Nuevos Modelos de Participación Pública en la Legislación Autonómica

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Descripción

Nuevos modelos de participación pública en la Legislación Autonómica Rubén Fernández Vela. Ámbito de desarrollo: Ciencias Sociales y Jurídicas, Participación Ciudadana. Resumen: El presente trabajo pretende analizar, tras exponer de manera sucinta el concepto de Participación Ciudadana en los asuntos públicos, cómo las distintas Comunidades Autónomas, que componen el Estado Español, han legislado sobre esta materia. De ese análisis se concluye que, aquellas autonomías que lo han realizado, parecen haber tomado un mismo patrón dando como resultado lo que consideramos como un modelo unitario y extremadamente laxo y, en algunos casos, poco coherente de participación ciudadana. Entendemos que es, por ello, necesario realizar un breve estudio descriptivo de cuáles son los modelos participativos alternativos que, apoyándose en las tecnologías de la información, están surgiendo para paliar las deficiencias de los anteriores. Palabras clave: Participación, Participación Ciudadana, Administración Pública, Comunidades Autónomas, Tecnologías de la Información.

1. Breve concepto sobre Participación Ciudadana La participación de la sociedad en los asuntos de la Administración Pública, tiene como objetivo que la sociedad civil se manifieste no solo a través del voto o por medio de canales organizados, tales como las asociaciones, sino que se produzca una evolución de la democracia representativa que, acercándose a sus orígenes, tienda hacia una democracia participativa. En la democracia participativa, no solo se expresa la manifestación de la voluntad de la sociedad mediante el voto, sino que, además, es necesario que ésta sea escuchada de manera directa. Hablamos pues, de una sociedad civil con voz y voto y no con voz mediante el voto. La participación de la ciudadanía en la resolución de los problemas sociales se torna como un instrumento esencial, habiendo quedado demostrado que una acción del legislador, impermeable, alejada de las realidades y de lo cotidiano no sirve para atajar dichos problemas. Es necesario que exista una importante permeabilidad que se consigue mediante la co–producción de las distintas labores entre los ciudadanos y agentes públicos. Se trata de alcanzar una gestión compartida, es decir, una gestión democrática participativa. Es importante tener muy en cuenta que esta democracia, en ningún caso, deberá excluir la democracia representativa y sí ha de ser complemento una de la otra. El matiz que aquella imprime sobre ésta, el de la actuación de la ciudadanía que es administrada, ya sea de forma individual o mediante colectivos, influye y decide, co- gestiona, con los demás agentes públicos los distintos servicios, programas y políticas públicas que les van a ser aplicados. La participación ciudadana nunca deberá producir un menoscabo de las facultades de decisión de los órganos administrativos o representativos. 2. La Regulación Legislativa de la Participación Ciudadana: La unión legislativa de leyes de transparencia y participación La norma estatal regulada de la Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no regula un aspecto tan básico como es el de la Participación

Ciudadana, una realidad que permite la necesaria “implicación, niveles de autonomía y compromiso [de] las personas [que] se comprometen con algo que hacen y sienten suyo, de lo que pasan a responsabilizarse [pudiendo] entenderse los asuntos públicos como un “bien compartido” que pertenece tanto a las personas, en cuanto que ciudadanos conscientes y responsables, como a las autoridades públicas, en cuanto que representantes elegidos por la ciudadanía para gestionarlos”1 “(…) El estancamiento del derecho a la participación directa en los asuntos públicos responde a una interpretación del artículo 23 CE del TC, inamovible desde hace décadas (…)” sosteniendo que “(…) son los representantes políticos quienes dan efectividad a su derecho a los los asuntos públicos (…)” provocando una “(…) desfundamentalización del derecho a la participación directa (…)” 2 Ha sido desde la esfera autonómica donde se ha comenzado a desarrollar, teniendo como punto de partida el artículo 9.2 de la CE. Este artículo constitucional puntualiza sobre el deber de los poderes públicos en “facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, social y cultural”. De esta suerte podemos distinguir hasta tres tipos de Comunidades Autónomas en relación a este asunto: 1. Aquellas que no han legislado sobre materia alguna ni de participación ciudadana, ni de las “tradicionalmente” conexas como son la Transparencia, el Acceso a la Información y el Buen Gobierno. En este grupo nos encontraríamos con las Comunidades Autónomas de Madrid y de Cantabria3. 2. Aquellas que sí han legislado sobre materias “tradicionalmente” conexas a la participación ciudadana pero no sobre ésta en concreto. Encontraríamos en este grupo a las Comunidades Autónomas de Andalucía, Islas Baleares y Galicia. 3. Aquellas que sí han legislado sobre la participación ciudadana. Son las Comunidades Autónomas de Aragón, Asturias, Cataluña, Extremadura, La Rioja, Murcia, Navarra, Valencia, Castilla la Mancha y el País Vasco. 4. Finalmente, debemos mencionar a dos Comunidades Autónomas que se encuentran en una situación excepcional, por un lado Canarias, la cual cuenta con una regulación específica y concreta dedicada a la Participación Ciudadana, plasmada en la Ley 5/2010, de 21 de junio, de fomento a la participación ciudadana y por otro Castilla la Mancha que sin tener texto legislativo alguno cuanta con un Acuerdo, del Consejo de Gobierno, por el que se aprueba el Modelo de la Transparencia y el Buen Gobierno de la Administración Regional, que data del 28 de febrero de 2013, el cual regula cómo se instrumentalizará la participación ciudadana pero sin entrar en más detalles. Centrándonos en el grupo tercero de Comunidades Autónomas, aquellas que sí regulan la participación, podemos apreciar que todas ellas la entienden de una forma similar. Se trata, en todo caso, de la necesidad de impulsar y proteger todas aquellas actuaciones que posibiliten a las personas para influir en las decisiones de la administración y que ayuden a que se involucren en aquellas acciones que les afecten, de un modo u otro, con un grado mayor o menor de intensidad.

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Pedro Prieto-Martín y Álvaro Ramírez-Alujas. Caracterizando la participación ciudadana en el marco del Gobierno Abierto. Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 58, Feb. 2014. Pág. 69 2

Catalina Ruiz-Rico Ruiz. Transparencia y Participación en el Derecho Autonómico: un análisis Constitucional. Revista Internacional de Doctrina y Jurisprudencia. Vol. 6. Junio 2014. 3

Entendemos que la Comunidad Autónoma de Castilla la Mancha se encuentra en un “limbo legislativo”

Al igual que existe una armonía en la conceptualización de la participación, la hay también sobre quiénes son los protagonistas, activos y pasivos de la misma. Así, con carácter genérico, serán sujetos activos de este derecho a participar todos los ciudadanos de la Comunidad Autónoma en cuestión ya sea actuando en nombre propio o a través de organizaciones legalmente establecidas en dicho territorio. Nos ha llamado la atención el caso de Murcia el cual exige que para poder participar hay que inscribirse con carácter previo en el “Censo de Población de la Ciudad de Murcia”, tal y como prevé el artículo 32.1 de su ley. Las distintas normas autonómicas que regulan la participación también desarrollan, con carácter genérico, lo que estiman como el catálogo de derechos en dicha materia, aunque en algunos casos existe una cierta confusión nominativa confundiendo éstos con principios generales. Los derechos presentes en la normativa se basan en tres ejes: el primero de ellos es el propio derecho a participar, ya sea de forma individual o a través de una organización; el segundo de ellos es el derecho a la información de los instrumentos que la administración pone a disposición de los ciudadanos para la participación así como las medidas de impulso que deben desarrollar; en el último del grupo de derechos se encuentran aquellos referidos a la posibilidad que tienen los ciudadanos de realizar propuestas de actuación y regulación así como todas las mejoras administrativas que estimen sean necesarias. Salvo alguna excepción, como el caso de la Comunidad Autónoma de Aragón, las distintas regulaciones autonómicas sobre participación ciudadana no regulan algunos elementos básicos, a nuestro entender, o si lo hacen es de una forma laxa o incoherente. Véase el caso de la casi nula existencia de una organización administrativa para este procedimiento, que el canal de participación de la ciudadanía se incluya en la Web dedicada a la Transparencia, la ausencia de mecanismos de auditoría y/o evaluación de participación - más allá de hipotéticos programas o planes por desarrollar - o los relajados instrumentos en los que, en definitiva, se traduce la participación ciudadana: encuestas, sondeos u otros mecanismos online. 3. Conclusión: estamos ante un modelo único Aunque la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo entiende a los representantes políticos como “los únicos gestores de lo público y voces del pueblo”, la realidad es bien distinta. Prueba de ello es el coherente desarrollo, en este sentido, realizado por las Comunidades Autonómicas. Sí bien es cierto, éste se ha producido en un momento en el que la sociedad exigía, y exige, el protagonismo que se le hubo usurpado en la gestión de lo público, coincidiendo, al hilo, del desarrollo de otras realidades alineadas con la participación como es la transparencia. Con la excepción de la norma de Canarias, la cual regula en exclusividad la participación ciudadana y la norma de Aragón, que la podemos entender como norma tipo y “modelo a seguir”, afirmamos que estamos ante un, vago, modelo único de normativización de la participación ciudadana que se reproduce en unas y otras leyes “en negativo”, esto es, no sumando aspectos esenciales, sino menoscabando el concepto. Además, por extraño que parezca, parece que el legislador no ha sido capaz de llegar a entender o, quizá expresar, el concepto de participación ciudadana, se observa en casos que lo subsume dentro de la transparencia, cuando deberían ser yuxtapuestos, en otros lo sitúa en el mismo nivel que el concepto de Gobierno Abierto, cuándo, según la doctrina, la participación ciudadana es uno de los componentes del mismo.

4. Nuevos modelos participativos La complejidad de los asuntos públicos hace que la mejor forma para resolverlos sea contar con todos los agentes implicados, entre los que los ciudadanos destacan como uno de los principales; como explica BECK, U., “(…) políticamente hablando, es mucho más responsable y democrático incorporar a una ciudadanía, cada vez más formada y competente si, de verdad, queremos gobernar con soltura y tino (…)” El problema de la Administración Pública y la Participación ha residido, desde siempre, en la falta de cercanía hacia sus ciudadanos administrados, reduciéndolo, prácticamente, a un único punto de conexión que se produce cada cuatrocientos sesenta días, esto es, cada cuatro años, momento en el que se ejerce el derecho al voto. La pregunta es ¿Puede el abismo entre administradores y administrados ser eliminado? La respuesta es sí, gracias a las tecnologías digitales que hacen que el diálogo fluya, permitiendo que los canales de comunicación se despejen e iluminen dejando atrás la opacidad, haciendo que la participación sea la forma más natural, sencilla y continuada para todos los agentes implicados. Como nueva ágora del siglo XXI, las tecnologías digitales, gracias a su enorme potencial, pueden elevar los niveles de democracia directa, revitalizándola, convirtiendo a los ciudadanos en agentes activos, responsables y co-creadores de la sociedad a la que pertenecen. Como decíamos en líneas anteriores, existe en España una nueva era de Legislación en materia de participación pública. Normas que complementan y enriquecen a las propias de transparencia. Esta conjunción de materias sigue el concepto más dogmático del gobierno abierto. Entendemos que es algo positivo. En este apartado vamos a relatar algunos de los nuevos modelos de participación que se están dando en la actualidad. Y nos referimos a modelos en sentido amplio. Modelos adoptados en las Administraciones Públicas, modelos alternativos impulsados por la sociedad civil, co-creación de iniciativas públicas desde los propios funcionarios, participación ciudadana en las Leyes, relaciones recíprocas entre políticos y ciudadanos… Son nuevas formas de interactuar que apoyándose en las tecnologías de la información consiguen una mayor información y de más calidad, entre ciudadanía, Administraciones Publicas y responsables políticos. Veamos algunos de ellas. 4.1 NOVAGOB4 Novagob, nacida en 2011, es sencillamente una red social vertical, esto es, una red dedicada a un determinado segmento de la población. En el caso de Novagob dirigida a las personas cuya labor profesional se desarrolla en la función pública. Su ámbito no es exclusivamente español, sino que abarca también Latinoamérica. Además, en esta red pueden interactuar no solo funcionarios sino cualquier persona que esté interesada, trabaje o colabore con las Administraciones Publicas. Como señala textualmente su web: “Orientada a líderes públicos, profesionales del sector privado y miembros del ámbito académico comprometidos con la mejora del sector público”.

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www.novagob.es

Cuando habla de comunidad se refiere a diferentes formas de interactuar en la red: grupos, miembros, debates, blogs, novawikis y eventos. Estos son los ejes que implican a un miembro de novagob en la propia red. Puede participar y crear sus grupos de intereses. Los hay de todo tipo (más de 100): transparencia, innovación en la Administración, contratación, administración electrónica, urbanismo… Puede conocer y comunicarse con otros miembros a nivel profesional, siendo un lugar de confluencia de intereses en común. Es una gran herramienta de contactos. La posibilidad de abrir o unirse a debates existentes enriquece el conocimiento de multitud de asuntos. Además logra que nuestras investigaciones en áreas poco tratadas puedan servir para atraer a investigadores u otros perfiles, para compartir experiencias, estudios, trabajos… Los blogs es uno de los aspectos más dinámicos. Muchos de los miembros tenemos blogs o webs (en nuestro caso, gobiernotransparente.com) pero en Novagob tenemos un gran escaparate iberoamericano. Y, por último, los eventos. Novagob publicita decenas de eventos mensuales en la multitud de áreas que trata, pero también ya organiza o colabora en congresos, jornadas… En definitiva, Novagob es una herramienta de participación de los usuarios de las Administraciones que sirven para conocerlas y mejorarlas. No olvidemos que hay más de 30 millones de funcionarios en Iberoamérica. 4.2 ARAGONPARTICIPA5 Aragonparticipa es un ejemplo de las nuevas formas de participación pilotadas por las Comunidades Autónomas. Nacida hace 7 años dentro del Gobierno de Aragón se ha convertido en un referente nacional. Su principio fundamental lo establecen en su web: “entendiendo que una mayor participación, como complemento y mejora del sistema representativo, promueve la corresponsabilidad social, enriquece las decisiones públicas al incorporar toda la riqueza de los conocimientos y experiencias de la ciudadanía, y mejora la eficacia de la actuación pública posibilitando unas políticas más adecuadas a las necesidades y demandas sociales”. Sus objetivos fundamentales son: Propiciar, asesorar y acompañar estrategias de participación ciudadana para que se puedan evaluar y mejorar Políticas Públicas. En segundo lugar, fomentar los valores de transparencia y participación ciudadana a través de formación y sensibilización. Lo más importante de Aragonparticipa es su metodología de trabajo dual: on line y presencial. Sus fases del proceso las dividimos en: información y presentación, deliberación y fase de retorno. Con este proceso se redacta un documento final que sirve de punto de partida para la elaboración de una Ley o aprobación de un programa o política pública. No olvidemos que dentro de su misión está la de asesorar a entidades locales. Éstas encuentran un apoyo fundamental en el desarrollo de sus procesos participativos, habiéndose conseguido varios casos de éxito. En la web aragonparticipa.aragon.es podemos encontrar todos los procesos participativos que ha desarrollado Aragonparticipa así como variada documentación y guías sobre su labor. 4.3 CIVITANA6 Una muestra de participación desde la ciudadanía es la herramienta civitana.org. Nos encontramos una aplicación para que cualquier tipo de organización “pueda mantener una relación segura y 5

http://aragonparticipa.aragon.es

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https://www.civitana.org

protegida jurídicamente en la colaboración y toma de decisiones con las personas”. Las posibilidades de crear procesos de participación a través de Civitana son enormes. Pero, tal vez, una de las aportaciones más innovadoras son las denominadas “comunidades de cambio”. Son los ciudadanos quienes pretenden un determinado cambio, los que proponen que ese cambio se articule de forma “profesional” a través de Civitana. Inician un proceso que puede finalizar de mil formas en función del ámbito regional, local o estatal en el que nos encontremos. Pero civitana es una gran aplicación que puede ser utilizada por las instituciones públicas. Realmente, si una Administración Pública quiere pilotar e impulsar un proceso participativo, con esta herramienta lo tiene fácil. No se trata de condicionar al ciudadano sino de darle una oportunidad de participar en un proceso con unas reglas claras y con mayor efectividad. 4.4 FILTRA.LA7 La plataforma independiente, sin ánimo de lucro, de demanda ciudadana tiene como misión la búsqueda de la transformación de la sociedad partiendo del ciudadano, apostando por la participación ciudadana, la transparencia institucional, la rendición de cuentas y la ética periodística en el proceso de formación de noticias. De este modo la plataforma sirve como buzón de aquellos materiales restringidos o censurados de relevancia política, científica, ética, filosófica, diplomática o histórica que cualquier ciudadano puede enviar de manera segura y anónima, para que, tras un férreo y estandarizado proceso, la pieza resultante de dicho material pueda ser publicada por los medios colaboradores. 4.5 KUORUM y OSOIGO8 El actor político ha de contratar, en el caso de KUORUM, o darse de alta, OSOIGO, para poder participar en cualquiera de estas plataformas. Con un funcionamiento parecido, en KUORUM, el político deberá publicar los proyectos que quiere que sean sometidos a escrutinio público. Por un tiempo determinado éstos podrán ser votados y mejorados por los ciudadanos. De igual manera, los ciudadanos tienen la posibilidad de realizar propuestas asociadas a los proyectos políticos presentados que podrán ser apadrinadas por el político a quien vaya dirigida. En el caso de OSOIGO, el actor político, a diferencia de KUORUM, no necesita más que darse de alta en la plataforma, habiendo realizado previamente un proceso de verificación de su condición. Ésta funciona como una plataforma de “preguntas y respuestas”: de forma muy sencilla y básica, el ciudadano formulará una pregunta a su representante que durante diez días deberá conseguir los apoyos suficientes para que le sea transmitida y se proceda a su respuesta.

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https://filtrala.org

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http://kuorum.org, https://www.osoigo.com

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