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Raúl Pacheco-Vega Gobernanza del agua en Aguascalientes: regionalización, reescalamiento e intermunicipalidad pp. 94-118
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Espacialidades, Revista de temas contemporáneos sobre lugares, política y cultura. Volumen 5, No.1, enero-junio de 2015, es una publicación semestral de la Universidad Autónoma Metropolitana, a través de la Unidad Cuajimalpa, División de Ciencias Sociales y Humanidades, Departamento de Ciencias Sociales. Prolongación Canal de Miramontes 3855, Col. Ex-Hacienda San Juan de Dios, Delegación Tlalpan, C.P. 14387, México, D.F. y Av. Vasco de Quiroga 4871, Cuajimalpa, Lomas de Santa Fe, CP: 05300, México, D.F. Página electrónica de la revista: http://espacialidades.cua.uam.mx/ y dirección electrónica:
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Raúl Pacheco-Vega
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Gobernanza del agua en Aguascalientes: regionalización, reescalamiento e intermunicipalidad Water Governance in Aguascalientes: Regionalization, Rescaling and Intermunicipality
RAÚL PACHECO-VEGA* Resumen Desde su fundación, Aguascalientes ha tenido una conexión inextricable con el agua. Su coevolución con las municipalidades conurbadas de Jesús María y San Francisco de los Romo ha originado un complejo modelo de gobierno del recurso hídrico en la zona metropolitana. Mi análisis demuestra que la regionalización del manejo del agua en Aguascalientes ha obedecido a una expansión urbana constante, una transformación de las relaciones de política pública que ha llevado al reescalamiento y la emergencia de una relación de gobernanza multinivel que conmina al manejo intermunicipal del agua en la zona metropolitana. Palabras clave: intermunicipalidad, gobernanza, regionalización, reescalamiento, Aguascalientes, gestión del agua. Abstract Since its foundation, Aguascalientes has had an inextricably linked connection with water. Aguascalientes has co-evolved with the Jesús María y San Francisco de los Romo municipalities, yielding a complex metropolitan water governance model. My analysis demonstrates that regionalization of water governance in Aguascalientes has been the result of urban expansion, transformation of public policy relationships leading to rescaling and the emergence of a multilevel governance model that urges intermunicipal water management in the metropolitan zone. Keywords: intermunicipality, governance, regionalization, rescaling, Aguascalientes, water management. Fecha de recepción: 14/04/2014 Fecha de aceptación: 7/08/2014
*
Profesor-investigador titular, División de Administración Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas ( CIDE). C.e.: . Agradezco a mis asistentes de investigación, Luis Alberto Hernández Alba y Marilú Luévano, por su apoyo en la realización de este trabajo. En especial a Luis Alberto, que me ayudó con la redacción de la parte historiográfica y hemerográfica. Por otra parte, Marilú me apoyó con información sobre Aguascalientes, Jesús María y San Francisco de los Romo. Agradezco también los comentarios de los dictaminadores anónimos de Espacialidades, cuyos comentarios enriquecieron este trabajoo. Agradezco también el financiamiento del Proyecto de Lo Regional del CIDE Región Centro, coordinado por el doctor Gabriel Purón, para la realización del presente estudio. Como de costumbre, todos los errores que existan en este texto son responsabilidad mía. enero-junio 2015 • volumen 05 • número 01 • publicación semestral
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Raúl Pacheco-Vega
política de la privatización del recurso hídrico
Introducción
en Aguascalientes. Mi análisis apunta a que la La ciudad de Aguascalientes, capital del estado
regionalización del manejo del agua en Aguas-
homónimo, ha tenido desde su fundación una
calientes ha obedecido a una expansión urbana
conexión inextricable con el agua, desde su
recalcitrante y constante, una transformación de
nombre mismo (la villa de las Aguas Calientes),
las relaciones de política pública que ha ameri-
hasta su trayectoria de desarrollo regional, ur-
tado un reescalamiento, con la consecuente
bano y ambiental (con la presencia de activida-
emergencia de una relación de gobernanza mul-
des productivas altamente consumidoras del
tinivel.1
vital líquido). La evolución histórica del agua
El texto está organizado de la siguiente
en el municipio de Aguascalientes y las muni-
manera: en esta introducción; luego un primer
cipalidades circunvecinas y ahora conurbadas
apartado, en el que presento una breve historia
de Jesús María y San Francisco de los Romo,
de la ciudad de Aguascalientes. No sólo el agua
ha llevado a la existencia de un complejo mode-
está ligada al desarrollo de Aguascalientes por
lo de gobierno del recurso hídrico en la zona
el nombre (“Villa de las Aguas Calientes”), o
metropolitana de Aguascalientes.
por los baños termales de Ojocaliente, sino que
En este artículo argumento que el caso
en todo momento de la vida urbana ha tenido
de la regionalización del manejo del agua en
este tipo de interrelación profunda. En el se-
Aguascalientes ha respondido a dos factores
gundo apartado presento la evolución espacial,
principales: en primer lugar, a un reescalamien-
histórica y política de Aguascalientes, así como
to de las relaciones de gobierno; en segundo
la conformación de la zona metropolitana. En el
lugar, debido a una expansión urbana práctica-
tercer acápite construyo un marco analítico so-
mente sin control. El trabajo demuestra que
bre la regionalización del manejo de agua en
estos factores se combinan para dar lugar a una
Aguascalientes, utilizando el bagaje teórico de
emergente intermunicipalidad. Aquí postulo un
la geografía humana, mediante el análisis del
modelo conceptual de gobernanza multinivel, a
proceso de reescalamiento de la gobernanza del
través del cual explico la compleja situación del
agua en la zona metropolitana de Aguascalien-
recurso hídrico en los últimos quince años. En
1
dicho modelo conceptual incluyo literatura sobre geografía humana y políticas públicas para explorar las dimensiones espaciales de reescalamiento, intermunicipalidad y la dimensión
Cabe señalar que el surgimiento de relaciones entre diferentes actores en múltiples escalas es una de las causales importantes de la generación de un modelo de gobierno del recurso hídrico más descentralizado y menos jerárquico, con lo cual se construye un modelo de gobernanza de tipo multinivel. Para una discusión más amplia del tema de gobernanza multinivel, véase Pacheco-Vega y Vega-López (2008) (agradezco a un dictaminador anónimo la sugerencia de expandir este concepto).
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tes, y el estudio de la dimensión espacial de
manejo de las plantas de tratamiento de agua
manejo del vital líquido, más allá de los límites
residual de la metrópoli.
geográficos de la municipalidad de Aguascalientes. En este mismo apartado incluyo una
Aguascalientes en el contexto histórico
breve disertación sobre el concepto de gobernanza, específicamente de la gobernanza multi-
Aguascalientes toma su nombre de los manan-
nivel. Mi hipótesis de trabajo es que entre los
tiales de Ojocaliente. La fundación de la ciudad
factores por los cuales la problemática del agua
de Aguascalientes, capital del estado homóni-
en Aguascalientes se agudizó de manera alar-
mo, se realizó un 22 de octubre de 1575, por
mante, se incluye la intensa expansión urbana
órdenes del presidente de la Audiencia de la
más allá de las áreas limítrofes del municipio.
Nueva Galicia, Jerónimo de Orozco, actuando a
En el marco analítico que presento en el
nombre del rey de España, Felipe II.
segundo apartado, exploro también la dimen-
Al igual que en el caso de León, y de la
sión política del manejo del agua en Aguasca-
mayoría de las villas fundadas por los españo-
lientes. En el tercer apartado discuto algunas
les, el agua tuvo un papel muy importante a la
hipótesis sobre los factores que han influido
hora de elegir el lugar adecuado para establecer
históricamente en la trayectoria hidráulica de la
una población. En el caso de la villa de Aguas-
ciudad de Aguascalientes. En el cuarto y último
calientes, no existía gran abundancia de aguas
apartado concluyo ofreciendo algunas posibles
superficiales, pero se compensaba con la exis-
soluciones de política que en algún momento
tencia de mantos acuíferos en los valles de
tendrían impacto sobre la incipiente regionali-
Aguascalientes y Calvillo. De hecho, Aguasca-
zación del manejo del agua en la otrora Villa de
lientes toma su nombre de los manantiales de
las Aguas Calientes.
Ojocaliente, que fue la principal fuente de abas-
Mi análisis demuestra que entre las so-
tecimiento de la villa en sus primeros años de
luciones de política pública propuestas para
vida (Gómez y Delgado, 2011). Sin embargo, la
mitigar la apremiante escasez del vital líquido
mayor parte de las aguas termales se desperdi-
en Aguascalientes se incluyeron la privatización
ciaban, como consecuencia de los defectos en la
del suministro de agua urbana, la implementa-
red de conducción y pocos lugares para alma-
ción de sistemas de tratamiento de aguas resi-
cenar el agua. Para regar sus plantíos y abaste-
duales y la recirculación de efluentes y, en épo-
cerse, los vecinos de la villa construían ace-
cas recientes, la potencial privatización del
quias, zanjas a cielo abierto que cavaban hasta el lugar donde querían conducir el agua.
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El crecimiento expansivo de la ciudad
ron el consumo del vital líquido, la industriali-
tuvo un impacto negativo en la disponibilidad
zación en ciernes que ocurría en México al
de agua. Esta problemática impactó seriamente
principio del siglo
en las actividades propias de la horticultura. El
generación de problemáticas de acceso y utili-
consumo exacerbado de agua en la zona urbana
zación de los recursos hídricos. Al tener más
de Aguascalientes fue resultado de la construc-
habitantes, las necesidades de agua aumentaron,
ción de nuevos barrios, colonias y de la inci-
así como la generación de desechos que comen-
piente industrialización de la región. Si bien los
zaron a ser depositados en los arroyos que cru-
procesos de transformación urbana incrementa-
zaban la ciudad.
XX
tuvo como resultado la
Mapa 1. El estado de Aguascalientes
FUENTE: INEGI (2010).
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Raúl Pacheco-Vega
Las continuas sequías, la erosión y el abatimiento de los mantos acuíferos se constituyeron
Cuadro 1. Crecimiento expansivo en Aguascalientes (1955-2000) Año 1955 1970 1980 1986 1992 2000
en factores que incidieron en la disminución de las actividades agrícolas, por lo que en los años ochenta se apostó por el desarrollo industrial de Aguascalientes mediante la inserción de establecimientos y corporaciones industriales. Si bien es cuestionable este tipo de modelo de de-
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Extensión (hectáreas) 810 1,500 3,320 4,362 6,361 13,252
FUENTE: elaboración propia, con información de Gómez y Delgado (2011) y Coplade (2005).
sarrollo, forzando la emergencia o instalación de clusters industriales, ha sido un modelo popularizado (Brenner y Gildner, 2006; Delgado, Porter y Stern, 2010; Pacheco-Vega, 2007), particularmente debido a la influencia de académicos anglosajones como Edward Glaeser
Para cubrir la demanda de la creciente población, se perforaron pozos. Así, en el periodo de 1940-1979, los pozos abiertos en la ciudad de Aguascalientes pasaron de 25 a 42, aumentando la cobertura en 75 por ciento de las viviendas (Gómez y Delgado, 2011). El crecimiento po-
y Michael Porter. Se establecieron fábricas de Nissan Mexicana, Texas Instruments (hoy Sensata Technologies), Xerox y Moto Diésel Mexicana, que se unieron a empresas locales ya existentes, como Grupo Rivera-CyDS (fabricantes de hilos y cobijas San Marcos) y J.M. Romo (fábrica de muebles metálicos) (Gómez y Delgado, 2011). Con la
blacional por década se duplicó entre 1980 y 1990, con un incremento de 50 por ciento hacia la década del 2000 (cuadro 2). En este crecimiento exacerbado se tiene que considerar también el papel de empresas captadoras de personal, como Nissan y las oficinas centrales del INEGI.
descentralización forzada por el sismo del 19 de septiembre de 1985 en la ciudad de México, se estableció la sede del
INEGI
Cuadro 2. Crecimiento poblacional en Aguascalientes (1980-2000)
en esta ciudad. Las
empresas mencionadas y la sede del INEGI trajeron gran cantidad de inmigrantes de la capital mexicana, Jalisco, Zacatecas y los municipios del estado. Este fenómeno se esquematiza a partir del incremento de la extensión de la ciudad, como se observa en el cuadro 1.
Año 1980 1990 2000 2010
Población (habitantes) 293,152 440,425 594,092 797,010
FUENTE: elaboración propia, con información de Gómez y Delgado (2011) y datos del Censo de población 2010 del INEGI.
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Cabe considerar que la población se ha incre-
dad per cápita, en la entidad cada habitante
mentado prácticamente en doscientos mil habi-
cuenta con 281.6 m3 en promedio de agua al
tantes por década. Este ritmo de crecimiento es
año para uso humano (habitacional, agropecua-
preocupante, ya que los acuíferos no se recar-
rio, industrial) y el mantenimiento de los eco-
gan a la velocidad a la que crece la población.
sistemas, lo que se considera extremadamente
Ciertamente, un alto porcentaje de residentes de
bajo, y de acuerdo a clasificaciones internacio-
la zona metropolitana se han mudado a los mu-
nales, las consecuencias serían severas y com-
nicipios colindantes de Jesús María y San Fran-
prometería la producción de alimentos, el desa-
cisco de los Romo; sin embargo, este fenómeno
rrollo económico y la protección de los
no mitiga en lo absoluto la presión ambiental
ecosistemas.3
sobre el sistema hidráulico del municipio. Otros
Las grandes urbes de México carecen de una
municipios del estado de Aguascalientes tam-
disponibilidad de agua superior al promedio de
bién manifiestan serias problemáticas en mate-
la disponibilidad nacional (Barajas, 2008).
ria de agua, como es el caso de Calvillo, incluso
Aguascalientes pertenece a la Región Hidroló-
desde principios del siglo XX, con la llegada del
gica Administrativa VIII (Lerma-Santiago-
ferrocarril al municipio y su inclusión en la red
Pacífico), y el consejo que lo gobierna es el
nacional de comercio (Gutiérrez de Lara, 2012).
Consejo de Cuenca del Río Santiago. El arreglo
Empero, para los fines de este trabajo, dejo los
institucional en materia de gobernanza del agua
municipios que no conforman la zona metropo-
en Aguascalientes, tanto en el municipio como
litana de Aguascalientes fuera del análisis.
2
en la entidad, es bastante complejo, ya que el Instituto del Agua de Aguascalientes (Inagua)
El agua en Aguascalientes (1989-2014): retos de la modernidad
se arroga varias responsabilidades, que no debi-
La problemática de agua en Aguascalientes no
miento de las aguas residuales municipales y la
escapa a las realidades del recurso hídrico en
operación de las plantas de tratamiento que no
ciudades grandes y medianas. La escasez del
sean privadas, a excepción de las que están bajo
vital líquido no es privativa únicamente de esta
el control del Consejo Ciudadano del Agua Po-
ciudad. El estado de Aguascalientes está consi-
table y Alcantarillado del Municipio de Aguas-
derado dentro de los que carece más de un su-
calientes (CCAPAMA).
eran ser sólo de dicha instancia, como el trata-
ministro adecuado. Analizando la disponibili2
En una investigación futura planeo analizar estos casos en el contexto de la zona metropolitana de Aguascalientes.
3
.
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Mapa 2. Las principales urbes de México
FUENTE: Conagua (2012)
El sistema de ciudades medias en el centro de
al mismo tiempo, innovadores e incipientes,
México representa también una de las fuentes
pero que tendrán problemas al momento de la
de presión ambiental más importantes en mate-
negociación de los contratos de cesión. Como
ria de recursos hidráulicos. Aguascalientes
indican Torregrosa y equipo, siendo Aguasca-
(considerado zona metropolitana) es parte del
lientes la primera experiencia de concesión in-
sistema de ciudades medias y, por lo mismo, es
tegral, presentó una serie de errores y situacio-
también considerado un componente de la
nes inesperadas que evidenciaron los límites de
compleja red de usuarios del agua en el país,
la participación privada (Torregrosa et al.,
contribuyendo con casi setecientos mil habitan-
2005).
tes con un consumo diario de aproximadamente trescientos litros por persona (Conagua, 2011). El desmedido crecimiento urbano y poblacional ha incrementado el grado de presión hídrica en la región, con el acuífero del valle de Aguascalientes sobreexplotado (Pacheco-Vega, 2013a). Esto ha obligado a los gobiernos municipales a buscar modelos de suministro de agua que son,
Privatización, problemáticas de saneamiento y expansión urbana en Aguascalientes Aguascalientes es una ciudad de matices sumamente divergentes. El proceso de privatización del suministro de agua en la ciudad incrementó el grado de complejidad del arreglo institucional. A fines de los ochenta, la expan-
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sión urbana de la ciudad y el incremento pobla-
rescate de la concesión y terminó por aumentar
cional hicieron que la aparición de fallas geoló-
a treinta años el periodo de concesión del servi-
gicas se interpretara como signo claro del ago-
cio de agua potable en la ciudad de Aguasca-
tamiento de los mantos acuíferos.4 Además de
lientes (Caldera, 2006; Torregrosa et al., 2005).
ello, el abasto de agua comenzó a ser insufi-
La presencia del tema del agua en el
ciente, sobre todo en las colonias de nueva
desarrollo político y urbano de Aguascalientes
creación ubicadas al oriente de la ciudad.5 Las
continuó en el periodo 1998-2004. En las pri-
autoridades municipales argumentaron que no
meras páginas del Plan Estatal de Desarrollo
tenían los suficientes recursos económicos para
sexenal, el equipo de González mencionaba la
hacer frente a este problema, cuando en reali-
problemática del abatimiento de los mantos
dad se trató de una presión del gobierno federal
acuíferos, que ascendía a dos metros anuales en
de esa época.6 De esta manera, en 1993 se con-
promedio, provocando la aparición de grietas
cesionó el servicio de agua potable y alcantari-
(Coplade, 1999). En dicho documento se pro-
llado a una asociación (joint venture) entre los
ponía rehabilitar los sistemas hidráulicos y sani-
grupos Ingenieros Civiles Asociados (ICA) de
tarios, apoyar a los organismos operadores de
capital nacional y la compañía Genérale des
agua potable y rehabilitar los ríos San Pedro,
Eaux,
(Pacheco-Vega,
Calvillo y sus afluentes (Coplade, 1999). El
2014b), constituyendo la Concesionaria de
nivel de ambición del programa era alto, sin
Aguas de Aguascalientes (CAASA), suscribiendo
embargo, no existieron estrategias de ejecución
el convenio con un periodo de concesión de
suficientemente bien planeadas y robustas.
de
origen
francés
veinte años (Gómez y Delgado, 2011). En
El sucesor de González, el también pa-
1995, el presidente municipal panista, Alfredo
nista Luis Armando Reynoso Femat, en su Plan
“El Mosco” Reyes Velázquez, realizó un fallido
Estatal de Desarrollo 2004-2010 presentó un análisis más detallado acerca de la problemática
4
Esto no es cien por ciento científicamente correcto, pero es natural que se considere así por la percepción del riesgo hídrico. 5 Extrañamente, a pesar de que existen directrices específicas sobre hacia dónde se tiene que desarrollar la expansión urbana de la ciudad, en la práctica no se respetan. El grado de presión hídrica en la región oriente de la ciudad ha sido muy alto y, sin embargo, se siguen construyendo casas en dicha zona geográfica. 6 La tendencia a finales de los ochenta de promover la privatización del suministro de agua potable en países desarrollados, por parte de instituciones multilaterales, como el Banco Mundial y la OCDE, fue determinante en que la Conagua comenzara a promover este tipo de medidas en los municipios mexicanos.
del agua. Las cifras que se presentaron indicaban que la precipitación media anual era de 522 mm, el agua se encontraba a 450 metros de profundidad y el nivel de abatimiento era de cuatro metros anuales; del agua extraída, 395 millones de m³ se utilizaban para la agricultura, constituyendo el 74 por ciento del total (Coplade, 2005). En sus declaraciones a la prensa, el go-
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• Gobernanza del agua en Aguascalientes… • 103
bernador Reynoso decía que el tema del agua
lograr el ciento por ciento de cobertura de agua
figuraba dentro de sus prioridades, incluso al
potable y drenaje en localidades mayores a qui-
final de su sexenio (La Jornada Aguascalientes,
nientos habitantes, incrementar el nivel del
2010a); pero en los hechos se construyeron co-
acuífero de -2.5 metros a +3.5 metros, también
lectores pluviales, sobre todo en la zona oriente
se propone un incremento en el volumen de
de la ciudad, que por su geografía (cerros) son
agua tratada de 84.8 a 99 por ciento (CEPLAP,
más propensos a las inundaciones, pero no se
2011).
estudió la posibilidad de almacenar esa agua
Cambiando el nivel de análisis a la esca-
para su uso, como tampoco se hizo mucho en el
la municipal, se encontró el Plan de Desarrollo
aspecto de aprovechar las aguas tratadas, a pe-
Municipal 2008-2010, propuesto por el equipo
sar de que constituía parte del segundo reto del
del presidente municipal priista Gabriel Arella-
mencionado plan, mucho menos se cumplió el
no, en el que se describe que existe una mayor
cuarto reto, que consistía en recargar el acuífero
extracción de agua que la que se recarga, pre-
(Coplade, 2005). La retórica del gobernador
sentándose fallas geológicas, pero no se brindan
Reynoso Femat fue predominantemente una en
cifras de volúmenes de extracción. También
contraposición con sus acciones, ya que al
mencionan el problema de la invasión de los
construir el óvalo para autos de carreras tipo
cauces de los arroyos, pero no se dice en cuáles
Nascar, generó un costo ambiental elevado al
y en qué zonas se presenta esta situación
construirse en una zona con tierras de potencial
(Ayuntamiento de Aguascalientes, 2008). De
agrícola y en el que vive una especie de rana
las acciones propuestas se persigue instrumen-
endémica, la rana de madriguera (La Jornada
tar sistemas de ahorro de agua potable y usar el
Aguascalientes, 2010b). No sorprende que los
agua tratada, pero en el plano de las acciones se
gobernadores hagan este tipo de pronuncia-
presentó una continuidad en el trabajo de sus
mientos en los que se presentan como “gober-
antecesores de limitarse sólo a arreglar fugas y
nadores sustentables”, “políticos verdes”, pero
de dar anuencia para el establecimiento de nue-
que tienen una enorme distancia de la realidad.
vas colonias en la ciudad.
Al analizar el Plan Sexenal de Gobierno
A pesar de que la alcaldesa priista Lore-
2010-2016, tenemos que uno de los primeros
na Martínez presentó el Plan de Desarrollo Mu-
indicadores que maneja es que la superficie de
nicipal 2011-2013, en el que se reconoce la
la ciudad es de 13,252 hectáreas y cuenta con
problemática del agua en el municipio de
una población de 722,250 habitantes para el año
Aguascalientes, diagnosticando que no hay un
2010. Dentro del objetivo 4.12.1, se propone
plan maestro para el reuso del agua tratada, no
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se utiliza el agua pluvial, no existen sistemas de
para el cual se concertó un préstamo de ciento
ahorro de agua en las viviendas y existe un de-
veinte millones de pesos (Alonso López,
ficiente control de fugas de agua, registrándose
2012a). Este plan integral está previsto en tres
pérdidas de 35 por ciento en promedio, mien-
etapas, de las cuales se reportó que se había
tras que en la zona centro es de 60 por ciento
avanzado totalmente hasta la segunda, mejo-
del total del agua suministrada (Ayuntamiento
rando el abasto de agua en la zona centro, sur y
de Aguascalientes, 2011), no se veía tampoco
oriente de la ciudad (La Jornada Aguascalien-
una estrategia en materia de gestión del recurso
tes, 2012). Todo parecía indicar que este plan
hídrico que fuera robusta y consolidada. Si
sería puesto en marcha en su totalidad gracias al
bien, en el PDM el tema 16 del eje de competiti-
apoyo que el municipio recibió por parte de la
vidad lo dedica al agua, proponiendo el aprove-
Conagua7 (La Jornada Aguascalientes, 2013).
chamiento del agua pluvial, el mejoramiento en
Sin embargo, algunos hechos recientes, como la
los sistemas de tratamiento de aguas residuales
supuesta devolución de la operación de las
y construir líneas de distribución (Línea Mora-
plantas de tratamiento de aguas residuales, por
da), haría falta también lidiar con la problemá-
parte del gobierno municipal de Lorena Martí-
tica de la inadecuada y endeble posición del
nez hacia el Inagua y la fuerte presión en favor
municipio frente al contrato de concesión del
de concesionar la operación de las plantas de
suministro en el proceso de privatización de
tratamiento a entidades privadas, evidencia que
1989-1993.
realmente no se haya cumplido el
PIMOH
ca-
El plan era ambicioso, en tanto que pro-
balmente (Pacheco-Vega, 2014a). Ciertamente,
pone un plan integral de manejo del acuífero, la
el plan de la Línea Morada fue una contribución
rehabilitación de redes y tanques, rehabilitación
importante a la gestión del agua en Aguasca-
de cuencas y microcuencas, perforación y re-
lientes, pero de ninguna manera es innovadora,
habilitación de pozos en comunidades rurales y
pues hay programas similares en Los Cabos y
colonias populares, incrementar la cobertura de
Tijuana (Flores, 2010).
agua potable, drenaje y alcantarillado en comunidades rurales, así como regularizar el abasto de agua en las colonias populares (Ayuntamiento de Aguascalientes, 2011).
La compleja relación entre Jesús María, San Francisco de los Romo y Aguascalientes Una vez que Adrián Ventura Dávila asumió su
Para cumplir el objetivo de rehabilitar la
cargo, se realizaron los primeros pasos para
red de agua potable, se puso en marcha el Plan Integral de Mejora de Operación Hidráulica,
7
.
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Raúl Pacheco-Vega
• Gobernanza del agua en Aguascalientes… • 105
conurbar la ciudad de Aguascalientes con los
A pesar de los esfuerzos en materia de agua que
municipios de Jesús María y San Francisco de
se han realizado a lo largo de la historia, aún
los Romo (La Jornada Aguascalientes, 2010c),
faltan muchas cosas por hacer, por ejemplo,
proceso al cual se ha querido dar continuidad
elaborar un mapa completo de la red de agua
mediante el Programa de Ordenamiento Territo-
potable de la ciudad de Aguascalientes, pues en
rial de la Zona Metropolitana 2011-2035, pro-
ciertos puntos no se conoce dónde comienza y
puesto por el secretario estatal de Gestión Ur-
dónde termina una red, tal como lo declaró el
banista y Ordenamiento Territorial, Óscar
gerente de Ingeniería de Proactiva Medio Am-
López Velarde (Mora, 2012).
biente, Arturo Estrada Ramírez, en una entrevista a un diario local (Hidrocálido, 2013).
Mapa 3. Municipio de Jesús María, en contexto con Aguascalientes y San Francisco de los Romo
FUENTE: Gobierno del Estado de Aguascalientes (2014).
enero-junio 2015 • volumen 05 • número 01 • publicación semestral
Raúl Pacheco-Vega
• Gobernanza del agua en Aguascalientes… • 106
Como se aprecia en el mapa 2, la expansión
metrópoli funcional, pues mientras el municipio
urbana de Aguascalientes ha conllevado una
de San Francisco enfrenta problemas financie-
anexión tanto de Jesús María como de San
ros, siendo una de sus causas la falta de pago
Francisco de los Romo; sin embargo, la historia
del servicio de agua por parte de los ciudadanos
de San Francisco es diferente a la de Jesús Mar-
(Alonso, 2012b), el municipio de Jesús María
ía, y muchísimo más reciente. Además, aún
planeó invertir la mayor parte de los recursos
falta mucho para que los municipios de San
del presupuesto de 2013 en obras para mejorar
Francisco de los Romo y Jesús María se organi-
el servicio de agua potable (Acero, 2013).
cen de manera eficiente y constituyan una
Mapa 4. Municipio de San Francisco de los Romo, en contexto con Jesús María y Aguascalientes
FUENTE: Gobierno del Estado de Aguascalientes (2014).
enero-junio 2015 • volumen 05 • número 01 • publicación semestral
Raúl Pacheco-Vega
• Gobernanza del agua en Aguascalientes… • 107
Queda claro, entonces, que la regionalización
Aguascalientes se agudizó alarmantemente. Mi
del área metropolitana de Aguascalientes ha
argumento es que analizar el problema del agua
sido resultado de una trayectoria exógena de
en Aguascalientes, desde una perspectiva que
desarrollo (específicamente, del crecimiento
no incluya una evaluación de la situación de
poblacional desproporcionado y mal planeado,
intermunicipalización incipiente, carece de fun-
así como de una expansión urbana descontrola-
damentos técnicos.
da) y que, por ende, el reescalamiento también
De los conceptos primordiales del mar-
puede evaluarse como un proceso forzado.
co analítico aquí presentado, uno tiene funda-
También cabe señalar que el crecimiento pobla-
mento en la literatura sobre geografía humana:
cional es evolucionario y, por lo tanto, natural
el reescalamiento. Otro se sustenta en la teoría
(no forzado). Sin embargo, el crecimiento po-
de las políticas públicas, la intermunicipaliza-
blacional en sí mismo genera presiones sustan-
ción y, finalmente, el tercer elemento se exami-
ciales a la infraestructura urbana existente en
na mediante una serie de lentes analíticos que
cada una de las municipalidades que conforman
incluyen la ciencia política y la geografía
la zona metropolitana. Al ejercer tal presión, los
humana.
gobiernos municipales se ven obligados a involucrarse en un proceso forzado de reescalamien-
Reescalamiento
to que lleva a una intermunicipalidad forzada. En las líneas subsiguientes retomo la regionali-
El concepto de escala en la disciplina de geo-
zación y utilizo evidencia de estudios históricos
grafía humana se relaciona primordialmente
que desmienten hipótesis que algunos investi-
con la escala geográfica; es decir, con el con-
gadores han tenido sobre cómo ha evolucionado
cepto de escala como una construcción social
el manejo del agua en Aguascalientes.
de relación socioespacial entre diferentes actores y su medio ambiente, no solamente como un
Regionalización e intermunicipalidad en el caso de la gobernanza del agua en Aguascalientes
constructo de tipo jurisdiccional. El concepto de reescalamiento es una noción poco intuitiva desde la perspectiva de las ciencias de política
En este apartado presento un marco analítico
pública (policy sciences).
interdisciplinario desde la geografía humana, la
Cuando hablamos del diseño de esque-
ciencia política, los estudios de política pública
mas de gobierno del agua en un contexto de
y los estudios regionales para examinar las ra-
cuenca, hablamos de ajuste o concordancia de
zones por las cuales la problemática del agua en
las escalas, cuando la política y jurisdiccional
enero-junio 2015 • volumen 05 • número 01 • publicación semestral
Raúl Pacheco-Vega
• Gobernanza del agua en Aguascalientes… • 108
tiene concordancia con la escala geográfica o
McCarthy distinguen el caso de reescalamiento
con la configuración de la cuenca. De no ser
hacia una municipalidad, en la cual hay reesca-
así, se dice que las escalas se “transgreden” y,
lamiento de la gobernanza hasta alcanzar una
por ende, existe un proceso de reescalamiento.
escala jurisdiccional superior (de microrregión
En varios trabajos he criticado ampliamente el
a municipio), y de reescalamiento hacia una
concepto de gobernanza por cuencas hidrológi-
escala biofísica para la cual no existe autoridad
cas, debido precisamente al desalineamiento
electoral (una cuenca o un bosque comunitario).
entre la escala jurisdiccional y la escala bioge-
En mi opinión, esta distinción analítica no
ográfica (Pacheco-Vega 2005; 2011; 2012;
siempre tiene resultados positivos. El problema
2013b). Por lo mismo, resulta un poco comple-
de fondo en este caso es que el proceso de rees-
jo teorizar que el proceso de transformación de
calamiento se manifiesta en dos formas: en
la gobernanza del agua en Aguascalientes ha
forma natural (o emergente), o en forma forza-
sufrido un reescalamiento. Sin embargo, mi
da (o establecida de manera jerárquica). Un
argumento es que la noción de reescalamiento
gran número de casos de estudio sobre manejo
explica el proceso natural evolucionario de las
de agua en México demuestran la existencia de
relaciones sociopolíticas entre los diferentes
ambas formas de reescalamiento. En la cuenca
municipios que conforman la zona metropolita-
Lerma-Chapala, por ejemplo, y en los consejos
na de Aguascalientes. La evidencia presentada
de cuenca establecidos en México de 1989 a
en páginas anteriores sobre cómo la zona me-
2013, el reescalamiento de la gobernanza del
tropolitana ha emergido de manera relativamen-
agua fue prácticamente en dirección vertical y
te forzada, también nos lleva a pensar que el
expansiva (del manejo del agua a nivel micro-
proceso de reescalamiento ha sido más forzado
rregional a la escala de cuenca).
que natural. Reescalar la gobernanza a una es-
Sin embargo, la promoción de la devo-
cala metropolitana tiene sentido si y sólo si en
lución de autoridad a los niveles más locales
todos los municipios existe la capacidad, el ca-
(un reescalamiento en dirección vertical y com-
pital humano y la voluntad política para crear
presiva) ha sido finalmente también promovida
acuerdos de coordinación intermunicipales.8
por los actores locales, más que por el gobierno
El proceso de transformación de las es-
federal o estatal. El caso de Aguascalientes es
calas de gobernanza se denomina en geografía
un claro proceso de reescalamiento emergente,
humana “reescalamiento” (rescaling). Cohen y
en el cual la escala de gobernanza naturalmente se expande del nivel municipal a la escala me-
8
En el siguiente apartado se describe el concepto de gestión intermunicipal.
tropolitana.
enero-junio 2015 • volumen 05 • número 01 • publicación semestral
Raúl Pacheco-Vega
• Gobernanza del agua en Aguascalientes… • 109
El reescalamiento (visto desde la pers-
alto, cuyas opiniones se escuchan en los niveles
pectiva de la geografía humana) tiene dimen-
altos de actores del gobierno del agua en la en-
siones políticas relevantes para nuestro análisis.
tidad y en el municipio. En un estudio más a
En el caso de Aguascalientes, el reescalamiento
profundidad, valdría la pena estudiar a dichos
natural de la gobernanza del agua es hacia la
actores.9
zona metropolitana, conformada ahora por los municipios de Jesús María, San Francisco de
Intermunicipalidad
los Romo y Aguascalientes. En las entrevistas a diversos actores del
El concepto de manejo de un servicio público
sistema de gobierno del agua en la zona metro-
en forma intermunicipal es relativamente nove-
politana de Aguascalientes, no resulta visible el
doso, a pesar de que los arreglos de coordina-
consejo de cuenca del Río Santiago. Este
ción entre diferentes municipios no son real-
hallazgo es relevante porque pone de manifiesto
mente
que la situación actual del consejo es relativa-
intermunicipal es que las diferentes municipali-
mente débil, en comparación con las instancias
dades lleguen a acuerdos cooperativos para la
locales y estatales (es decir, CAASA, CCAPAMA y
provisión de un servicio. Existen barreras e in-
el Inagua). Esta situación es diferente a, por
centivos para la cooperación intermunicipal,
ejemplo, la situación en Guanajuato o Jalisco,
particularmente cuando se quiere hacer uso de
donde el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala
recursos financieros compartidos (Rodríguez-
tiene más relevancia, visibilidad e interviene
Oreggia y Tuirán, 2006). Por ello es importante
más en los procesos decisorios, al menos en el
establecer mecanismos de rendición de cuentas
papel, si no es que en la realidad. Empero, el
y esclarecimiento de destino de los fondos utili-
caso de Aguascalientes no parece mostrar un
zados para la operación intermunicipal.
nuevos.
La
idea
de
manejo
consejo de cuenca vigoroso, lo cual también
Existen diferentes modelos de coopera-
tendría implicaciones sobre la distribución de
ción intermunicipal, variedades de incentivos y
redes de poder en el estado, en la zona metropo-
estrategias de fortalecimiento de cada uno de
litana y en el municipio. Asimismo es impor-
los municipios para evitar codependencias. Pero
tante poner de relieve que el análisis no ha in-
el elemento más importante del marco analítico
cluido algunos actores importantes, como las
9
organizaciones ambientalistas del municipio, como Conciencia Ecológica, que son muy formales y tienen un nivel de respetabilidad muy
Agradezco el comentario de un dictaminador anónimo en el que sugiere mapear las relaciones de poder entre diferentes actores en el contexto del proceso de reescalamiento en Aguascalientes. Este tipo de mapeo requeriría de una gran cantidad de espacio, por lo cual por límites de espacio lo dejaría para un estudio posterior. El comentario, sin embargo, es muy valioso y se tomará en cuenta.
enero-junio 2015 • volumen 05 • número 01 • publicación semestral
Raúl Pacheco-Vega
• Gobernanza del agua en Aguascalientes… • 110
de intermunicipalidad es que las relaciones in-
de coordinación no es sencilla, y la emergencia
termunicipales de gobernanza metropolitana
de modelos policéntricos de gobernanza es re-
surjan como resultado de la formación de insti-
sultado generalmente de un modelo de desarro-
tuciones formales e informales. Édgar Ramírez
llo urbano endógeno (Levesque, 2009; Pache-
de la Cruz (2012: 492) define tres tipos de solu-
co-Vega, 2013b; Tan-Kim-Yong et al., 2003).
ciones a problemas de fragmentación en la es-
Este tipo de arreglos complejos intermunicipa-
cala metropolitana: 1) creación de agencias me-
les no deja de tener sus críticos (Lefevre, 1998).
tropolitanas de gobierno, 2) formación de
Como Lefevre indica, es importante cuestionar-
estructuras formales de cooperación y 3) crea-
nos el fundamento técnico e ideológico para la
ción de instituciones informales (el nuevo re-
renovación de gobiernos metropolitanos. Si el
gionalismo). Si bien este autor argumenta que
territorio es el único elemento integrador, faltar-
los municipios tienen “limitadas capacidades
ían los elementos que construyen una comuni-
para adoptar algunas soluciones, como crear
dad.
gobiernos regionales” (Ramírez, 2012: 501), yo
En contraste, el modelo de gobernanza
argumento que es posible crear acuerdos esta-
policéntrica enfatiza la naturaleza emergente
bles de coordinación intermunicipal basados en
del arreglo de coordinación. El caso de Aguas-
confianza mutua, particularmente en el ámbito
calientes como zona metropolitana demuestra
de gestión del agua. Incluso existen casos en
que la emergencia no fue natural, sino forzada
México que demuestran un grado de éxito sus-
y, por lo tanto, el reescalamiento ha sido relati-
tancial, incluyendo la zona metropolitana de
vamente forzado de la misma manera. Lo inte-
Monterrey (Aguilar, 2006; Sheridan y Moreno,
resante es que, en la actualidad, las relaciones
2011), Pachuca (Amaya, 2011), la zona metro-
de gobernanza del suministro de agua y del tra-
politana de Guadalajara (Lezama, 2012; Ramí-
tamiento de los efluentes entre los diferentes
rez, 2012; Torres, 2013) y San Luis Potosí
niveles de gobierno continúan siendo comple-
(Acosta, 2008).
jas, pero no existe evidencia que demuestre de-
Dada la evidencia ya presentada, el aná-
finitivamente si son colaborativas o de confron-
lisis demuestra que la zona metropolitana de
tación. El arreglo institucional informal de
Aguascalientes presenta potencial (desde una
manejo de agua en la escala metropolitana, por
perspectiva normativa) para el desarrollo de
tanto, amerita investigación más a profundidad.
instituciones informales colaborativas para la gestión del agua en escala intermunicipal. Ciertamente, la creación de arreglos colaborativos enero-junio 2015 • volumen 05 • número 01 • publicación semestral
Raúl Pacheco-Vega
• Gobernanza del agua en Aguascalientes… • 111
Privatización y el potencial para remunicipalización en un contexto de arreglos intermunicipales
Realidades del gobierno del agua en regiones metropolitanas: ¿qué aprender del caso de Aguascalientes?
El suministro de agua potable, alcantarillado y
Aquí resumo las hipótesis presentadas en pági-
saneamiento es un servicio público que, de
nas precedentes sobre los factores que han in-
acuerdo con la reforma del artículo 115 consti-
fluido históricamente en la trayectoria hidráuli-
tucional de 1983, es responsabilidad del muni-
ca de la capital hidrocálida, y ofrezco posibles
cipio. A pesar de que los gobiernos locales ge-
soluciones de política que en algún momento
neralmente carecen de financiamiento para
tendrán impacto en el manejo del agua en la
realizar las actividades propias del servicio
otrora región de las aguas calientes. Entre las
público, en teoría esta reforma tenía como obje-
soluciones de política pública propuestas para
tivo la aplicación de un federalismo ―en mi
resolver esta problemática, históricamente se
opinión― mal entendido. A pesar de las inten-
han incluido la privatización del suministro de
ciones nobles de fortalecer a los gobiernos loca-
agua urbana, la puesta en marcha de sistemas de
les, de democratizar y dar legitimidad a la pues-
tratamiento de aguas residuales y recirculación
ta en marcha de políticas públicas mediante la
de efluentes para su uso en jardines; en tanto
devolución de las responsabilidades operativas
que en épocas recientes, se ha propuesto la po-
de los servicios públicos, en la praxis dichos
tencial privatización del manejo de las plantas
gobiernos enfrentan retos sustanciales de tipo
de tratamiento de agua residual de la metrópoli.
técnico, financiero y de capital humano para
Una de las problemáticas más graves
poder ejecutar sus acciones. Como indica Pine-
que existen es que el arreglo institucional es
da Pablos (2002), el objetivo de municipalizar
complejo, y la interacción y coordinación entre
los servicios públicos era mucho más ambicioso
los municipios de la zona metropolitana es rela-
que lo que los gobiernos locales podían hacer
tivamente nula. A pesar de que Jesús María y
en la realidad.
San Francisco de los Romo son municipios co-
En el último apartado de este trabajo re-
nurbados al de Aguascalientes, no han desarro-
tomo el marco analítico aquí presentado y pro-
llado una estrategia cooperativa para la colabo-
pongo algunos cambios a la forma en la que se
ración en materia de gestión del recurso hídrico.
ha llevado a cabo la política hidráulica en
Entre las propuestas de política pública que
Aguascalientes, basándome en los resultados de
emergen del análisis aquí presentado incluyo la
mi investigación teórica, de campo e histo-
posibilidad de diseñar acuerdos cooperativos de
riográfica.
coordinación para fortalecer las relaciones coenero-junio 2015 • volumen 05 • número 01 • publicación semestral
Raúl Pacheco-Vega
• Gobernanza del agua en Aguascalientes… • 112
laborativas en materia de gestión de los recur-
mente negativo en la situación del agua en
sos hídricos. Una alternativa interesante que
Aguascalientes.
valdría la pena explorar en futuros estudios es
Si bien el análisis es multifactorial, en el
utilizar el modelo de metabolismo urbano para
sentido de que hay varias razones por las cuales
analizar la zona metropolitana de Aguascalien-
el recurso líquido en Aguascalientes es cada vez
tes y sus sistemas complejos de gobierno del
menos abundante, la problemática hídrica es
agua.
más compleja. El diseño de opciones de política Como mi análisis revela, en realidad el
pública para atender a las necesidades de ex-
abatimiento de los mantos acuíferos en Aguas-
tracción, consumo, tratamiento y disposición de
calientes (un proceso natural), aunado a la des-
aguas en esta ciudad requiere una visión regio-
controlada y mal planeada expansión urbana
nalizada que no sólo considere los problemas
(un proceso sociourbano), la rápida industriali-
del municipio de Aguascalientes, sino de toda
zación de los municipios que conforman la zona
la zona metropolitana, incluyendo a Jesús María
metropolitana de Aguascalientes (un proceso
y San Francisco de los Romo. El análisis aquí
económico), se han combinado en una trayecto-
planteado sienta las bases para estudios más
ria de desarrollo que ha tenido un efecto alta-
profundos que combinen el análisis espacial con técnicas historiográficas. •
enero-junio 2015 • volumen 05 • número 01 • publicación semestral
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