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Frédéric Massé Docente-investigador Director del Centro de Investigaciones y Proyectos Especiales (Cipe)
[email protected] Universidad Externado de Colombia
Negociaciones de paz causas conflictos y
de los
En pocos casos, como los de aquellos países que aplican los postulados del peacemaking y peacebuilding con el objeto de poner fin a un conflicto armado de mediana o alta intensidad, se generan tan pugnaces debates teóricos sobre el camino justo e idóneo para la consecución de la paz. En este artículo se exponen de manera sobria las ventajas y desventajas de los enfoques minimalista (funcional) y maximalista (estructural) en el logro de un acuerdo de paz, así como sus posibles efectos sobre lo que retóricamente se considera una paz verdadera.
Las agendas de paz reflejan en gran medida la concepción de paz que tienen las partes en conflicto. Algunos grupos armados han quedado «satisfechos» con una legalización de su situación jurídica y la reintegración a la vida civil o política a cambio de su desmovilización. Para otros, sin embargo, la paz no consiste simplemente en el final de la lucha armada; la paz es un concepto integral, holístico, que entraña más procesos transformacionales que transaccionales. Estos últimos son principalmente distributivos e inclusi-
vos (intercambio de poder militar por beneficios económicos o espacio político), mientras que los transformacionales buscan transfigurar las estructuras del sistema, es decir, implican un cambio de las reglas del juego para alcanzar la paz. Esto no significa que la agenda de un proceso transaccional sea necesariamente más restringida o limitada que la otra, ya que en un proceso de tal clase se pueden abordar múltiples temas, y en uno transformacional es posible concentrarse sólo en unos pocos. En los procesos transaccionales, no obstante, las negociaciones suelen limitarse a transacciones y arreglos mutuos que no cambian las reglas del juego, en tanto que en los transformacionales se procura abordar los problemas de fondo que obedecen a las causas del conflicto. Causas del conflicto ¿Qué se busca con una negociación de paz: poner fin al conflicto o resolverlo? Como bien se sabe, una opción es llegar a un acuerdo aceptable para las partes y otra es lograr transformaciones de fondo que obedecen a sus causas. En muchos conflictos se tiende a
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Ultimátum confundir su finalización con una paz «verdadera». La normalización de una situación no excluye la persistencia de diferendos sin solución aparente, lo que implica que tales diferendos se pueden poner entre paréntesis. En otros términos, una situación estable (Boulding, 1979) no es necesariamente una paz consolidada. Ahora bien, ¿cómo saber si la paz está consolidada? ¿Cuándo se logra una paz firme y duradera? ¿Cuándo existe una paz irreversible? Uno estaría tentado a decir que un proceso de paz es irreversible cuando el conflicto está resuelto y el conflicto está resuelto cuando la paz es irreversible, pero si ese razonamiento es obviamente tautológico, el problema reside en que las interpretaciones de unos y otros divergen a propósito. Si para muchos una paz firme y duradera pasa obligatoriamente por la eliminación de las causas profundas de los conflictos, para los partidarios del paradigma realista los conflictos sólo pueden ser «contenidos» o gestionados de manera provisional. «La paz está latente en el conflicto y el conflicto está latente en la paz», decía Julien Freund. Esas consideraciones retóricas no son sólo de orden académico, sino que tienen consecuencias directas y prácticas sobre las negociaciones y la definición de una agenda de paz. Obligan a plantearse el siguiente interrogante: ¿hasta qué punto en el contenido de una negociación se deben abordar las causas de un conflicto? Abordar las causas de un conflicto no es tarea fácil. Primero, porque obtener un consenso sobre el diagnóstico de las causas «objetivas» de un conflicto determinado resulta problemático. Por una parte, porque la línea entre las causas y las consecuencias de un conflicto suele ser borrosa; así, las violaciones masivas de los derechos humanos pueden considerarse causas o consecuencias de un conflicto. Por otra
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En muchos conflictos se tiende a confundir su finalización con una paz «verdadera». La normalización de una situación no excluye la persistencia de diferendos sin solución aparente. Lo que implica que estos diferendos pueden ser puestos entre paréntesis.
parte, porque depende también de las percepciones y de los intereses de las partes. Sea que se aprehenda un conflicto en forma marxista o por medio de la teoría de la frustración de Ted Gurr (Gurr, 1970), o sea que se considere uno de los últimos conflictos de tipo clauswitziano estructurado por una de las dos grandes lógicas tradicionales explicativas de la conflictualidad (la guerra revolucionaria) o uno de los llamados «nuevos conflictos», el diagnóstico será diferente: conflicto socioeconómico, político o identitario. Las tipologías no faltan. La conclusión de tal análisis puede incluso negar de plano la existencia de un conflicto armado. Segundo, focalizarse en las causas del conflicto conlleva el riesgo de caer en una falsa simetría entre los factores «belígeros» y los factores de paz, esto es, en la creencia según la cual la naturaleza y las causas de los conflictos permitirían por sí solas explicar su resolución. Un conflicto tiene generalmente múltiples raíces, tanto políticas como sociales y económicas (ausencia de canales de representación de las reivindicaciones políticas, acceso y distribución desigual de los recursos, injusticia social, etc.), y la falta de democracia y el subdesarrollo son a menudo el origen de los conflictos. Con todo, la paz no tiene una relación necesaria con la democracia o el desarrollo. Si bien existen vínculos dialécticos entre la paz, la democracia y el desarrollo (Peter Uvin, 2002), los dos últimos por sí solos no garantizan automáticamente la paz, aunque puedan contribuir en forma sustancial a ella, al igual que ayudar a contener y atemperar los conflictos (Lund, 2003). En resumen, pensar que la eliminación de las causas de un conflicto conduce obligatoriamente a la paz puede ser ficticio y arriesgado. Ahora bien, si la paz positiva, como lo afirma Johan Galtung, no con-
siste simplemente en la eliminación de la violencia directa (paz negativa), ¿una paz firme y duradera no pasa de algún modo por la eliminación de las causas profundas de los conflictos? Es cierto. No obstante, los negociadores tienen más probabilidades de llegar a un acuerdo si no intentan resolver todos los problemas del país y se concentra en los principales factores que originaron el conflicto. La pobreza puede ser parte de las causas de un conflicto, pero si se pone en la agenda que hay que eliminar la pobreza, la negociación no terminará nunca. En El Salvador, por ejemplo, los negociadores tocaron muy poco los temas económicos, no tanto porque no los consideraran importantes, sino porque se creía que la violencia política tenía que ver más con el autoritarismo, el militarismo y la exclusión política que con la miseria (si bien es cierto que la pobreza fue luego terreno propicio para el desarrollo violento) y que, por lo tanto, las negociaciones de paz no tenían como objeto discutir sobre la filosofía u orientación general de la política económica del gobierno salvadoreño, aun cuando el FMLN no la compartía2. En conclusión, aunque la paz pueda exigir profundos cambios estructurales en términos sociales o políticos, las negociaciones de paz no son, necesariamente, el escenario apropiado para discutirlos todos. Dos temas ilustran particularmente bien esos debates: la reforma agraria y la cuestión de la reconversión en partido político o de la participación política de los grupos armados ilegales. La reforma agraria Este ha sido uno de los principales lemas revolucionarios. Pero ¿hasta qué punto es pertinente abordarlo en unas negociaciones de paz? La cuestión, en primer lugar, es determinar si el problema de la tierra es una causa estructural del conflicto. Al respecto, estudios recien-
tes muestran que, aunque muchos conflictos de América Latina tienen alguna relación con la distribución desigual de la tierra, o sea, aun cuando existe una fuerte correlación entre la concentración de la tierra y la violencia social, las relaciones de causalidad no son tan automáticas y son más complejas (Jean Daudelin et al., 2002). En segundo término, la inclusión del asunto de la reforma agraria en unas negociaciones de paz debe depender de si ese tema puede conducir o contribuir a la paz y hasta qué punto. En efecto, en varios países donde la reforma agraria formó parte de las medidas o políticas destinadas a establecer una paz firme y duradera, las experiencias tienden a mostrar que la redistribución de la tierra o las reformas agrarias no traen automática ni necesariamente la paz3. En tercera instancia, incluir o no este tema en unas negociaciones de paz depende también de lo que se busca por intermedio de una reforma de esta clase. ¿Con una reforma agraria se pretende generar desarrollo agrario o más bien reducir las desigualdades socioeconómicas? Una de las dificultades de los procesos de paz reside en conciliar los objetivos de desarrollo económico con los imperativos de la reinserción de los excombatientes. La redistribución de la tierra puede facilitar la reinserción de éstos a corto plazo, pero no garantiza la viabilidad económica de las medidas a mediano plazo. O sea, el éxito de una reforma agraria no se puede medir sólo por el número de excombatientes que reciben títulos de propiedad o tierras, sino también por los resultados en materia de sostenibilidad a mediano plazo. En varios países, muchos de los excombatientes fracasaron económicamente porque además de haber recibido pequeñas parcelas de tierra pobre y de enfrentar problemas de crédito o de asistencia técnica, la agricultura posconflicto, se orientó hacia
2. Ver los Acuerdos de Chapultepec, capítulo V (§1). 3. En Guatemala, diez años después de la firma de los Acuerdos de Paz, la situación agraria continúa explosiva. La letra de los acuerdos de paz contemplaba el establecimiento de catastros y la creación de fondos de tierras y su posterior distribución. Pero la alta conflictividad en el agro guatemalteco —por las tomas de tierras— recuerda que la repartición de la tierra sigue siendo problemática.
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Ultimátum los mercados de exportación, condenando a la agricultura de subsistencia. De allí que introducir el tema de una reforma agraria en una agenda de negociación sin abrir un debate general sobre la política agrícola del país puede ser contraproducente. Al mismo tiempo, ¿hasta qué punto unas negociaciones de paz son el lugar apropiado para negociar esa política?
Una de las dificultades de los procesos de paz reside en conciliar los objetivos de desarrollo económico con los imperativos de la reinserción de los excombatientes. La redistribución de la tierra puede facilitar la reinserción de éstos a corto plazo, pero no garantiza la viabilidad económica de las medidas a mediano plazo.
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La cuestión de la reconversión en partido político o de la participación política de los grupos armados ilegales Abordar ese tema supone, en primer lugar, identificar en qué medida fue el origen del conflicto. ¿El problema es de transición democrática o de falta de apertura política? ¿Está en juego un cambio de régimen a nivel nacional o una reorganización del poder local? En segundo término, implica que las partes sepan para qué luchan. ¿Luchan para cambiar las reglas de acceso al poder o para acceder al poder en sí mismo? ¿Quieren el poder para implementar cambios estructurales profundos o lo quieren con el fin de apoderarse o compartir los recursos del Estado? En tercera instancia, el contenido de una negociación sobre este tema depende de las aspiraciones políticas de los grupos armados ilegales. ¿Aspiran realmente a funciones políticas? Y en este caso, ¿a qué aspiran en verdad: a llegar al poder y gobernar, a influir en la vida política nacional, o sólo a consolidar y legalizar un poder local? De su elección depende en gran parte la negociación (reformas políticas, financiación, constituyente o no, etc.). En efecto, no es lo mismo proyectarse como un partido político, una fuerza social, una ONG, o un sindicato, que ambicionar ser todo o todas esas figuras al mismo tiempo. Para los grupos armados ilegales colombianos, consolidar su imagen, estructura y ambición política es esencial, pero más importante aún es definir sus expectativas de participación política en el futuro. ¿Tienen la capacidad o la voluntad de conver-
tirse en un partido político o prefieren transformarse en una fuerza social? ¿Pueden transformar su papel sin transformar su estructura? La transformación de una organización armada en partido político presenta varios riesgos. Primero, al aceptar las reglas del juego democrático (elecciones libres y transparentes), existe el riesgo de que el grupo armado no logre convertir su poder en votos y se quede sin representación política a corto plazo. Segundo, como las elecciones suelen producir un efecto winner takes all, es decir, el ganador se va con todo, las reglas de la democracia pueden terminar afectando la existencia de los partidos recién creados. Y si el perdedor se queda sin nada, esto es, sin representante elegido, ¿cuál es su opción? ¿Puede aceptar quedarse en la oposición? Por tanto, si la negociación política se limita a la (re) integración de los grupos ilegales en armas dentro del sistema político y a su participación en las elecciones, se corre entonces el riesgo de que esta negociación contenga los gérmenes de la desaparición o destrucción del grupo armado que acaba de negociar. Para limitar los riesgos, muchos grupos armados han optado por una negociación no sólo inclusiva sino también distributiva a través de un acuerdo de power sharing (ejercicio conjunto o compartido del poder). En Tayikistán, por ejemplo, a los representantes de la Oposición Tayika Unida (UTO, por su sigla en inglés) los incorporaron en las estructuras gubernamentales o estatales tayikas (ministerios, departamentos, gobiernos locales, cuerpos judiciales) con una cuota del 30 %. No obstante, dicho esquema no es la panacea y suele ser una «buena solución equivocada». Primero, la sostenibilidad del power sharing es, a largo plazo, cuestionable en la medida en que no sólo es un esquema poco democrático, sino que tiende a favo-
El país debe entender que, aun cuando la paz pueda exigir profundos cambios estructurales en términos sociales o políticos, las negociaciones de paz no necesariamente son el escenario apropiado para negociarlos y discutirlos todos.
recer el inmovilismo. En efecto, un pacto que otorgue ciertas ventajas políticas a un grupo minoritario determinado resulta casi siempre cuestionado si ese grupo termina beneficiándose de dichas ventajas, más allá de su importancia o representatividad política. Segundo, compartir el poder puede ser solamente ficticio. Por tanto, aunque se presenta generalmente el power sharing como una solución sin perdedores, este esquema suele terminar con una parte que gana más que la otra. En Angola, la Unita se quedó sin poder real después de desmovilizarse, porque aun cuando había negociado compartir el poder, se quedó con puestos gubernamentales totalmente controlados por el MPLA, que rechazaba la idea de rendir cuentas y sólo accedió a compartir formalmente el poder con la Unita para no distanciarse de la comunidad internacional. Finalmente, el problema del power sharing es que, en la práctica, las responsabilidades políticas o administrativas son ofrecidas sólo a algunos mandos altos de los grupos armados, lo que limita bastante el alcance de este esquema. En conclusión, si resolver un conflicto requiere atacar de alguna manera sus causas, lo complicado de una negociación de paz reside, por consiguiente, en delimitar los temas y entender los puntos en verdad claves para su solución. Por no ser un simple sometimiento ni una «revolución negociada», las negociaciones de paz actuales entre el gobierno colombiano y las Farc dejarán seguramente descontentos a varios sectores tanto de derecha «pura» como (y quizá más aún) de izquierda radical. Sin embargo, el país debe entender que, aun cuando la paz pueda exigir profundos cambios estructurales en términos sociales o políticos, las negociaciones de paz no necesariamente son el escenario apropiado para negociarlos y discutirlos todos.
Bibliografía Boulding , K. (1979). Stable Peace. Austin: University of Texas Press. Daudelin, J. et al. (2002). Agrarian structures, agrarian policies and violence in Central America and Southern Mexico. North South Institute Work. Gurr, T. (1970). Why Men Rebel? Princeton: Princeton University Press. Lund, M. (2003, enero). What Kind of Peace is Being Built? Taking Stock of Post-Conflict Peacebuilding and Charting Future Directions. Paper discussion prepared on the occasion of the tenth anniversary of Agenda for Peace for the International Development Research Centre (IDRC). Ottawa. Uvin, P. (2002). The Development/Peacebuilding Nexus: A Typology and History of Changing Paradigms. Journal of Peacebuilding and Development, 1, (1), 14-17.
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