Pacto entre socialistas y socialcristianos: el caso de Uruguay

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Informe N° 728 Política

27/07/2009

Pacto entre socialistas y socialcristianos: el caso de Uruguay Javier Castillo Jaramillo (1)

27/07/2009 Política Pacto entre socialistas y socialcristianos: el caso de Uruguay 20/07/2009 Política Modernización del Estado: más allá del Gobierno Central 13/07/2009 Política Los traumas del Constitucionalismo Democrático y de la Política de Mayorías en Chile: De los Resquicios Legales al New Deal 13/07/2009 Sociedad Cicerón, Bobbio y los viejos de hoy 06/07/2009 Sociedad Mujer y felicidad 06/07/2009 Economía Balance estructural, política fiscal y las críticas al "manito de guagua" Acerca de Este informe ha sido preparado por el Consejo Editorial de asuntospublicos.ced.cl. ©2000 asuntospublicos.ced.cl. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción, total o parcial, de lo publicado en este informe con sólo indicar la fuente.

Hoy estamos discutiendo el futuro de la concertación entre socialistas y demócrata cristianos. Por ello, resulta interesante conocer otros casos en que estos acuerdos se han dado, partiendo por un país hermano: el Uruguay. El sistema político uruguayo suele ser definido como excepcional en el contexto latinoamericano. Durante buena parte del siglo XX, mientras la democracia liberal, sus procedimientos e instituciones, constituían un fenómeno exótico en la mayoría de los países latinoamericanos, Uruguay consolidó una de las democracias más estables del continente. Después de Chile, es el país que tuvo mayor continuidad democrática en América Latina durante el siglo XX, con 30 años (1943-1973) de gobiernos constitucionales ininterrumpidos. Además, mucho antes que la mayoría de los países de este continente, Uruguay accedió a un régimen de democracia representativa con participación ampliada (2). En este contexto, marcado por la estabilidad y la pronta inclusión de sectores populares al ejercicio democrático, sólo dos partidos, nacional y colorado, ejercieron el poder entre 1828 y 1985. La consolidación de un compromiso entre gobierno y oposición, que permitía la participación de la minoría en el ejercicio del poder, y la existencia de una ley electoral (3) que al institucionalizar el faccionalismo dificultaba la emergencia del pluripartidismo, asegurando la supremacía de los dos partidos tradicionales (De Riz, 2008), constituían una barrera de entrada para el ingreso de nuevos actores al sistema político uruguayo. Así las cosas, los partidos tradicionales de la izquierda uruguaya, socialistas y comunistas, ambos fundados a comienzos del siglo XX, y el Partido Demócrata Cristiano, fundado en 1962 para representar las posturas progresistas dentro del electorado católico, tenían una participación muy marginal en el ejercicio del poder. Ante esto, en 1971 estos tres partidos, junto a sectores disidentes de los partidos tradicionales, deciden aliarse para tener una mayor visibilidad y participación dentro del sistema político uruguayo. Fruto de esta decisión nace una coalición –hoy partido político- conocida hasta nuestros días como Frente Amplio.

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27/05/2008

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Factores Habilitantes La formación de esta alianza entre comunistas, socialistas y democristianos, tiene dos causas principales: un cierto grado de coincidencia programática y las trabas impuestas por los partidos tradicionales para impedir el acceso de disidentes y partidos menores al ejercicio del poder. Con respecto a la primera causa, es preciso afirmar que los primeros intentos por unificar a todas las fuerzas de izquierda nacen en la década de 1930. Tras sucesivos fracasos, con la llegada de Jorge Pacheco al poder (1967-1972) se generó una nueva oportunidad, que a la postre sería la definitiva, para aunar a todas las fuerzas de izquierda y a los disidentes de los partidos tradicionales. La censura de la prensa opositora y la ilegalización de varios partidos de izquierda, sentó las bases para formar el Frente Amplio. Luego del asesinato del democristiano Luis Batalla, a manos de agentes del Estado, Juan Pablo Terra, líder del PDC, llamó a la unión de todas las fuerzas contrarias al autoritarismo de Pacheco. Su llamado resonó en los partidos y movimientos de izquierda y disidentes de entonces, en su mayoría perseguidos e ilegalizados. De este modo, el 5 de Febrero de 1971, socialistas, democristianos, comunistas y grupos escindidos de los partidos tradicionales, dan vida al Frente Amplio invocando a “todas las fuerzas políticas del país que se opongan a la conducta anti-popular y antinacional del actual gobierno, con vistas a establecer un programa destinado a superar la crisis estructural que el país padece, restituirle su destino de nación independiente y reintegrar al pueblo la plenitud del ejercicio de las libertades individuales y sindicales.” (4). Con respecto a la segunda causa, resulta de vital importancia recordar que durante casi todo el siglo XX Uruguay funcionó como un presidencialismo de compromiso, avalado por un acuerdo tácito entre colorados y nacionales para participar en el Estado y llegar a acuerdos transversales, sin importar cual de los dos esté en el poder. Sobre estas bases se sentó la estabilidad política uruguaya (De Riz, 2008). De este modo, el ejercicio duopólico del poder ejercido por colorados y nacionales, de facto impedía la participación de otros partidos en el sistema político uruguayo. Gracias a este contubernio, colorados y nacionales tenían acceso a una serie de prebendas que tornaban muy difícil la fractura de ambos partidos y la consolidación de una tercera fuerza política relevante. Además, la ley electoral diseñada por ambos favorecía este status quo, pues permitía la presentación de varias sub-listas dentro de la lista de un partido, asegurándole una cuota de participación en el Estado a todas las corrientes de los partidos mayoritarios. La única salida viable para romper el bipartidismo era aunando las fuerzas y votos de todos los partidos y movimientos que estuviesen fuera del duopolio colorado-nacional. Por esta razón, la constitución del Frente Amplio se basa en un doble compromiso: electoral y político (Yaffé, 2006). A casi cuarenta años de su fundación, es posible afirmar que el Frente Amplio rompió el bipartidismo que modeló la política uruguaya por más de 150 años y se consolidó como un movimiento con identidad y orgánica propia. Elección tras elección, el Frente Amplio ha aumentado su capital electoral hasta convertirse en el primer partido de Uruguay, pasando de un 18% (1971) a un 51% (2004) del electorado. Éxito que en gran medida se debe a su capacidad de institucionalización y adaptación (Yaffé, 2006). Hoy esta coalición cuenta con una organización independiente y en sus órganos directivos asegura la participación de un 50% de militantes frenteamplistas propiamente tales y de un 50% de representantes

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de los partidos políticos que la componen. Así, éstos mantienen su identidad particular al tiempo que construyen un movimiento independiente, capaz de adaptarse a las exigencias de los nuevos tiempos.

Principales Aportes Tras 30 años de lucha, incluido un largo período de proscripción y persecución política durante la dictadura cívico-militar que se extendió entre 1973 y 1985, el Frente Amplio logró por fin triunfar en las elecciones presidenciales y parlamentarias del 2004, obteniendo mayoría absoluta en ambas cámaras. Gracias a esto, ha podido aprobar un importante paquete de reformas sociales. Sin embargo, esto no debe llamar a engaño. El actual programa del Frente Amplio no tiene los mismos objetivos del primer documento de 1971, mucho más radical en sus propuestas de cambio social. De todas formas, conocer las principales reformas implementadas por este gobierno sigue siendo relevante para los fines de este estudio.

i) Economía y fomento El triunfo del Frente Amplio llegó en plena recuperación económica. Luego de la crisis del año 2002, poco antes de que Tabaré Vázquez asumiera la presidencia de Uruguay, la economía de ese país comenzaba a mostrar las primeras señales de mejoría: crecimiento económico, disminución del desempleo y aumento de los ingresos. Sin embargo, aquel último descalabro económico provocó una profunda fisura social de la cual Uruguay aún no se recupera (De Armas, 2006). Se duplicó el número de pobres e indigentes y aumentaron notoriamente los niveles de desigualdad. Para enfrentar esta situación, el nuevo gobierno tomó dos decisiones claves: creó el Ministerio de Desarrollo Social y comenzó a implementar el Plan Nacional de Atención a la Emergencia Social (PANES). Dicho plan se concibió con una duración de dos años para atender al 6,2% de la población uruguaya, con un presupuesto de doscientos millones de dólares. En cuanto a los principales pilares de este plan, destacan las transferencias monetarias destinadas a crear el “Ingreso Ciudadano” contra prestaciones familiares: asistencia de los niños a centros de enseñanza y la asistencia de todos los beneficiarios a centros de salud. Una de las mayores dificultades que ha enfrentado este plan en su fase de implementación ha sido la necesidad de entablar coordinaciones fluidas con diversos organismos públicos que tienen a su cargo políticas sociales: la Administración Nacional de Educación Pública, el Banco de Previsión Social y el Ministerio de Salud Pública. En este sentido, resulta vital que los estilos de liderazgo de quienes están a cargo de estos organismos, así como sus presupuestos y recursos, estén en sintonía (De Armas, 2006). Durante los años de gobierno frenteamplista, los niveles de pobreza han disminuido a un valor leve pero constante. Sin embargo, con los datos hoy disponibles, aún no es posible imputar este éxito al PANES. A este fin, quizás ha sido mucho más funcional, aunque tampoco comprobable aún, la instauración de los “Consejos Salariales”, en los que trabajadores, empresarios y representantes del Estado, negocian la política salarial del país. Sin lugar a dudas, uno de los tópicos de mayor interés para el gobierno frenteamplista es el egreso de persona del PANES. Para lograr este objetivo, el gobierno ha diseñado un “Plan de Equidad” que complementa la capacitación laboral, la reeducación y la reinserción laboral, que ya estaban operando como rutas de salida (De Armas, 2006). Este Plan tiene como principal objetivo allanar el camino para alcanzar la igualdad intergeneracional, de género, étnico-racial, equidad territorial y de oportunidades, sin distinción. Se trata 27/07/2009 ©2003 asuntospublicos.ced.cl

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de asegurar el pleno ejercicio de los derechos ciudadanos de todas y todos los uruguayos, en especial de quienes se encuentran en una situación de vulnerabilidad social, a través de la nivelación de sus oportunidades de acceso a los servicios sociales universales, a ingresos a través de un trabajo digno y a prestaciones sociales básicas. El principal desafío de este otro plan será conectar algunos de los programas del PANES con las políticas permanentes de asistencia social del Estado, como las asignaciones familiares, las pensiones de vejez y la seguridad social. Algo que sin duda exigirá una reflexión general sobre el rol social del Estado uruguayo. En las áreas de educación, salud y seguridad social, el gobierno ha sido menos innovador con respecto al plan anterior (De Armas, 2006).

ii) Educación En cuanto a la política educativa, el Frente Amplio ha implementado los “Debates Educativos”. En términos generales, éstos buscan fomentar un proceso de discusión entre todos los actores involucrados –Estado, sindicatos docentes y organizaciones estudiantiles- orientado a generar insumos para la redacción de una nueva Ley de Educación. Fundamentalmente, para repensar el rol del cuerpo docente en la administración de los organismos públicos de enseñanza. Además, conviene destacar la existencia de dos planes: Ceibal y Cardales. Conjuntamente, ambos buscan llevar la tecnología –computadores portátiles de bajo costo, televisión por cable, Internet y teléfono- a los hogares de los niños uruguayos. Todo en el marco de un gobierno que pretende llegar al 2009 gastando el 4,5% del PIB en educación.

iii) Salud Con respecto a la política de salud, al igual que en el ámbito educativo, el gobierno desea implementar una reformar que rediseñe la gestión y el financiamiento de los organismos de salud pública, que fortalezca la atención primaria y reduzca la brecha entre éstos, las mutuales y la salud privada (De Armas, 2006). Además, se prevé universalizar el acceso a la atención y la prevención de enfermedades.

iv) Seguridad Social Con respecto a la seguridad social, el gobierno de Vázquez pretende formalizar el empleo, para incrementar la afiliación institucional al sistema, y recuperar el poder adquisitivo de las pensiones y jubilaciones, luego de la caída que sufrieron tras la crisis del 2002 (De Arenas, 2006) Para alcanzar esta meta, el gobierno pretender articular las políticas de seguridad con los recientemente instaurados “Consejos Salariales”.

v) Sistema Tributario En el ámbito de la política tributaria, el gobierno frenteamplista busca incorporar el impuesto a la renta de las personas físicas y la transformación global del sistema de impuesto, con objeto de alcanzar cuatro metas: incremento en la equidad de la distribución del ingreso disponible (después de impuestos); simplificación, racionalización y modernización del sistema de impuestos; eficacia en la recaudación e Incentivo a las inversiones (5).

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vi) Reforma del estado Con respecto a la administración del Estado, se pretende cambiar la totalidad de las formas y procesos de éste, con el fin de entablar un nuevo trato con la ciudadanía. Fundamentalmente centrada en los funcionarios, la reforma a la administración del Estado incluye: la capacitación de la totalidad de los funcionarios públicos, el establecimiento de planes de retiro programado y la disminución de la edad de jubilación, de 70 a 65 años. Junto con ello, se promoverá la movilidad horizontal y se establecerá un cronograma de ingresos para nuevos funcionarios.

vii) Política Exterior Por último, en lo que a relaciones internacionales respecta, el gobierno de Vázquez ha recompuesto las relaciones diplomáticas con Cuba, al tiempo que ha consolidado sus vínculos con Venezuela y con otros gobiernos progresista de la región, incluido Chile. Además, destaca en este ámbito el rechazo del gobierno al TLC propuesto por Estados Unidos y la ampliación de sus fronteras comerciales hacia nuevos horizontes: Rusia, India, China, Emiratos Árabes y Nueva Zelanda. Países con los cuales el gobierno uruguayo busca firmar un TLC en el mediano plazo.

Razones del Quiebre Aunque actualmente los democristianos comparten con los socialistas y otras fuerzas progresistas al interior del Frente Amplio, la permanencia de los primeros dentro de esta alianza ha sido intermitente a lo largo del tiempo. Si bien el PDC uruguayo es uno de los miembros fundadores del Frente Amplio, al poco tiempo de su estreno en la vida política se fueron por primera vez del pacto. En esa ocasión, una divergencia sobre la estrategia a seguir luego del golpe militar perpetrado en 1973 causó el cisma. Mientras los democristianos sugerían la supresión del frente por el tiempo que durara el período de excepción, el resto de la izquierda pretendía seguir luchando, desde el frente, contra el régimen de facto. Pesa a esta diferencia en la concepción de la lucha contra la dictadura y aunque para la gran mayoría del Frente Amplio renunciar a éste sería equivalente a traicionar (6) a su líder en prisión, Liber Seregni, las relaciones entre el PDC y el resto de las fuerzas de izquierda se recompusieron prontamente. Ya en 1980, la acción conjunta de socialistas, comunistas y democristianos fue crucial para rechazar el plebiscito por medio del cual la dictadura buscaba reformar la constitución y, de ese modo, legitimar su gobierno. Así las cosas, y luego de una serie de renuncias de militantes destacados, en 1984 el PDC decide reintegrarse al Frente Amplio. Pero la recomposición de relaciones entre democristianos, socialistas, comunistas y ex tupamaros, sólo duraría 5 años. En 1989, la supuesta existencia de dos izquierdas al interior del frente amplio, una idea avalada por la politología de ese entonces, una comprometida con los valores democráticos y la otra marxista-leninista, deseosa de implantar un socialismo real en Uruguay, habría provocado un disenso al interior del Frente Amplio, que las estructuras democráticas de éste no pudieron solucionar. Ante esto, la facción más moderada y minoritaria del frente, dentro de la cual estaba el PDC, decide retirarse del pacto. Sin embargo, un rápido proceso de renovación ideológica al interior de la izquierda tradicional y la institucionalización del disenso dentro del Frente Amplio, en gran parte gracias a las reformas constitucionales que establecieron elecciones internas obligatorias en todos los partidos (Yaffé, 2006), facilitaron el acercamiento de posiciones entre el PDC y la alianza de izquierda. Así, primero pactando con el Frente Amplio en 1994 e integrándose definitivamente a él en 1999, a través de Alianza Progresista, 27/07/2009 ©2003 asuntospublicos.ced.cl

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socialistas y democristianos se unieron nuevamente. Situación que se mantiene inalterada hasta el día de hoy. En la actualidad, el factor que ha tensionado las relaciones entre socialistas y democristianos ha sido el debate sobre el Aborto (7). Si bien el Presidente Vázquez vetó el proyecto de ley que lo legalizaba, causando el repudio de la mayoría de los sectores del Frente Amplio, no sería extraño que en un nuevo gobierno de esta coalición se impusiera el sector mayoritario. De concretarse ese escenario, podrían darse todas las condiciones para que el PDC vuelva a retirarse de la alianza de izquierda.

BIBLIOGRAFÍA • De Armas, Gustavo (2006). Sociedad y políticas sociales en Uruguay desde la transición democrática al gobierno del Frente Amplio. América Latina Hoy, Vol. 44. • De Riz, Liliana (2008). “Uruguay: la política del compromiso”. VV.AA. Cultura política y alternancia en América Latina. Madrid: Editorial Pablo Iglesias. • Yaffé, Jaime (2005). Al centro y adentro. La renovación de la izquierda y el triunfo del Frente Amplio en Uruguay. Montevideo: Linardi y Risso. • Yaffé, Jaime (2006). Institucionalización y adaptación partidaria. El caso del Frente Amplio. Montevideo: ponencia al Primer Congreso Uruguayo de Ciencias Política.

(1) Javier Castillo Jaramillo. Coordinador Académico del Instituto Igualdad . (2) El sufragio universal se alcanzó en 1932. (3) El elector debía votar por una lista de candidatos de un solo partido, que en los hechos era una coalición, ya que cada una de las facciones de los partidos presentaban sus propias sub-listas. (4) Declaración previa a la fundación del Frente Amplio. Ver en http://www.frenteamplio.org.uy (5) Para más detalles, ver http://www.pwc.com/extweb/service.nsf/docid/C7B430C46D142F50852571E8006BACFF (6) http://www.nuso.org/upload/articulos/383_1.pdf (7) Para más detalles, ver http://jodca.com/virtual/index.php?option=com_content&task=view&id=26&Itemid=9

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