárquico en términos de transferencia de tecnología e inversiones de capital en sus relaciones de intercambio, tanto con clientes como abastecedores (Schneider, 2009). En ese sentido, más que vendedores y compradores, prácticamente operan los otros actores mediante órdenes de compra de miembros de la misma organización corporativa (Schneider, 2009). Además no se puede dejar de lado que gran parte de las empresas exportadoras de América Latina dependen de uno o dos compradores internacionales, lo que se contextualiza en la cadena internacional de commodities en donde la relación inter-empresa es más vertical que horizontal (Schneider B. R., 2009). Es importante recalcar que Schneider (2013) plantea que tanto los grupos económicos en las economías de mercados jerárquicos cuentan con una posición favorable para influir en el sistema político. Una de las áreas en donde estos poseen mayor interés en ejercer presión, es en mantener las condiciones estructurales que les entregan ventajas comparativas frente a potenciales emprendedores o bien la entrada de empresas multinacionales. Las características y el origen de este tipo de sistema económico-político, señala Schneider (2013), poseen raíces en tiempos remotos en la región, quizás en la estructura de propiedad inicial y su consecutiva desigualdad política y económica en el periodo colonial, y sin duda reciben un impulso y características específicas durante los regímenes autoritarios. Esta trayectoria histórica genera un path dependent en dos sentidos (Schneider B. R., 2013, pág. 192). En primer lugar, movilizar la región hacia EML o EMC requiere de múltiples coyunturas críticas. En segundo lugar, se han creado múltiples grupos orientados a presionar a los distintos gobiernos en función de mantener las condiciones favorables para quienes ya las poseen y las instituciones fundamentales que sostienen las EMJ. III.II.b La configuración de la participación empresarial en las políticas dentro del neoliberalismo chileno Más allá del contexto general que entrega Variedades de Capitalismo (VdC) y economías de mercados jerárquicos para comprender la relación entre las empresas y el Estado, se debe entender que las características de interacción entre ambos son particulares de cada país. En ese contexto, a continuación se aborda la forma de interacción que se instaura durante la dictadura militar de Augusto Pinochet, y que se ha mantenido hasta la actualidad sin mayores modificaciones. El gobierno de la Unidad Popular constituyó un gran miedo para el sector empresarial (Arriagada, 2004), y se puede afirmar que la amenaza a la propiedad privada que éste fue un factor de aglutinación para la clase empresarial (Campero, 2003). Desde este punto, junto con el restablecimiento del orden y autoridad empresarial, se puede comprender el fuerte apoyo que entregó el sector a la intervención e instauración del régimen militar (Arriagada, 2004). Fundado en ello, el apoyo irrestricto de los principales gremios al régimen militar se complementó con silencio pleno en cuanto a las violaciones a derechos humanos, destrucción 32

del régimen político, censuras a medios de comunicación y todas las vejaciones asociadas a la dictadura militar (Arriagada, 2004). La relación del sector empresarial, así como de sus principales gremios, con la dictadura militar posee un antes y un después tras la crisis económica de 1982. En el periodo que Eduardo Silva (1996a; 1996b) denomina como de Neoliberalismo radical, comprende desde 1975 hasta 1982. En ese periodo las asociaciones empresariales son excluidas de la definición de políticas por parte del Estado (Silva E. , 1996a; Silva E. , 1996b). Esto debe ser entendido, en primer lugar, desde la autonomía que poseen los hacedores de política en un régimen dictatorial, razón por lo cual los grupos de interés quedan marginados (Silva E. , 1996b) En segundo lugar, Eduardo Silva (1996a; 1996b) señala que es fundamental analizar quienes hacían las políticas en ese contexto, lo que ayudará a comprender por qué se generaron vínculos con actores determinados. La mayor parte de ellos había estudiado economía en la Universidad de Chicago, razón por lo cual reciben el nombre de Chicago Boy´s, y tenían un perfil tecnocrático ideologizado (Silva., 1996b). Esta colectividad evitó contacto con grupos de interés organizado y cualquier instancia de consulta en pos de que las reformas a implementar no se viera contaminadas (Silva., 1998:227 en Schneider, 2004). Además de tener en común los estudios de posgrado, gran parte de ellos se encontraba vinculados a un acotado grupo de conglomerados de empresas comerciales, financieras y que eran competitivas en materia de importación (Cruzat-Larraín, Banco Hipotecario de Chile y Edwards) (Silva E. , 1996a; Silva E. , 1996b). Este fenómeno determinó que fueran exclusivamente estos conglomerados quienes tuvieran acceso único a la discusión de políticas con los Chicago Boy´s, además del acceso a información privilegiada (Silva., 1996b). Por otro lado, las políticas económicas que adoptaba el régimen militar tendieron a dividir las opiniones de los gremios que componían la CPC, puesto que fundamentalmente la SOFOFA se oponía a una liberalización radical, mientras que la SNA la apoyaba (Silva.,1996a). Ante este escenario en que la acción gremial se veía disminuida por diferentes factores, Schneider (2004) agrega otras dimensiones que podría ser relevantes. Ejemplo de ello puede ser que la defensa de los derechos a la propiedad privada pasó a ser una tarea exclusiva del Estado, además que en ese plano ya no participaban los trabajadores ni las organizaciones de izquierda por el contexto represivo de la dictadura. Además, tanto en los organismos estatales (Banco Central o CORFO) como en las empresas estatales (antes de ser privatizadas), fueron removidos de sus directorios los representantes de los gremios empresariales. Todo este escenario se vio modificado considerablemente tanto por la crisis económica de 1982 como tal, como por la relación de esta con políticas específicas que se habían tomado entre 1975 y principios de los 80´s, y sus efectos sobre las inversiones (Silva E. , 1996a; Silva E. , 1996b; Schneider B. R., 2004; Arriagada, 2004). El periodo comprendido entre 1982 y 1989 es denominado por Silva (1996a; 1996b) como Neoliberalismo pragmático, puesto que los hacedores de políticas del Estado mantienen el principio de liberalizar la economía, no obstante se asume que debe existir algún grado de intervención estatal en el mercado (Silva., 1996b). Si bien en términos de estructura organizativa del Estado no existió variación, en términos de interacción Estado-empresarios si se pudieron observar cambios, lo que se tradujo explícitamente en la nominación de empresarios y líderes gremiales en altos cargos de las carteras financieras y económicas (Silva E. , 1996a; Silva E. , 1996b). Si bien el lineamiento general del Estado sigue siendo la liberalización económica, en este periodo las 33

carteras sectoriales como comercio e industria, agricultura, minería y obras públicas pasan a ser lideradas por destacados empresarios que poseían intereses tanto en el mercado nacional como internacional, y a diferencia de sus predecesores, no poseían conexiones estrechas con los grandes conglomerados (Silva., 1996b). Por otro lado, la CPC sale de sus silencio y pasa a convertirse en un actor relevante en materia de políticas públicas (Arriagada, 2004). Se presentó un consenso general entre los líderes empresariales respecto a que requerían articularse mediante la CPC para la proposición de políticas, lo que tenía un correlato en que el régimen militar señaló que no consideraría proposiciones de grupos aislados (Schneider, 2004, pág. 165). En ese plano se dieron complejos debates sectoriales, fundamentalmente en torno a las tarifas diferenciales que proponía la SOFOFA, quienes finalmente debieron aceptar tarifas uniformes (Silva, 1998 en Schneider, 2004, pág. 165). Este trabajo decantó en la propuesta política de la CPC de 1983: “Recuperación Económica: Análisis y Proposiciones”, el cual concuerda en los lineamientos de que se hace necesaria algún grado de intervención estatal (Arriagada, 2004), o bien, se explicita la orientación hacia el Neoliberalismo pragmático por sobre el Neoliberalismo radical. Este contexto marca la pauta respecto a una participación activa de las agrupaciones empresariales en materia de formulación de políticas públicas, dado que a diferencia del periodo anterior, régimen dictatorial abrió los canales de comunicación para los gremios. Estos habían conformado una coalición fuerte junto con los Chicago Boy´s, y que encontraba fuerte respaldo en el diario El Mercurio y en organismos internacionales como el Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y la banca internacional (Arriagada, 2004). Schneider (2004) señala que este cambio de interacción entre la dictadura y los empresarios se puede asociar a dos aspectos; en primer lugar, la crisis económica dejo la experiencia de que era necesario tener una ligazón con las agrupaciones empresariales en función de obtener mejores respuestas a la crisis; y en segundo lugar, la complejidad política que enfrentaba Pinochet durante 1983 significó que debía asegurar que la mediana empresa y el sector industrial no se posicionaran en la vereda opuesta al régimen, para lo cual era necesario obtener la lealtad de las elites empresariales (Schneider B. R., 2004, pág. 167; Silva E. , 1996b, pág. 309). Este escenario permite entender como durante este periodo se mantienen fluidamente los canales de comunicación entre los ministros de Pinochet y los líderes gremiales. Estos canales, plantea Eduardo Silva (1996b, pág. 309) se dan fundamentalmente en dos niveles. En un primer nivel, la CPC participa y propone activamente en materia de tasas de intercambio, interés y política monetaria junto con las carteras financieras y los directivos del Banco Central. En un segundo nivel, interactúan de forma directa los gremios específicos junto con los ministerios determinados considerados como relevantes, por ejemplo la SNA junto con el Ministerio de Agricultura. Esto último es relevante, pues dichas instancias regulares de consultación al sector empresarial se transformaron en un incentivo para que los gremios sectoriales invirtieran una mayor cantidad de recursos en la creación de departamentos o unidades técnicas que les entregasen un soporte para dichas instancias (Schneider, 2004; Silva, 1996a). Este periodo también es relevante en la medida que consolida los vínculos políticos entre el sector empresarial articulado en la CPC con la dictadura militar, lo que se tradujo en su apoyo irrestricto durante el plebiscito de 1988 34

(Campero, 1995 en Schneider, 2004). Si bien antes del derrocamiento de Salvador Allende ya se podía caracterizar al sector empresarial como un bloque ideologizado respecto a la defensa de sus intereses, el vínculo político estrecho con la dictadura reafirma la caracterización del sector empresarial como una colectividad conservadora y vinculada a los partidos de derecha, y sobre todo en defensa del “neoliberalismo” (Campero, 2003) La política económica definida durante la dictadura, principalmente mediante los Chicago Boy´s (Silva., 1996a; Silva., 2007; Silva., 2006), en parte es desarrollada desde una “autonomía enraizada” entre el Estado y el sector empresarial (Silva., 2007). Por lo tanto, debe entenderse que gran parte del legado institucional de la dictadura contaba con la aprobación de las agrupaciones empresariales que habían respaldado y participado en la formulación de distintas políticas. En ese contexto Patricio Aylwin recibe el gobierno y la política económica después del régimen autoritario. La ascendente Concertación mantuvo el énfasis en la estabilidad macroeconómica, así como los calidad técnica especializa en esa tarea (Silva, 2002; Silva., 2006). Además de que las políticas definidas en el régimen eran amigables y cercanas al sector privado, Silva (2002) señala que es fundamental entender que las limitaciones institucionales que dejó Pinochet antes de la transición le entregaban al sector empresarial tranquilidad frente a la democracia, en la medida que no se encontraba amenazados elementos fundamentales de su interés. Bajo ese marco, si bien Aylwin inició una serie de reformas políticas, el sector empresarial no se interesó mayormente en ellas, salvo en la reforma al código laboral y el aumento en los impuestos (Silva., 2002; Silva., 1996b). Si bien los partidos de derecha impusieron su veto en las negociaciones legislativas, la CPC contribuyo a que la Concertación pudiera aprobar varios aspectos del proyecto. En efecto, Aylwin mantuvo las dinámicas de consultación hacia los principales gremios empresariales, lo que también sería clave para la rápida aprobación de la reforma tributaria (Silva., 1996b). Eduardo Silva (2002) señala como un aspecto fundamental para la mantención de las buenas relaciones entre el Estado y los empresarios el hecho de que la Democracia Cristiana y su posición moderada-centrista se orientarán a crear la atmosfera para las buenas relaciones. Esta tendencia se mantuvo para el gobierno de Eduardo Frei (Silva., 2002), el cual fue menos enfocado a las reformas, pero siempre con intención de mantener sólidos vínculos con el sector privado. Evidencia de aquellos pueden ser las comisiones de trabajo establecidas entre el Ministerio de Economía de Eduardo Frei y la CPC con la finalidad de establecer una agenda programática conjunta (Schneider, 2004). No obstante lo anterior, y sin significar un periodo de cambios sustanciales al sistema político chileno, durante el gobierno de Ricardo Lagos la relación entre los empresarios y el Estado sufrió cambios (Silva., 2002), lo que sin duda tuvo su mayor expresión en la reforma tributaria que planteó (Silva., 2002; Fairfield, 2010). Lagos poseía un discurso diferente a sus predecesores, más asociados al neo-estructuralismo o al socialismo renovado, lo que sin duda mantuvo al sector empresarial atento a los posibles cambios (Silva, 2002). Además, es fundamental tener en consideración que tras la elección de Lagos la UDI pasa a ser la principal fuerza de la derecha, así como también la SOFOFA (sector más conservador del empresariado) pasó a ser mayoría dentro de la CPC (Silva., 2002). Si bien el sector empresarial colaboró con el gobierno de Lagos en aspectos macroeconómicos, tuvieron disputas en materia de reforma tributaria.

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Si bien Lagos mantuvo la tendencia de tener tecnócratas en el gobierno, como por ejemplo Nicolás Eyzaguirre (Silva, 2006), estos coincidían en que la tributación del sector privado era muy baja y era necesario recaudar más recursos para implementar políticas sociales. Si bien el gobierno propuso un aumento tributario desde el 15 al 20%, en la práctica solo logro llegar al 17%, así como tampoco pudo avanzar en impuestos directos a las empresas (Fairfield, 2010). Tasha Fairfield (2010) plantea que los obstáculos que impuso el sector empresarial a esta reforma se pueden plantear en tres aspectos. Primero, el mencionado sector en Chile cuenta con una larga experiencia de asociatividad y cohesión, lo cual debe ser complementado al endurecimiento de su posición durante el gobierno de Lagos (Silva., 2002). En segundo lugar, se encuentran las férreas conexiones que tienen con los partidos políticos, especialmente con Renovación Nacional y la Unión Demócrata Independiente. Un tercer aspecto que se podría agregar es la cultura de consultación existente entre las relaciones Estado-empresarios, la cual tras el golpe de 1973, y sobre todo tras la crisis de 1982 (Silva, 1996a), fue sembrada por el régimen autoritario, y cuidada y cultivada durante los dos primeros gobiernos de la Concertación (Silva., 2002). Sin embargo lo anterior, e independiente que hasta el gobierno de Lagos se haya mantenido constante la cultura política de consultación a los gremios empresariales respecto a las reformas políticas de su interés, Campero (2003) señala que se dieron importantes cambios al interior del sector empresarial. La hipótesis central que propone Campero (2003) se estructura bajo dos supuestos; primero es que la postura integrista e inflexible del bloque empresarial le dificultaba un posicionamiento adecuado en los debates que implicaban los cambios que experimentaba la vida social y política en Chile, lo que paulatinamente comenzó a debilitar su liderazgo a nivel nacional; segundo, es el recambio generacional de los dirigentes gremiales, quienes en la nueva etapa se caracterizaban por ser más jóvenes, poseer posgrados y una mejor y más amplia vinculación con los miembros de la alta dirección pública. A raíz de estos dos fenómenos, Campero (2003) propone que el sector empresarial deja atrás su característica de “bloque ideologizado”, para adquirir “una mayor flexibilidad para expresarse conforme a intereses corporativos diferentes en el marco de la búsqueda de posicionamientos en una economía altamente competitiva, fuertemente integrada al mundo y en rápido cambio tecnológico” (Campero, 2003, pág. 172). Esto no quiere decir que el sector empresarial deja de lado su posición ideológica, sino que posee una perspectiva más dinámica y revisionista respecto al desarrollo económico. III.III Crisis, cambio institucional y empresarios Una de las principales críticas que se realiza al enfoque VdC (Becker, 2007; Hancké, 2010), así como a parte importante de los estudios que abordan las instituciones que definen la política económica, es su escaza aproximación a los procesos de cambio institucional (Thelen, 2009; Hall & Thelen, 2008). En consecuencia, a continuación se presenta el marco para abordar los procesos de cambio institucional, tratando de hacer énfasis en el posible rol que puedan tener los empresarios en ellas. Además, se inicia con la vinculación de los procesos de crisis y los cambios institucionales, con la finalidad de encontrar algunas directrices de acorde a la temática de estudio (crisis del virus ISA).

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III.III.a) Crisis y cambio institucional La definición de crisis puede variar considerablemente según la disciplina que se emplee para su análisis. Una definición general de crisis podría ser la de un episodio crítico, en donde una sensación de amenaza e incertidumbre se sitúa sobre la comprensión que tiene la sociedad respecto el mundo (Boin, McConnell, & ´t Hart, 2008). Esta definición se constituye bajo el supuesto de que la crisis pasa por una situación perceptiva, en donde lo que medularmente la gatilla es un “quiebre simbólico” (Boin, McConnell, & ´t Hart, 2008). Las crisis pueden afectar a la totalidad del espectro social, o bien a un grupo social de mayor especificidad, el cual logra posicionar la situación de crisis en la totalidad del espectro social (Boin, McConnell, & ´t Hart, 2008). Para Boin, ´t Hart, Stern, & Sundelius (2005) la crisis debe considerar al menos tres aspectos centrales; primero la amenaza, lo que alude a que los valores centrales que sustentan la vida de una comunidad se encuentran amenazados; segundo, la urgencia, en el sentido de que se necesita actuar en un contexto en donde el tiempo se comprime, dado que existe una amenaza que es inmediata; y tercero, la incertidumbre, que alude al contexto de desconocimiento cabal de la situación que se está viviendo, los orígenes de ésta, y sobre todo respecto a cómo será el futuro y como llevar la situación adelante. Asumiendo esta noción de crisis en general, se puede hablar de crisis política cuando esta situación impacta en las dimensiones de la estructura institucional y la legitimidad social, por lo que de cierto modo se alude a una disminución del apoyo y aceptación social, político y legal del proceso de toma de decisiones, instrumentos políticos e ideas imperantes, dentro de un determinado sector social (Nohrstedt, 2008). Por ende, el “quiebre simbólico” en lo que respecta crisis políticas se encuentra en la perdida de legitimidad del sistema político, o parte de él, por parte de los actores que lo componen, ya sea tanto la sociedad en general o bien sectores que tienen responsabilidad dentro de él. En ese sentido, es relevante lo planteado por Boin, McConnell, & ´t Hart, (2008), en tanto que el estudio de las respuesta sociales ante las situaciones de crisis políticas se debe dar en dos niveles. Primero en un nivel operacional, en donde se encuentran las acciones de respuesta inmediata ante una situación de crisis, como por ejemplo el establecer el control sobre una zona determinada, o garantizar la cobertura de necesidades básicas a un conjunto social afectado. Segundo, se encuentra el nivel estratégico, en donde tanto los actores de núcleo administrativo como quienes se encuentran fuera de él, proyectan las posibles ramificaciones institucionales, políticas y sociales que dejará la crisis en el momento inmediato. Si bien hay autores que plantean que no existe suficiente investigación para la conexión entre la situación de crisis y el cambio político (Nohrstedt, 2008), en la medida que se encuentra desestabilizada la legitimidad de las políticas e instituciones existentes, así como amenazada la seguridad, la crisis pueden ser vistas como “ventanas de oportunidades” (Birkland, 1997; Kingdon, 2003; en Boin, McConnell, & ´t Hart, 2008). No obstante, es relevante recalcar que no todas las crisis decantan en cambios políticos, lo que se debe entender mediante la magnitud del evento como tal, así como también al posicionamiento de los actores tras ella (Nohrstedt, 2008). En concordancia con lo anterior, Alink, Boin, & ´t Hart (2001) definen como crisis política desde una perspectiva institucional al “campo institucional de actores, reglas y practicas asociados con los esfuerzos del Estado para hacer frente a una categoría particular de las cuestiones sociales y problemas” (Alink, Boin, & ´t Hart, 2001, pág. 289). Cabe señalar, 37

que si bien afirman que en el centro del sector político se encuentra la elite política imperante y su aparato burocrático, también en él participan grupos que se encuentran fuera del aparato administrativo y que tienen que ver con la implementación de estos “esfuerzos. En esta definición de crisis política ya se hace manifiesto que conlleva acción por parte de actores, y que existe una posibilidad de cambio institucional. Esto se hace explícito en lo que Alink, Boin, & ´t Hart (2001) definen como las ramificaciones del concepto de crisis institucional, las que pueden ser sintetizadas en tres. En primer lugar, una crisis implica que la integridad institucional de un sector político se encuentra amenazada, lo que alude fundamentalmente al desequilibrio producido entre los valores, estructuras y procesos institucionales, y las concepciones de la sociedad y otros sectores políticos al respecto. En segundo lugar, la incertidumbre respeto a las acciones y respuesta de la elite política genera un proceso de desinstitucionalización, puesto que el margen general de acciones políticas se encuentra sujeto a discusión continuamente. Finalmente, en tercer lugar, la crisis supone un desafío para los tomadores de decisiones e integrantes del gobierno en general, en la medida que deben tomar una gran cantidad de gravitantes decisiones en un contexto de presión y urgencia. III.III.b) Cambio Institucional Si bien la crisis como tal no implica un cambio institucional, si abre una serie de flancos en los que la institucionalidad es abiertamente criticada, y por ende se abre múltiples posibilidades para generar cambios institucionales. Si bien se reconoce que una gran cantidad de autores se han interesado en las instituciones, pocos se han interesado en sus orígenes y cambios (Thelen, 2009; Hall, 2010; Beckert, 1999; Mahoney & Thelenem, 2010). Las corrientes principales que se han interesado en los procesos de cambio institucional pueden ser resumidas en Institucionalismo de elección racional, Institucionalismo sociológico e Institucionalismo Histórico (Mahoney & Thelen, 2010). Todas estas corrientes comparten la premisa básica de que las instituciones contienen elementos de la vida política y/ social que poseen una relativa durabilidad, y ya sea mediante normas, reglas o procedimientos, condicionan la conducta, y no pueden ser modificadas de forma sencilla (Mahoney & Thelen, 2010), y esa es la definición de institución que se adopta en el presente trabajo. Producto de esta definición se ha puesto un mayor énfasis en la continuidad que en el cambio (Mahoney & Thelen, 2010), no obstante hace un tiempo existe un creciente interés por explicar los procesos de cambio institucional (Beckert, 1999; Hall, 2010; Mahoney & Thelen, 2010; North, 1995). Mahoney & Thelen (2010) explican los principios de las principales corrientes teóricas en materia de cambio institucional, para después realizar una propuesta detallada que combina acciones de agentes y estructura. El Institucionalismo Sociológico considera una amplia cantidad de instituciones, no obstante sitúa el énfasis en aquellas que no se encuentran instituidas informalmente, las cuales corresponde a acuerdos colectivos informales que inciden en la conducta humana (Mahoney & Thelen, 2010), las cuales incluso pueden ser aceptadas de forma inconsciente (Thelen, 2009). Si bien explica correctamente los mecanismos de perpetuación, por lo cual posee buenas bases para explicar la perdurabilidad de las instituciones, Mahoney & Thelen (2010) señalan que no cuenta con las herramientas necesarias para explicar el cambio institucional, el cual solo es asociado a factores externos. Por su parte, El Institucionalismo Histórico entiende las instituciones como el legado de un 38

proceso histórico de pugnas políticas, en donde también es reconocida la cultura y las funciones de coordinación (Mahoney & Thelen, 2010). Las instituciones en ese contexto tienen una continuidad interrumpida por coyunturas críticas o puntos de decisión, los cuales son asociados fundamentalmente a estímulos externos (Thelen, 2009). En síntesis, las instituciones se mantienen hasta que acontece un efecto externo que las insta a ser modificadas o sustituidas (Hall, 2010; Mahoney & Thelen, 2010; Thelen, 2009), lo que también puede ser asociado a continuidad de la estructura hasta la irrupción de la agencia (Beckert, 1999; Mahoney & Thelen, 2010). El Institucionalismo de elección racional entiende a las instituciones como un mecanismo para regular la conducta de los individuos, el cual refleja el óptimo de Pareto, o bien como el resultado perfecto para el dilema de la acción colectiva, puesto que ningún actor puede mejorar su situación por respetar los patrones de comportamiento, en la medida que esto implica menoscabar la situación de otro actor (Hall, 2010). En este enfoque, la estabilidad institucional se ve afectada por efectos externos, los cuales quiebran el análisis en forma dicotómica entre periodos de estabilidad institucional y periodos de cambio (Hall, 2010). La noción de cambio institucional dista de ser sencilla, y pareciese ser que un solo enfoque no basta para analizar los procesos. Beckert (1999) propone integrar la agencia con la estructura, dado que es un error separar cronológicamente momentos de agencia y otros de estructura. Plantea que los momentos de agencia se encuentran condicionados por las instituciones en dos sentidos. Primero, debido a que las instituciones le entregan a los actores el set de posibles estrategias, y segundo entregan el set de posibles opciones por las cuales desplegar las estrategias, o bien las motivaciones. En la misma línea, Thelen (2009) sostiene que orientarse apresuradamente hacia la conjunción de la agencia con la estructura llevará al mismo problema que señala Peter Hall (2010), respecto al Institucionalismo de elección racional, y es que se tenderá a perder la continuidad de los procesos y serán separados en periodos de agencia y periodos de estructura. A continuación se revisaran tres posibles alternativas para seguir los cambios institucionales, la primera proviene de Hall & Thelen (2008), y se enfoca en proyectar los cambios institucionales desde VdC. La segunda, es propuesta por Mahoney & Thelen (2010), y se enfoca en aunar analíticamente agencia y estructura para analizar procesos de cambio institucional graduales. La tercera variante es la propuesta por Hall (2010), en donde propone un modelo desde la elección racional, que es nutrido por herramientas del institucionalismo histórico y sociológico. Dentro “Variedades de Capitalismo” Hall & Soskice (2003) responden a tres críticas que consideran relevantes para alimentar la discusión de su trabajo original (2001). Una de ellas se asocia al cambio institucional, y se estructura fundamentalmente en base a dos preguntas planteadas por otro autor; la primera se asocia a que si las estructuras institucionales de política económica, que no son puramente asociadas a las economías de mercado coordinado o liberal, sobrevivirán a la fiera competitividad del ambiente internacional en la era globalizada; y segundo, cuando es probable que el cambio institucional llegue a esas economías. Ante eso, y sintéticamente, plantea que “pese a que las consideraciones de eficiencia identificadas en nuestro análisis son relevantes para el cambio institucional, este último es finalmente un proceso político dirigido por muchos factores y debe ser analizado

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como tal”17 (Hall & Soskice, 2003, pág. 245). Posteriormente, enfatizan respecto a que las instituciones no son estáticas, y que se encuentran continuamente sujetas a negociación, además de que estas son creadas y sostenidas mediante una interacción iterativa, la cual es muchas veces conflictiva. Si bien reconocen que el enfoque como tal no da abasto del todo en materia de cambio institucional, sí afirman que las instituciones son dinámicas y sujetas a cambio, y que los factores explicativos de ellos van más allá de procesos económicos. En un trabajo posterior, Hall & Thelen (2008) abordan con mayor profundidad los elementos de VdC que son útiles para analizar los procesos de cambio institucional, así como para agregan otros que son necesario para extender el análisis. En dicho trabajo señalan que antes de comprender el cómo las instituciones cambian, se debe comprender el cómo las instituciones se mantienen estables en el tiempo. En primer lugar, en función de la perspectiva racionalista que adoptan en VdC, una primera aproximación para la estabilidad institucional pasa por que ésta se acople a los intereses de los principales actores, y al momento que una determinada institución falla a esos intereses se vuelve frágil y sus reglas se tornan susceptibles de no ser cumplidas. Eso debe ser entendido bajo la premisa funcionalista de que los grupos que apoyan a una institución determinada se encuentran motivados por los beneficios que esta la entrega. Sin embargo, Hall & Thelen (2008) difieren de los funcionalistas respecto a que las instituciones representan la contribución que estas realizan al bienestar económico, sino en el contexto de VdC, son producto de la acción de actores interesados en obtener beneficios de ellas. En segundo lugar, otro factor que determina la estabilidad institucional es la incertidumbre ante un potencial cambio institucional. El coordinar esfuerzos entre actores para cambiar instituciones es sumamente difícil, incluso cuando se encuentran bajo el óptimo paretiano, lo que debe ser entendido bajo la lógica de que la instauración de una nueva institución no garantiza beneficio alguno. En tercer lugar, la coordinación, la cual es un pilar fundamental de VdC18, suele ser entendida como un apoyo directo a las instituciones. No obstante, desde la perspectiva de VdC se entiende como un problema, en la medida que la coordinación no es una situación automática, sino son construcciones colectivas. Por lo tanto, conlleva la existencia de actores consientes de las ventajas y desventajas de los determinados canales de acción, lo que implica la existencia de ganadores y perdedores en cada arreglo institucional. En consecuencia, lograr o mantener la coordinación implica un continuo ejercicio de poder. La estabilidad es fundamental para comprender el cambio institucional, en la medida que las instituciones se encuentran bajo la presión de actores empresariales interesados en mejorar continuamente sus posiciones (Hall & Thelen, 2008, pág. 15). Sin proponer un modelo analítico específico Hall & Thelen (2008) recomiendan cuatro preguntas claves para analizar los procesos de cambio institucional. En primero lugar, se debe identificar que precipita el cambio, especialmente si este es precipitado por shocks externos al sistema, o bien se debe a efectos derivados de las características de cada institución como a sus posibles consecuencias involuntarias. En segundo lugar se debe abordar que actores son centrales para el proceso, en 17

Traducción del autor. Literal del texto original: “…although efficiency considerations of the sort our analysis identifies are relevant to institutional change, the latter is ultimately a po1itical process driven by many factors and must be analyzed as such” 18 En efecto, las economías de mercados liberales, coordinados y jerárquicos difieren fundamentalmente en sus mecanismos de coordinación, especialmente las dos primeras

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donde es relevante no solo abordar los particulares actores dentro del Estado, sino también las empresas en materia de política económica. No se puede dejar de lado que las empresas son un actor protagónico en VdC, por lo cual se debe considerar su acción en materia de cambio institucional, sobre todo porque el éxito de la política económica depende de un adecuado acuerdo entre empresas y gobierno. En tercer lugar, se debe analizar como suceden los procesos de cambio institucional. Se debe partir de que VdC supone que los cambios relevantes son aquellos que afectan la capacidad de coordinación estratégica actores, y que un cambio en la institución formal no necesariamente afecta el sistema de coordinación entre los demás actores, así como la estabilidad institucional tampoco garantiza la estabilidad del sistema de coordinación entre los actores. En ese contexto, se puede dar cambios por que los actores dejan de respetar las pautas establecidas (desviaciones), porque reinterpretan las pauta establecidas (reinterpretación) y por iniciativas directas del poder ejecutivo (reformas). Siendo las más frecuentes estas últimas, en ellas es relevante identificar las coaliciones de actores sociales o políticos que promueven el cambio, así como también identificar sus motivaciones para ello. En ese plano es relevante el identificar los matices distributivos del conflicto entre los actores, en la medida que no existe garantía de que el producto de la reforma institucional sea el avance hacia el bienestar del Estado, sino lo son las posibles ventajas comparativas que puedan obtener los distintos actores. Finalmente, en cuarto lugar, es relevante evaluar cómo interpretar el proceso de cambio institucional, en función de discutir si las dinámicas del cambio institucional se movilizan pendularmente hacia economías de mercados liberales o economías de mercados coordinados. La propuesta de Hall & Thelen (2008) entrega importantes aportes al momento de analizar cambios institucionales, siendo enfática en el rol de las empresas. No obstante, carece de una estructura analítica que permita analizar los procesos, ya que solo cuenta con conceptos o temas elementales asociados al cambio institucional. Una alternativa que si entrega un esquema analítico definido, es la propuesta por Mahoney & Thelen (2010) para abordar específicamente los cambios institucionales de tipo gradual originados al interior del sistema. Ellos proponen que la estabilidad institucional se ve mermada por que esta inevitablemente contiene consideraciones en materia de recursos, y suele haber en ellas consecuencias distributivas prácticamente inevitables entre los actores que las sostienen e incluso al interior de sus coaliciones. Además, agregan el compromiso (compliance) de los actores frente a las instituciones como una variable relevante, en tanto el cumplimiento de las reglas y una interpretación de ellas cercana a su sentido original son factores sustanciales al momento de analizar el funcionamiento de las instituciones. Considerando aquello, elaboran un marco detallado para explicar los tipos de cambio institucional graduales, el cual parte de una base estructural configurada por el contexto político y las características de las instituciones, los cuales configuran el tipo de agente dominante que impulsará el cambio institucional. El contexto político e institucional es explicado mediante dos variables, una es la condición de debilidad o fortaleza que tengan los puntos o jugadores con poder de veto, y otra es el nivel de discrecionalidad que exista en la aplicación de la institucionalidad. La agencia, o el tipo de agente, puede variar en función de dos aspectos, primero su capacidad para respetar las reglas de las instituciones, y segundo su interés en preservar las normas institucionales existentes. En función del contexto político, institucional y el agente se pueden producir cambios institucionales de cuatro tipos. De ese modo se puede dar un Desplazamiento, en donde se eliminen las reglas antiguas y se instauren reglas nuevas, una Estratificación, en donde solamente se incorporen reglas nuevas sin modificar las anteriores, una Desviación en 41

donde no se eliminen todas las normas establecidas, pero si se eliminen algunas, modifiquen otras y agreguen nuevas, o una Conversión en donde solamente se modifiquen las normas establecidas, sin eliminar ni agregar normas. Si bien Mahoney & Thelen (2010) entregan un modelo analítico rico en desarrollo conceptual interconectado sistémicamente, el énfasis que entregan al momento de abordar el cambio institucional al interior del sistema no permite identificar a actores de gran relevancia como los empresarios. En ese contexto, Hall (2010) desarrolla una propuesta más amplia al respecto, en donde deja algunos conceptos lo suficientemente abiertos como para poder considerar al sector empresarial como integrante relevante de una coalición pro cambio institucional. Lo que busca teóricamente Hall (2010) es mejorar la capacidad analítica de los cambios institucionales de institucionalismo de elección racional, mediante la integración de elementos del institucionalismo histórico, y en menor medida del sociológico. En ese contexto, Hall (2010) propone seis temas, los cuales se traducen en pasos a seguir, al momento de abordar el cambio institucional. Estos son los siguientes: 1. Reglas y coaliciones: Un punto de partida son las coaliciones entre actores, en donde un conjunto de actores se alinean en función de apoyar o refutar un cambio en las reglas y prácticas, los que también poseen perspectivas determinadas para adquirir sus posturas. 2. Incertidumbre y creencias instrumentales: Si bien el cambio es lo fundamental, entender la estabilidad también es de suma relevancia. En ese contexto, la incertidumbre respecto a los efectos para los distintos actores que significa el cambio institucional es un factor relevante al momento de la estabilidad. No obstante, esa incertidumbre puede pasar a ser una creencia instrumental, entendiendo esto como los efectos que suponen los actores que tendrá el cambio institucional en función de los objetivos que ellos persiguen, lo cual es un factor medular al momento de formar coaliciones. 3. Problemas de acción colectiva, organización y poder: En la medida que la conformación de coaliciones conlleva coordinación y organización entre actores, los problemas de acción colectiva son parte relevante de conformar coaliciones. Entre ellos es importante considerar que sucede con los incentivos de los distintos actores para comportarse como free riders, tanto dentro como fuera de las coaliciones, en función de que otros realicen el trabajo y ellos gocen de beneficios (Olson M. , 1965). Además, en este plano es de suma relevancia considerar el rol que juegan las relaciones de poder dentro de las colectividades, al menos en dos sentidos. En primer lugar, la dimensión del poder refleja los costos de oportunidad contemplados por los actores frente al cambio institucional, En segundo lugar, es relevante el poder en términos de movilización, entendiéndolo como la capacidad de determinados actores para sobrellevar problemas de la acción colectiva en función de apoyar una determinada estrategia. 4. Temas distributivos y creencias normativas: Se debe tener claridad respecto a que los actores toman decisiones frente a resultados del cambio institucional que tendrán efectos distributivos diferenciales entre los integrantes de la coalición. En ese sentido, en función de apoyar la nueva institucionalidad, los actores deben resolver los problemas distributivos asociados al cambio institucional. No obstante, si bien en esta materia los juegos de poder son fundamentales, también 42

determinados actores puede aceptar ceder beneficios en materia distributiva a cambio de creencias normativas, tales como apoyar el bien común o creencias respecto a la justicia. 5. Funciones preferenciales multivariadas e identidades: Se debe entender que la agregación de preferencias no se da exclusivamente en torno a los efectos materiales más evidentes de una nueva institución, sino también en torno a efectos subyacentes al proceso, por lo cual en realidad las funciones preferenciales que un actor determinado posee sobre las instituciones es multivariada. Del mismo modo, las preferencias que manifieste un actor posicionado en cargos electos vía votación popular, la función preferencial de la nueva institucionalidad se extiende al plano de mantener cierta identidad en función de satisfacer a los votantes. 6. Redes de externalidad y complementariedades institucionales: En la medida que el cambio institucional no se da en un plano vacío, se debe entender que probablemente los efectos asociados del cambio sean regulados por un conjunto de instituciones externas al cambio institucional específico en cuestión. Por lo tanto, también es relevante comprender que instituciones complementan a la que se encuentra en proceso de modificación, de modo que se tenga claridad de como las instituciones del pasado siguen condicionando las del presente. En la medida que la propuesta de Hall (2010) es lo suficientemente amplia, es la que se empleará en el presente trabajo. La aproximación que propone, construida desde el Institucionalismo de elección racional, e integrando elementos de la vertiente histórica y en menor medida sociológica, se ajusta en gran medida al desarrollo del caso seleccionado. Además, se complementa adecuadamente con los supuestos derivados de Variedades de Capitalismo. III.III.c) Empresarios y cambio institucional Si bien los empresarios no son parte del proceso de toma de decisiones ni de elaboración de políticas per se, puesto que en la práctica no se encuentran dentro del sistema político institucional, logran posicionar intereses dentro de él. Su homogeneidad social y potencialidad hegemónica lo determinan como una “clase dirigente” pese a no poseer el poder formal (Cortes Terzi, 2000), y debido a que controlan gran parte de las actividades productivas, en materia de políticas económicas son prácticamente un co-gobierno en la materia (Cortes Terzi, 2000). Esta última aproximación posee un correlato en los estudios que conceptualizan las empresas como capital, y así mismo puede ser comprendido como poder estructural (Fairfield, 2010), dado que su supuesto central es que las empresas no requiere organizarse para ejercer presión, pues en la medida que la inversión determina el crecimiento económico, los Estados se encuentran forzados a decidir en función del capital (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997). Schneider & Karcher (2012) plantean que el poder estructural es un canal de acción empresarial, pese a que es el menos visible y el más difícil de analizar. Con la creciente apertura de los mercados internacionales, el problema de que las inversiones se trasladen a otros países debido a que en un Estado se toma medidas regulatorias o redistributivas en base a impuestos, es un argumento de peso al momento al momento de la toma de decisiones (Schneider & Karcher, 2012).

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En consecuencia, para Cortes Terzi (2000) el sector empresarial opera como un poder extra institucional. Más allá de ser un poder que se ejerce fuera de las vías institucionales, como bien podría ser cualquier grupo de presión en general o los poderes fácticos, Cortes Terzi (2000) señala define que un poder es extra institucional cuando: a) logra ser competitivo en la definición de políticas; b) posee capacidad de decisión autónoma; y c) tiene capacidad para eludir o sancionar medidas del poder institucional. Este último punto es de suma relevancia para el sector empresarial, puesto que ya sea por el poder estructural o el capital que controlan, tienen capacidad para sancionar decisiones políticas del poder institucional mediante reducción de empleos o retiro de inversiones. Cabe señalar dos aspectos relevantes respecto a estos instrumentos de poder (Cortes Terzi, 2000); primero, si bien son lícitos, esto no les entrega legitimidad, por lo cual tienden a ser aplicados fuera de la luz pública; segundo, los instrumentos de poder extra institucional son propiedad de quienes los ejercen, a la vez que son inaccesibles para el común de la sociedad. Es importante recalcar que los instrumentos de poder del sector empresarial no pueden ser aplicados indistintamente, sino se desarrollan dentro de un marco aceptable de estrategias a desplegar por parte del sector empresarial. Schneider (2004) plantea la idea de portafolio para explicar cómo varían las estrategias empleadas por el sector empresarial en la política. Como bien señala el autor: Si bien la primera influencia de las organizaciones empresariales es la interacción y el intercambio dinámico entre los miembros del Estado y los líderes empresariales, las estrategias políticas de los empresarios se encuentran influenciadas por un contexto amplio de contención política y una amplia gama de oportunidades políticas existentes (Schneider, 2004: 12)19 En función de esa amplia gama de oportunidades políticas y el contexto político, Schneider (2004) afirma que los empresarios tienen un portafolio de opciones posibles a desplegar. Por ejemplo, si existen varios espacios institucionalizados y formales para que los empresarios desplieguen sus preferencias en materia política, así como la penalización por sobornos es muy elevada, las opciones de portafolio de los empresarios será más acotada en función de las vías institucionales. En contraste, si los capitalistas tienen varias vías para influir fuera del sistema institucional, su portafolio de opciones será más amplio (Schneider, 2004). En efecto, la forma de acción institucionalizada más común para el sector empresarial se da atreves de asociaciones empresariales, las cuales pueden ser independientes o creadas por los Estados, no obstante la primera es la que tiene mayor perduración (Schneider, 2010). Schneider (2010) señala que las asociaciones empresariales participan de múltiples maneras en la política, por ejemplo mediante su aparición en medios de prensa propios o externos, en donde incluso visualizan resultados de sus centros de investigación. También los líderes de las asociaciones empresariales tienen la posibilidad de contactarse directamente con los tomadores de decisiones, los cuales regularmente son invitados a las distintas actividades que realizan las instituciones. 19 Traducción del autor. Literal del texto original: “Lastly, although the primary influence on business organization was the dynamic interaction and exchange between state officials and business leaders, the political strategies of business were also influenced by the broader context of political contention and the full range of existing political opportunities”

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Además, la vía institucionalizada considera la participación del sector empresarial en diferentes foros y mesas de discusión, las cuales por lo general son denominadas deliberativas o consultivas (Schneider, 2010). Otra posible estrategia señalada por Schneider (2010; Schneider & Karcher, 2012) es el lobby o cabildeo, el que si bien no necesariamente es un acto de corrupción, por lo general no se encuentra regulado (Schneider & Karcher, 2012:17). Un aspecto medular en lo que respecta al lobby es la estrecha relación existente entre los miembros del poder legislativo y ejecutivo con representantes del mundo empresarial, relación que muchas veces se encuentra traslapada. “Alrededor del 15% de los ministros en el gobierno de Felipe Calderón en México –que gobierna desde 2006– y la mitad de los ministros del gobierno de Sebastián Piñera en Chile –que gobierna desde 2010– tienen antecedentes empresariales” (Schneider & Karcher, 2012:17-18). Una estrategia fundamental a tener en consideración es el financiamiento a campañas y partidos políticos (Schneider B. R., 2010; Schneider & Karcher, 2012), dado que en general en América Latina las campañas son muy costosas, y el capital privado es la principal fuente de financiamiento para las campañas políticas en la región, la cual depende sobre todo de pequeños grupos de empresarios (Griner y Zovatto, 2005 en Schneicer, & Karcher, 2012). III.IV. Conclusiones: De “variedades de capitalismo” al “cambio institucional” con los empresarios como protagonistas En el apartado teórico del presente trabajo se presentaron tres discusiones bibliográficas de diferente índole, las cuales se presentaron con una determinada forma secuencial con la finalidad de denotar su relación. Tal como se mencionó en el apartado metodológico, no se puede dar cuenta de que una teoría en su totalidad logre explicar satisfactoriamente la totalidad del trabajo, no obstante el conjunto de ellas logran construir una secuencialidad teórica que explica todas las etapas del caso. En general, son las discusiones de Variedades de Capitalismo y Cambio Institucional las que guían el trabajo, siendo siempre los empresarios la variable independiente. El primer apartado del capítulo tiene como finalidad introducir conceptualmente a los estudios en la materia, tanto respecto a las características del sector empresarial al momento de influir en el Estado, como a las condicionantes del Estado al momento de relacionarse con los empresarios. No obstante este apartado observa aisladamente a los empresarios y al Estado, y si bien las características entregadas son sumamente relevantes al momento de analizar los resultados, es necesario generar una aproximación relacional. Esto es lo que busca entregar en el segundo apartado, donde se presenta el enfoque Variedades de Capitalismo. Este enfoque, proveniente del institucionalismo histórico con amplia influencia del de elección racional, entrega un marco de funcionamiento y creación de instituciones políticas en el ámbito económico, en donde las empresas son actores claves al momento de su definición. En concordancia con aquello, se integra la acotación de Economías de mercados jerárquicos con la finalidad de tener un acercamiento de VdC a América Latina. Una de las principales críticas que se le realiza a VdC es su escaza capacidad de explicar los procesos de cambio institucional, razón por la cual en el tercer apartado del capítulo se aborda en específico Cambio institucional, con la finalidad de entregar los mecanismos de análisis necesarios para los resultados. Además de agregar las discusiones respecto a crisis, y lo 45

específico de la acción empresarial en los procesos de cambio institucional, el apartado desarrolla enfoques desde el Institucionalismo histórico con aportes de la vertiente de elección racional y en menor medida de la sociológica. Estos enfoques son fundamentales, tanto para analizar el cambio institucional como tal, como también para entender los procesos que se dan entre los actores que componen las coaliciones.

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IV.

DEBILIDAD ESTATAL COMO PARADIGMA: INICIO Y CONSOLIDACIÓN DE LA ACTIVIDAD SALMONERA PRE CRISIS

El presente capítulo es el primero asociado a los resultados de la investigación. Por consiguiente, antes de dar inicio a este se repasaran brevemente los principales puntos revisados hasta ahora. El planteamiento de la investigación se centró en que el presente trabajo se encuentra orientado a analizar las relaciones entre los empresarios salmoneros y el Estado tras el cambio institucional en acuicultura. Esto no puede dejar de ser contextualizado en la crisis del virus ISA, la cual tuvo importantes efectos en términos productivos en la salmonicultura chilena, así como también desencadeno importantes niveles de desempleo en las regiones en donde se encuentra principalmente concentrada la actividad (Los Lagos y Aysén), y puso en tela de juicio el marco institucional previo. En el marco metodológico se expuso que el enfoque que guía la investigación es Process Tracing, por lo cual el análisis de las relaciones entre los empresarios salmoneros y el Estado en el contexto del cambio institucional, se centrará en los mecanismos causales que entregan las características particulares a los resultados del cambio institucional en acuicultura., los cuales se exponen en la Figura 1. En el estado del asunto, se presentó una introducción a las principales características relevantes del Estado y de los empresarios al momento de analizar su relación. En la misma línea se desarrolló el enfoque de “Variedades de capitalismo” para definir la definición de la política económica desde una perspectiva institucional, en donde las empresas son actores protagónicos orientados a desarrollar ventaja institucional comparada al momento de influir en la arena política. Finalmente se abordaron distintas perspectivas del cambio institucional, buscando siempre mantener a los empresarios en el centro del análisis.

Figura 2: Mecanismos causales que estructuran la investigación. Elaboración propia

A continuación se desarrollará el capítulo IV, el cual tiene dos objetivos principales. En primer lugar, este capítulo busca introducir al lector a la actividad salmonera. Se exponen sus orígenes y consolidación como uno de los sectores productivos más relevantes del país y el principal a nivel regional. También se desglosan las principales firmas que lo lideran, tanto en su dimensión productiva, como a nivel de propietarios y sus posibles redes de vinculación con el sector político. El segundo objetivo del presente apartado es analizar el contexto institucional al cual se circunscribía el sector salmonero antes de la crisis, tanto desde la perspectiva de las instituciones formales, como de las asociaciones gremiales y las prácticas en general que tenían las empresas en ese entonces. La conclusión del capítulo plantea que la debilidad institucional que se presentaba en el sector salmonero era un acuerdo implícito entre las partes involucradas (Estado y empresas), respecto a que el sector salmonero tenía 47

capacidad de auto regularse y ser exitoso en términos de producción, y que por ende tanto las empresas como el Estado no tenían mayores motivaciones para generar una institucionalidad de mayor fortaleza. En consecuencia, esta conclusión es clave para comprender el mecanismo causal 1 (M.C.1), en tanto en este periodo se sientan las bases para que el Estado no tenga suficiente nivel de autonomía al momento de iniciarse el cambio institucional. IV.I Introducción a la actividad salmonera en Chile IV.I.a) Origen y desarrollo de la salmonicultura Si bien hay antecedentes del sector salmonero en Chile a finales del siglo XIX, es a partir de la década de los 80´s cuando toma mayor potencia la salmonicultura como actividad comercial (Barton, 1999; Montero, 2004; Barton & Fløysand, 2010; Katz, Iizuka & Muñoz, 2011). Tras una serie de iniciativas piloto desde 1960, promovidas mediante la cooperación entre organismos públicos chilenos (SAG, SERNAPESCA y CORFO), estadounidenses (Cuerpo de Paz, Estado de Oregon y la Universidad de Washington) y japoneses (JICA), se puede considerar la conformación de Salmones Antártica, tras la compra de Domsea Farms por Fundación Chile, en 1981 como un hecho inflexivo en el desarrollo comercial de la industria salmonera en Chile (Montero, 2004). La presencia del Estado en la industria salmonera hasta 1976 encontraba como el organismo encargado de monitorear y regular la salmonicultura a la División de Caza y Pesca del Servicio Agrícola Ganadero (SAG), situación que se modificó a partir del mencionado año tras la creación del Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA), con lo cual se traslada la institucionalidad desde el Ministerio de Agricultura al Ministerio de Economía (Katz, Iizuka & Muñoz, 2011). En este periodo la actividad es sumamente incipiente, por lo que más que acciones regulatorias por parte del SAG, y posteriormente SERNAPESCA, se da una interacción más activa en temáticas de innovación tecnológica e inserción comercial con la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y la Fundación Chile (Montero, 2004; Katz, Iizuka & Muñoz, 2011). En efecto, desde Fundación Chile sale la propuesta de conformar la Asociación de Productores de Salmón y Trucha de Chile (APSTC), la cual en su inicio agrupo a 17 empresas orientadas a buscar mejoras tecnológicas para la industria en el exterior (Katz, Iizuka & Muñoz, 2011), para posteriormente asumir la representación del sector frente al sector público (Montero, 2004). APSTC se denominó posteriormente Asociación de la Industria del Salmón y en la actualidad es SalmonChile, principal gremio del sector. Katz, Iizuka & Muñoz (2011) señalan que la industria salmonera en Chile pasa por tres etapas evolutivas, siendo la primera la fase de implementación inicial (planes pilotos), posteriormente la fase de inserción comercial, y en tercer lugar la etapa de rápido crecimiento. Esta tercera etapa, la cual encuentra sus inicios a mediados de la década del 80, es de suma relevancia, pues en ella se dispara la cantidad de empresas en el sector, así como también se comienzan a observar avances tecnológicos en el proceso productivo. Si en 1985 existían 36 empresas salmoneras, para 1994 eran 184 y para 1997 eran 219 (Katz, Iizuka & Muñoz, 2011). En este periodo Fundación Chile mantiene un importante liderazgo en el sector, y se conforma la APSTC, no obstante Katz, Iizuka & Muñoz (2011) plantean que el sector público deja de lado su rol en innovación tecnológica para comenzar poner sus esfuerzos en aspectos normativos. Por su parte las empresas comienzan a tener proceso de 48

integración vertical, afloran proveedores de insumos y la subcontratación, y es en este periodo cuando comienzan a arribar con mayor fuerza los capitales extranjeros (Katz, Iizuka & Muñoz, 2011). Este periodo representa los cimientos de la industria salmonera bajo las lógicas en que se articula desde el año 2000 en adelante. Si la salmonicultura para 1989 no superaba el 5% del total de las exportaciones pesqueras (Montero, 2004), para el año 2003 ya se encontraba sobre el 50%, y para el 2011 representó el 70% de las exportaciones pesqueras de Chile20. Desde prácticamente no existir durante los 80´s, tras poco más de 20 años de su inserción comercial la actividad salmonera se ha convertido en motor de las exportaciones industriales chilenas junto con la minería, celulosa y agroindustria (Barton, 1997; Melillanca & Díaz, 2007). El momento de mayor auge de la industria salmonera se dio entre los años 2006 y 2008, en donde exportó cerca de USD$2.500 millones por año (Gráfico N°1). Con dicho nivel de producción, para el año 2006 las exportaciones de salmónidos desde Chile representaban un 37,8% de la producción mundial, muy cerca del 38% de los salmónidos que producía Noruega (Arias, 2010), principal productor desde inicios de los 90´s (Katz, Iizuka & Muñoz, 2011). Si bien no es lo central en el presente trabajo, no se puede dejar de mencionar la gran cantidad de críticas que ha recibido la industria en términos de sus impactos ambientales, y sobre todo en aspectos laborales (Durán, Kremerman, & Pascual, 2007; Melillanca & Díaz, 2007). Pese a no ser gravitantes estos temas en las discusiones que se plantean en este trabajo, al realizar un análisis global del sector salmonero, sobre todo respecto a modelos de desarrollo y desarrollo social, estos temas no pueden ser dejados de lado. IV.I.b) Sector salmonero como capital: relevancia regional de la acuicultura Si bien se suele hacer el paralelo de la salmonicultura chilena con la noruega o la escocesa, existen múltiples diferencias. Katz, Iizuka & Muñoz (2011) señalan que la industria salmonera posicionada en Chile tiene ciertas particularidades que la distinguen de las dinámicas de la industria en otros países, entre ellas se encuentra su alta concentración espacial. A diferencia de los centros de cultivo de salmón de Noruega (principal productor a nivel mundial), los cuales se distribuyen en 1.700km de costa, en Chile el 87% de la industria se concentra en no más de 300km de costa, siendo las zonas interiores de Chiloé, la desembocadura del Reloncaví y sus áreas aledañas21 las de mayor relevancia, (Montero, 2004; Katz, Iizuka & Muñoz, 2011), concentrándose en dicha extensión espacial todas las etapas productivas de la cadena. Este aspecto es de gran relevancia respecto a la actividad salmonera como alternativa de desarrollo regional (Barton, 1997), puesto que la actividad desplazó a la agricultura de subsistencia y a la pesca artesanal como principales rubros productivos de la región (Barton, 1997). La concentración espacial de la industria señalada por diversos autores (Barton, 1999; Montero, 2004; Katz, Iizuka & Muñoz, 2011) es un factor clave para ilustrar la relevancia regional que posee el sector salmonero como capital. Si bien el sector salmonero representa cerca del 5% de las exportaciones nacionales (Katz, Iizuka & Muñoz, 2011), su injerencia a 20

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Revista Aqua, 2013. En la actualidad se expande hacia las regiones de Aysén, y en menor medida a Magallanes

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escala regional es mayor. En la Figura 2 se puede observar una relación estrecha entre el crecimiento del PIB regional y el aumento de las exportaciones acuícolas, las cuales se ven fundamentalmente constituidas por salmónidos. En efecto, el aumento del PIB regional viene de la mano con un aumento paulatino en los retornos por exportaciones acuícolas, y este es prácticamente duplicado entre los años1999 y 2007. Si bien no se observa un aumento considerable en las exportaciones acuícolas entre los años 2002 y 2003, en donde el PIB regional aumenta de forma destacada, es importante destacar que para el año 1999 en Chile se producían 223.000 toneladas provenientes de cultivos marinos, mientras que para el año 2002 esta cantidad aumento a 506.000, no obstante las diferencias monetarias se hacen más notorias a partir del año 2003 a raíz que el precio por kilo de salmón prácticamente se duplico con respecto al 2002, alcanzando 3,84 USD$/kilo (Montero, 2004). Por esta razón, en la gráfica se observa un aumento de los retornos por concepto de exportaciones acuícolas de mayor radicalidad a partir del año 2003, lo que no necesariamente se correlaciona con un aumento igualmente radical en las toneladas exportadas. El decaimiento de las exportaciones salmoneras producto del virus ISA a partir del año 2008 fueron notorias en términos monetarios, y tuvieron impacto en la tendencia del PIB de la región de Los Lagos. No obstante el PIB regional comienza a disminuir desde el año 2007, lo cual se puede encontrar asociado al desprendimiento de la Región de Los Ríos, y continúa con una tendencia decreciente hasta el año 2011, en donde la recuperación del ISA se encuentra avanzada. Figura 3: Evolución de las exportaciones de acuicultura (en miles de USD$) a nivel nacional y su relación con la evolución del Producto Interno Bruto de la Región de Los Lagos. 3.500.000

Exportaciones acuicultura (miles de dolares)

3.000.000

PIB Región de Los Lagos 2.500.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Elaboración propia en base a DirectorioAqua (2005 y 2012) y Banco Central.

Además de los impactos que tuvo en el PIB regional, el sector salmonero se posicionó como una fuente de empleo importante en la región. Para 1994 en la Región de Los Lagos existían alrededor de 8.000 empleados directos por las empresas salmoneras, a lo cual se debe agregar 3.000 o 4.000 indirectos (Barton, 1997). En su momento de mayor productividad (20062008), se estima que la industria empleaba 35.000 personas directamente, más 15.000 empleos indirectos (Arias, 2010). La cifra no es menor si se considera que para el año 2010 la población económicamente activa (PEA) de la región eran 369.590 personas (INE, 2011), por lo que estimativamente el sector salmonero abarcaba cerca del 15% del total de la PEA. Además se debe recordar que la industria salmonera se focalizó es áreas específicas, en la cuales tras su demanda de mano de obra no calificada tendió a transformar las actividades 50

productivas de la Provincia de Chiloé, una de las provincias en ese entonces con mayor ruralidad del país, pasando de la agricultura (fundamentalmente de subsistencia) y la pesca artesanal, al trabajo salmonero asalariado (Barton, 1997; Katz, Iizuka & Muñoz, 2011) IV.I.c) Desglosando el sector: Empresas salmoneras como capital y red Si se cambia la escala de análisis, desde el sector salmonero hacia las empresas que lo componen, se puede afirmar que dista der ser homogéneo en cuanto a las dinámicas de producción. Durante la década del 90 y a principios del 2000 se podía observar un aumento paulatino en la cantidad de empresas, por lo que en ese periodo la concentración del sector no era mayor. No obstante, esto comienza a cambiar en la medida que la magnitud productiva del sector aumentó, y para el año 2008 las 5 compañías más grandes concentran un 73% de la superficie de cultivo a nivel nacional, un 53% de las concesiones y el 50% de la exportación nacional (Katz, Iizuka & Muñoz, 2011). En la Tabla 1 se puede observar que son cinco empresas (Marine Harvest, AquaChile, Mainstream, Multiexport y Camanchaca) las que producen prácticamente el 50% de las toneladas de salmónidos exportados desde Chile, así como también representan una cantidad cercana del total de dólares asociados a retornos por la exportación de salmónidos para el año 2007. Si se aumenta la perspectiva hacia las primeras 15 empresas exportadoras, se tiene que estas controlan cerca del 80% del total, lo cual puede ser desglosado entre cinco empresas que controlan el 50% y diez que controlan el 30%. Si bien no se observa en la Tabla 1, cabe señalar que para alcanzar el 90% de las exportaciones nacionales, se deben contabilizar 25 empresas, lo cual da cuenta de que antes de la crisis existía una importante concentración de las exportaciones de salmónidos, en la misma línea de lo señalado por Katz, Iizuka & Muñoz (2011). Tabla 1: Porcentaje de US$ y Toneladas de exportación de salmónidos con respecto al total del sector de las quince principales empresas para el año 2007.

Fuente: Elaboración propia en base a InfoTrade y Revista Aqua.

Cabe señalar que las principales empresas salmoneras no solo son relevantes en términos de actividades económicas en la región, sino también en cuanto a sus posibles redes de poder. En este caso, las empresas como red que se presentan a continuación no representa necesariamente vínculos de relación activos sino potenciales, en tanto no en todos los casos 51

existe prueba empírica de que fueron empleados durante el proceso de cambio institucional. Este equilibrio entre poder económico asociado a factores productivos, y poder político acotado a articulación de redes es bien ilustrado por la empresa AquaChile. La principal productora de salmónidos a nivel nacional, y una de las principales a nivel internacional, fue fundada por la familia Puchi, y fusionada con Salmones Pacífico Sur de la familia Fischer, siendo ambas en la actualidad sus principales propietarios (Tabla 2). El mayor salto cuantitativo de AquaChile en términos productivos fue la compra de Aguas Claras el año 2004, la cual aconteció por la invitación de sus propios accionistas, en donde figuraban Sebastián Piñera y Felipe Lamarca22. Víctor Hugo Puchi es quizás el más visible de la empresa, Ingeniero comercial de profesión con MBA en la Universidad de Chicago entre 1980-1982, se comenzó a dedicar de lleno a la actividad salmonera tras renunciar a Quiñenco donde trabajaba con Guillermo Lucksic23. Además participa en el fondo de inversiones Austral Capital junto con Bruno Phillipi, Juan y Luis Claro y los hermanos Del Río24. Por su parte la familia Fischer, representada principalmente por Humberto y Claudio, posee un definido perfil inversionista. Se considera que controlaban cerca del 12% del PIB de la región de Los Lagos, fundamentalmente mediante sociedades de inversión inmobiliaria, ganadera y turística, destacando en este último rubro los Casinos de juegos de azar25. No solo en la propiedad de AquaChile se pueden encontrar nombres vinculados al poder político y económico, sino también en sus altos cargos gerenciales. Ejemplos de ello es el democratacristiano y ex integrante del gobierno de Eduardo Frei, Felipe Sandoval26, quién se integró a la empresa durante el año 2010 tras presidir la “Mesa del Salmón” por parte del Ministerio de Economía de la presidenta Bachelet, en donde se diseñó el plan de rescate de la industria, y también se elaboró la base del cambio institucional en acuicultura. En la actualidad, Felipe Sandoval es el presidente de SalmonChile. Por otro lado se encuentra el ex ejecutivo Juan Sebastián Montes, quién fue nombrado Intendente de la región de Los Lagos por Sebastián Piñera.27

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Diario El Mercurio, Sección Economía y Negocios: “Los secretos de AquaChile” 06/06/2004 Revista Aqua: “Ante debut de AquaChile en Bolsa: Puchi anunció plan por US$ 470 millones” 18/04/2011 24 Revista Capital: “La travesía de Puchi” 02/11/2011 25 Diario El Mercurio, Sección Economía y Negocios: “Los secretos de AquaChile” 06/06/2004 26 Diario El Mercurio, Sección Economía y Negocios: “AquaChile incorpora a Felipe Sandoval” 18/05/2010 27 Fundación Terram, Noticias: “Ex ejecutivo salmonero Juan Sebastián Montes es el nuevo intendente de Los Lagos” 13/03/10. Recuperada el 02/10/2013 23

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Tabla 2: 15 principales exportadoras de salmónidos para el año 2007, el principal origen de sus capitales y principales propietarios asociados.

Fuente: Elaboración propia en base a Duran y Kremerman (2008), revisión de medios de presa y memorias anuales de compañías

Otra empresa de capitales nacionales de gran relevancia en el sector es Multiexport Foods S.A, la cual también transa parte de sus activos en la bolsa de comercio de Santiago, y su principal accionista (tras los dueños originales de Multiexport S.A señalados en la Tabla 2 con el 59,65%) es Larraín Vial con un 10,56%28. El perfil de los propietarios e integrantes del directorio de Multiexport S.A asoma como especializado en el rubro salmonero, salvo por casos particulares como Martín Borda Amigo, quién también forma parte del directorio de Scotiabank y de la Compañía Molinera San Cristóbal29. Otro caso, y de gran relevancia en términos de relación política es Cesar Barros, ex presidente de SalmonChile durante la crisis del virus ISA y actual presidente de La Polar, directorio que asumió tras el escándalo del 2011. Ex alumno del colegio Verbo Divino, donde fue compañero de Sebastián Piñera, con un Doctorado en Economía en Stanford30, y ex integrante de Patria y Libertad31, es reconocido por su manejo político en situaciones de crisis32. Este hecho fue reconocido por el ex Ministro Luis Mayol al asumir Cesar Barros La Polar, puesto que lo conoce personalmente de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), organismo en que Barros es consejero33. Además de los miembros de la SNA a donde se podrían extender las redes de Barros, escribe editoriales en diario “La Tercera”, puesto que es cercano a Álvaro Saieh34. Dentro del sector salmonero no sólo se pueden observar empresas de origen de capitales nacionales (Tabla 2), sino también se presentan multinacionales de origen extranjero de diferentes envergaduras. Ejemplo de aquello es la empresa Marine Harvest ASA, la cual es el resultado de la compra de Marine Harvest al grupo holandés Nutreco, Fjord seafood y Pan 28

Multiexport Foods S.A, Memoria Anual (2012) Sitio web de Muliexport Foods S.A: www.multiexport.com. Revisado el 05/11/2013 30 El Mostrador: “El amigo de Piñera en el directorio de La Polar”. 04/07/2011 31 Revista Capital: “Cesar Barros embalado”. 24/09/2012 32 Diario La Tercera: “La nueva operación de rescate que asume Cesar Barros” 21/06/2011 33 Ibíd. 34 El Mostrador: “El amigo de Piñera en el directorio de La Polar”. 04/07/2011 29

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Fish (ambas de origen noruego) por parte del magnate noruego John Fredriksen (#87 del ranking Forbes35), mediante su compañía Geveran Trading, siendo en la actualidad la principal productora de salmón a nivel mundial (Duran y Kremerman, 2008). Cabe señalar que quien fuera gerente de esta empresa hasta el año 2009, Adolfo Alvial36, fue candidato a diputado por el partido democratacristiano en el distrito 56 para las elecciones del año 201337. Otro capital extranjero relevante se asocia a las empresas Mainstream y Cultivos Marinos Chiloé, las cuales son propiedad del grupo noruego CEMARQ38, el cual es transado en la bolsa de Oslo y su principal acreedor, con un 43,5%, es el gobierno noruego39. Además de los capitales noruegos, los inversionistas japoneses comienzan a tener una creciente relevancia. El grupo Nissui, dueño de Salmones Antártica, es una multinacional especializada en productos marinos, y posee en Chile una considerable cuota de extracción en diferentes variedades de merluza en la zona austral del país40 . Retomando a los capitales de origen nacional, otra empresa que destaca por las posibles redes es Los Fiordos Ltda, o también conocida como “Súper Salmón”, perteneciente al holding de Agrosuper. Dicha filial aporta a la empresa cerca del 10% de sus ingresos41, y es controlada por Gonzalo Vial Vial y sus hijos42. La empresa fue representada por más de 25 años por Eugenio Bauer, diputado UDI, con quién además Vial Vial fundó la Universidad de Rancagua43. Más allá del basto poder económico que poseen los Vial, en el directorio de Agrusuper se pueden encontrar nombres cercanos al poder político en Chile. Uno de ellos es Fernando Barros Tocornal, quién además de participar en diferentes directorios, fue el encargado de asesorar a Sebastián Piñera en el momento en que debía asumir la presidencia y separar los negocios de la política44. Además de relacionarse con Sebastián Piñera hace más de 18 años, y de ser cercano a diferentes grupos económicos, Barros Tocornal es vicepresidente de ICARE y asumió la vocería cuando se detuvo a Augusto Pinochet en Londres45. Otro nombre del directorio de Agrosuper es Canio Corbo, hermano de Vittorio Corbo (quién fue nombrado presidente del Banco Central por Ricardo Lagos), quién además de estar en otros directorios empresariales, es miembro de la junta directiva de la Universidad de Los Andes46. En último lugar, es fundamental destacar a Juan Claro, quién además de ser parte del clan Claro y estar presente en diferentes directorios, es simpatizante y cercano a los integrantes del gobierno de Sebastián Piñera47.

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Sitio web Forbes: www.forbes.com. Revisado 05/11/2013 Diario El Llanquihue: “Adolfo Alvial deja gerencia técnica de Marine Harvest”. 20/05/2009 37 Sitio web: www.candidatos2013.cl . Revisado el 06/11/09 38 Diario La Tercera: “La estrategia del grupo noruego Cemarq, tras adquirir Cultivos Marinos Chiloé” 14/10/2012 39 Sitio web Cemarq: www.cemarq.com . Revisado el 05/11/2013 40 Ciper-Chile: “Radiografía a la industria pesquera II: Los nueve dueños del mar chileno” 25/01/20012 41 Clasificadora de riesgo Humphreys, Junio del 2012 42 Ibid. 43 Punto Final: “El látigo de Agrosuper”. 08/08/2008 44 El Mostrador: “Fernando Barros, el hombre encargado de separar política y negocios. La red dorada del guardián de Piñera”. 05/02/2010 45 Ibid. 46 Sitio web Universidad de Los Andes: www.uandes.cl. Revisado el 06/11/2013 47 El Mercurio: “La cena en la casa de Juan Claro en reconocimiento a Hinzpeter” 16/12/2012 36

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Así como Los Fiordos es filial de un marco más amplio de actividades económicas, existen importantes salmoneras que representan la filial acuícola de importantes empresas pesqueras en Chile. Ejemplo de ello es Salmones Camanchaca S.A, filial de Compañía Pesquera Camanchaca, la cual es propiedad de Jorge Fernández Valdés, quien también posee junto con la familia Stengel48. En su directorio además figura Rodrigo Errázuriz Ruiz-Tagle, empresario de larga tradición vinculado a Álvaro Saieh49. Cabe señalar que durante la última votación de la Ley de Pesca, a raíz de la repartición de cuotas, se vinculó a la diputada independiente (cercana al PRI y UDI) Marta Isasi con Compañía Pesquera Camanchaca y Corpesca, por presuntos financiamientos de campañas en pro del aumento de cuotas50. IV.II Contexto institucional de la salmonicultura antes de la crisis IV.II.a) Regulaciones y estado de la institucionalidad en materia salmonícola La regulación y fiscalización de la actividad salmonera, dentro de la acuicultura en general, recae en la Subsecretaria de Pesca (SUBPESCA) y en el Servicio Nacional de Pesca (SERNAPESCA). Cabe señalar que en el contexto previo e inicial a la crisis, la SUBPESCA no cuenta con una división especializada en acuicultura, sino un Departamento dependiente de la División de Administración Pesquera. Dicha situación cambiará con el cambio de Ley N° 20.597 del año 2012, en donde además de ser creada la División de Acuicultura y darle reconocimiento legal a la Comisión Nacional de Acuicultura, se establece que la Subsecretaria cambiará de nombre a Pesca y Acuicultura. Esta situación no es menor, en tanto da cuenta que la actividad acuícola para Estado va cobrando relevancia en el último tiempo, lo que se puede asociar por un lado a la acotada data de la salmonicultura como actividad económica relevante, así como a la perspectiva del Estado respecto a la capacidad auto regulatoria de la actividad. Esta perspectiva es claramente ilustrada en el discurso de los funcionarios de SUBPESCA: “Lo que había antes de la crisis, era fundamentalmente un espíritu de que la industria era capaz de autorregularse, y quizás el ejemplo más claro es que la ley de pesca del año 1991, y la primera regla sanitaria sale en el año 2001, o sea, sale diez años después de la promulgación de la ley. Eso da cuenta del espíritu, y todavía con una regulación pobre que costó mucho poder implementar, porque existía el concepto de que éste era un bien privado y por tanto, la empresa era capaz de regular su propiedad, y ahí cometimos muchos errores. Muchos errores desde la planificación del sistema de concesiones, lo que diría hoy día es un gran problema de la industria, por otra parte, con una regulación endeble, muy permeable al tema de un mercado abierto incluyendo los temas sanitarios, por tanto no se tenía mucho control respecto a lo que ingresaba y por otra parte dejando que la empresa desarrollara libremente su actividad” (Entrevistado SUBPESCA)

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Ciper-Chile: “Radiografía a la industria pesquera II: Los nueve dueños del mar chileno” 25/01/20012 El Mostrador: “Futuro del canal de Álvaro Saieh se decide después del 18”. 17/09/2013 50 The Clinic: “Los contactos secretos de la diputada Marta Isasi con la pesquera Camanchaca que complican la investigación en su contra”. 17/07/2013 49

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Lo paradojal de esta situación es que si bien antes de la crisis existen marcos regulatorios definidos, los cuales pese a ser relativamente débiles51 y sin poseer una capacidad de fiscalización adecuada, se enmarcan en un espíritu institucional de que la salmonicultura era capaza de auto regularse. Desde la industria también es reconocida esa debilidad de la institucionalidad en materia de acuicultuira antes de la crisis, en donde se destaca tanto la escaza atención que presta a los aspectos regionales la política pública, como el desconocimiento de la actividad y su reducido personal: “…desde el punto de vista de la política pública, que corresponde a una institucionalidad débil, a un Ministerio de Economía, que en cierto modo se preocupa más bien de los temas que son importantes pa´ la política, por decirlo de alguna manera, que se yo, son efectos más transversales ahí y no tan locales. Una subsecretaría de pesca, y por lo tanto así se llamaba subsecretaria de pesca (…) y lo que existía era un departamento de acuicultura dentro de la subsecretaría de pesca, y en los tres o cuatro pisos tenían a cuatro o cinco personas que se dedicaban a la acuicultura y básicamente para hacer tramites no” (Entrevistado ex gerente gremial) Además de ser reconocida la debilidad de la institución, se enfatiza la baja presencia que tenía la salmonicultura para el Estado hasta antes de la crisis, pese a ser un sector relevante en la economía nacional y estructural en la local. En efecto, según la información recabada mediante entrevistas a actores relevantes en SUBPESCA, a inicios del 2000 llegan los primeros funcionaros con doctorado especializados en salmonicultura, los que si bien tenían un buen conocimiento en la materia, no contaban con la necesaria información empírica para establecer regulaciones específicas. En ese periodo, bajo la presidencia de Ricardo Lagos, es nombrado Subsecretario de Pesca Daniel Albarrán (Independiente vinculado a PPD), quién venía de la industria salmonera, y que trabajó en impulsar la Política Nacional de Acuicultura y en acelerar la implementación del reglamento sanitario (RESA) y ambiental (RAMA) para la acuicultura, los que se encontraban en tramitación desde la Ley General de Pesca y Acuicultura de 1991. Tras menos de un año en la subsecretaria, Albarrán renuncia por supuesta incompatibilidad de intereses por participar en las empresa salmonera Aguas Claras (mediante el holding Antarfish) y haber sido presidente de la gremial salmonera por dos periodos52. En síntesis, en este contexto hay una institucionalidad débil, sin mayores motivaciones evidenciadas por mejorar la capacidad regulatoria y fiscalizadora, y marcada por una idea de que la actividad salmonícola tenía capacidad de auto-regularse por sí sola. De todos modos, en base a lo instituido en la Ley General de Pesca y Acuicultura del año 1991, y los posteriores Reglamento Sanitario para la Acuicultura (RESA) y Reglamento Ambiental para la Acuicultura (RAMA), los elementos normativos centrales para la acuicultura antes de la crisis pueden ser sintetizados en cuatro aspectos53: 51

En efecto, para el año 2007 el SERNAPESCA contaba con un presupuesto 4,5 veces inferior a su par fiscalizador en agricultura (SAG) (Infante, 2007 en Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012). 52 El Mercurio: “Renuncia Subsecretario de Pesca Daniel Albarrán” 31/08/2001 53 En base al documento Historia de la Ley N°20.434, del año 2010, y al Informe N°1 del Grupo Tareas del Salmon (Mesa del Salmon): “Temas relevantes y propuestas a abordar”.

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a) Concesiones de acuicultura: Es el derecho de uso sobre un bien nacional para que se realicen actividades de acuicultura. Estas concesiones son transferibles y susceptibles de negocio jurídico. Cabe señalar que en la modificación de la ley del año 2006 se estableció que dicho negocio jurídico se podría realizar solo en caso de que la concesión haya sido otorgada hace más de seis años o se acredite la condición de acuicultura habitual. b) Áreas apropiadas para la acuicultura: Las concesiones y autorizaciones de acuicultura solo pueden ser aprobadas dentro áreas que sean apropiadas para desarrollar la actividad, las que se denominan Áreas Apropiadas para Acuicultura o AAA. Son áreas que el espacio pude ser destinado para acuicultura, lo que no implica que este sea de su uso exclusivo. c) Normativa ambiental: Se refiere a la señalada en el RAMA, y en ella se establece que previo a la aprobación de una concesión de acuicultura se debe realizar una caracterización preliminar del sitio de cultivo (CPS). Anualmente, los titulares de la concesión deben presentar la información ambiental (INFA) de su sitio, en donde se evalúa la aceptabilidad del impacto que se ejerce sobre el medio en función de la condición aeróbica (disponibilidad de oxígeno). En caso de que el impacto exceda lo considerado por la autoridad por segunda vez consecutiva, se obliga a bajar en un 30% la producción de dicha concesión, lo que se repetirá consecutivamente. d) Normativa sanitaria: Se refiere a las establecidas en el RESA, y a grandes rasgos se establecen las medidas de control frente a enfermedades de alto riesgo, las que también son definidas. Se establecen programas que permiten definir medidas sanitarias de control, vigilancia y erradicación, las cuales para ser establecidas requieren de un comité técnico en el que debe participar la industria. Además se establece el reglamento de certificación para la importación de ovas. IV.II.b) Organización gremial, autorregulación y relación con el Estado En el contexto previo a la crisis, la única asociación gremial de empresas salmoneras era la Asociación de Productores de Salmon y Trucha o SalmonChile. Como se mencionó anteriormente, cuando el sector salmonero estaba en proceso de conformación, la Fundación Chile les propone a un conjunto de empresas formar la asociación gremial en función de buscar mejoras tecnológicas para el sector (Katz, Iizuka & Muñoz, 2011). Con posterioridad APSTC pasó a enfocarse en la representación del empresariado salmonero hacia el sector público (Montero, 2004), y más adelante se pasó a denominar Asociación de la Industria del Salmón A.G o SalmonChile A.G. Para el año 2008, momento en que se desarrolla la crisis, el presidente de SalmonChile era Cesar Barros, y el directorio lo componían Victor Hugo Puchi (AquaChile), José Gago (Acuinova), Álvaro Jímenez (Marine Harvest), Francisco Ariztía (Mainstream), José Guzmán (Los Fiordos) y Jose Ramón Gutiérrez (Multiexport). La composición del directorio se ajusta a las empresas de mayor relevancia productiva en el sector, independientemente de que sea electo por las empresas afiliadas, salvo por el caso de Acuinova que posee un peso específico menor en él. El directorio era asesorado por un consejo directivo compuesto por representantes de las principales empresas productoras y algunos proveedores. Con el fin de representar a grandes rasgos la composición del gremio, se debe señalar que en la actualidad el gremio cuenta con un equipo gerencial de 19 funcionarios, distribuidos en 57

sus sedes de Aysén, Chiloé, Puerto Montt, Temuco y Santiago, concentrando a la mayoría de ellos la sede de la capital de la Región de Los Lagos. Además SalmonChile cuenta con un instituto orientado específicamente al ámbito investigativo, el Instituto Tecnológico del Salmón o INTESAL A.G de SalmonChile. Dicha unidad cuenta con ocho funcionarios para cubrir las áreas de Salud, Ambiente y Producción e Inocuidad. Más allá de los aspectos operativos, la principal gremial salmonera también posee una proyección hacia el sector empresarial a escala nacional, lo que se encuentra evidenciado en su afiliación en la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), por lo cual se extiende como integrante de la Confederación de Producción y Comercio (CPC). Dentro de los diversos objetivos que plantea la gremial salmonera, cabe destacar que definen: “Representar a sus asociados ante los poderes públicos y organismos privados en materias de interés relacionadas con estas industrias” y “Mantener y reforzar el espíritu y los lazos de solidaridad entre sus miembros”. Por lo tanto, se plantea mantener un sector empresarial articulado y cohesionado con miras a, entre otros objetivos, poder posicionar sus principios e intereses en materia de políticas públicas en general. Como bien plantea Álvaro Jiménez, ex director general de Marine Harvest: “Por eso, como asociación, tenemos que hacer que el Estado acoja todas las peticiones y seguir peleando por eso. Queremos una asociación que convoque”54. Si bien antes de la crisis la asociación planteaba ciertas medidas orientadas al auto regulación, en la práctica no contó con suficiente respaldo para que todas las empresas las llevaran a cabo. Esto queda graficado en el siguiente relato: “La Asociación muchas veces no tiene la fuerza suficiente como para decir cuando hay enfoques distintos y hacer un trabajo de difusión y de convencimiento de los asociados de la importancia de estos temas. Cuando ve un camino áspero con los asociados prefiere evitarlos a enfrentarlos. Eso era por lo menos la Asociación en ese tiempo” (Entrevistado ex gerente salmonero) Tras las entrevistas queda evidenciado que varios actores al interior de la industria entendían que el auto regulación podía funcionar en tanto las distintas empresas asumieran los compromisos propuestos por el gremio. De modo general, se puede establecer que ciertas empresas líderes en la producción pujaban por la implementación de estas medidas, no obstante: “Cuando llegó la hora del compromiso, de que las empresas realmente adhirieran a estos programas, y participaran activamente en los programas, la participación en ese momento la verdad fue baja y por lo tanto los programas fueron contribuyentes débiles, respecto a lo que tendrían que haber sido para el momento que se vivía” (Entrevistado ex gerente salmonero) Parafraseando a un entrevistado ligado a una empresa salmonera, se daba una lógica de que los empresarios le temían a la regulación en términos de competitividad, y planteaba la analogía de que el Estado para el mercado es una suerte de “elefante en una cristalería”. Por lo tanto, no existía un consenso pleno al interior del gremio en ese entonces respecto a si se 54

La Tercera: “Mayor salmonera del mundo advierte que la industria chilena aún está en terreno incierto”. 10/10/2010

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debían buscar regulaciones estatales más estrictas. Si bien existía el discurso de auto regulación, al momento de imponer y desarrollar medidas basadas en conocimiento técnico (mediante INTESAL), la tendencia en parte importante de quienes las suscribían fue a cumplirlas. De todos modos, Salmonchile era el único representante de la industria en la Comisión Nacional de Acuicultura, y representaba el vehículo de representación de los empresarios frente a las regulaciones estatales. No se debe olvidar que el desarrollo del RAMA y el RESA son impulsados por un ex presidente de la gremial. IV.III Conclusión: El equilibrio de la debilidad del Estado Los orígenes de la actividad salmonera en Chile son relativamente recientes, no obstante sobre todo a partir de mediados de la década del 90, tiene un crecimiento exponencial considerable que la lleva a posicionarse como un sector importante en la economía nacional, y clave en la local. Esto último es relevante en tanto la salmonicultura se posiciona como una actividad puntal del crecimiento económico regional, y sobre todo en la generación de empleos para la población de la Región de Los Lagos. El protagonismo asumido por el sector salmonero, tanto a nivel regional como nacional, se asocia fundamentalmente a un reducido número de firmas que concentran importantes factores productivos (concesiones y superficies de acuicultura), así como también concentran la producción y exportación de salmónidos. Dentro de las principales empresas de origen nacional se pueden encontrar distintos nombres asociados tanto a importantes grupos económicos a nivel nacional, como al mundo político. En conjunto estos factores dan cuenta de que el sector salmonero posee un importante poder estructural a nivel regional, en tanto es clave como actividad económica, así como fuente de empleo. En la misma línea, posee un importante capital político en términos de red, particularmente las empresas AquaChile, Multiexport y Los Fiordos. Pese a que el rápido crecimiento del sector salmonero lo llevó a ser un “motor” de la economía nacional, así como un pilar estructural de la economía regional, esto no fue complementado con un desarrollo de la institucionalidad en la materia. Ya sea por el escueto desarrollo en materia de acuicultura de la ley de 1991, por los diez años de espera para obtener reglamentos específicos (los cuales fueron propiciados desde el sector público por un empresario y ex dirigente gremial salmonero), por la ínfima presencia de la acuicultura al interior de SERNAPESCA y/o SUBPESCA, por su reducido número de funcionarios, o bien por el bajo grado de conocimiento e información que se tenía al interior del sector público en materia acuicola, se puede afirmar que la institucionalidad en materia salmonera era sumamente débil. Esta debilidad institucional da cuenta de lo alejado que se encuentra del burócrata weberiano el funcionario del Estado enfocado a labores acuícolas, por lo cual se puede deducir un alto grado de vulnerabilidad en lo que respecta a autonomía. Esta es la base de lo que se entenderá por el primer mecanismo causal (M.C.1), en tanto el equilibrio de las preferencias en torno a la debilidad del Estado, condicionará que esté no cuente con los elementos básicos para tener autonomía suficiente al momento de definir políticas en la materia. Lo anterior debe ser complementado con el discurso de la auto regulación presente en el sector empresarial, tanto a nivel de firma como de gremio. Dicho discurso pareciera estar más asociado a la no regulación que a la auto regulación, en tanto según los relatos provenientes de la industria, existía una escaza motivación por cumplir acuerdos a nivel 59

sectorial en materias sanitarias o ambientales. Si bien existían ciertas empresas con mayor interés en aspectos auto regulatorios, a nivel gremial no se lograba traducir en una práctica efectiva en pos de generar sustentabilidad a largo plazo en la industria, y por ende mucho menos a nivel sectorial. Por lo tanto, por un lado se encontraba la perspectiva Estatal respecto a que la industria era sumamente exitosa en términos económicos y que tenía capacidad de auto regularse (o al menos podía funcionar sin regulación), y por otro lado se encuentra un sector empresarial con escasos incentivos para presionar por una regulación estatal (en parte por la idea del “elefante en una cristalería”), así como una muy baja capacidad para generar acuerdos propios, al menos, en función de garantizar la sustentabilidad de la industria. Entre estas dos posturas se consolida una estabilidad institucional en tanto ambos actores se encuentran obteniendo beneficios de esta debilidad. El Estado invierte escasos esfuerzos en una actividad económica sumamente exitosa en términos del modelo neoliberal, en tanto dinamiza el crecimiento económico en una región relativamente postergada en esos aspectos, mejora las tendencias del empleo y es una actividad exitosa respecto a insertar a Chile en la economía internacional en base a sus recursos naturales. El sector empresarial crece sostenidamente, de forma conjunta con la demanda internacional de salmónidos, con un muy bajo costo productivo asociado a aspectos regulatorios, y por ende con amplia ventaja institucional para realizar su actividad.

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V.

LAS PREFERENCIAS DE LOS ACTORES: DE LA CRISIS A LA GESTACIÓN DE LA COALICIÓN

El capítulo anterior introdujo a la actividad salmonera y sus principales actores, así como también dio cuenta de que en el contexto previo a la crisis el marco institucional vigente encontraba su equilibrio en que los actores públicos y privados tenían un acuerdo implícito respecto a una débil presencia del Estado en la actividad salmonera, lo cual hasta el momento al menos en términos de rentabilidad funcionaba. En el presente capítulo se presenta el proceso desde la crisis del virus ISA hasta el inicio del cambio institucional en acuicultura. Este capítulo tiene tres objetivos principales. En primer lugar, situar y explicar por qué el virus ISA alcanza la condición de lo que se podría entender por crisis política, en tanto sucede un “quiebre simbólico” respecto al funcionamiento institucional, especialmente para el sector salmonero. En segundo lugar, es evidenciar las características del sector bancario como un actor clave al momento de impulsar el cambio institucional, dejando en claro sus preferencias y acciones. Finalmente, en tercer lugar se busca dar cuenta de las motivaciones que generó la crisis en el sector empresarial y en el Estado, así como también acotar las acciones que tomaron en primera instancia. En consecuencia, la relevancia principal de este capítulo radica en que relata el proceso de agregación de preferencias de los tres principales bloques que impulsaran el cambio institucional, las cuales se materializarán en los pilares que construirán la nueva institucionalidad en acuicultura. En síntesis, este apartado da cuenta de las evidencias que construyen el mecanismo causal 2 (M.C.2), en la medida que narra el proceso de conformación de la coalición que impulsará y liderará la base del cambio institucional. V.I La crisis del virus ISA y las empresas salmoneras V.I.a) El virus que se convirtió en crisis La Anemia Infecciosa del Salmón (ISA) es una enfermedad viral que ataca a la especie de cosecha marina Salmón Atlántico, y es causada por el virus del mismo nombre (virus ISA). Se puede afirmar que el ISA es la enfermedad que causas las mayores pérdidas económicas a la cosechas marinas, lo que se asocia a las fuertes pérdidas de especies en la producción. (Alvial et al, 2012). El primer brote de ISA se registró en Noruega en 1984 (Alvial et al, 2012), y también hay experiencia con el virus en Escocia, Canadá y Estados Unidos (Arestizábal, 2012; Alvial et al, 2012). El primer brote de virus ISA en Chile se registró en un centro de cultivo de Marine Harvest en Julio del año 2007, aunque se presume que habían brotes previos sin registrar, los que se entendieron como mortalidades por causa no identificada entre los años 2004 y 2007 (Alvial et al, 2012). En términos del virus, se puede considerar que la crisis, al menos en aspectos sanitarios, data desde su primer registro hasta su último brote clínico (Septiembre del 2010) (Alvial et al, 2012). En general se comparte el análisis, tanto en los actores públicos como privados, que se venían dando prácticas productivas débiles desde el punto de vista ambiental y sanitario, lo cual se podía observar incluso antes del brote del ISA: “Aquí el ISA como ves que ocurre hoy día y cómo ves que ocurre en otros países, otros patógenos podrían no tener ninguna importancia o baja relevancia, uno 61

tiene que vivir con los patógenos porque hay en distintas partes todos los días. Y especies potencialmente patógenas siempre hay, entonces si tú tienes en hacinamiento a los peces, si tú tienes inmunodepresión en los peces, entonces en el fondo tú generas un huésped potencialmente más vulnerable, y la enfermedad llega y es así. Entonces yo creo que el origen de la crisis es esencialmente un mal manejo, basado en la escaza información desarrollada en Chile y porque estaban todos celebrando el crecimiento económico.” (Entrevistado ex gerente salmonero) Por lo tanto, y en concordancia con lo planteado en el capítulo anterior, tanto las prácticas de las empresas como la debilidad institucional son causales del contexto que generó la crisis. Tal como planteó el ex gerente salmonero entrevistado, hay una serie de otros patógenos que generan mortalidad en las especies producidas, y consecutivamente perdidas, siendo el caligus y el SRS los de mayor relevancia55. No obstante, la particularidad del ISA en comparación con las otras enfermedades es su rápida expansión (Bustos, 2012; Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011) , altos índices de mortalidad (para la variedad Salmón Atlántico fue de 28% el 2007, 39% el 2008 y 32% el 2009 según Katz, Iizuka & Muñoz, 2011), y también por la eliminación de cosecha en las jaulas de centros infectados a partir del Plan de Contingencia para ISA, de agosto de 2007 por parte de SUBPESCA (Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011). En ese contexto, además se debe entender que independiente de que un determinado tipo de empresas podría haber tenido prácticas sanitarias más estrictas, la crisis no discrimino aquello en tanto que el virus se movilizó rápidamente por las corrientes marinas de distintas formas, alcanzando fundamentalmente a aquellas empresas que tenían mayor producción de Salmón atlántico, y las más afectadas se sintetizan en la Tabla 3: Tabla 3: Cantidad de centros infectados con ISA al año 2009 por empresa (considerando solo las que tenían más de cinco centros infectados).

Fuente: Elaboración propia en base a Katz, Iizuka & Muñoz (2011)

La producción de Salmón Atlántico es la de mayor rentabilidad en términos de exportación, razón por la cual las empresas mejor posicionadas en la Tabla 1, se asocian directamente a esa variedad de salmón. Del mismo modo fueron las más afectadas, y esto repercute en su 55

Se pueden encontrar referencias en Alvial et al, (2012) y en Katz, Iizuka & Muñoz (2011), pese a que estos estudios se enfocan en el virus ISA.

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estado financiero de forma dramática, en tanto la inversión que destinaron en las cosechas que perdieron a causa del ISA fue “arrojada al mar”, tal como señala un actor ligado a la industria: “Finalmente se estaban muriendo pescados que ya les habían puesto alimento, y por lo tanto esos pescados que se estaban muriendo implicaron derechamente que toda esa plata fuera tirada como un maletín de plata al mar, pescados que estaban en un kilo, 800 gramos, 500 gramos y finalmente los alimentaste durante un año para atrás. Considerando todo eso, es plata que tiraste al mar simplemente” (Entrevistado ex gerente gremial) Se debe aclarar que el ciclo productivo del Salmón Atlántico es de dieciocho meses, periodo en el cual la mayoría de los costos de producción se asocian a la alimentación de los peces. En la medida que el ciclo productivo considera una amplia fracción de tiempo, la tendencia general para las empresas productoras de Atlántico era solicitar préstamos a los bancos, los cuales antes de la crisis solo se basaban en el riesgo de mercado para facilitarlos, y en el contexto de bonanza salmonera no tenían mayores inconvenientes, eran fácilmente entregados. Este factor es fundamental para comprender la producción de Salmón Atlántico, y la crisis: “Mira, si tu miras los costos, por ejemplo de producción, el más significativo siempre es el costo del alimento que es alrededor del 50% del costo de producción, eso es más o menos el costo del alimento, es súper significativo. Entonces, si tú quieres crecer no basta solo con tener ciertas concesiones sino que tienes que tener capacidad de crédito con los bancos, para que el banco te preste la plata y tú puedas comprar el alimento para poder alimentar los peces. Ese es un factor súper crítico que también todavía está ahí, muy latente y que siempre sale a la mesa. Porque si tú quieres crecer, tienes que tener capacidad de deuda” (Entrevistado gerente Salmonero) Como bien señala el citado gerente salmonero, la capacidad de deuda era un factor clave para crecer en la actividad salmonera. Si se considera que antes de la crisis los empresarios no veían límites de producción, se debe entender que la situación de deuda de ellos también era sumamente elevada (este tema se abordará en detalle en el apartado V.I.c). Evidentemente la crisis significó una considerable disminución en las exportaciones totales de acuicultura, en donde las exportaciones de Salmón Atlántico disminuyeron en un 21,7% en términos de toneladas, y un 27,5% respecto a ventas, entre el año 2008 y 2009 (Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011). Ante tales cifras, y con el contexto de la deuda, la tendencia general de las empresas salmoneras fue reducir costos de producción mediante el despido masivo de trabajadores, así como también el cierre de múltiples centros de cultivo. Tras el año 2008 los empleos en el rubro comienzan a disminuir considerablemente, así como también la cantidad de empresas no productoras ligadas a la actividad, y si bien no existen cifras consensuadas, SalmonChile cifra en 13.500 los despidos y la Confederación de Trabajadores Salmoneros (CONATRASAL) en 25.000, mientras que el gremio empresarial afirma que el 40% de los empleos directos se perdieron, la colectividad sindical sostiene que fue el 50% de los empleaos directos e indirectos (Arias, 2010). Por su parte, la información del SII da cuenta 63

del paso de 24.107 empleados de las empresas de rubro a 17.456 para el año 2009, y 13.406 para el 2010 (Figura 3). En efecto, para el año 2006 y 2007 las provincias de Llanquihue, Chiloé y Palena tendieron a encontrarse muy por bajo la media nacional en cifras de desempleo, situación que cambio a partir de Mayo del 2008 cuando comienzan a evidenciar desempleo por sobre el 10% (Katz, Iizuka & Muñoz, 2011, en base a INE). En consecuencia, el ISA se diferencia otras problemáticas sanitarias en función del alto nivel de pérdidas que genera en una actividad productiva de largo ciclo. Esto sumado al nivel de deudas que significa la producción de Salmón Atlántico, y el hecho de que la inversión en gran medida ya se encontraba realizada, generó un desajuste presupuestario que alcanzo los niveles perceptivos de crisis. Esta crisis, en primera instancia sanitaria y en segunda instancia financiera, trasciende los límites del sector empresarial en tanto se traduce en altos niveles de desempleo altamente focalizados territorialmente. Figura 4: Evolución de la cantidad de Empresas dedicadas Explotación de criaderos de peces, productos marinos y servicios relacionados, y su respectiva cantidad de Trabajadores dependientes declarados para la Región de Los Lagos. 30.000

Trabajadores dependientes Empresas

25.000

700 680 660

20.000

640

15.000

620 600

10.000

580 5.000

560

0

540 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fuente: Elaboración propia en Servicio de Impuestos Internos.

V.I.b) Motivaciones y acciones de los empresarios frente a la crisis Entendiendo el contexto de la debilidad institucional en la fase previa e inicial a la crisis, se debe entender que el manejo de información por parte de Estado era bastante débil. Ante la situación de crisis se necesitaba actuar rápidamente, y si bien se comienzan a realizar diagnósticos respecto al atacar ciertos aspectos determinantes en la propagación de la crisis, urgía fuertemente el retirar la producción infectada. En ese contexto, durante el año 2007 SalmonChile mediante INTESAL comenzaron a generar planes y programas para enfrentar dicha situación, los cuales eran trabajados directamente con SERNAPESCA (SalmonChile, 2007). Por lo tanto, frente a la inmediatez se buscan planes de acción para contener la propagación, y se espera que estos sean aplicados directamente por el Estado. De forma paralela al trabajo que va a realizar SERNAPESCA en esa materia, el sector empresarial comienza a adoptar una serie de medidas con la finalidad de dar salida a la crisis (SalmonChile, 2008). El trabajo será realizando mediante INTESAL y buscará entregar coordinación a las empresas afiliadas a SalmonChile en función de lograr una auto regulación efectiva, situación en la que comienzan a ser definidas las temáticas fundamentales que consideraba el gremio para dar sustentabilidad a la industria. Como bien señala un ex gerente gremial:

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“..pero nosotros diseñamos estas medidas sanitarias, usamos la institucionalidad del Salmón Chile por un lado y al mismo tiempo trabajamos con las empresas en particular, diseñando estas medidas sanitarias y en ese accionar fuimos súper implacables en cierto modo, fue el origen de la agenda reglamentaria” (Entrevistado ex gerente gremial) No obstante lo anterior, el diagnóstico al interior de la industria respecto a los orígenes de la crisis no era unánimemente compartido, y existía una importante dinámica de desconfianza entra las prácticas que realizaba cada empresa en función de cumplir lo acordado por el gremio. Incluso, existen ciertos relatos que apelan a perspectivas prácticamente conspirativas respecto a que las empresas extranjeras, fundamentalmente noruegas, introdujeron el virus para dañar a la industria chilena. Más allá de esas acusaciones que no lograron ser comprobadas, y observando las dinámicas que poseía la industria antes de la crisis, el diagnóstico era de desconfianza hacia las prácticas de los demás actores, en tanto se entendía que los centros de cultivo se constituían en el sistema marino, y que por ende las prácticas de uno podrían afectar al otro. En palabras de un entrevistado “En consecuencia yo creo que bien la actividad acuícola metida en la misma piscina en que estábamos instalados, empezamos a ver qué independiente de lo que yo haga, quiero saber lo que hace mi vecino y por lo tanto, tengo que establecer medidas de control cruzado, pero el nivel de desconfianza es alto, por lo tanto es difícil aceptar de que el vecino va a cumplir, aunque haga las medidas tal cual las hago yo, son competencia al fin y al cabo” (Entrevistado ex gerente gremial) Por lo tanto, tras la crisis se instaló en la industria la perspectiva de que eran relevantes el conjunto de prácticas que realizaban los distintos productores, en tanto se compartía el sistema marino como medio de producción. No obstante, no se tenía confianza entre la capacidad de las distintas empresas respecto a cumplir lo que se acuerde en las asambleas, y se tenía plena claridad que el riesgo de propagación de otro patógeno era alto si se mantenían las practicas. En ese contexto, se posiciona con fuerza el discurso respecto a que para garantizar la seguridad de la industria, era necesario que el Estado operara como garante de un modelo productivo sustentable. Si bien existen relatos respecto a la responsabilidad del Estado en la gestación de la crisis, en la práctica la industria en general no presionó en mayor medida por que el Estado ejerza un rol fiscalizador. El requerimiento del rol del Estado aparece con fuerza después de la crisis, y se puede asociar fundamentalmente a lo mencionado en los párrafos anteriores, lo que bien puede ser sintetizado en tres aspectos fundamentales. En primer lugar, la magnitud de la crisis, así como el temor a futuros brotes, generó la búsqueda de medidas en corto, mediano y largo plazo para garantizar la estabilidad de la producción. En segundo lugar, se explicitó el entendimiento de que la actividad se realizaba en un ambiente en donde la propagación de patógenos por prácticas de un actor en particular tenía una alta probabilidad. Y en tercer lugar, en la medida que los acuerdos de estas medidas se daban dentro del gremio, la desconfianza de su cumplimiento era alta. En consecuencia, la posición del sector salmonero fue el consolidar al Estado como garante de la sustentabilidad de la industria, inclusive reconociendo la alta concentración que esta tenía. 65

Respecto a las acciones específicas a tomar por parte de las empresas, se debe mencionar que independiente de la desconfianza entre empresas, INTESAL de SalmonChile elaboró la propuesta de Política Sanitaria de la Industria del Salmón, la que se compone de cinco objetivos y 44 medidas, las cuales han ido cumpliendo paulatinamente (Alvial et al, 2012). V.I.c) El efecto en los bancos y sus motivaciones Como se mencionó en el apartado V.I.a) la industria salmonera antes de la crisis crecía bajo un importante apoyo crediticio, especialmente los productores Salmón Atlántico. En ese contexto, en el centro de la crisis (año 2009) se estimaba que las empresas productoras de salmón y sus abastecedores debían a los bancos cerca US$2.000 millones (Historia de la Ley N°20.434, 2010). Si bien los entrevistados de las principales empresas productoras aclaraban que la deuda con los bancos se asocia fundamentalmente al periodo de crecimiento de la industria más que a la crisis, en el momento de mayor algidez de la crisis los bancos debían decidir si continuaban siendo prestamistas de las empresas salmoneras (las que necesitaban recursos para seguir produciendo, recuperar la industria y pagar las deudas) o bien las forzaban a la quiebra (Alvial et al, 2012). Si bien no se tuvo acceso directo a los estados financieros de las empresas antes de las crisis, se debe aclara que más allá del sostenido crecimiento de la industria, en los últimos años se venía dando un aumento en los costos de producción: “Mira, lo que paso, como haciendo un análisis del virus ISA, es que empezaron a producir pescado más chico y tuvieron también mortalidades muy altas, había mucho pescado que se moría, entonces obviamente si hay más pescado que se muere aumentan tus costos y se te hace más caro producir” (Entrevistado gerente salmonero) Por ende la tendencia de las empresas era a tener un alto nivel de endeudamiento, en donde los banqueros tampoco manejaban la información adecuada respecto a los riesgos financieros de la salmonicultura, como bien señala un gerente salmonero: “Uno es el riesgo del tipo de cambio, otro es el riesgo de mercado que tiene que ver con los precios y ahora que esta como mucho más en boga el riesgo sanitario, pero en esos momentos piensa que esta era una industria emergente entonces los bancos estaban aprendiendo junto a las empresas, no era de conocimiento de todos que el factor sanitario podía aniquilar una empresa. Por lo mismo también los bancos tenían una mano un poquitito más holgada con el tema de darle crédito a la industria salmonera” (Entrevistado gerente salmonero) En ese contexto los bancos debían decidir si solicitar banca rota o bien extender la línea de crédito a las empresas salmoneras. Para lo cual encargan un estudio a la consultora Juan Claro y asociados (Alvial et al, 2012; Arestizábal, 2012). En ese estudio se señaló que el negocio de la salmonicultura era rentable por cuatro motivos; primero, existe una demanda creciente de productos marinos (y la pesca extractiva no da abasto por si sola); segundo, la trucha y el salmón han probado ser productos acuícolas rentables; tercero, Chile posee buenas 66

condiciones ambientales para el desarrollo de la acuicultura; y cuarto, las industrias salmoneras en el resto del mundo han sufrido el ISA y se han recuperado (Alvial et al, 2012). Ante eso, los bancos descartaron la posibilidad de incautar activos y pedir bancarrota, a cambio de renegociar las deudas con cada empresa. En ese contexto, las empresas salmoneras quedaron con la misión, además de su recuperación, de producir para poder reponer las deudas con los bancos. Esto queda ilustrado en el siguiente relato respecto a las dinámicas post crisis de la industria: “Lo que te estoy tratando de explicar es que antes el entusiasmo de las siembras era porque había mercado, habían buenos precios y había que (…) y ahora después de la crisis era porque había que responderle a los bancos” (Entrevistado ex gerente salmonero) No obstante, los bancos también aprendieron la lección de la crisis e incorporaron los temas sanitarios en sus análisis de riesgo. Esto se tradujo en dos aspectos fundamentales; primero que se establecieran acuerdos de cumplimiento de las normas sanitarias necesarias, tanto las establecidas en la ley como las propuestas por INTESAL. Y en segundo lugar, los bancos establecieron que el activo de mayor relevancia que podría hipotecar la industria en caso de otra crisis económica son las concesiones, las cuales adquirieron prácticamente el rol de garantes (Alvial et al, 2012). La siguiente cita grafica la lógica de la situación respecto a las concesiones acuícolas como garantes del préstamo: “Ellos se quedaron con una deuda y que todas las garantías que tenían eran los pescados y como los pescados se murieron se quedaban sin garantías. Los salmoneros no tenían plata y los bancos no tenían como cobrar y entonces decían yo no puede seguir prestando plata aquí, yo tengo prestado, tengo que cobrarlo. Entonces de la manera que yo pueda prestarlo y apoyar este proceso es que tenga alguna garantía, y esa garantía no pueden ser los pescados, tiene que ser las concesiones, que lo más valioso, entonces esa era la forma” (Entrevistado integrante de “Mesa del Salmón”) V.II Respuesta estatal frente a la crisis del ISA V.II.a) Motivaciones para movilizar el cambio institucional Si bien había en el Estado organismos específicos abocados a las problemáticas acuícolas, con todas las limitaciones que ya se han mencionado, se deben realizar dos observaciones planteadas por los entrevistados al respecto. En primer lugar, estos organismos no tenían necesariamente racionalizada la magnitud de la crisis, y consecutivamente en segundo lugar, inclusive si hubiese una racionalización adecuada de la crisis, esto no implica que toda crisis se transforme en cambio institucional. En consecuencia, en el presente apartado se busca entregar las principales afirmaciones que entregaban los entrevistados respecto a las motivaciones causales del cambio institucional, puesto que no se puede dejar de lado que el poder empresarial en la práctica es extra institucional (Cortes Terzi, 2000), y si bien pueden influir particularidades ambientales o circunstancias privadas, se debe llegar a la institucionalidad para que se promuevan los cambios.

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Sin duda, el relato que se comparte en mayor medida dentro del sector público, así como las inferencias que plantearon distintos empresarios salmoneros, es que el primer tema que llega al Estado respecto a la crisis fue el desempleo generado en la Región de Los Lagos y la Región de Aysén. Lo graficado en la Figura 3 del apartado V.Ia), da cuenta de las magnitudes del desempleo efecto de la crisis del sector, lo cual debe ser entendido en que las etapas productivas de la salmonicultura que demandan mayor empleo se focalizan en donde se encuentran específicamente las plantas de proceso, las cuales se concentran principalmente en las comunas de Puerto Montt, Calbuco, Ancud, Castro, Dalcahue y Quellón. Por lo tanto, si el sector salmonero antes de la crisis abarcaba en forma directa entre 40.000 y 50.000 puestos de trabajo, lo que representa cerca del 15% de las 369.590 que componían la población económicamente activa de la región de Los Lagos (INE, 2011), en la realidad particular de estas comunas la dependencia es considerablemente mayor, a lo que se debe agregar las posibles economías de escala asociadas. En concordancia con esto, un entrevistado de SUBPESCA señala: “las pérdidas de empleo en las regiones décima y undécima fue brutal. La calidad del empleo también decae sustancialmente, no solo lo relacionado con la industria, sino que todo el cluster que estaba asociada la industria. Tú te vas hoy día y te paras en Puerto Montt y vas a ver que, una buena parte de la actividad que se desarrolla ahí está asociado de alguna u otra manera a la industria salmonera, la undécima es peor, no por el mal sentido sino que es mayor. Por tanto, cuando cae la industria, no solo cae el trabajo en los propios, sino que cae en la cadena productiva (…) y eso hace que un hecho que podía ser muy privado, porque la plata finalmente de los salmones son de los privados, se transforma en un hecho político porque la repercusión social es muy muy fuerte y eso eleva a nivel ministerial el problema y se encarga a un grupo de alto nivel, el poder diseñar un sistema que pueda sostener y reparar esta crisis” (Entrevistado SUBPESCA) Además de los efectos netamente perceptivos del desempleo, esto comienza a tomar repercusiones en las autoridades locales, las cuales comienzan a percibir un problema que no podía ser resuelto en base a los recursos políticos y económicos que manejaban de forma descentralizada en el plano local. En ese contexto, son fundamentalmente los intendentes quienes comienzan a presionar a los organismos centrales del poder ejecutivo para que se tomen las acciones respectivas. Como bien señala un entrevistado en SUBPESCA: “...es una industria a nivel nacional muy conocida y además a nivel local es muy importante. Porque eso lo demostró la crisis, porque en Los Lagos fue fuerte lo que pasó cuando se baja la producción, entonces, también a nivel local, las autoridades locales presionan mucho también, porque hay que apoyarlas” (Entrevistado-b- SUBPESCA) En efecto, al preguntar a los integrantes de la “Mesa del Salmón” también se reconoce que el desempleo es uno de los aspectos más relevantes como presión:

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“en el caso mío, yo no preveía tanto el tamaño de la crisis. Veía que había un problema, veía los datos, que había ISA, pero todavía no se empezaron a morir los pescados masivamente, esta cuestión empezó a fines del 2008, bueno el alegato de las empresas que alegaban unos contra otros (…) y el desempleo eso, era súper fuerte. El alegato de las empresas y el desempleo, esos fueron los dos temas más fuertes” (Entrevistado integrante “Mesa del Salmón”) En el relato del entrevistado de la “Mesa del Salmón” asoma otro aspecto de suma relevancia además del empleo, y es el alegato de las empresas. Por un lado las empresas se posicionaron masivamente en la prensa escrita, y resulta muy sencillo encontrar múltiples artículos en donde los empresarios relatan su situación tras la crisis, así como otros artículos sumamente críticos con ellos respecto a lo que acontecía56. Sin embargo, no se puede dejar de lado las redes de poder político que poseen diferentes actores del sector, tal como se ilustró en el apartado V.I.c), por lo que no se puede sintetizar la presión hacia el Estado tras la crisis exclusivamente en el empleo. Esto asoma como evidente al entrevistar a integrantes de la “Mesa del Salmón” o de SUBPESCA, los cuales también participaron en ella además de la elaboración de los reglamentos, en donde se reconoce que ciertos nombres de la actividad salmonera antes de la crisis tenían mecanismos de contacto directo con el ejecutivo para posicionar sus problemáticas: “Y lo otro es que también son gente que tienen influencias, Víctor Hugo no es tan solo un señor de la salmonicultura, es un señor en la economía de Chile, entonces tiene llegada a mucha gente, para que decir Cesar Barros que es el presidente de esa época, o sea, a nosotros nos pusieron a la María Olivia Recart, la Subsecretaria de hacienda, porque Cesar Barros tenía línea directa con la presidenta y con Velazco en este caso. Obviamente aquí hay gente que tiene relaciones políticas muy cercanas a niveles altos, ellos se relacionan permanentemente de ministro para arriba, no para abajo” (Entrevistado-bSUBPESCA) Esta afirmación es ratificada por un integrante de la “Mesa del Salmón” al momento de ser preguntado respecto a las acciones que tomaban las empresas para posicionar la temática en el Estado: (Entrevistador)-¿Y cómo se movían las empresas? (Entrevistado)- No, si tienen buenas relaciones con el Ministro del Interior, con la presidenta al máximo nivel (Entrevistador)-¿línea directa? (Entrevistado)- sí (Entrevistado integrante de “Mesa del Salmón) Como era de esperar en función de lo planteado en el V.I.c), los nombres de Victor Hugo Puchi y Cesar Barros son de gran relevancia en el plano político nacional, y al momento de 56 El más reconocido fue publicado el 27 de Marzo del año 2008 por “New York Times” de Estados Unidos, y se denominó “Salmon Virus Indicts Chile’s Fishing Methods”. Fue desmentido por los empresarios salmoneros en diversos medios de prensa, y los argumentos se encuentran resumidos en SalmonChile (2008).

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la crisis lo que eran potenciales redes de contacto se emplearon para posicionar la temática dentro de la agenda estatal. V.IIb) Conformación de la “Mesa del Salmón” Si bien ya habían iniciativas desplegadas desde SERNAPESCA, en colaboración con la industria, como el Plan de contingencia para el virus ISA de Agosto del 2008 (Alvial, et al, 2012; Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011), aún no se observaba ninguna iniciativa concreta orientada a dar cambios estructurales respecto al comportamiento institucional en materia de acuicultura, y en específico dentro de la salmonicultura. En ese contexto surge el “Grupo Tareas del Salmón” o más conocido como “Mesa del Salmón” el cual se enfocó a abordar los problemas estructurales de la institucionalidad en materia de acuicultura a raíz de la crisis del ISA. No obstante, este grupo de trabajo tiene antecedentes previos que escapan a la coyuntura de la crisis. Se habían dado iniciativas de trabajo en materia de mejorar la situación institucional durante la dirección de Daniel Albarrán (Independiente cercano a PPD) en la SUBPESCA, las cuales continuaron tras su renuncia por conflicto de intereses mediante su sucesor Felipe Sandoval (PDC), las que se daban en torno a una mesa de trabajo durante los primeros años de gobierno de Ricardo Lagos. Posteriormente, durante la dirección del Ministerio de Economía de Hugo Lavados, durante el gobierno de Michelle Bachelet, la División de Innovación impulsa una política de fomento a los clusters productivos, en donde la salmonicultura era uno de ellos (División de Innovación, 2009). En ese contexto, el año 2008 se desarrollaba una mesa de trabajo orientada a doblar las exportaciones de la industria salmonera al año 2015, para lo cual se nombra como secretario ejecutivo a Felipe Sandoval para desarrollar esa labor, en donde también se iban a abordar aspectos institucionales. La figura de Felipe Sandoval como secretario ejecutivo de la mesa es fundamental, por un lado su designación da cuenta del respaldo por parte del ejecutivo, puesto que tenía conexión directa con Hugo Lavados (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012) y la presidenta Bachelet (Arestizábal, 2012). Por otro lado, haciendo un seguimiento a lo que se dedicará después de esta labor, tanto como su cargo gerencial en AquaChile como su actual presidencia en SalmonChile, se entiende que también genera confianza en el sector empresarial. Al tiempo de iniciada la mesa, una entrevista realizada por el diario “El Mercurio” al G6 – grupo de las principales empresas salmoneras en ese entonces57-, menciona la buena imagen que genera Sandoval para el sector empresarial, sobre todo en base a su perfil técnico, buena disposición para avanzar y escuchar las propuestas de los empresarios58. En efecto, un entrevistado de SUBPESCA da cuenta de eso, incluso antes de que Sandoval iniciara sus labores como secretario de la mesa, y sobre todo a raíz de su gestión como subsecretario: “Después de Albarran llega Felipe Sandoval, y Felipe Sandoval como subsecretario se metió mucho en la acuicultura, los acuicultores siempre reclamaban, y reclaman que la subsecretaría es muy pesquera, pero primero Albarrán y sobre todo después Sandoval que estuvo más tiempo, se metió mucho, entonces por eso que después la industria (…) lo quiere muchísimo y le cree 57

Multiexport, AquaChile, Marine Harvest, Mainstream, Camanchaca y Los Fiordos. “El Mercurio” (Economía y Negocios): “Una industria líder a nivel mundial pasó en 18 meses a la UTI…pero saldremos más fuertes”. 07/12/2008 58

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mucho, le cree que es un tipo que cumple objetivos” (Entrevistado-bSUBPESCA) Retomando las dinámicas propiamente tal de la mesa, si bien originalmente las preocupaciones de la mesa se orientaban a doblar la producción para el año 2015, de todos modos se tenía noción de la crisis que estaba aconteciendo. Sin embargo, de lo que no se tenía claridad era de la magnitud de ella, lo que queda retratado en la siguiente cita de un integrante de la “Mesa del Salmón”, perteneciente a SUBPESCA. “A Sandoval lo convoca el ministro como en marzo del 2008, le pide que se haga cargo de la crisis, pero en ese minuto, yo creo que no había ninguna dimensión respecto a la profundidad de la crisis en ese minuto. A Sandoval lo llaman a la mesa del salmón, pero no era para abordar la crisis, el mandato nuestro era que todavía había en esa época era el tema de cluster del salmón, y había, meta que era duplicar la meta de aquí al 2015. (Entrevistado-b- SUBPESCA) Por lo tanto, antes de la crisis ya se había conformado un organismo especializado para la temática, el cual sobre la marcha se percatará de la profundidad de la crisis y asumirá la tarea de enfrentarla desde la perspectiva institucional. Quizás lo lógico era que esta labor fuera delegada directamente a Jorge Chocair, entonces Subsecretario de Pesca, en tanto SUBPESCA era el encargado de regular la actividad acuícola, se opta por un organismo paralelo. Más allá de lo que se pueda interpretar respecto a temas de liderazgo, no se debe perder de vista la debilidad institucional en materia de acuicultura, pues de otro modo no se justificaría una “Mesa del Salmón”. En ese contexto, esta mesa sienta un precedente respecto a redefinir la agenda de SERNAPESCA y SUBPESCA en materia de acuicultura, en tanto comienza a ser posicionada la actividad como relevante. Este cambio también puede ser percibido en el discurso de quienes componen SUBPESCA: “yo creo que fue re-importante la mesa del salmón, porque por primera vez la actividad, la actividad de la salmonicultura toma una relevancia política mayor a la que habitualmente había tenido” (Entrevistado-b- SUBPESCA) En consecuencia, la temática de la mesa se pasó a centrar en el tema de la crisis, por sobre otros aspectos. De todos modos, las debilidades institucionales y regulatorias ya eran un tema antes de que se tomara conciencia de la magnitud de la crisis, y difícilmente se podía pensar en doblar la producción de la industria sin solventar estos aspectos. Lo que respecta a la “Mesa del Salmón”, era una mesa fundamentalmente pública, que contaba con representantes del Ministerio de Economía, SUBPESCA, Subsecretaria de marina, CORFO, CONAMA y otras entidades públicas (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012). En la medida que se toma razón de la crisis, se conforma la mesa en poco tiempo con la finalidad de poder entregar soluciones en corto plazo. En consecuencia los profesionales que conforman la mesa son aquellos que de preferencia generen confianza en el secretario o en el Ministro de Economía, con la finalidad de evitar la extensión de tiempos en función de posibles discusiones (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012). En efecto, el único académico que participó en la mesa fue un reconocido investigador que asesoraba en temáticas ambientales al Ministerio de Economía, y que por ende se tenía experiencia de trabajo con él, no obstante era especializado en algas y desconocía la temática salmonera (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 71

2012). La problemática del tiempo es fundamental, en tanto se requería sobrellevar la crisis, puesto que esa es la razón fundamental para que en la mesa no participen organismos privados. Esto es claramente identificado por uno de los integrantes de la “Mesa del Salmón”: “y nosotros, la primera definición que tomamos en la mesa del salmón, era ser una sola con el gobierno, y la única entidad privada que iba a ver era una entidad sin fines de lucro, que era Fundación Chile que le interesaba el tema del salmón, pero no estaban metidos los temas de intereses. Y eso por qué, porque si armábamos una mesa público-privada, íbamos a tener que meter trabajadores, ONG, productores, a todos y se iba a trancar. Entonces íbamos a tener discrepancias y que íbamos a hacer (…) se arma una mesa publica, donde están todos los actores públicos involucrados, más la Fundación Chile, y ésta mesa conversa con los distintos actores privados y de toma de decisiones, y si no íbamos a estar trancados discutiendo un año. Yo encuentro que fue una buena decisión, nunca cortamos el dialogo con nadie, pero no lo hicimos parte de, imagínate una ONG, las empresas habríamos estado tres meses discutiendo la medida” (Entrevistado integrante de “Mesa del Salmón) V.III Conclusión: La recuperación de la industria como común denominador de los actores Si bien para la actividad salmonera era frecuente la presencia de patógenos y ciertos índices de mortalidad, el virus ISA impacto por sobre los niveles aceptables de pérdidas productivas, lo que inevitablemente tuvo impactos en los balances de las empresas. Por un lado las empresas salmoneras debieron tomar medidas inmediatas en cuanto a cosechar prematuramente las jaulas en donde había especies infectadas, para lo cual actuaron tanto de forma autónoma como de forma coordinada con SUBPESCA. No obstante, el análisis de la rápida proliferación del virus ISA, sobre todo por su fuerte impacto en las tasas de mortalidad y por ende en los balances económicos de las empresas, llevo al sector empresarial a plantearse medidas de mediano y largo plazo en perspectiva de obtener sustentabilidad en la industria. Estas medidas pueden ser entendidas como un conjunto de prácticas orientadas a que todas las empresas cumplan un determinado estándar sanitario, en tanto que la crisis del ISA demostró que el ecosistema marino implicaba que las malas prácticas de un actor podrían tener consecuencia para todos, en tanto comparten el mar como medio de propagación. Sin embargo, en la medida que las empresas desconfiaban de que todos cumplieran a cabalidad los estándares auto regulatorios, apareció como preferencia central dentro del sector empresarial y su organización gremial la demanda de que el Estado debía ser el garante de la sustentabilidad de la industria. Por otro lado, se debe enfatizar que la especie afectada por el virus ISA es el salmón atlántico, el cual además de ser el estandarte de las exportaciones de salmónidos chilenas, es una variedad que implica un largo ciclo de producción, y además requiere de capacidad de endeudamiento por parte del productor. En consecuencia, las pérdidas de salmón atlántico no solo impactaron directamente en los balances económicos de las empresas productoras, sino también en su capacidad para pagar las deudas que habían adquiridos con el sector financiero, por lo cual los bancos también sintieron la crisis del ISA. Este escenario posiciona a la banca como otro actor con intereses comprometidos en la crisis, y en la medida que observa que 72

pese a la crisis el sector salmonero puede seguir siendo un cliente rentable a mediano y largo plazo, y que tendrá capacidad para reparar su endeudamiento, esos intereses pasan a traducirse en demandas específicas. Estas demandas se centran en que requieren garantías sólidas para continuar endeudando a las empresas salmoneras, y en tanto entendieron que los peces no lo eran, asoman las concesiones de acuicultura como una prenda de garantía. No obstante, para poder hacer efectivo ello, se requería de cambios legales importantes. Al tanto de la situación de las empresas salmoneras y los bancos, se asume en la “Mesa del Salmón” la misión de dar salida a la crisis. No se puede dejar de lado que el objetivo central de la mesa originalmente era el doblar la producción de la industria al año 2015, en la medida que esto ilustra la perspectiva del Estado respecto a la salmonicultura. Además, difícilmente se podría doblar la producción sin solucionar la crisis. Si bien la presión empresarial vía línea directa con altos cargos públicos es un factor clave al momento de que las demandas de los salmoneros se posicionen en la agenda política, el empleo y por ende el poder estructural del empresariado es la problemática visible que debe solucionar la “Mesa del salmón”. Esa presión es clave para entender que la mesa sea definida como pública-pública, en tanto la participación de distintos actores iba a aumentar los costos de transacción del proceso, y por ende demorar los cambios necesarios para reactivar la industria y solucionar el conjunto de problemáticas asociadas a la crisis. No obstante esto, no se pude dejar de lado que la definición de la mesa como pública debe ser entendida más como un discurso que como una realidad, puesto que el sector empresarial cuenta con línea directa con las autoridades que la conformaron, así también en la medida que se requiere re activar la industria, el sector empresarial será un actor clave a consultar, muy por sobre grupos ambientalistas o trabajadores. Por lo tanto, se podrían sintetizar las preferencias de los actores, y por ende la base de lo que es el M.C.2, del siguiente modo. Por un lado, el sector empresarial quiere recuperar la actividad para pagar las deudas previas a la crisis, y también para seguir obteniendo rentas a partir de su actividad. Para ello, y en función de disminuir el riesgo, requiere que el Estado se constituya en el garante de la sustentabilidad de la industria. Además, el sector empresarial requiere renegociar la deuda con los bancos y en ciertos casos obtener recursos para seguir produciendo, para lo cual los bancos necesitan garantías ante los préstamos, así como también ciertas garantías respecto a las practicas sanitarias de la industria. Por lo tanto, sin el desarrollo de un nuevo rol del Estado como garante sanitario de la actividad salmonera, así como también sin la posibilidad efectiva de que las concesiones acuícolas puedan ser la garantía para los bancos, resulta prácticamente imposible pensar en la recuperación de la industria salmonera. En consecuencia, y en tanto el objetivo de la “Mesa del Salmón” es recuperar al sector salmonero, el Estado debe entrar en sintonía con estos dos puntos básicos, pues sin ellos la industria difícilmente podrá operar, y sin industria no se recupera el desempleo en la región. Esta es la base para conformar la coalición del cambio institucional planteada en el mecanismo causal 2 (M.C.2), pues la agregación de preferencias son el punto de partida para ello.

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VI.

EL ESTADO COMO GARANTE: LA BASE DEL CAMBIO INSTITUCIONAL QUE BUSCABA LA INDUSTRIA

Si bien el capítulo anterior se dio cuenta de la creación de preferencias a partir de la crisis, por parte de los distintos actores que impulsarán el cambio institucional, y por ende las bases del mecanismo causal 2 (M.C.2), aún la coalición no se ha hecho tácita. Es en el presente capítulo en donde ésta se hace tácita, en la medida que las preferencias identificadas en el capítulo anterior se hacen públicas mediante el proyecto de ley que será ingresado en el congreso. En consecuencia, los objetivos de éste capítulo son dos. En primer lugar, se busca cerrar la construcción del M.C.2 mediante la materialización de la coalición en un proyecto de ley que sitúa al Estado como garante de la sustentabilidad sanitaria de la industria. Además, se aclara el proceso de participación de los empresarios salmoneros en el proceso de generación del proyecto de ley, donde se da cuenta de que existió una estrecha relación ellos y el Estado durante el proceso, lo cual reafirma la idea de la coalición. El segundo objetivo de este apartado es dejar en claro que durante el proceso legislativo el proyecto de ley, que sitúa al estado como garante de la sustentabilidad sanitaria de la industria, recibió escazas modificaciones en sus aspectos medulares, y que mantuvo su espíritu intacto por sobre las aspiraciones de otros actores. En el contexto legislativo aparece ACOTRUCH, con lo cual se comienza a dilucidar que el proyecto impulsado por el sector salmonero, y específicamente por su principal asociación gremial, representa a parte de los productores y no a la totalidad. Este punto no es menor, porque da indicios de lo que será el mecanismo causal 3 (M.C.3), al igual que las diferencias planteadas por las empresas salmoneras al momento de participar en la “Mesa del Salmón”. VI.I. El proyecto de cambio institucional salmonero VI.I.a) Propuesta de la “Mesa del Salmón” Tras el proceso de trabajo de la “Mesa del Salmón” el producto fundamental fue la elaboración del proyecto de modificación a la Ley N°20.434, la cual legisla sobre Pesca y Acuicultura. Cabe señalar que la Ley en términos prácticos es el soporte central del cambio institucional en acuicultura, el cual también se constituye con cerca de 20 modificaciones reglamentarias. Parte de estas modificaciones reglamentarias, la mayoría asociadas al RESA, se integran al proyecto de ley con la finalidad de entregar formalidad y estatus de ley a esas instrucciones operativas. No obstante, la justificación de la modificación a la Ley N°20.434 se encuentra fundamentalmente arraigada en las demandas de los bancos, las que se sintetizan en dos argumentos. En tanto los bancos entendieron que el negocio salmonero era rentable, independiente de que tuviera un riesgo sanitario asociado, y que los peces no eran una garantía segura sobre los préstamos, optaron por establecer la garantía en las concesiones acuícolas. En consecuencia, como primer fundamento para modificar la ley se encuentra la necesidad de poder establecer en ella la posibilidad de prendar o hipotecar las concesiones acuícolas como garantía de pago. No obstante aquello, la hipoteca de la concesión para el banco no tiene mayor relevancia si la transacción posterior de ellas es de mucha dificultad, y demora cerca de 5 años en poder ser realizada. Por lo tanto, el segundo fundamento para la modificación de la ley es poder facilitar el régimen de transferencia de concesiones acuícolas, para que de ese modo la posible hipoteca de la concesión acuícola tenga un valor posterior. Varias de las otras modificaciones de la ley operaban como reglamento antes de su 75

aprobación, como por ejemplo la agrupación de concesiones o barrios salmoneros, en tanto SUBPESCA tiene facultad para aquello. No obstante, como se señaló anteriormente, su inclusión en la ley es más un proceso de formalización que de cambio legal en sí mismo. En ese contexto, el 8 de Enero del año 2009 se ingresa a la Cámara de Diputados el proyecto de modificación a la Ley N°20.434. Los objetivos del proyecto ingresado al congreso son cuatro (Historia de la Ley N° 20.434, 2010), y se pueden sintetizar de la siguiente manera: en primer lugar se busca una mejora ambiental y sanitaria en los centros de cultivo a partir de un nuevo modelo de otorgamiento y operación; en segundo lugar se desea dar mecanismos adecuados para el otorgamiento de la constitución y ejecución de garantías sobre las concesiones y autorizaciones de acuicultura; en tercer lugar se desea fortalecer las facultades de SERNAPESCA en materia de acuicultura, fundamentalmente en aspectos de fiscalización; y en cuarto lugar, se busca aumentar el monto pagado por patentes de acuicultura de forma gradual. Los objetivos mencionados en el párrafo anterior se hacen operativos en seis artículos y dos disposiciones transitorias. A continuación se desglosan las principales materias propuestas en el proyecto original (Historia de la Ley N° 20.434, 2010): a) Áreas de manejo sanitario: responde a establecer planes de coordinación para un conjunto de concesiones, las que se encuentran emplazada en un área relativamente homogénea en sus características. b) Relocalización de concesiones: En caso de que un titular disponga de concesiones dentro de un área de manejo sanitario, y su proyecto técnico implique diferencias con el plan de coordinación establecido para el área de maneo sanitario, se otorga la posibilidad de relocalizar las concesiones. c) Registro de transferencias y actos de cesión de derechos: Las disposiciones de las áreas de manejo sanitario implicarán no solo la relocalización de concesiones, sino también la transferencia, lo cual no se asocia a mover la conexión sino a su titular a otra zona en donde adquiere un nuevo centro de cultivo. Para facilitar las transferencias se remplaza la autorización de Subsecretaria de Marina por un registro de cesión de derechos de concesión. Además, se establece que se cambiará el régimen de concesión de transferencia restringida por el pago del monto consignado en la ley. d) Ordenamiento de la acuicultura regional en base a áreas de manejo sanitario: Se establecerán áreas de manejo sanitario para las regiones X, XI y XII. Se suspenderá la tramitación de solicitudes en la X región, y se congelará por un año en la XI. En el caso de la X región solo se aceptaran Relocalizaciones en casos justificados. e) Áreas de manejo sanitario en áreas apropiadas para la acuicultura: La declaración de áreas apropiadas para la acuicultura contendrá la posibilidad de declarar grupos de especies hidrobiológicas en función de facilitar el funcionamiento de las áreas de manejo sanitario.

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f) Garantías sobre las concesiones de acuicultura: Se constituye como prenda sin desplazamiento las concesiones y autorizaciones de acuicultura. Además no se aplicaran causales de caducidad desde la ejecución o que se dictamine una medida precautoria sobre la concesión o autorización g) Normativa ambiental y sanitaria: En materia ambiental se realizará un registro de quienes puedan realizar las INFAS y CPS, incluyendo causales de pérdida de autorización por incumplimiento. En materia sanitaria, se establece la facultad de eliminación de especies para control de enfermedades de alto riesgo, además de otras disposiciones en materia de manejo sanitario. h) Fortalecimiento de las facultades fiscalizadoras del Servicio Nacional de Pesca: Se fortalece la capacidad y potestad de SERNAPESCA con la finalidad de poder controlar adecuadamente los cambios en materia sanitaria. Ejemplo de esto es la facultad de inspección en viveros, centros de matanza y plantas de alimentos, antes bajo fiscalización del SAG. Además se le entrega la potestad de solicitar posicionamiento automático a los transportes marinos que circulen por áreas infectadas o en vigilancia. i) Sanciones administrativas: Se establecen sanciones ante el no cumplimiento de las disposiciones establecidas en materia sanitaria, y se reduce a un año el plazo para sancionar en caso de deficiencias anaeróbicas. De este modo, una primera infracción puede implicar el pago de la multa más alta establecida en la ley (3.000 UTM), la segunda infracción en un plazo de cuatro años puede significar suspensión de operaciones por tres años, y la tercera infracción dentro de un periodo de tres años después de la sanción implica la caducidad de la concesión. j) Aumento de la patente única de acuicultura: Se aumentará de 2 a 6 UTM por hectárea de concesión de acuicultura. k) Otras disposiciones: Se incorpora la posibilidad de declarar como inexistente las áreas apropiadas para acuicultura disponibles en los casos que no sea posible entregar más concesiones en un área o región determinada. l) Disposiciones transitorias: El aumento de la patente acuícola será gradual, se iniciará el 2010 y se agregará 1 UTM por año hasta el 2013. En consecuencia, las letras a), b), d) y e) representan las temáticas asociadas a áreas de manejo sanitario, siendo fundamentalmente la letra a) la que define sus funciones, mientras que las letras b) y e) se enfocan a ajustar otras organizaciones territoriales en función de las áreas de manejo sanitario. Cabe señalar que dichas áreas de manejo sanitario también son denominadas agrupación de concesiones o bien barrios salmoneros. En la misma línea que las áreas de manejo sanitario, se encuentra la letra g) que se enfoca a mejorar la normativa ambiental y sanitaria establecida en los reglamentos. Estos puntos son ejes son dotados de institucionalidad fiscalizadora en la letra h), mediante un fortalecimiento y expansión de las potestades de SERNAPESCA, y de capacidad sancionatoria mediante la letra h). Las letras c) y f) representan el fundamento del cambio de ley, en la medida que en ellas se establecen 77

las bases para prendar las hipotecas y facilitar las posteriores transferencias, en función de lo requerido por los bancos. VI.I.b) Participación de los empresarios en la propuesta y primeras diferencias en la industria En la medida que en la conformación de la “Mesa del Salmón” se define que será una plataforma de trabajo entre organismos públicos, se descarta de entrada la participación formal del sector empresarial en ella, y por ende cualquier posibilidad de sancionar dentro de esa instancia. De todos modos, distintos grupos participaron en la instancia, como ONG´s ambientalistas, pero el sector empresarial tuvo una comunicación más activa en ella. En ese contexto, la organización de la mesa siempre mantuvo un dialogo fluido con SalmonChile e INTESAL, y se llega a un acuerdo de palabra respecto a la participación, el cual es indirectamente reconocido por los diferentes entrevistados, y directamente reconocido por un ex gerente salmonero: “… cuando se constituye la mesa está todo preparado (…). Lo único que al sector privado le pareció es que estaba ausente en esa mesa y que no debía haberlo estado. Pero entonces se señala que independientemente que la mesa pública vaya a discutir en conjunto las regulaciones y eso, siempre va haber un espacio de discusión con ellos, no oficial, no en la mesa, pero si había una interacción… La verdad es que ellos escuchaban los argumentos y finalmente cortaban el queque ellos, yo no sé exactamente como fue el mecanismo interno de los organismos públicos para tomar las decisiones, escuchaban, trabajaban” (Entrevistado ex gerente salmonero) En efecto, si bien no hay claridad respecto a los mecanismos específicos para tomar decisiones, si existe un reconocimiento de todos los actores que la industria era escuchada, se evaluaban sus propuestas y tras eso se definían los puntos. Esto también se encuentra en el relato de los actores del sector público: “el rol de la industria más bien se concentra en los aspectos lineales y le pide a la autoridad que tome decisiones respecto a las normas y ellos lo que hacen es decir mire señor nuestra opinión, esta es la estructura de lo que nosotros queremos, 34, 32 no sé cuantas medidas y el resto diséñenlo ustedes, ustedes tienen competencias, para desarrollar y eso nos permitió avanzar rápidamente, de otro modo sería mucho más difícil” (Entrevistado SUBPESCA) Antes de detallar los aspectos específicos de discusión entre el Estado y los empresarios, es relevante destacar que se parte de un piso en la mesa de trabajo. Así como las reformas que requería la industria pasaron a tomar forma de cambio de ley tras que se hace necesario establecer garantías para los préstamos bancarios, en la “Mesa del salmón” se tiene como mutuo acuerdo que ese es un aspecto que será central en el producto final. Además, la Asociación de Bancos e Instituciones Financieras (ABIF) crea el Comité Industrial de Salmón, el cual se encarga de realizar seguimientos al proceso legislativo y tener reuniones con los responsables de la iniciativa (Asociación de Bancos e Instituciones Financieras, 2010, pág. 100) , es decir con la coordinación de la “Mesa del Salmón”. Su participación fue para 78

posicionar que las concesiones se pudieran prendar, tal como señala un entrevistado de SUBPESCA que participó en la mesa: “ya la industria no era industria, estaba concesionada, pero quien estaba detrás era el banco, entonces nos decían, nosotros estamos en esta situación súper complicados, no sabemos, no tenemos muchas ganas de ponerle dinero a esta industria en la medida que no tengamos garantías, ahora ya nos dimos cuenta que los peces se mueren y como los peces se mueren no tenemos ningún respaldo” (Entrevistado-b- SUBPESCA) Con ese piso establecido y asumido tanto por el sector público como por las empresas, se dio paso a abordar los distintos temas, especialmente los asociados a materia sanitaria. En ese contexto, el documento elaborado por SalmonChile mediante INTESAL, el cual se denominó “44 medidas para afrontar la crisis sectorial”, fue la base de la discusión. Este documento fue consensuado al interior del gremio, y en cierta medida parte de las medidas propuestas fueron cumplidas voluntariamente por los socios (Alvial et al, 2012). En efecto, dentro de los entrevistado pertenecientes al sector empresarial el discurso al respecto oscila entre la institucionalidad desarrollada tras la crisis fue elaborada por la industria, y quienes afirman que el documento de las 44 medidas fue la base. Esta última postura se encuentra más cerca de lo que reconoce el sector público al respecto, y se debe entender que en la medida que el virus ISA había atacado antes a la industria salmonera de distintos países del hemisferio Norte, había ciertos lineamientos conocidos respecto al procedimiento. De todos modos, tanto SUBPESCA como SERNAPESCA realizaba una evaluación técnica de todas las medidas, especialmente de aquellas en las que tenían discrepancia. Esto fue explícito en el relato de los entrevistados pertenecientes al sector público: “ellos nos mandan sus medidas, nosotros lo que hacemos es revisar esas medidas y cual podemos aplicar, efectivamente o sea, hay muchas medidas que ellos se habían puesto de acuerdo y que nosotros tomamos inmediatamente y las metimos en la ley. Hay otras que fueron una larga discusión por que no estábamos para nada de acuerdo y por lo tanto sí, hubo importancia en las medida que ellos colocaron, pero hay una serie de cosas que para colocar una medida nosotros nos dimos cuenta que no se podía aplicar porque faltaba tal cosa, o sea, fue un buen punto de partida en realidad lo que ellos colocaron pero no fue un copypaste” (Entrevistado-b- SUBPESCA) “bueno indudablemente eran sesenta y tantas medidas y han ido variando, pero claramente cada una de las medidas fue discutida desde punto de vista técnico muy fuerte, hay medidas que nosotros no compartimos en absoluto, como la perdida de los lagos para producir trucha y coho, lo mismo los estuarios, nosotros pensamos que era una medida que no era adecuada poder implementar, tenemos hartas dudas respecto a la exigencia de vacunación, es un tema que seguimos todavía investigando y recolectando datos, por tanto dentro de las 44 medidas se fueron administrando, incorporándose en la regulación en la medida que pasaban este filtro técnico” (Entrevistado SUBPESCA)

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En ambos relatos queda de manifiesto que si bien buena parte de las medidas era compartida, tanto por el sector público como el privado, en ningún caso se dio una lógica de aceptación plena y ciega a los planteamientos del SalmonChile. En efecto, los aspectos que menciona el segundo relato representan los puntos centrales de las demandas que fragmentarán al sector salmonero durante el proceso legislativo y en la discusión de reglamentos post aprobación de la ley. Por otra parte, hay medidas que eran aceptadas en términos generales por el sector, por ejemplo el que debiesen existir áreas de manejo sanitario o barrios, pero que al momento de ser operativizadas vía reglamento en cuanto a las características y delimitaciones de esas áreas generaron amplias divergencias (serán abordadas en el apartado VII.I). De hecho, es en la definición de las medidas a tomar frente a la crisis en donde se dan las principales diferencias entre las empresas, las que se dieron en primera instancia dentro del gremio al discutir las 44 medidas, y en segunda instancia en el trabajo con el sector público. Se debe mencionar que en el contexto de la crisis, las mismas empresas en muchos casos buscaron una regulación sumamente exigente, la que debe ser contextualizada en un escenario de intensa incertidumbre y desconfianza, en donde las propias empresas tienden a generarse una sobrerregulación. Esta idea fue planteada por un entrevistado de SUBPESCA y cobra sentido en los demás relatos: “por eso nosotros ahora, a diferencia de diez años atrás, estamos metiendo variables que son totalmente, desde el punto de vista dogmático de la economía liberal, una aberración. Nosotros le vamos a decir señor usted se portó mal, lo vamos a cerrar. Entonces en que industria de Chile pasa eso, lo más curioso es que la crisis les dio tanto pánico, tanto pánico, que nosotros tomamos medidas que nunca pensamos que íbamos a poder tomar, dictamos normas que nunca pensamos que íbamos a poder dictar y te exigimos, es su culpa” (Entrevistadob-SUBPESCA) Lo que el relato del entrevistado apunta es a que si bien siempre el sector empresarial posee una capacidad sancionatoria frente a las regulaciones, razón por la cual anteriormente no podían regularlo en varios sentidos, al momento de la crisis las empresas salmoneras tendieron a acatar medidas regulatorias de alta exigencia con tal de sobrellevar la situación. Esas dinámicas generaron paulatinamente diferencias entre las empresas, y en ese contexto eran puntos específicos los que SalmonChile poseía una postura definida, en tanto debía ser representativo de las voces del gremio. Al respecto, un entrevistado en SUBPESCA señaló lo siguiente: “Anteriormente Cesar Barros nos decía, mira yo no te puedo decir nada, porque aquí hay una bolsa de gatos que tiene intereses múltiples, entonces tienen ustedes que tomar decisiones” (Entrevistado-b-SUBPESCA) En consecuencia, si bien el sector empresarial tenía gran capacidad para posicionar materias en la agenda, al momento que comienza a divergir le entrega al Estado la plena facultad de tomar decisiones. Sin embargo, es importante aclarar que la “Mesa del Salmón” no solo trabajó con SalmonChile, en la medida que el grupo coordinador de la mesa consideró necesario conversar con grupos específicos de empresas para lograr sacar una visión 80

representativa del sector. Eso debe ser comprendido en tanto la opinión de SalmonChile es representativa de sus miembros, también subsume las diferentes opiniones del sector. Este proceso fue relatado de la siguiente manera por un integrante de la mesa: “había distintas como visiones con las medidas que había que tomar, pero tenían relación con Salmón Chile, pero también al final lo que hicimos fue empezar a indagar por el grupo de empresas a buscar el acuerdo que hay que hacer, entonces era una reunión formal con SalmonChile, se acordaban cosas con ellos, pero teníamos conversaciones parcializadas con las distintas opiniones que veíamos al interior de las empresas que componían Salmón Chile, y así fuimos armando esta cosa” (Entrevistado integrante de “Mesa del Salmón) En ese sentido, son los aspectos definidos por la totalidad del sector los que logran ser posicionados en la institucionalidad, mientras que en segunda instancia se consideran aspectos específicos asociados a determinados tipos de empresas, así como también se emplean los criterios técnicos de los funcionaros. Cabe señalar que los actores del sector público reconocían que había discusiones específicas en las que el sector empresarial no mostraba mayor interés. VI.II. El proceso legislativo y la aparición de nuevos actores VI.II.a) Actores externos a la industria Al ser iniciado el trámite legislativo salé a la luz pública el proyecto, razón por la cual son invitados a participar diferentes actores vinculados a la industria, tanto de forma directa como indirecta. Tienen participación diferentes actores, los cuales logran posicionar ciertos intereses particulares, pero no desviar los aspectos centrales de la modificación de la ley. En ese contexto, la claridad de acción por parte del grupo coordinador de la “Mesa del Salmón”, quién se hizo cargo de seguir el proyecto de ley en el trámite legislativo, es fundamental en función de mantener los pilares del cambio de ley. Al respecto, un integrante de ellos plantea que: “que finalmente he escuchado que hay parlamentarios que le prestan oído (al sector salmonero), por llamarlo de alguna manera, tienen su poder adentro, porque hay cierta lógica de la administración también. Pero tú te confrontas con actores que también tienen poder y entonces hay una negociación al llevar la ley, tienes que tener la capacidad de aunar esos criterio y sacar algo que no te complique lo central de lo que tú quieres hacer y a la vez eh, te suman los votos que necesitas con demandas que te plantean otros actores” (Entrevistado integrante de “Mesa del Salmón) Siempre con ese espíritu, si bien la ley tuvo cerca de 200 modificaciones (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012), en general no tuvo mayores dificultades para su aprobación, y los aspectos centrales que defendía no fueron modificados. Como se mencionó anteriormente, la motivación central de la ley era cambiar los títulos de propiedad de las concesiones, dándoles posibilidad de hipoteca, y facilitar su transferencia a posterior, en función de que las concesiones puedan operar como garantía para los préstamos bancarios. Se reconoce una postura frente a los otros actores de aprobar, de algún modo, sus requerimientos a cambio de 81

que la ley se apruebe prontamente, lo que puede ser caricaturizado finalmente con el “árbol de navidad”. Esto ilustra que lo central de la ley sigue siendo lo estructural, pero se le van agregando adornos a cambio de que se mantenga la estructura. De la totalidad de grupos que participan en la discusión del proyecto de ley, los que tienen mayor incidencia se puede resumir en tres: Pescadores artesanales, ONG medioambientalistas, y los sindicatos de trabajadores de la industria salmonera (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012). Los pescadores artesanales conforman una coalición con algunos diputados durante la discusión en la Comisión de Pesca, particularmente con Fidel Espinoza, con lo cual logran posicionar dentro de la ley la protección de los bancos marinos naturales y de los caladeros. El principal problema que enfrentaron los pescadores era que desconocían el proyecto de ley hasta que se inicia el trámite legislativo, pues el trabajo de la Mesa del Salmón se realizó en absoluto hermetismo (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012). Las ONG medioambientalistas, fundamentalmente vía Flavia Liberona de Terram, habían participado en algunas sesiones de la Mesa del Salmón, por lo que a diferencia de los pescadores artesanales contaban con información respecto al proyecto de ley. Formaron alianzas con miembros de la cámara alta, con lo cual lograron imponer aspectos respecto al cuidado de las áreas protegidas, penalizaciones por escape de peces y razones para caducar las concesiones acuícolas. (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012). El tercer grupo tuvo mayor fuerza, pues los trabajadores de la industria salmonera se vincularon no solamente a miembros de la cámara alta, sino también con ONG´s y el Ministerio del Trabajo. Con los primeros intentaron imponer como causa de caducidad de las concesiones las prácticas antisindicales, lo cual no prosperó (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012).No obstante, junto con el Ministerio del Trabajo lograron posicionar un artículo transitorio orientado al fomento de la formación sindical, así como también la creación de un estatuto laboral específico para la industria. (Nussbaum, Pavez, & Ramírez, 2012). Cabe señalar que este último punto fue central, en la medida que la discusión respecto a temáticas laborales alargo más de lo esperado la discusión, y finalmente se entregó el argumento de que las temáticas laborales correspondían principalmente al Código del trabajo y no a la presente ley. La perspectiva de los empresarios salmoneros al respecto es que la participación de los sindicatos de trabajadores, fundamentalmente vía la CONATRASAL (Historia de la Ley N°20.434, 2010), se enfocó más en demandar elementos al Estado más que a las empresas salmoneras. En ese contexto se propuso la creación del estatuto laboral específico para la industria salmonera, el cual a la fecha no ha sido presentado a discusión. Uno de los elementos por lo que la tramitación de la modificación a la Ley N°20.434 se hizo conocida fue por la discusión respecto a la “Privatización de Mar”. Según lo señalado en las entrevistas, y también desarrollado en los apartados anteriores, el tema más complicado respecto a los aspectos centrales que les interesaba defender era respecto a los títulos de concesiones, y es sobre ellos que se genera la discusión respecto a la “Privatización del Mar”. Al ingresar la ley, la concesión es un derecho sobre un bien nacional de uso público, entregado gratuitamente, por tiempo indefinido, y sin que existiese facultades de expropiación establecida en la ley por parte del Estado. En ese contexto, ingresar a la concesión acuícola facilidades de transferencia, el que esta quedase suscrita solamente a un registro de concesiones, y que tuviesen posibilidad de hipoteca, provocó que se levantara el discurso de la “Privatización del mar”. Al menos en el trámite legislativo, los opositores a 82

estos aspectos del cambio de ley (los cuales eran centrales y prácticamente intransable para sus gestores) cedieron a cambio de la integración de dos aspectos que le quitan a la concesión el carácter implícito de privatización irreversible. En primer lugar, se definió que las concesiones nuevas ya no sean entregadas a perpetuidad, sino a 25 años. Y en segundo lugar, se establecieron causales de caducidad por malas prácticas, en donde los trabajadores intentaron posicionar la caducidad por malas prácticas laborales, lo cual finalmente no prosperó. VI.II.b) Aparición de ACOTRUCH Más allá de los actores externos a la industria que lograron generar dificultades a la modificación de la ley necesaria para su recuperación, también surgieron actores desde el interior de la industria que tenían diferencias con el proyecto. En ese contexto hace su aparición ante la Comisión de Intereses Marítimos del parlamento la Asociación de Productores de Salmon Coho y Trucha A.G, la cual fue fundada el año 2009 (mismo año de su aparición en el parlamento), con “el objetivo de representar a las pequeñas y medianas empresas y así exponer ante las autoridades y la industria la realidad de este sector productivo y defender los derechos de los productores asociados”59. Lo fundamental para ACOTRUCH es que los pequeños y medianos productores se vieron afectados por la conformación de áreas de manejo sanitario, pues por su escala de producción no es rentable. Además de los costos de las medidas de seguridad son muy elevados y los entienden como injustos, puesto que su variedad de producción (Trucha y Salmón coho) no fueron afectados por el virus ISA (Isakson y Bernardelli, 2012). Sobre todo esta última diferencia es la reconocida por todos los entrevistados, en tanto el Salmón coho solo era portador del ISA, sus productores no se enfrentaron a la crisis. Por lo tanto, sentaba importantes sentimientos de ilegitimidad que se genere una ley para todo el sector cuando en la práctica se enfocaba solamente en el Salmón Atlántico, independiente de que este sea el más producido por la industria nacional. En efecto, uno de los integrantes de la “Mesa del Salmón” señala que “…de hecho el diseño que se armó, era un diseño para, no es que esté en contra de las otras empresas, es un diseño que está hecho muy atingente al desarrollo del salmón salar60, que es una de las especies, y por lo tanto gente que produce coho -y trucha- entonces hubo un problema de Salmón Chile con algunos productores” (Entrevistado integrante de “Mesa del Salmón) De todos modos, los elevados costos de producción asociados a la salmonicultura cuestionan la definición de productoras “pequeñas”, hecho que es ampliamente señalado por diferentes actores. Si bien, en efecto, no existen realmente pequeñas productores, las diferencias entre las dos o tres más grandes, en comparación con las asociadas a ACOTRUCH son considerables. La asociación gremial cuenta con siete empresas dentro de la agrupación61, en donde las más relevantes son Caleta Bay, Ice Val, Salmones de Chile y Comercial Mirasol. 59

Sitio web ACOTRUCH: www.acotruch.cl. Revisado el 07/11/2013 Salmon salar es el nombre científico para el Salmón Atlántico. 61 Durante el año 2012, Granja Marina Tornagaleones pasó a integrar ACOTRUCH, pero en la actualidad se encuentra en negociaciones para entrar a SalmonChile. Otra empresa relevante para ACOTRUCH era Trusal, la cual fue fusionada con Pacific Star y agregada a SalmonChile. 60

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ACOTRUCH no cuenta con una interfaz entre la directiva y los socios, como el directorio de SalmonChile, y todas las empresas tienen voto por igual62. Cuenta con una mesa directiva, compuesta principalmente por miembros de las empresas asociadas, y cuenta con cinco cargos definidos. Su presidente es Julio Traub Kipreos, quién si bien tiene un perfil empresarial, no tuvo problemas en rechazar las propuestas del Ministro de Economía, Pablo Longuiera, respecto a que las empresas salmoneras se aunaran en un solo gremio (SalmonChile). Ante esto Traub afirmo que la excesiva concentración de empresas en un solo gremio afecta la libre competencia63. La participación de ACOTRUCH en el proceso legislativo fue muy acotada, pero obtuvo aspectos importantes respecto a lo que es la discusión de reglamentos. Ellos apostaban por la creación de una legislación transitoria y diferenciada por especie, en función de sentar diferencias con los grandes productores de Salmón Atlántico (Historia de la Ley N°20.434, 2010). No obstante, la salida que se le da a sus demandas en el parlamento es asegurar su participación en la configuración de las áreas de descanso sanitario (agrupaciones de concesiones), y fundamentalmente en los periodos de descanso establecidos en ellas. Aquí se da una salida importante para ACOTRUCH, en tanto el ciclo productivo del Salmón coho es estacional, por lo que los periodos de descanso tenían un alto impacto en ellos. Cabe señalar que durante la discusión en la discusión en la comisión de pesca también participan la Asociación de Productores de Salmón de la Región de Magallanes (APST), los cuales no se posicionaron mayormente frente a los aspectos de ley (Historia de la Ley N°20.434, 2010). En efecto, su motivación fundamental para conformarse como asociación gremial fue participar en el diseño de las Áreas Apropiadas para Acuicultura en el contexto de la Planificación del Uso del Borde Costero de la región de Magallanes 64 VI.II.c) El producto final La ley aprobada por el 16 de Marzo del 2010, y fue la última aprobada durante el gobierno de Michelle Bachelet. Como se señala a lo largo del apartado V.II, en líneas generales el proyecto mantiene la estructura base de su propuesta, no obstante se agregan otros aspectos en función de lo que buscaban integrar otros actores. Del mismo modo, se agregan cambios en función de delimitar de forma más clara las respectivas implicancias de los nuevos elementos. Un ejemplo de esto son las originalmente propuestas Áreas de Manejo Sanitario, las que finalmente quedaron denominadas como Agrupación de Concesiones. A estas se les agregan aspectos como que no afectaran la libre navegación, la actividad pesquera ni las áreas de manejo y explotación de recursos bentónicos, entre otras cosas. Además en ellas se establece que los titulares de centros de cultivo dentro de una Agrupación de Concesiones podrán tomar medidas más allá de las establecidas por SERNAPESCA, las cuales se desarrollaran de forma deliberada y cada concesión es un voto.

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Sitio web ACOTRUCH: www.acotruch.cl. Revisado el 07/11/2013 Sitio web ACOTRUCH: www.acotruch.cl. “La masiva concentración de empresas asociadas en un mismo gremio afecta la libre competencia” Revisado el 07/11/2013 64 Sitio web APST: http://productoresdesalmon.cl/nosotros/ visitado el 15/03/2014 63

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Modificaciones como la asociada a Agrupación de Concesiones, si bien tienden a complejizar en cierta medida el funcionamiento de la ley, mantienen el espíritu de sus aspectos centrales. Ejemplo de aquello son las modificaciones integradas por actores externos a la industria, las cuales fueron señaladas en el apartado VI.II.a). Por ejemplo, a la base del establecimiento de nuevos procesos de caducidad en el proyecto original, se agregaron otras causales como las planteadas por las ONG´s ambientalistas respecto al escape de peces. Cabe señalar que la industria, mediante SalmonChile fundamentalmente, realizó un seguimiento continuo al proceso legar en función de que los nuevos elementos que se iban agregando a la modificación de la ley no se opusieran a los principios básicos que les interesaban a los empresarios salmoneros. En efecto, en las entrevistas se mencionó que fue directamente Cesar Barros quién movilizó recursos para detener la causal de caducidad de concesiones a partir de malas prácticas laborales. Probablemente el tema más sensible dentro del proceso legal fue el asociado a los títulos de concesiones, los cuales eran la motivación central para el cambio de ley. Como se señaló anteriormente, la integración de nuevas causales de caducidad y que el régimen de concesiones tuviera plazo de 25 años no eran aspectos estipulados originalmente. Al igual que Cesar Barros vigilaba los intereses de la industria minuciosamente a través del proceso legislativo, en donde también observaba detalladamente los elementos asociados al título de concesiones, los bancos mediante su agrupación gremial no solo participaron y plantearon sus puntos en las sesiones, sino también siguieron activamente el proceso en función de mantener los pilares fundamentales que les interesaban (Asociación de Bancos e Instituciones Financieras, 2010) En síntesis, el producto final se corresponde con los pilares fundamentales establecidos en el proyecto de ley original. Si bien hay aspectos puntuales, como las causales de caducidad, el periodo de asignación de concesiones y la explicita protección de los caladeros de pesca, en la práctica no se modifican estructuralmente los aspectos fundamentales: Sistema de transferencia de concesiones, posibilidad de hipotecar concesiones y la formalización de las Agrupaciones de concesiones como resguardo sanitario. Además, hay aspectos de suma relevancia que se mantienen a lo largo del proceso de la ley, como importantes modificaciones al RESA (serán abordadas en el VI.I.a), las nuevas facultades de SERNAPESCA, las nuevas patentes de acuicultura y el monto de las sanciones, los cuales en general tienden a entregar resguardos sanitarios. VI.III Conclusión: La crisis como oportunidad y el peso del proceso pre legislativo El contenido del proyecto de ley emanado de la “Mesa del Salmón” deja de manifiesto la coalición entre Estado, bancos y empresas salmoneras. Las empresas obtienen una ley que define al Estado como garante de la sustentabilidad sanitaria de la industria, con lo cual el riesgo productivo y financiero disminuye considerablemente. Además, se agregan todas las facilidades para que los bancos puedan seguir prestando recursos a las empresas salmoneras, en tanto se libera las concesiones como prenda de hipotecas, y se facilita su posible transferencia posterior. Con estos elementos el Estado genera un cambio de ley proclive para la reactivación de la industria, al cual también le agregan otros elementos técnicos en función de garantizar el control sanitario, por sobre los requerimientos de la industria. Esto se hace posible por el contexto de crisis y la incertidumbre, por lo cual el sector empresarial tendió a 85

aceptar ciertas medidas por sobre sus requerimientos, en función de que no se repita nuevamente el escenario de la crisis, así como también se agilice la aprobación. No obstante que el contexto de crisis fue proclive para que los funcionarios del Estado impusieran ciertos términos, también lo fue para el sector empresarial en su participación en el “Mesa del Salmón”. En tanto se definió la composición de la mesa en base a organismos públicos con la finalidad de agilizar el proceso, se tendió a excluir a todos los actores extra institucionales de tener una participación formal en ella. No obstante, los empresarios salmoneros continuaron teniendo línea directa con los encargados de la mesa, y fueron continuamente informados de lo que se estaba trabajando. Del mismo modo, los bancos pudieron posicionar sus términos, así como también mantenían canales de información. Si bien otros actores participaron en la mesa, evidentemente estos no tuvieron el mismo peso que los empresarios salmoneros y los bancos, quienes se vieron favorecidos por el contexto de la crisis en tanto se restringió la participación a otros posibles actores en el proceso pre legislativo. En consecuencia, es la coalición planteada como M.C.2 la que lideró el proceso, o al menos definió los términos que se materializaron en el proceso. Distributivamente todos los actores de la coalición obtienen los beneficios que esperaban de la nueva ley dentro del cambio institucional, al menos en primera instancia. Dado que la presión ejercida por el contexto de crisis, así como la incertidumbre de todo cambio institucional, no se ha permitido evaluar en específico los cambios. Las diferencias que se comienzan a hacer visibles al interior de la industria en esta etapa entregan luces al respecto. En primera instancia, se hace manifiesto que el gremio reflota medidas de común acuerdo, pero que hay distintos puntos en los que no tiene consenso. Además la aparición de ACOTRUCH da cuenta de que el proyecto de ley está pensado para una variedad de producción, y no para la totalidad del sector. Dicha variedad (Salmón atlántico), es la que lideraba las exportaciones antes de la crisis, así como también es la mayormente producida por las principales empresas. Por lo tanto, el cambio institucional en cuestión contó solo con un “enraizamiento” hacia el sector empresarial, y dentro del sector salmonero, aparentemente solo hacia el sector enfocado en la producción del Salmón atlántico, lo cual es fundamental para comprender la relevancia el M.C.3, en tanto el cambio institucional es representativo de un espectro cada vez más acotado de firmas. La estrategia que adopta la organización de la “Mesa del Salmón” respecto a transar ciertos elementos, y sobre todo a aceptar la integración de otras temáticas en función de obtener el respaldo de diversos sectores para poder aprobar la ley, habla del alto pragmatismo del equipo encargado del proyecto. Era irrelevante si se agregaba el escape de peces como causal de caducidad o la protección a los caladeros de los pescadores artesanales, en tanto se pudiera garantizar la posibilidad de hipotecar las concesiones, dinamizar el sistema de transferencia e implementar los barrios salmoneros. En tanto se aprobasen las bases de esos puntos, podía seguir operando la industria con mejores niveles de resguardo sanitario, y por ende acercar a la organización de la “Mesa del Salmón” a su objetivo, ya sea tanto el inicial de doblar la producción al año 2015, o el establecido posteriormente respecto a hacerse cargo de la crisis del ISA.

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VII. EFECTOS DEL CAMBIO INSTITUCIONAL En el capítulo anterior se dio cuenta de la propuesta impulsada por la coalición que lideró el cambio institucional, así como de la escaza modificación que recibió su cuerpo central durante el proceso legislativo. Además, se dio cuenta del proceso de participación de los empresarios salmoneros en la elaboración de la propuesta que sitúa al Estado como garante de la sustentabilidad sanitaria de la industria. En ese proceso, así como con la aparición de ACOTRUCH se hizo manifiesto que la participación de los empresarios salmoneros en el cambio institucional fue de una parte específica de ellos, por sobre la apariencia de una proyecto que representaba al sector. Este punto es fundamental para evidenciar el M.C.3, en tanto da cuenta de que parte del empresariado no fue participé de la gestación del proyecto, o bien fue considerado en menor medida. En el presente capítulo se exponen los efectos visibles que ha ido dejando el cambio institucional, tanto para las empresas salmoneras como para el Estado, así como para su relación. Los objetivos del presente capítulo son tres. Primero, se espera da cuenta de la materialización de la ventaja institucional comparada para parte de las empresas, en donde los factores productivos que estas poseían antes de la crisis es fundamental. Segundo, se desarrolla el conflicto distributivo que desencadeno la nueva institucionalidad al interior de las empresas salmoneras, en la medida que se han hecho manifiestas las implicancias materiales del cambio. Finalmente, en tercer lugar, se espera esquematizar el nuevo contexto de interacción entre los empresarios salmoneros y el Estado, el cual ha desarrollado cambios sustanciales en cuanto a lo que se podría entender por la institucionalidad acuícola. Es fundamentalmente en los dos primeros objetivos planteados que se observan las evidencias del M.C.3, en tanto se hacen explicitas las diferencias entre empresas y especialmente cuales son las que paulatinamente dan cuenta de la ventaja institucional. VII.I. Ventaja institucional y conflicto distributivo en la industria VII.I.a) El problema de la Agrupación de Concesiones Como se mencionó anteriormente, el cambio institucional es más que un cambio de ley. Más allá de las posibles nuevas prácticas que estén llevando a cabo las empresas con la finalidad de disminuir el riesgo de futuros brotes infecciosos, buena parte de los aspectos sanitarios en específicos fueron definidos más por los reglamentos de SUBPESCA y SERNAPESCA que por la ley en sí. Solo en modificaciones al RESA, se encuentran 19 decretos distintos después de la crisis, mientras que el RAMA concentra una menor cantidad, los que tienen distintos niveles de incidencia para las practicas productivas, así como despertaron disimiles niveles de interés en el sector salmonero. Por ejemplo, los decretos que modifican las metodologías para elaborar las CPS y las INFAS, así como el registro de personas acreditadas para desarrollar estas tareas despertaron menor interés en el sector empresarial que el reglamento de agrupación de concesiones o el de densidades de cultivo. Mientras se elaboró la ley había diferencias en SalmonChile, las cuales pasaban por asuntos de mayor especificidad que los hitos fundamentales definidos por prácticamente todo el sector. Si bien hay antecedentes que dan cuenta de diferencias entre los empresarios en ese periodo, al menos en lo que respecta a relación con el Estado, estas no se hacen notorias hasta 87

la aparición de ACOTRUCH en representación de los productores de salmón coho y trucha que poseían una menor cantidad de concesiones. Lo particular del reclamo de ACOTRUCH es que si bien se presentó en el parlamento, la salida que se le da pasa por la discusión del reglamento asociado a la agrupación de concesiones, el cual fue promulgado por SERNAPESCA en Junio del año 2009 median el decreto n°1449, casi nueve meses antes de la aprobación de la ley. Si bien su reclamo en el parlamento apuntaba a generar una normativa diferenciada entre las distintas especies, se conformaron con ser considerados al momento de establecer los periodos de descanso, y la perspectiva que poseen ellos tras dicha consideración es positiva. La solución para sus casos fue establecer que los periodos de descanso para los barrios en que se concentre la producción de coho y trucha se diese fuera de sus tiempos productivos. Sin embargo, en los barrios en que no tenían gran presencia fueron considerablemente afectados. Este reglamento es de suma relevancia, pues más allá de establecerse como zonas de control de plagas, conlleva periodos de descanso obligatorio para la totalidad del “barrio”. En consecuencia, marca los ritmos de producción, lo cual es de suma complejidad tanto como para el proceso de 18 meses del salmón atlántico, como para el proceso estacional de 9 meses para el salmón coho. Esto genera un complejo escenario para los productores que poseen menor cantidad de concesiones (no necesariamente afiliados a ACOTRUCH ni tampoco productores de coho), en la medida de que al restringirles la producción en el barrio en donde se encuentran posicionados quedan fuera de la actividad, y muy probablemente del mercado (Katz, Iizuka y Muñoz, 2011). Si bien con los ajustes que se le han realizado a los periodos de descanso se logra soslayar parte del problema, el coordinar la producción cuando se posee presencia en escasos barrios es complicado por diversos motivos. Claramente, el más lógico tiene que ver con la capacidad de las empresas de poder estar produciendo todo el año y no estacionalmente, lo que sucedería en el caso de las empresas más concentradas. Una segunda aproximación es la diversificación del riesgo sanitario, en tanto que independiente que una empresa muy concentrada en un barrio o en una macrozona, independiente de que no tenga brotes infecciosos, en caso de que se presente un brote en el centro de otra empresa en la macro zona que se encuentre en su barrio, esta empresa verá afectada productivamente. Otra aproximación, es que se tienden a concentrar los peak de cosecha cerca del final del periodo productivo, y por ende son múltiples las empresas que cosechan al mismo tiempo, y consecutivamente hay una demanda más elevada por los equipos asociados a faenamiento (plantas de proceso). Para las empresas que no poseen planta de proceso esta situación es sumamente compleja, porque deben emplear métodos de cosecha de mayor precariedad (como matanza en agua) para lograr cumplir los plazos establecidos. Este aspecto también es válido para el uso de transportes de jaulas (wellboats), dado que tampoco hay suficientes en caso de que en los barrios con mayor capacidad productiva se coseche coordinadamente. Con esos antecedentes, tanto los organizadores de la “Mesa del Salmón” como los empresarios mostraron una gran preocupación frente al diseño de lo que serían los barrios y los tiempos de descanso. La ley define la agrupación de concesiones como un “conjunto de concesiones de acuicultura que se encuentran dentro de un área apta para el ejercicio de la acuicultura en un sector que presenta características epidemiológicas, oceanográficas, operativas o geográficas que justifican su manejo sanitario coordinado por grupo de especies hidrobiológicas, así declarado por la Subsecretaría” (Historia de la Ley 88

N°20.434, 2010). No obstante, al ser consultados la totalidad de los actores por el proceso de diseño de los “barrios”, se establece el relato de que fue un proceso basado más en coordinación productiva, o bien en criterios político-económicos, por sobre criterios epidemiológicos, oceanográficos o geográficos: “yo creo que es tal vez es uno de los factores más negativos de todo es este tema que son los criterios de conformación de los barrios, porque fueron criterios fundamentalmente políticos, políticos-económicos y logístico sanitarios. Entonces se hace en la forma que te dije y a mi juicio siempre se debió haber hecho con un criterio primordialmente ambiental. Porque lo que importa aquí es que las medidas que se toman dentro de los barrios que debieron resultar unidades ambientales relativamente identificables unas de otras, que estuvieran en coherencia con las capacidades más o menos de carga o al menos dinámicas que tienen esas unidades ambientales geográficas” (Entrevistado ex gerente salmonero) “no fue técnico, fue operativo, en el fondo pusieron las rayas, hicieron los barrios, que parecía que se acomodaba mejor agrupar por relación operativa porque fundamentalmente la mayor importancia en los barrios es el tema de la coordinación (…) entonces tomo en consideración que los que estábamos cerca obviamente y que además pudiesen coordinarse mejor estas empresas y las otras, entonces en ese momento había muy poca información oceanográfica, poquísimo, se dice que se utilizó pero la verdad de las cosas lo que primo fue que no pases la raya por acá, pasémosla por acá, y por sacar esta cuestión rápida, fue una convención” (Entrevistado-b- SUBESCA ) Como bien señalan los entrevistados, la idea de los barrios es que sean zonas relativamente homogéneas en términos ambientales, no obstante el diseño que se llevó a cabo se basó en otro tipo de criterios. Cabe cuestionarse por lo tanto cual es la funcionalidad en términos prácticos de estos “barrios”, que en la práctica operan más como áreas de coordinación productiva que de efectivo descanso ambiental. Es de suma relevancia en ese contexto la escaza información que poseían los servicios públicos para lograr obtener los resultados que se esperaban en materia de homogeneidad. Además de la escaza información, la cual tampoco fue utilizada aparentemente, el argumento central de los representantes del sector público respecto a la conformación de agrupación de concesiones que se realizó es que de haberse aplicados criterios técnicos de mayor solides, la mayoría de las empresas hubieran tenido serias complicaciones parar poder operar. El proceso es relatado por un integrante de la “mesa del salmón” “el ideal era mucho menos barrio, de hecho ahora vamos a tratar de avanzar en corregirlo, pero teníamos problemas, como tenían periodos de producción y después descanso, tu no podías dejar a una empresa sin producir seis meses, una empresa concentrando su producción en un barrio, (…) empezaban todas el mismo día, terminaban el mismo día y después paraban tres meses, entonces ese gallo iba a estar una, dos, tres veces con producción y después tenían que parar, era, no daba para el número de empresas que había. Habría funcionado con muy pocas empresas que estuvieron estado presentes en todos los barrios, 89

entonces se diseñó un esquema en el cual, todos de alguna manera pudieran tener continuidad en la producción, eh sino hubiera sido una masacre para las empresas chicas” (Entrevistado integrante de “Mesa del Salmón) Si bien, el diseño realizado permitió que empresas con menor cantidad de concesiones pudiesen seguir funcionando, de todos modos el diseño de los barrios sigue siendo un factor clave al momento de abordar los procesos de la industria. Pues las empresas que tenían concesiones concentradas espacialmente, o bien que tenían pocas concesiones, no tienen capacidad para cerrar sus centros de cultivo en periodos de descanso, en tanto los ciclos de producción son largos y por lo general se da la tendencia de ir alternándolos en los diferentes centros de cultivo que poseen las empresas, los que pueden quedar todos relegados en un solo barrio. El reglamento establece dos sistemas de descanso, uno de 21 meses de funcionamiento y 3 de descanso, o bien de 24 meses de funcionamiento y 3 de descanso. Esto genera ciertas diferencias en la industria, pues si bien los barrios finalmente fueron diseñados considerando los criterios logísticos de las empresas, de todos modos los que están más concentrados en pocos barrios son perjudicados. Una aproximación más específica respecto al efecto de los barrios salmoneros se puede encontrar en la Figura 4 y Figura 5. Entre ambas figuras se pude comprender el que si bien la tenencia efectiva de concesiones acuícolas es un factor clave al momento de observar la magnitud de producción, la correcta distribución de estas en los distintos barrios se transforma en un factor a considerar al respecto65. En la Figura 4, donde se expone la relación entre los montos exportados el año 2012 y la superficie de concesiones acuícolas que posee cada empresa. Se puede afirmar decididamente que la correlación entre estas dos variables es bastante clara. Sin embargo, hay un margen de empresas que pese a tener una gran cantidad de superficie de concesiones, sus exportaciones son bajas, así como hay empresas que con menos de 1.000 Has de concesiones han logrado exportar considerables cantidades de dólares. Un vía alternativa para explicar este fenómeno es la distribución de las concesiones acuícolas en las diferentes agrupaciones de concesiones, tal como se expone en la Figura 5, en donde se muestra una correlación inversa entre el índice de concentración en barrios salmoneros y la participación en las exportaciones del sector el año 2012. Esto quiere decir que quienes mejor distribuidos se encontraban en las distintas agrupación de concesiones, tendieron a tener una mayor presencia en las exportaciones totales del salmónidos a nivel nacional. No se debe sobredimensionar la distribución en los distintos barrios como el único factor explicativo de las dinámicas productivas del sector, sino debe ser entendido como un factor que puede estar facilitando o dificultando en mayor o menor medida los rendimientos de las distintas empresas. En ese contexto, las empresas mejor distribuidas cuentan con una ventaja institucional en comparación con aquellas peor distribuidas, o bien que no cuenten con una gran cantidad de concesiones. Sin embargo, eso no quiere decir que las empresas no tengan alternativas a su situación de desventaja institucional.

65 Se debe considerar que en el presente caso se están aislando una gran cantidad de variables que podrían tener incidencia en los niveles de producción de las empresas, sales como las dinámicas macro económicas, condiciones de la demanda, capacidad de gestión, etc.

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Figura 5: Relación entre los US$ exportados el año 2012 y la superficie de concesiones por empresa. 6.000,0

Superficie de concesiones (Ha)

5.000,0 4.000,0 3.000,0 2.000,0 1.000,0 0,0 0,00

50.000,00

100.000,00 150.000,00 200.000,00 Dólares exportados año 2012 (miles)

250.000,00

300.000,00

Fuente: Elaboración propia en base a InfoTrade y SUBPESCA.

Figura 6: Relación entre el porcentaje de dólares exportados en relación al sector y el índice de concentración de centros productivos por agrupación de concesiones. 10,0 Porcentaje de exportaciones del sector (US$)

9,0 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 0,00

0,10

0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 0,70 0,80 0,90 índice de concentración de centros productivos en agruación de concesiones

1,00

Fuente: Elaboración propia en base a InfoTrade y SUBPESCA.

VII.I.b) Aproximación las ventajas institucionales en acuicultura El concepto del ventaja institucional comparada (Hall & Soskice, 2001) alude a la posibilidad de que una institución determinada favorezca el correcto desarrollo de las competencias básicas de una empresa o grupo de empresas. En el presente caso es de suma relevancia dejar en claro que las posibles ventajas institucionales que se pueden identificar cuentan con una naturaleza interpretativa al respecto. Esto en el sentido de lo planteado por Hall (2010) respecto a la incertidumbre del cambio institucional, en tanto que no se posee una certeza 91

plena respecto al resultado que se obtendrá en términos prácticos más allá del diseño institucional como tal. En el presente caso, todos los entrevistados concuerdan, con mayor o menor vehemencia, que el contenido general de la ley perjudica a las empresas “pequeñas” (o mejor dicho con menos concesiones) y a las productoras de coho y trucha, en tanto se dificulta el acceso a nuevas concesiones, así como la operación de las que se encuentran efectivamente funcionando se ve complejizado por el sistema de barrios. No obstante, al consultar a integrantes del grupo coordinador de la “Mesa del Salmón”, los que eran plenamente conscientes de este aspecto, se han visto sorprendido por los efectos de la implementación de la ley. Esto en el contexto de que esperaban fusiones o integraciones horizontales entre las distintas empresas, en función de que ellas optimizaran las concesiones que poseían, lo cual queda expresado en la presente cita: “en el diseño final, nosotros pensamos que esto iba a quedar con menos empresas, o se iban a asociar entre distintas empresas, ya sea para facilitar la operación de los barrios. Porque con muchas empresas es más difícil que funcione, porque la normativa se atrasaba, los bancos no tiran la cadena a nadie, hay una serie de concesiones que se han dado después, que las empresas no se han sentido obligadas a venderse o asociarse unas con otras, a pesar de que ha disminuido el número de empresas pero siempre pensábamos que tendría que ser menos esto” (Entrevistado integrante de la “Mesa del Salmón”) Lo relatado por el entrevistado da cuenta de la incertidumbre respecto al diseño institucional y los efectos prácticos que este tiene. Esto es particularmente relevante al momento de estudiar empresas, en tanto el mercado tiene ritmos particulares que van definiendo los resultados de los determinados cambios institucionales, así como también de los asociados a otros elementos como el riesgo y la rentabilidad. En ese contexto es importante dejar en claro que las dinámicas de la crisis se siguen dando, y que en aspectos financieros esto todavía se deja ver, lo cual se puede entender en el relato de un integrante de SUBPESCA: “lo que pasa es que, yo creo que la crisis va cambiando de cara, ya no es una crisis sanitaria, es una crisis financiera y frente a una situación de un mercado cerrado, porque no hay más concesiones, cuesta mucho decretar nuevas áreas apropiadas, así que no vamos a tener en los próximos nuevas concesiones y nuevas áreas apropiadas, por lo tanto en un mercado cerrado la tendencia lógica es a la asociación y a la concentración” (Entrevistado-b- SUBPESCA) Por lo tanto, en la base del cambio institucional en acuicultura se encuentran limitaciones respecto a las concesiones, por lo que inevitablemente hay una ventaja institucional para quienes tengan una mayor posesión y mejor distribución de ellas en los distintos barrios. No obstante, esto no quiere decir per se que las empresas peor posicionadas tiendan a vender inmediatamente. La crisis dejo solo una empresa en quiebra (Patagonia Salmon Farming S.A), y posteriormente se han dado algunos procesos de ventas y fusiones. El primero de ellos fue la adquisición de Cultivos Marinos Chiloé por parte de Mainstream (Cermaq)66, lo que se debió fundamentalmente a las deudas que la primera tenía con la empresa de alimentos Ewos, integrada verticalmente con Cermaq. Posteriormente, la empresa FrioSur (familia Del 66

Revista Aqua: “Restructuración de la industria salmonera chilena” (03/2014)

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Rio), adquirió Landes y Pacific Seafood, y la empresa Pacific Star (grupo Hurtado-Vicuña) se fusionó con Trusal. Recientemente, la empresa Ventisqueros (del grupo alemán Schörghuber) adquirió Congelados del Pacífico, propiedad de la familia Stengel67. En otros movimientos, se debe mencionar la venta de la propiedad de Icicle seafoods (Canada) en la compañía Salmones Aysen (familia Baraona)68, el fracaso de la venta de Invermar (Montanari) a Cupquelan (propiedad de Cook Aquaculture), y la complicada situación que vive Acuinova producto de la situación financiera de Pescanova en España69, en donde se ha declarado a la filial chilena como prescindible. Para la magnitud de la crisis, y la sustancial del cambio institucional realizado, es escaso el movimiento que se ha realizado en términos de fusiones y concentración de empresas. No obstante, la crisis financiera sigue funcionado, y el cambio institucional se continúa implementando (por ejemplo el reglamento de densidades), por lo cual es necesario seguir observando el proceso de cara a establecer posibles ventajas comparativas. Si bien quizás aún el efecto de las concesiones no se ha dejado sentir con la fuerza que se esperaba, independiente que es una variable clave identificada por todos los actores, también se debe recordar que la motivación central del cambio de la ley fue poder establecer las concesiones como prenda de hipoteca, para que de ese modo las empresas que hayan estado más endeudadas pudieran renegociar con los bancos. En ese contexto, el cambio de ley tenía beneficiados directos, los cuales obtuvieron una ventaja institucional frente a lo que hubiese sido una dinámica del mercado sin intervención estatal. Esto es reconocido por un empresario salmonero que no se vio afectado por la crisis: “El paradigma de la autorregulación, muchas veces es lo que hay que hacer, o sea la industria tiene que entender que tiene que auto regularse, pero no lo hace. Quien tiene que hacerlo esto, tiene que hacerlo el mercado y el mercado tiene que sacar a los que son ineficientes en producción. Ahora lamentablemente esto se vio muy influido por la situación de los bancos, los bancos permitieron que, en ese momento tenía que haberse limpiado esta cuestión, en el momento post crisis. Era el sacudón del árbol no cierto y las manzanas que estaban débiles tenían que caer, así debió haber sido y el mercado debió haber hecho su trabajo. Quien lo permitió, que el mercado no haga lo que tenía que hacer fueron los bancos, porque, porque los bancos no quisieron hacer la perdida. Había muchas empresas que estaban literalmente quebradas, debían haber quebrado, haber salido y los bancos iban a perder, no cierto. Que es lo que hicieron, se las arreglaron por ahí y siguieron, no salieron del lugar que tenían que haber salido” (Entrevistado empresario salmonero) Lo mencionado por el empresario, además de dar cuenta de que la intervención de los bancos y la ley tendió a favorecer a quienes fueron afectados por la crisis, lo cual es una ventaja institucional comparada, agrega que prácticamente los que obtuvieron esa ventaja institucional comparada son quienes hicieron fracasar el modelo auto regulatorio. Si se 67

Ibid. El Pulso: “Industria salmonera: gigante de Alaska abandona Chile por alza de costos” 10/03/2014 69 La Estrategia: “Plan de rescate de Pescanova califica a filial chilena como prescindible” 11/03/2014 68

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plantea inversamente el argumento, la lectura que realiza el empresario es que ellos quedaron en desventaja institucional comparada (entendiendo el cambio del modelo basado en auto regulación) a raíz de la intervención institucional, orientada a solventar a un determinado tipo de empresas. Ante el contexto de relativa desventaja que viven los productores de coho y quienes poseen menos concesiones, los funcionarios públicos tienen una postura de que las dinámicas del mercado y el devenir de las empresas no es su responsabilidad, en tanto su enfoque es hacia promover estándares sanitarios y ambientales con una aproximación a las prácticas productivas. Lo paradojal de dicha postura es que si bien se crea una ley pro empresas salmoneras, no se vela por el devenir de todas las empresas, sino se genera un estándar general a cumplir, y lo que suceda con las empresas es irrelevante. Como señaló un entrevistado de SUBPESCA: “o sea, para nosotros desde nuestro punto de vista, nosotros velamos por que las empresas cumplan con un estándar sanitario y que respeten las normas ambientales, por que tengan una, paralelamente una proximidad de hacer, desarrollar un negocio con todas las finalidades que esto genera, en términos de empleo y la actividad económica, particularmente del sur austral de Chile, donde no hay otra alternativa más, pero lo que pasa con las compañías, la verdad, es que no está dentro del ámbito de acción y tendrá que pasar lo que tenga que pasar o no tenga que pasar, no es nuestro foco” (Entrevistado SUBPESCA) Cabe señalar que el reglamento de densidades también es de suma relevancia en función de la cantidad de concesiones que maneje un actor determinado, en tanto que en caso de que una empresa se vea obligada a disminuir su producción en un centro específico, puede distribuir la diferencia en las demás concesiones que posea. Al contrario, para quienes posee pocas concesiones, el restringir su producción implica una limitante importante en lo que respecta a factores productivos. Esto queda graficado en el relato de un gerente salmonero: “Entonces claro, empresas tipo AQUA Chile que tienen sobre 150 concesiones y que en operaciones normalmente tienen 50, ellos pueden jugar muy fácilmente, y cambiarse de una concesión a otra, y poner la densidad que quieran. Pueden hacerlo muy fácil, pero las empresas que tienen por ejemplo 10 o 5 concesiones, o muchas que ni siquiera tenían concesiones, que las arrendaban, para ellos es crítico el tema de tener la concesión. Entonces si tienen pocas concesiones la quieren maximizar, quieren poner la mayor cantidad de peces en el agua que puedan” (Entrevistado gerente salmonero) VII.I.c) El conflicto distributivo de SalmonChile Tras la crisis y las discusiones del sector salmonero respecto a la nueva normativa, sobre todo en el plano de los reglamentos, se dieron una serie de tensiones al interior de SalmonChile. Si bien como se ha mencionado anteriormente, siempre existieron diferencias al interior del gremio, esto solo en casos muy puntuales significo la salida de empresas. Cabe señalar que 94

los actores ligados al sector empresarial, específicamente a aquellas empresas pertenecientes a SalmonChile, afirmaban que la fragmentación del gremio es en gran medida responsabilidad del Estado. El argumento compartido para este punto es que en tanto que el Estado dio mucho espacio para la discusión de reglamentos al sector empresarial, lo llevo a diferenciarse en exceso, lo que consecutivamente genero conflictos entre los distintos miembros. En el periodo post aprobación de la ley, durante el segundo semestre del año 2010, se desafiliaron cinco empresas del gremio, por diversos motivos. Trusal y Granja Marina Tornagaleones tenían diferencias con el gremio respecto al uso de los fiordos para la producción de smolts, y consideraban que en general las medidas que estaba tomando el gremio las afectaban70.Ambas ingresaran posteriormente a ACOTRUCH, y Tornagaleones retornará a SalmonChile el año 2013. Por su parte, Salmones Antartica, propiedad del grupo japonés Nissui, se oponía a las vacunas para truchas71, y según la visión de distintos actores en términos prácticos la discusión de políticas regulatorias nunca fue un tema central en su agenda. Un retiro emblemático fue el de Invermar, propiedad de la familia Montanari, la cual es pionera en el sector. Si bien no se pudo recabar con exactitud la razón de su retiro del gremio, en declaraciones a diario “El Mercurio” Mario Montanari afirmó que en un tiempo SalmonChile ya no iba a ser más de los chilenos, por lo cual se puede suponer ciertas diferencias respecto a las empresas extranjeras72. Si bien los casos de Trusal, Tornagaleones, Antartica e Invermar son relevantes, el retiro más relevante en términos políticos es el de AquaChile. En términos generales, la salida de AquaChile del gremio se debe a diferencias respecto a cuan estrictas debían ser las normas sanitarias en la industria, y también en cuanto a las sanciones asociadas al respecto. Sin embargo, hay dos coyunturas puntuales que marcaron las motivaciones de la principal empresa nacional para abandonar el sector. La primera se asocia a una votación al interior del gremio respecto a las medidas regulatorias en materia de distancia entre concesiones, en donde AquaChile tenía una propuesta más estricta que varias empresas. Cabe señalar que recientemente en el gremio se habían cambiado los estatutos, a diferencia del funcionamiento antiguo en donde las decisiones pasaban por un directorio compuesto por las principales empresas en términos de ventas, en ese momento todas las empresas pasaron a valer igual y representaban un voto. En ese contexto, la propuesta de AquaChile respecto al distanciamiento entre concesiones fue aprobada en primera instancia por el directorio de SalmonChile, pero al momento de pasar a votación entre los miembros del gremio la medida no fue aprobada, lo cual generó importantes molestias en la empresa. No obstante, hay una discusión subyacente al respecto, puesto que la molestia se da por discusiones que trascienden a lo puntual de las distancias. Un ex gerente salmonero se refirió a la coyuntura de la siguiente manera: “lo que gatillo, o sea, lo formal que gatillo el quiebre fue una discusión que hubo por la distancia entre las concesiones, pero yo creo que lo que estaba detrás 70

La Tercera: “Mayor salmonera del mundo advierte que la industria chilena aún está en terreno incierto”. 10/10/2010 71 Ibid. 72 El Mercurio: “SalmonChile tras dimisión de AquaChile e Invermar al gremio: "Nadie más ha renunciado"”. 04/10/2010.

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era la confianza en que el gremio fuera capaz de tener una política de reputación más estricta, eso era lo que estaba, bueno, yo creo que en Aqua Chile había como una desconfianza en eso (…) porque efectivamente las chicas leyeron esa discusión de las distancias, como que si tú aumentabas la distancia entre las concesiones quedan con menos posibilidades de aspirar a nuevas concesiones, y que además lo único que quería era conservar lo que tenían, entonces eso también fue importante en el conflicto que hubo” (Entrevistado ex gerente salmonero) Por un lado, se debe destacar que AquaChile tenía una visión más estricta respecto a aspectos sanitarios, razón que es ampliamente reconocida por diversos actores de la industria y del sector público. Por otro lado, están las diferencias con las empresas salmoneras chicas, que en realidad no aluden a una producción artesanal del salmón, sino más bien a empresas que poseen menos concesiones. Hay una serie de empresas que entraron a la actividad salmonera poco antes de la crisis, o bien en ese tiempo se encontraban realizando una mayor inversión. El problema fundamental para ellas es que si bien tienen capital y capacidad de endeudamiento, tras el cambio institucional (Ley N°20.434) el otorgamiento de concesiones se complejizo bastante, y se estableció que no se asignarán más concesiones en la región de Los Lagos, salvo en casos de relocalización, y lo mismo para la región de Aysén para hasta el año 2015 (Ley N°20.538). En ese contexto, las discusiones en torno a temas como el distanciamiento de concesiones para este tipo de empresas son gravitantes, en tanto tienen expectativas de obtener nuevas concesiones, e interpretan las medidas de AquaChile como si estuviesen orientadas a cerrar el mercado. Si bien en las entrevistas no se mencionó explícitamente el nombre de estas empresas, al hacer un seguimiento a las empresas que en la actualidad tienen mayor presencia en el sector, se puede deducir que pueden ser Blumar, Australis, Pacific Star o Friosur por nombrar algunas. La otra coyuntura que marcará la salida de AquaChile del gremio se dio en torno al incumplimiento de un acuerdo del gremio respecto a la importación de ovas por parte de una empresa, en donde la postura de AquaChile fue buscar medidas sancionatorias, mientras que la mayoría del gremio desestimo esa vía en tanto no existían los estatutos para aquello. Tanto esta coyuntura, como la asociada al distanciamiento entre concesiones, marcaran la salida del gremio de la principal exportadora a nivel nacional, y pionera de la actividad en Chile, la cual estuvo lejos de pasar desapercibida. Entendiendo además las diferencias con las empresas que buscan que los reglamentos no se transformen en impedimento para obtener nuevas concesiones y continuar creciendo en la salmonicultura, se debe agregar otro factor que fue mencionado en las entrevistas. Es probable, afirmaron diferentes entrevistados, que AquaChile en el análisis costo-beneficio de permanecer en el gremio, desestimara su afiliación en la medida que las grandes diferencias que existían en su interior terminaban por debilitar su posicionamiento frente al Estado. Además, tras el traspaso del gobierno desde Michelle Bachelet a Sebastian Piñera, y su consecutivo recambio de autoridades, Felipe Sandoval pasó de ser el secretario ejecutivo de la “Mesa del Salmón” a la plana gerencial de Aqua Chile, en donde se encargó fundamentalmente de representar a la compañía en sus relaciones con el Estado. Este aspecto es relevante, puesto que además de contar con un peso específico importante en la industria, y ante la debilitación de SalmonChile, AquaChile además integró a un gerente que conocía 96

cabalmente el proceso del cambio institucional y los cambios que se venían, además de parte importante de las personas que los estarán dirigiendo. A finales del año 2013 AquaChile retornó a SalmonChile, y a partir del año 2014, Felipe Sandoval asumió la gerencia del gremio. VII.II. Nuevo contexto del Estado en acuicultura VII.II.a) La maduración de la institucionalidad acuícola tras la crisis Antes de la crisis era un hecho reconocido por todos los actores la debilidad institucional existente, lo que puede ser sintetizado en tres ejes de debilidad. En primer lugar, respecto a la inexistencia de mecanismos e instrumentos regulatorios apropiados para garantizar la sustentabilidad de la actividad salmonera, tanto en temáticas ambientales o sanitarias73. En segundo lugar, las regulaciones existentes antes de la crisis no eran adecuadamente fiscalizadas por SERNAPESCA, lo que debe ser entendido desde los limitados recursos que poseía el organismo para asuntos acuícolas, lo cual también tenía un correlato en SUBPESCA. Y en tercer lugar, en cuanto a la disponibilidad de información y el conocimiento específico de estos organismos en materia de salmonicultura, lo que se traducía fundamentalmente en falta de información de base para discutir la aplicación de medidas específicas. Los cambios legales, tanto en la modificación de la Ley n° 20.434, como los reglamentarios en las distintas modificaciones al RESA, RAMA y otros decretos, pueden ser entendidos como medidas concretas orientadas a resolver las deficiencias asociadas a mecanismos regulatorios, al menos en lo que respecta a manejo sanitario. En cuanto a la capacidad fiscalizadora de SERNAPESCA, además del fortalecimiento del organismo y las nuevas atribuciones establecidas en la nueva ley, es importante recalcar otros aspectos que dan cuenta del crecimiento del organismo. En primero lugar, la Tabla 4 ilustra el aumento presupuestario que ha recibido el organismo, el cual prácticamente fue duplicado entre el año 2007 y 2011. Además en la Tabla 4 también se expone la disminución del gasto de personal respecto al total del presupuesto anual, lo que permite dar cuenta del aumento progresivo en otros gastos como los asociados a costos de operación. Katz, Iizuka & Muñoz (2011) señalan que entre el 2008 y 2010 la dotación de personal en SERNAPESCA se ha incrementado en casi un 500%, lo cual ha permitido que el organismo tenga capacidad de fiscalizar al menos una vez al año todos los centros de cultivo, estén o no estén operativos, y levantar un acta de inspección sanitaria y ambiental con la finalidad de evaluar su estado. Por su parte SUBPESCA también ha tenido importantes avances en términos institucionales, como es la creación de direcciones zonales con la finalidad de descentralizar territorialmente ciertas labores, la creación de la División de Acuicultura, la cual cuenta con cinco unidades para cumplir sus labores: Unidad de Asuntos Ambientales; Unidad de Ordenamiento Territorial; Unidad de Asuntos Sanitarios y Plagas, Unidad de Trámites Sectoriales, y la Unidad de Gestión y Políticas. Situación muy diferente en lo previo a la crisis donde el organismo dependía del Departamento de administración pesquera. Además, en la Ley n°20.597 se agrega otro aspecto, de orientación simbólica, en donde se agrega por ley el apellido de Acuicultura al SERNAPECA y SUBPESCA, pasando a llamarse Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura y Subsecretaria del Pesca y Acuicultura respectivamente. 73

Existen bastantes críticas respecto a los aspectos laborales, los cuales no fueron abordados en este trabajo. Si bien no fueron medulares en el cambio institucional, han sido sumamente criticados por diversos actores.

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Tabla 4: Evolución del presupuesto anual de SERNAPESCA (en miles de pesos).

Año 2007 2008 2009 2010 2011

Presupuesto anual 10.272.452 11.694.706 14.308.934 16.677.518 19.026.080

Gasto en personal respecto al total (%) 61,7 52,2 62,0 59,8 55,9

Fuente: Nussbaum, Pavez y Ramirez (2012), en base información disponible en www.sernapesca.cl

Por otro lado, en lo que respecta a la capacidad técnica de SUBPESCA en cuanto a manejar conocimientos específicos e información para elaborar las leyes y reglamentos, también se han encontrado cambios importantes. Este aspecto es de gran relevancia, en tanto ayuda a que SERNAPESCA obtenga más autonomía al momento de discutir reglamentos con el sector empresarial, pues en las entrevistas se reconoce que la debilidad de la información y conocimiento técnico antes de la crisis fue un factor relevante al momento de objetar o aceptar las propuestas de SalmonChile, quién contaba con INTESAL para desarrollar esas funciones. Esto es reconocido por un entrevistado al interior de SUBPESCA: “nosotros teníamos muy poco datos, había muy poca información, por tanto en la definición, no teníamos mucho antecedentes para discutir si sí o si no, no había información y la cosa es que nos dimos cuenta, no hay información y nos hemos gastado la burrada de plata y hoy día tenemos inversión, una malla oceanográfica yo diría bastante interesante que podemos tomar decisiones, podemos pensar en diseños distintos” (Entrevistado SUBPESCA) En consecuencia, el manejo de información cambia en cierto modo la capacidad política de la SUBPESCA en términos tecnocráticos, en tanto al igual que lo plantea Silva (2006), les entrega cierta legitimidad al momento de tomar decisiones específicas. En una visión retrospectiva, un entrevistado se SUBPESCA planteo que de haber tenido esta información al momento de debatir temáticas con la industria salmonera en los momentos más álgidos de la crisis, quizás los resultados hubiesen sido distintos, lo cual es particularmente importante al momento de definir los barrios salmoneros: “por tanto lo que hace es que la industria queriendo producir durante todo el año y por tanto se atomiza la estructura de barrios y tenemos muchos barrios pequeños que probablemente con la información de hoy día y por la experiencia, que tanto nosotros como la industria tiene, habríamos hecho un diseño absolutamente distinto al que tenía” (Entrevistado SUBPESCA) Cabe señalar que los especialistas del sector empresarial asumen que ha habido mejoras en cuanto al manejo y análisis de información, pero sigue siendo necesario generar una mayor profundidad en el análisis. De todos modos, a la par que SUBPESCA ha madurado institucionalmente, la información y la investigación tomo fuerza en el sector empresarial tras la crisis, y hoy INTESAL es un organismo más enfocado en el análisis y propuestas que 98

en la validación de afirmaciones determinadas. Si bien esto es reconocido por los entrevistados de SUBPESCA, sobre todo durante la dirección de Matias Medina (Ph.D) en INTESAL, esto no quiere decir que las decisiones del sector empresarial pasen por un tema del todo científico. Es importante mencionar que el desarrollo de SUBPESCA no solo se dio en el plano del mejoramiento de la cantidad y calidad de información, sino también en cuanto a integrar personal especializado no solamente calificado académicamente, sino también con experiencia en la industria salmonera. Esto es relevante en tanto durante las discusiones con la industria, el sector suele emplear el argumento de que los técnicos del Estado no saben de las dinámicas productivas, lo cual ha integrado SUBPESCA en el último tiempo. El diagnostico de esta situación y la incorporación de ese tipo de saber por SUBPESCA queda graficado en la siguiente cita: “el señor de salmones te dice lo mismo que el pescador artesanal, señorita usted nunca se ha subido a un bote, y me va a decir a mi como se hacen las cosas, lo mismo pero con cuello y corbata, usted ha estudiado mucho pero cuando ha visto crecer a un pescado en una jaula?, no tiene idea (…)…sipo ustedes tienen doctorado y todo lo demás, cuando él ha estado en una producción salmonera para saber realmente cuales son las limitaciones que me encuentro en la producción?, ese es como el gran problema, más que no existiera un especialista(...) el punto era que nunca participaron en una producción salmonera , por lo tanto hay variables que si tú no has estado en la producción salmonera no manejas, y eso es algo que nosotros, con la crisis lo aprendimos y la gente, mucha genta de la que trabaja hoy día con nosotros es gente tanto con especialización y a lo mejor tiene menos especialización que los otros, pero ha estado en la producción, entonces tenemos, ha tenido esa variante desde esa época” (Entrevistado-b- SUBPESCA) Este contexto es importante, no solo en la medida que ahora existan regulaciones específicas para la actividad y capacidad regulatoria para ella, sino también cambia la situación de los representantes del Estado respecto a entablar procesos de discusión con el sector empresarial al momento de establecer medidas regulatorias. Un ejemplo importante de esto es la aplicación por parte de SUBPESCA de un score de riesgo sanitario para las concesiones y barrios salmoneros, con lo cual se fijaran las densidades por jaula, y a la vez se tendrá un conocimiento acabado sobre las dinámicas ambientales, sanitarias y productivas de cada centro de cultivo. Dicho score en la actualidad se encuentra en fase piloto, pero será un importante elemento en cuanto al rol del Estado en regulación, así como en cuanto a la relación entre el Estado y los empresarios en materia de discutir aspectos específicos. VII.II.b) El nuevo escenario de la participación empresarial y el caso del reglamento de densidades Tras la aprobación de la ley se siguieron discutiendo reglamentos por parte de SUBPESCA con el sector empresarial. Además del fortalecimiento de la institución, en ese periodo se sucedió un cambio de gobierno, por lo cual entró como Subsecretario de Pesca Pablo Galilea, 99

quién trajo como director de la unidad de acuicultora a Jose Miguel Burgos. En ese contexto, la SUBPESCA mantuvo la lógica de consultar al sector empresarial, en tanto la experiencia del proceso durante le crisis les dejo claro que si las medidas no eran consultadas con ellos se generaban importantes dificultades. En ese contexto, y entendiendo que SalmonChile ya no era un ente representante de la totalidad de la industria, la entidad definió como interlocutores a SalmonChile, Acotruch y las empresas no asociadas, en donde tendieron a participar fundamentalmente AquaChile, Salmones Antártica (del grupo japonés Nissui) y Salmones Humboldt (también conocido como Southerncross, propiedad del grupo japonés Mitsubishi). En ese contexto, SUBPESCA mantuvo su dinámica de elaborar propuestas, discutirla con SERNAPESCA y los demás organismos públicos, para posteriormente pasarla a discusión con el sector privado. Sin embargo, si bien la especificidad de las temáticas tendió a fragmentar a la industria salmonera, una vez que ya estaba aprobada la ley y definido el tema de los barrios, la industria baja su interés en participar en las discusiones de reglamentos, lo cual es señalado por un entrevistado de dicha entidad: “entonces nosotros diseñábamos las medidas, igual que antes lo veíamos con SERNAPESCA, lo veían otros órganos que tenían que opinar y ahí se lo mandábamos a la industria en estos tres grupos. Las discusiones se hacen un poco más complejas, porque obviamente ya tienes cinco interlocutores, pero en general te diría que en esos reglamentos y en el RESA ya la industria a esa altura si participa, no es tan complejo como lo fue en la época de la crisis (…) se incorporaban todos, pero la industria pasado ese plazo se dedicó más a su producción, hacia donde iba, y el sistema financiero. El tema regulatorio no fue tan complejo, porque discutimos con ellos y eran personas bien ordenadas, bien ordenadas en el reglamento, ya a veces discutíamos con sus técnicos, otras veces, no siempre con el directorio, no hubo una relación tan difícil como lo fue en la crisis” (Entrevistado-b- SUBPESCA) Dentro de las discusiones de reglamentos, se dieron dos principales que generaron un posicionamiento más activo de la industria. Por un lado fue el reglamento de distanciamiento entre barrios salmoneros, y por otro lado fue la discusión de densidades. De todos modos cabe señalar que la participación en dichas discusiones por parte de SalmonChile no tiene los mismos niveles de impacto, independiente que sacará la voz con fuerza en las discusiones. Esto se daba por que las diferencias entre las empresas eran importante, e incluso tras las reuniones con SUBPESCA y SERNAPESCA, las empresas asociadas a SalmonChile planteaban las diferencias con el gremio a las autoridades. En ese contexto, la alternativa de los organismos públicos fue conformar una asamblea general de empresas, generando una discusión más abierta. Esto queda matizado en lo planteado por un entrevistado de SUBPESCA: “nosotros dado que vimos que había una dispersión importante en el gremio, nuestra estrategia fue incorporar a las organizaciones, pero la discusión era con la organización más los asociados en una asamblea general, porque efectivamente era poner en un lio a SalmónChile , decirle oiga necesito que opine sobre este reglamento, cuando en realidad al interior de SalmónChile habían diez opiniones distintas respecto a esta norma, lo más práctico fue ir al grueso 100

de las compañías incorporando a Salmón Chile, incorporando a ACOTRUCH pero la discusión, era bastante más abierta” (Entrevistado-b- SUBPESCA) En ese contexto, con la participación de empresas de forma abierta, más las representantes gremiales, se tendió a hacer más difusa la voz de las empresas. Cabe señalar que a juicio de entrevistados del sector empresarial, esta situación entregaba una mala imagen de la industria: “Entonces al fin y al cabo era una cosa un poco más difusa y por lo tanto eso fue a mi juicio humillante, la participación en Salmón Chile de los actores y otros actores encontraron la importancia de trabajar unidos (ACOTRUCH), para poder enfrentar a la autoridad y otros actores también vieron que al parecer era mucho más efectivo estar solos, y actuar solos e influir de manera independiente” (Entrevistado ex gerente gremial) La respuesta de la institucionalidad frente a los temas específicos que generaban grandes diferencias fue crear un comité de expertos no vinculado a la industria que tomará las decisiones en los temas de mayor divergencia. Los entrevistados de SUBPESCA afirman que fue una solución de gran eficiencia respecto a agilizar procesos, en tanto que obtener una decisión deliberada con el sector empresarial podía tomar más tiempo del necesario, y delegaba en el conocimiento de los expertos los argumentos para defender la propuesta. Por otro lado, si bien no se pudo recabar cual fue en detalle el mecanismo para solucionar las discusiones respecto al distanciamiento entre barrios salmoneros, los entrevistados tendieron a afirmar que la salida se alejó de las propuestas de AquaChile, en tanto no eran compartidas por la mayoría de las empresas. La discusión del reglamento de densidades fue de suma relevancia, en tanto iba a regular el cantidad de peces por centro de cultivo, por lo que consecutivamente normaba sobre la capacidad productiva de las empresas. Tras recibir la propuesta, todos los actores de la industria, es decir tanto las empresas como los gremios vinculados, se articularon en una sola voz. Si bien la acción de las empresas fue intentar evitar la promulgación de este reglamento mediante solicitud directa al Ministro de Economía Pablo Longueira, esto no fue aceptado. En efecto, la postura del Ministro fue firme y le dio plazos a la industria para que trabajé con SUBPESCA, y en caso de que no trabaje se aprobará en su forma original. En ese momento, a la industria salmonera no le queda otra alternativa que acatar la medida, pues ya no poseía los mismos mecanismos de presión, y en efecto la propuesta de densidades en términos procedimentales contaba con una buena aceptación por las autoridades. La propuesta de SUBPESCA era establecer una densidad a escala de centro de cultivo y otra densidad a escala de barrio, lo cual no fue apoyado por la industria. Su propuesta era que a cada centro de cultivo se le disminuyera el nivel de producción en función de las pérdidas que registrara, la cual fue acogida por SUBPESCA e integrada a las densidades individuales y de barrio. Si bien parte de la industria no estaba de acuerdo, especialmente a escala de centro de cultivo, no tuvieron mecanismos para detener la propuesta. El reglamento fue promulgado a finales del año 2013. Es importante destacar dos aspectos de esta coyuntura: en primer lugar, es la debilitación de la industria, la que pese a unirse en una sola voz, no logra posicionar sus 101

intereses, y en segundo lugar, es el fortalecimiento de la institucionalidad en materia de acuicultura, puesto que además de ser aprobada su propuesta con la molestia de las empresas, existe un respaldo técnico que la avala. VII.V Conclusión: De las creencias instrumentales a los efectos reales En la medida que se ha implementado el cambio institucional, los efectos de éste sobre las prácticas de las empresas se han dejado sentir considerablemente. Tras haber requerido aireadamente al Estado como garante de la sustentabilidad sanitaria de la industria, así como también que éste les facilitase los cambios legales necesarios para solucionar los problemas con los bancos, al pasar el tiempo del cambio de ley y la puesta en marcha de los nuevos reglamentos, las empresas salmoneras han podido sentir los efectos reales del cambio institucional. No debe ser dejado de lado el que las empresas salmoneras tras la experiencia del ISA pasaron a tener la creencia instrumental respecto a que, en la medida que el Estado se transforme un controlador efectivo de las dinámicas sanitarias, la industria tendría un mejor desempeño y se transformaría en un sector productivo sustentable (en términos económicos) a largo plazo. En efecto, si bien se han desarrollado brotes de ISA posteriores a la crisis, así como las mortalidades asociadas a caligus y SRS también se han dejado sentir, en la práctica el control sanitario ha sido más efectivo y los niveles de mortalidad de peces se han mantenido en niveles relativamente aceptables Un importante aspecto no evaluado adecuadamente por parte las empresas que demandaban un Estado activo en materia sanitaria fueron las Agrupaciones de concesiones, en particular para aquellas empresas que no poseían una buena distribución de concesiones, así como tampoco una buena cantidad de ellas. Si bien el diseño de los barrios intentó no generar una masacre productiva (o al menos eso mencionan quienes los diseñaron), su lógica apunta a la concentración de la producción en una menor cantidad de empresas, en tanto que los periodos de descanso y la coordinación de cosechas se ajusta adecuadamente para quienes tengan una mayor cantidad de concesiones y una mejor distribución. Pese a que la tendencia de fusiones y ventas de empresas no ha sido tan acelerada como se esperaba, es un proceso que está sucediendo y en la medida que la crisis en términos financieros aún se encuentra en recuperación, la tendencia lógica es que continúe. Por otro lado, no puede ser dejado de lado que el cambio institucional fue pensado para los productores de salmón atlántico principalmente, y que en gran medida vino a solucionar las falencias productivas, por lo cual los productores que no se especialicen en esa variedad perderán competitividad. Si bien los aspectos mencionados son sumamente gravitantes, las tensiones acontecidas al interior de SalmónChile grafican en mejor medida la baja capacidad de agregar preferencias por parte de las empresas salmonera al momento de definir medidas específicas, inclusive dentro de su agrupación gremial. Ya sea por la complejidad productiva del sector, o por la heterogeneidad de las empresas que lo componen, los intereses dentro él son variados, así como también al interior del gremio. En consecuencia, considerando la activa participación de las empresas en el proceso del cambio institucional, así como sus directrices en términos generales, resulta evidente que las empresas productoras de salmón atlántico, y con mayor capacidad productiva en términos de concesiones acuícolas, son quienes tuvieron un mayor peso específico al momento de definir los términos de la nueva institucionalidad. La acción 102

colectiva en un sector productivo de tal complejidad resulta difícil de organizar, y tras evaluar los efectos distributivos, así como los conflictos gremiales, pareciese que los problemas de free riders y de relaciones de poder jugaron un rol central al momento de que el sector salmonero fuese consultado para definir los términos. Considerando la importante participación de los empresarios para definir el cambio institucional, y los efectos específicos que este tuvo, se vislumbra que las empresas productoras de salmón atlántico y con una mayor cantidad de concesiones, y mejor distribuidas, son quienes posicionaron mejor sus términos. Probablemente las empresas tampoco evaluaron que al momento de tener un Estado más activo en términos de control sanitario, se generaría un escenario diferente al momento de debatir aspectos regulatorios. La experiencia del reglamento de densidades, o la creación del comité técnico ilustran eso, y si bien también se dieron en un contexto de fragmentación de la organización empresarial, la institucionalidad acuícola en la actualidad cuenta con una mayor fuerza para definir criterios. De todos modos, esto no quiere decir que cambió el modo de relación entre Estado y empresas en términos del neoliberalismo pragmático, en tanto las empresas seguirán siendo consultadas al momento de definir políticas. Sin embargo, la capacidad de negociación de estas frente al Estado se verá aminorada por el aumento de la autonomía que éste ha desarrollado. El “enraizamiento” sigue siendo hacia el sector empresarial al momento de definir políticas, no obstante en la medida que se fortaleció considerablemente la institucionalidad, la autonomía de SUBPESCA y SERNAPESCA en términos tecnocráticos es mayor.

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VIII. CONCLUSIONES FINALES Y DISCUSIÓN La pregunta de investigación planteada (¿Cómo fue la relación de las distintas empresas salmoneras con el Estado para obtener ventaja en el cambio institucional en acuicultura?) resultó tener un nivel de amplitud suficiente como para observar la totalidad de las tendencias respecto al accionar de las distintas empresas frente al cambio institucional. Así también fue lo suficientemente acotada como para aislar otros factores (por ejemplo macroeconómicos) que podrían tener incidencia en el proceso, pero que sin embargo no se ciñen estrictamente a las relaciones entre Estado y empresarios salmoneros durante el cambio institucional. Sin embargo, si bien se puede plantear una respuesta general a la pregunta de investigación, para comprender adecuadamente las variantes del proceso, así como los mecanismos que definen las tendencias asociadas, es necesario revisar cronológicamente las distintas etapas que marcan la relación de las empresas salmoneras con el Estado en el proceso de cambio institucional en acuicultura. Es relevante comprender la relación entre las empresas salmoneras y el Estado en el momento previo a la crisis, y por ende al cambio institucional, dado que este periodo es relevante por dos motivos. En primer lugar, tal como señalan la mayoría de los trabajos revisados en materia de cambio institucional (Hall & Thelen, 2008; Hall, 2010; Mahoney & Thelen, 2010), se debe tener claridad de cómo se mantienen estables las instituciones antes de los procesos de cambio. En este caso, el rápido y relativamente exitoso desarrollo de la industria salmonera (Katz, Iizuka, & Muñoz, 2011; Barton & Fløysand, 2010), no se vio acompañado de un igualmente exitoso desarrollo de la capacidad del Estado en materia acuícola. En la medida que la actividad generaba dinamismo económico en una región relativamente estática en esos términos, se potenciaba la imagen de Chile como exportador, se diversificaba la matriz de exportaciones no tradicionales (Barton, 1997), y sobre todo la industria mostraba una relativa capacidad de auto regularse, el Estado no hacia mayores esfuerzos por crear una institucionalidad fuerte en materia acuícola. En consecuencia, el sector salmonero gozaba de una ventaja institucional, en la medida que el Estado tenía una regulación bastante genérica al respecto, así como tampoco poseía mayores capacidades tecnocráticas, burocráticas ni fiscalizadoras. La actividad salmonera tenía mucha capacidad para desarrollarse, y escasos obstáculos regulatorios en ese proceso, lo que en términos institucionales entrega un escenario ventajosos para desarrollar la salmonicultura. Por lo tanto, tal como señalan Hall & Thelen (2008) y Mahoney & Thelen (2010), en la medida que el estado institucional pre crisis se acoplaba a los intereses de ambos actores (y no se observaban otros actores con capacidad de posicionar preferencias en materia institucional), se generaba estabilidad al respecto. Del mismo modo, el principio de incertidumbre respecto a lo que podría implicar un cambio institucional en este periodo también resulta relevante para comprender la estabilidad (Hall & Thelen, 2008), lo cual se expresa en el discurso empresarial respecto al Estado como un “elefante en una cristalería” al momento de intervenir en sectores económicos con relativo éxito. El segundo aspecto relevante en este periodo, y que marcará las características del Estado al momento de relacionarse con el sector empresarial, es la escaza autonomía que posee, lo cual será una condicional causal de que el producto final del cambio institucional se oriente hacia un determinado tipo de empresas. Tal como señala Gourevitch (1986), lo central para la estructura del Estado en la materia es su capacidad para catalizar demandas y transformarlas en outcomes, sin que el sector empresarial posicione sus 104

términos irrestrictamente en la nueva institucionalidad. No obstante, en este periodo no hay una tecnocracia (Silva P. , 2006) ni tampoco burócratas weberianos (Evans, 1995) que tengan la posibilidad de contrapesar la voz empresarial en materia acuícola, por lo cual en las instancias de discusión con el sector empresarial el Estado queda sumamente expuesto a las preferencias de los rent-seekers. Además, no puede ser dejado de lado que los reglamentos que aplicaban para el sector antes de la crisis (RESA y RAMA), fueron impulsados por Jorge Chocair (empresario y ex gerente gremial salmonero) el año 2001, por lo que además de contar con una baja autonomía, cargaba con un enraizamiento (Evans, 1995) importante hacia el sector empresarial. Al momento de llegar la crisis del ISA, la cual indudablemente deja ver las falencias sanitarias, tanto de la supuesta auto regulación de la industria como del sistema institucional en general, se alinean los intereses de tres actores relevantes. En primer lugar, tras fracasar el paradigma de que un Estado débil es lo mejor para el desarrollo de la actividad salmonera, el sector empresarial buscará posicionar al Estado como garante de la sustentabilidad sanitaria de la industria. Si bien es evidente que existen creencias instrumentales (Hall, 2010) en el sector empresarial respecto a que ese nuevo rol del Estado le garantizará estabilidad a su producción, también se hace presente la creencia normativa (Hall, 2010) respecto a que si bien un sistema de libre mercado es lo que más representa al sector empresarial, se hace necesaria la intervención estatal en pos de entregar seguridad al mercado, lo que bien puede ser comprendido bajo la noción de neoliberalismo pragmático (Silva, 1996a). En segundo lugar, el sector bancario requiere de nuevas garantías para poder continuar financiando al sector salmonero, y en tanto considera que esas garantías deben ser las concesiones acuícolas que poseen las empresas, se hace partidario del cambio institucional. Esto se fundamenta en que las concesiones acuícolas son derechos privados sobre bienes públicos, por lo que para poder ser garantías bancarias, se requería de que eso quedase explicitado en la ley. En tercer lugar, tanto por la red o estrecha relación (Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997; Schneider & Karcher, 2012) que poseen los principales empresarios salmoneros con altos cargos públicos, o bien por el poder estructural (Fairfield, 2010; Haggard, Maxfield, & Schneider, 1997) que les entrega la alta concentración espacial que tienen sobre las regiones de Los Lagos y Aysén, o derechamente por la creencia normativa (Hall, 2010) del neoliberalismo pragmático (Silva, 1996a), el Estado se posiciona deicidamente a trabajar en pos de recuperar a la industria salmonera, lo que deriva a que también se transforme en un actor que busque el cambio institucional. En base a estos tres actores, en donde por lo especificada de la demanda de los bancos tendrán un mayor protagonismo el Estado y las empresas, se conforma la coalición pro cambio institucional salmonero, bajo la perspectiva de constituir al Estado como garante sanitario de la salmonicultura, basados tanto en creencias instrumentales como en normativas (Hall, 2010). Es en esta coalición en donde se le abren las puertas de la participación al sector empresarial, por lo cual ella es un mecanismo causal de que los empresarios salmoneros puedan posicionar sus intereses en el proceso de cambio institucional. Tras la conformación de la coalición, al momento en que se hace pública la propuesta de la “Mesa del Salmón”, también se hacen públicos los actores y preferencias que la componen. La participación empresarial fue sumamente activa, en función de la baja autonomía que poseía el Estado, y actuó proponiendo medidas concretas, así como también fue consultado continuamente por las distintas medidas que el Estado quería impulsar. En ese contexto, se 105

puede caracterizar al sector empresarial salmonero como un poder extra institucional (Cortes Terzi, 2000), en tanto demostró tener capacidad de sanción frente a las medidas; es autónomo y competitivo al momento de definir políticas. Pese a ser un organismo privado, el sector empresarial participó en la “Mesa del salmón” de forma activa, lo cual fue reconocido por los distintos actores, lo que también da cuenta de su poder extra institucional. Esta situación se da dentro del portafolio (Schneider, 2004) de opciones que posee el sector empresarial para ejercer presión en la institucionalidad chilena, donde la participación vía asociación gremial y la red de contactos directos son recurrentes. Aquí el ambiente de amenaza, urgencia e incertidumbre que entregó la situación de crisis (Boin, ´t Hart, Stern, & Sundelius, 2005) fue clave para que se definiera la “Mesa del Salmón” como exclusivamente pública, con participación no deliberativa de otros actores. No obstante, en la práctica el sector empresarial pudo seguir participando activamente, y no solamente recibiendo información al respecto sino también proponiendo y discutiendo medidas. Sin embargo, en este periodo ya se dejan entrever diferencias al interior de SalmonChile, pues la noción de “bolsa de gatos” comentada por los entrevistados, da cuenta de que si bien lograban definir posiciones, tenían opiniones divergentes. Los problemas de la acción colectiva (Olson, 1965) en el proceso de cambio institucional (Hall, 2010) se comienzan a visibilizar, no obstante se harán explícitos cuando el conflicto distributivo se materialice en el quiebre de la asociación gremial. El proceso legislativo que enfrentó la “Mesa del Salmón” tendió a agregar elementos, pero mantuvo firmes los pilares del proyecto de ley, en donde se situaba al Estado como garante de la sustentabilidad sanitaria de la industria, así como también se posibilitaba que las concesiones acuícolas pudiesen ser garantías para los bancos. En consecuencia, más allá de las discusiones que se puedan haber dado en el proceso legislativo, es el proceso pre legislativo el que marca la pauta de lo que será el cambio institucional, y por ende los actores mejor posicionados en esa instancia son quienes lograran posicionar sus términos. De ese modo, se puede comprender que las aspiraciones instrumentales de la coalición inicial sean el espíritu central del cambio institucional. Posterior a la aprobación de la ley, y de la aprobación de parte importante de los reglamentos, ya se puede afirmar que el cambio institucional dejo de ser un proyecto para ser una realidad en proceso de implementación. En la medida que la coalición obtuvo los resultados que esperaba en términos de la nueva institucionalidad, se pueden definir ciertas ventajas institucionales (Hall & Soskice, 2001) para los actores que se encuentran fuera del sistema institucional, en este caso los bancos y las empresas salmoneras. Si bien no hay información empírica respecto a los beneficios que han obtenido los bancos de los préstamos realizados a las empresas salmoneras, al menos si obtuvieron la garantía que esperaban. En consecuencia, los bancos pueden mantener el negocio financiero con el sector salmonero con un riesgo menor en sus préstamos, lo cual está garantizado en las características de la nueva institucionalidad. El análisis de las ventajas institucionales (Hall & Soskice, 2001) se complejiza bastante al interior de las empresas salmoneras, tanto como por las importantes diferencias que existen entre empresas respecto a su capacidad productiva, así como por la complejidad productiva del sector en función de las distintas especies. Teóricamente, el sector salmonero en su conjunto obtiene ventaja institucional (Hall & Soskice, 2001) del proceso, en la medida que buscaban a un Estado garante de su sustentabilidad sanitaria, y sobre todo soluciones ante las deficiencias de su modelo auto regulatorio. Sin embargo, el modo en que se implementa el rol del Estado como garante trae una serie de complicaciones asociadas a la complejidad productiva del sector, lo que en consecuencia determina que las 106

ventajas institucionales del sector se fragmenten en mayores ventajas o desventajas según las características productivas de cada empresa. En consecuencia, tal como se señaló respecto a la agrupación de concesiones, y como reconocieron prácticamente todos los actores entrevistados, son las empresas que poseen una mayor cantidad y mejor distribución de concesiones acuícolas las que obtienen ventajas institucionales del proceso. Del mismo modo, al ser estas empresas las que presentan mayores índices de producción, también obtienen la ventaja de que al instalarse un garante efectivo de la sustentabilidad sanitaria de la industria, tienen un menor riesgo productivo. En ese contexto, los efectos distributivos diferenciales del cambio institucional (Hall, 2010) se dejaron sentir al interior del sector salmonero. La evidencia de esto se encuentra tanto en la conformación de ACOTRUCH como en el quiebre de SalmonChile, y ambos casos dan cuenta de la baja capacidad que tiene el sector para agregar preferencias al momento de debatir los puntos específicos de como ejercer el resguardo sanitario de la actividad. Además, es importante reflexionar respecto a cómo se definen estos aspectos, en la medida que las empresas salmoneras fueron consultadas constantemente durante el proceso de cambio institucional. La lectura que se le puede dar a este fenómeno desde la bibliografía son los problemas de la acción colectiva (Olson, 1965), en tanto son propios de los bloques que participan en los procesos de cambio institucional (Hall, 2010). Ya sea porque las empresas de menor peso específico fueron como free riders durante el proceso de cambio institucional, o bien por la capacidad de movilizar a la totalidad de las empresas por parte de las de mayor tamaño, se puede concluir que si bien se percibía una negociación a nivel de sector salmonero, en la práctica fueron las empresas más grandes quienes lideraron el proceso y finalmente obtienen una mejor posición en el nuevo sistema institucional. No se puede dejar de lado el hecho de que quien presidiera la “Mesa del Salmón”, Felipe Sandoval, posteriormente se integre a AquaChile, así como que Cesar Barros, quién presidiera SalmonChile durante la crisis y el proceso de cambio institucional se encuentre en el directorio de Multiexport, las principales productoras de capitales nacionales. Es importante mencionar que probablemente el sector salmonero no previó que al buscar un Estado garante de la situación sanitaria de la industria, también generaría un Estado con mayor autonomía para definir políticas en temas acuícolas. Ya sea por el aumento presupuestario, la creación de divisiones zonales, la mayor cantidad de personal, las nuevas atribuciones, la creación de sistemas de información geográfica, índices de análisis y la incorporación de personal calificado, la SUBPESCA y SERNAPESCA se encuentran en un estado muy diferente al previo a la crisis. Prácticamente se puede hablar de que cuentan con tecnócratas (Silva, 2006), los que tienen capacidad de dirimir en base a argumentos técnicos, y por la complejidad que van generando en términos regulatorios e institucionales, se puede intuir que sus funcionarios pueden estar más cerca de ser burócratas weberianos (Evans, 1995). Sin embargo, esto no quiere decir que dejen de tener un enraizamiento hacia el sector empresarial, y que cambien los mecanismos de relación con éste, sino lo que efectivamente se modifica son las condiciones de la relación. En efecto, la experiencia del reglamento de densidades ilustra en cierta medida este punto, en tanto el sector empresarial fue consultado y escuchado, no obstante no tuvo la capacidad de sancionar la medida. De todos modos se debe considerar que era otro el contexto político, y que hay características de los responsables de las carteras ministeriales que también fueron relevantes, así como también el sector salmonero había perdido credibilidad por su fragmentación. 107

En términos generales, respecto a la totalidad del proceso se puede afirmar que en la medida que se constituyen como integrantes de la misma coalición, el Estado y los empresarios salmoneros tienen una estrecha relación durante el proceso de cambio institucional, en dónde la consultación y participación empresarial fue una constante. Esto se contextualiza en un marco general de relaciones entre gremios empresariales y el Estado en Chile, lo que puede ser entendido bajo la idea de neoliberalismo pragmático (Silva, 1996a) que se instala en la política nacional desde la crisis de 1982 y pareciera no tener mayores variaciones durante el tiempo. Esta condición no solo opera como contexto de relación, sino también como creencia normativa, en tanto se asume que el Estado tiene un rol de intervención en la economía, pero no como un rival del sector privado, sino como un aliado. Esto queda de manifiesto en el espíritu central del cambio institucional respecto a establecer al Estado como garante de la sustentabilidad sanitaria de la industria, en la medida que la no intervención del Estado en materia sanitaria fue una condicionante de la crisis. Al final del proceso de cambio institucional se puede afirmar que hay cambios en las condiciones de relación entre el Estado y los empresarios, tanto por el debilitamiento que implico para el sector empresarial su fragmentación, como por el aumento en el nivel de autonomía del Estado. No obstante, en ningún caso esto significa que cambien los mecanismos de relación respecto a consultar y escuchar al sector empresarial al momento de definir políticas. Más allá de la noción de ventaja institucional, los empresarios salmoneros como rent seekers, y particularmente las principales empresas, en función del cambio institucional creado, se asimilan bastante a la conducta de los grupos económicos que señala Schneider (2013), en tanto se generó una institucionalidad que si bien puede estar garantizando sustentabilidad sanitaria, dificulta el desarrollo y la entrada de competidores en al sector salmonero. Abordar la investigación desde el enfoque de “Variedades de Capitalismo” (Hall & Soskice, 2001) entregó importantes conceptos y un potente marco de análisis. Entender las empresas como rent seekers, las cuales interactúan con diferentes actores, y esas interacciones son reguladas por las instituciones, es un hecho fundamental para comprender que las empresas buscan obtener una ventaja institucional comparada al momento de influir en el Estado. Esto entregó lineamientos comprobados a lo largo del proceso investigativo, en tanto las empresas salmoneras como sector y en particular, actuaron en búsqueda de generar instituciones que le favorezcan a su modelo productivo. En la misma línea, la aproximación de Economías de mercados jerárquicos (Schneider B. R., 2013), dentro de una “variedad de capitalismo” también aporta importantes elementos para comprender las dinámicas de la política económica en la región, y también especificar que buscan los grupos económicos en materia institucional. No obstante, el enfoque de VdC (Hall & Soskice, 2001) , la aproximación de Economías de mercados jerárquicos (Schneider B. R., 2013), e inclusive las definiciones de neoliberalismo pragmático (1996a) para comprender la relación en general de los empresarios y a política, también poseen importantes limitaciones para este trabajo. En primer lugar, VdC no desglosa adecuadamente las características del Estado ni de las empresas. Si bien entrega una definición de que espera cada parte de la otra, así como los posibles escenarios que se generan en función de las complementariedades institucionales y lo que se podría denominar correlación de fuerza entre instituciones, no aporta parámetros para definir qué aspectos son centrales en las empresas y/o en el Estado para analizar su relación. Las aproximaciones de Schneider (2004) respecto al portafolio de acción empresarial, o las complejidades de la acción colectiva, son un buen ejemplo de las características de los empresarios para influir en el Estado, así como los conceptos ligados a 108

Autonomía enraizada de Evans (1995) permiten visualizar ciertas características del Estado que serán claves al momento de interactuar con los empresarios. Tampoco en VdC queda claro cómo se institucionalizan las preferencias de los empresarios, puesto que en la práctica no queda claro cómo se definen las instituciones (en el trabajo de Hall & Thelen (2008) se aborda más el cambio que la creación de instituciones), ni tampoco cómo llegará el empresariado a la institucionalidad. Las aproximaciones de poder extra institucional de Cortes Terzi (2000) pueden ser referentes para mejorar el enfoque en este aspecto, así como los enfoques de cambio institucional (Hall, 2010; Hall & Thelen, 2008; Mahonney & Thelen, 2010; Thelen, 2009). Por otro lado, la noción de Economías de mercados jerárquicos de Schneider (2013) sobre estima el peso de las empresas multinacionales y de los grupos económicos, lo que si bien es sumamente útil para estudiar políticas económicas de escala nacional, difícilmente es útil para estudiar sectores económicos específicos, o bien economías de relevancia regional. Si bien en estos casos también hay presencia de grupos económicos y multinacionales, tal como el caso salmonero, en el enfoque de Schneider (2013) estos no son adecuadamente desarrollados como para realizar interpretaciones de la política económica a escala sub nacional. Del mismo modo, el trabajo de Schneider (2013) es enfático en abordar las complementariedades institucionales que perpetúan el modelo, por lo que tampoco es idóneo para abordar casos en que existan conflictos entre instituciones, ni tampoco entre empresas. Finalmente, la noción de neoliberalismo pragmático (Silva, 1996a) es sumamente útil en tanto entrega aspectos relevantes en cuanto a la capacidad técnica del Estado para tomar decisiones, sin perder de vista las posibles acciones de los gremios empresariales y su relación con el Estado. No obstante lo anterior, no se permite generar diferencias entre sectores distintos de la economía, y subestima las posibles facetas que puede mostrar la noción de neoliberalismo, en la medida que las variaciones que enfatiza Silva (1996a) son respecto a las relaciones entre el Estado y las empresas, y no entre los enfoques respecto a liberalizar la economía o las medidas que se podrían entender como neoliberales. En efecto, en el presente caso se podría hablar continuamente de neoliberalismo pragmático, no obstante los cambios del rol del Estado en la producción dan cuenta de una dinámica de neoliberalismo diferente, en donde se pasa de un Estado permisivo a uno activo, pero las posturas son las mismas. Por otro lado, en lo que respecta a cambio institucional, también se puede realizar diferentes reflexiones al enfoque propuesto por Hall (2010). Se debe partir de que la discusión de cambio institucional en el presente caso se integra no solamente por su importancia para la investigación, sino también porque VdC (Hall & Soskice, 2001) y los trabajos posteriores al respecto (Hall & Soskice, 2003; Hall & Thelen, 2008), no generan un marco analítico para abordar procesos de cambio institucional. Las potencialidades del trabajo de Hall (2010) para el presente caso son variadas, no obstante tiene cuatro aspectos que son particularmente atingentes al caso. En primer lugar, deja abierta en la definición de coalición la participación de actores provenientes de fuera del sector institucional, lo que si bien en términos teóricos es bastante laxo, para el presente caso es sumamente útil para identificar actores extra institucionales que participan y sobre todo definen los términos de la coalición. En segundo lugar, en la medida que la base del enfoque proviene desde la elección racional, enfatiza en los problemas de la acción colectiva de la coalición, lo cual para el presente caso se transformó en un importante mecanismo explicativo del proceso vivido a interior del sector 109

salmonero. En tercer lugar, y en la misma línea del punto anteriormente señalado, la noción de conflicto distributivo dentro del proceso de cambio institucional también es clave para abordar el presente caso, y sus posibilidades de complementariedad con la noción de ventaja institucional también es fundamental. Si bien el trabajo de Mahonney & Thelen (2010) también considera este punto, el énfasis de ellos se encuentra en el conflicto distributivo como factor de cambio institucional, más que como efecto de los procesos de cambio institucional, y como una realidad para la coalición que lo impulsa. En cuarto lugar, y como evidencia de que Hall (2010) intenta integrar otras perspectivas además de la elección racional, se encuentra la noción de creencias normativas, la cual permite integrar al análisis los aspectos valóricos e ideológicos de los actores involucrados. Pese a todas las potencialidades señaladas, a diferencia del trabajo de Mahonney & Thelen (2010), el trabajo de Hall (2010) no entrega mayores paramentos que permitan identificar la magnitud del cambio institucional, por lo cual resulta sumamente genérica la noción. En el presente caso se aluda prácticamente a la creación de una nueva institucionalidad, no obstante dar esa discusión desde el enfoque de Hall (2010) resulta difícil. Por otro lado, si bien el enfoque de Hall (2010) es potente para analizar cambios institucionales en que la coalición inicial defina parte importante de los términos, subestima las acciones de los demás actores que pueden estar influyendo fuera de la coalición, como por ejemplo otros grupos de presión o jugadores con poder de veto. Finalmente, si bien el enfoque de Hall (2010) trata de rescatar el contexto institucional, sobre todo respecto a las externalidades y complementariedades institucionales, en la práctica se centra con mayor énfasis en las agencias, por lo cual en el presente trabajo fue necesario integrar de forma paralela al neoliberalismo pragmático (Silva, 1996a) como contexto institucional para la relación entre los empresarios y el Estado. El enfoque metodológico empleado (Process Tracing) fue beneficioso para la investigación en tres aspectos. En primer lugar, en la medida que no se habían desarrollado investigaciones que aborden el detalle de la acción empresarial en el cambio institucional de pesca y acuicultura, así como tampoco que abordasen el proceso más allá del cambio de ley, y tampoco posteriormente a su aprobación, el Process Tracing permite generar una adecuada descripción de los detalles. Esto es relevante dado que reconstruir la totalidad del proceso con el mejor alcance de detalle que se pudo permite realizar interpretaciones con mayor fundamentación, así como también es un aporte para generar insumos para otros procesos investigativos. En segundo lugar, la definición de mecanismos causales trata de ser un puente entre el sector empresarial y el cambio institucional. Esto en el sentido de que, una vez comprendido que el cambio institucional presenta una gran cantidad de aspectos pro empresa, permite centrar la discusión en el cómo y porque se logran posicionar esos puntos sobre el cambio institucional, y de ese modo el análisis se ubica en la causalidad y no en la posible correlación entre los intereses empresariales y el cambio institucional. Finalmente, en tercer lugar, al basar la investigación en un explanning outcome process tracing, se permite situar los esfuerzos en entender adecuadamente el resultado por sobre los posibles pasos teóricos que lo están construyendo. Si bien en el presente trabajo se optó por una teorización ecléctica, de todos modos se emplearon insumos teóricos de forma continua en la investigación, los cuales tuvieron un rol analítico e interpretativo en el proceso, y no rector sobre el caso. Esto fue ventajoso en la medida que la particularidad habría perdido elementos relevantes en caso de que se haya optado por una guía teórica ceñida para la investigación, en donde ninguna de las revisadas se podía ajustar a cabalidad al caso. 110

Sin embargo, como todo enfoque metodológico, emplear Process Tracing también significó tener limitaciones. En primer lugar, si bien es una potencialidad el poder enfatizar en el resultado del proceso más que usar una guía teórica ceñida, también es una limitación respecto a la capacidad interpretativa y la evaluación de la contribución teórica que puede realizar el presente trabajo. En ese contexto, resulta difícil situar el presente trabajo en una discusión teórica en la medida que posee un alto grado de especificad, y por ende es sumamente difícil extrapolarlo a otras circunstancias. En segundo lugar, el uso de mecanismos causales requiere de una gran precisión analítica, especialmente al momento de reconocer que los mecanismos establecidos alcanzan un nivel explicativo suficiente. Si bien una adecuada suficiencia investigativa puede hacer sencillo el establecer mecanismos causales, para investigadores en proceso de formación es una labor sumamente compleja, la cual puede traducirse en la definición de mecanismos causales que no entreguen la suficiencia investigativa al caso. También se debe mencionar como limitación metodológica, la cual se asocia a las fuentes de información y no al enfoque metodológico, el hecho de que no se contó con toda la información cuantitativa que se deseaba. Una mejor información habría podido ilustrar de forma pragmática los estados financieros de las empresas, con lo cual la ventaja institucional tendría una evidencia más potente. No obstante, además de que cierta información es privada y de que SUBPESCA y SERNAPESCA aún se encuentran implementando sus sistemas de información, por el hecho de que la recuperación de la crisis es un fenómeno reciente y activo, aún no se puede establecer cabalmente en términos cuantitativo la idea de ventaja institucional. Finalmente, si bien la presente investigación se enfoca en dar respuesta a la pregunta inicialmente planteada, abre una serie de interrogantes que se pueden transformar en futuras nuevas investigaciones. La más evidente de ellas es continuar realizando el seguimiento a la puesta en marcha de la nueva institucionalidad y los efectos que va teniendo sobre la conducta de las empresas, así como también los embates de las empresas por cambiar los aspectos de la institucionalidad que no se ajustan a su modelo productivo. Esto es una importante dimensión para continuar precisando los aspectos de la ventaja institucional. Por otro lado, en el presente caso quedo claro que el poder estructural del sector salmonero se basa en su concentración espacial, no obstante no fue posible ponderar cuanto poder efectivamente esto le entrega a los empresarios. Por lo anterior, una posible línea de investigación podría ser abordar en específico una mayor cantidad de casos en donde el sector empresarial operé como cluster productivo, y de ese modo tener parámetros de comparación respecto a cuanto peso político les entrega en poder estructural asociado al empleo y la actividad económica en perspectiva regional. Además, en términos teóricos sería de suma relevancia seguir discutiendo las características de América Latina, Chile y sus regiones en términos de variedades de capitalismo y economías de mercados jerárquicos, para de ese modo desarrollar una mejor contextualización de la economía política en la región, así como también para interpretar las diferentes tendencias recientes que se están realizando. También en términos teóricos, trabajar de forma detallada el rol del poder extra institucional o del sector empresarial en términos de cambios institucionales permitiría identificar de mejor modo su capacidad sancionatoria dentro del proceso. En la misma línea sería interesante distinguir casos en que los empresarios deseen 111

posicionar términos en la nueva institucionalidad, o bien casos en que los empresarios busquen defender sus preferencias.

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ANEXO 1: CONSENTIMIENTO INFORMADO

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ANEXO 2: PAUTA DE ENTREVISTA 1. Proponga un breve diagnóstico de la industria salmonera en el contexto previo a la crisis del virus ISA. En ese diagnóstico es relevante identificar: a) Aspectos productivos de la industria b) Rol del Estado en materia de regulaciones e incentivos ¿Pre “mesa del salmón”? c) Situación política de la industria frente a la industria (como agrupación gremial) 2007 2. ¿Puede afirmar algún hecho puntal como inicial de la crisis? 3. En el contexto de la crisis, ¿Qué actores considera relevantes respecto a su gestación y rápida expansión? Por favor, detalle el rol de los siguientes actores: a) Sector empresarial ¿Empresas particularmente responsables? b) Estado c) Asociación gremial. 4. ¿Se podría afirmar que la crisis del ISA fue fundamentalmente financiera? En caso contrario, ¿Cómo la caracterizaría? 2008 5. ¿Cómo se inicia el proceso de la “Mesa del Salmón? a) ¿Había alguna experiencia previa de trabajo con el sector público? b) ¿Cómo se dio su participación en la mesa? c) ¿Cuál era su principal objetivo durante la participación? d) ¿Qué resultados se materializaron de ese proceso? e) ¿Se trabajó con otros organismos públicos fuera de la cartera de economía? 2009 6. Paralelo a la mesa del salmón se conforma ACOTRUCH ¿Cuál cree que eran sus razones y objetivos? 7. ¿Cómo se planteaban estratégicamente la industria salmonera y la empresa para obtener los cambios institucionales necesarios en el parlamento? 8. ¿Cuál fue el camino para influir en los tomadores de decisiones Estatales? ¿Participación vía asociación gremial, lobby, financiamiento de campañas, red de contactos, etc...? 9. ¿Por qué se optó por ese camino? ¿Qué opinión tiene frente a los distintos caminos? 10. ¿Varió esto entre las distintas empresas, especialmente respecto a las que no participaban en SalmonChile? 11. ¿Considera que habían otros grupos ejerciendo presión en los tomadores de decisiones Estatales en dirección opuesta a la de ustedes? 2010 12. Respecto al proceso de recuperación de la crisis: a) ¿Qué requería principalmente la industria para superar la situación de crisis? b) ¿Cuáles eran las alternativas de la industria para obtener esto? c) ¿Qué rol debía jugar el Estado en esa situación? ¿Por qué? 13. Pensando en las diferencias al interior de SalmonChile a) ¿Cuánto se compartía dicho análisis al interior de la industria? b) ¿Cómo variaba la perspectiva respecto al rol de Estado y la regulación entre las distintas empresas? c) ¿Qué sucedió con las desafiliadas?

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d) ¿Se podían observar diferencias entre la perspectiva de las empresas extranjeras y las nacionales 2012 14. Iniciando el año 2014, se puede hablar de que la crisis fue sobrellevada y a buen ritmo. No obstante: a) ¿Cómo evalúa el cambio institucional del 2010 en pesca y acuicultura? ¿Cuáles son sus principales aspectos negativos y positivos? b) ¿Considera que benefició o afecto a alguien en particular? ¿Por qué? c) ¿Cómo evalúa el rol de SalmonChile y su situación al respecto?

ANEXO 3: LIBRO DE CODIGOS

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