Monitoreo y Evaluación de la Función Ejecutiva en la República del Ecuador

Monitoreo y Evaluación de la Función Ejecutiva en la República del Ecuador Efrén Guerrero Salgado y Ernesto Velasco Sánchez 1. Introducción El presente texto analizará los antecedentes, el funcionamiento, y el panorama general de los mecanismos de planeación, seguimiento y evaluación que existen en el Gobierno Nacional del Ecuador. En el país se ha registrado un importante desarrollo de métodos y herramientas, particularmente en la planeación y el seguimiento a programas y proyectos. Si bien existe la necesidad, cómo en varios países latinoamericanos, de consolidar el régimen de monitoreo y evaluación, a partir de un mayor grado de armonización de los esfuerzos metodológicos y las plataformas tecnológicas desarrolladas hasta ahora, falta aún camino por recorrer en el proceso de institucionalización del seguimiento y, sobre todo, de la evaluación. Se busca demostrar que, como resultado del contexto político actual, en el Ecuador se vive un proceso de activación del Estado, que incluye la dotación de mayores grados de institucionalidad a la administración pública, por medio de, entre otras estrategias, el establecimiento de diferentes mecanismos de planeación, monitoreo y evaluación de la acción pública. En este contexto, se han consolidado las normas y diferentes sistemas de planeación, monitoreo y evaluación. El objetivo del presente trabajo es revisar los logros obtenidos hasta ahora, así como los principales retos que persisten en esta materia, para lo cual se tratarán los siguientes temas: a) el contexto histórico político actual del Ecuador; b) la descripción de los diferentes sistemas existentes; y c) la situación actual de la operación de los diferentes sistemas de planeación, monitoreo y evaluación en operación. Además, se ofrecen d) comentarios sobre la dirección que podrían tomar los esfuerzos futuros de fortalecimiento del monitoreo y la evaluación. Esto lo haremos a partir de un marco analítico que se presenta a continuación. 2. Marco Analítico En este texto, se entiende el monitoreo como una función orientada a informar a los gerentes y a los principales actores interesados sobre el progreso alcanzado por una intervención (política, programa o proyecto) en curso, mientras que la evaluación se refiere a la valoración sistemática y objetiva de una intervención, señalando la adecuación de su diseño, implementación y resultados (Kusek y Rist, 2004: 12). Para analizar la situación actual del monitoreo y la evaluación (M&E) en el Ecuador, se presenta un marco analítico inspirado en la propuesta de Colin Talbot (2010) que platea estudiar los regímenes de desempeño en el sector público. En este caso, habláramos de régimen de monitoreo y evaluación. Por régimen entenderemos un entramado de instituciones y metodología, es decir, se refiere a dos aspectos: 1. Contexto institucional: se refiere a los actores que están involucrados en actividades de monitoreo y evaluación en el gobierno nacional (en este caso de Ecuador). De manera más concreta, se refiere a quién tiene la autoridad para realizar revisiones del desempeño o evaluaciones de las actividades de las unidades administrativas o programas, así como aquellos que están obligados a someterse a dichos ejercicios o a colaborar con los mismos. Esto puede ocurrir entre diferentes instancias del gobierno nacional o puede contar con la participación de otros poderes del Estado (por ejemplo, órganos superiores de fiscalización, el poder legislativo, etc.). En este sentido, las definiciones normativas son de especial importancia, en particular para conocer en qué medida los esfuerzos de M&E se encuentran adecuadamente anclados o institucionalizados. En términos más específicos, se trata de identificar los siguientes actores:

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a. Los “reguladores”: unidades administrativas, dentro o fuera del gobierno, que tienen facultades formales o informales para hacer escrutinio respecto del desempeño de otras unidades administrativas. b. Los “obligados” a generar cierta información o a aplicar ciertas metodologías de M&E. c. Usuarios de la información generada, tanto aquellos con responsabilidad de toma de decisiones con facultades de control político (legislativo), como actores no gubernamentales que generan esquemas de rendición de cuentas desde la sociedad civil, entre otros. Adicionalmente, Talbot propone recuperar una tipología de tipos de intervención propuesta por Hood que incluye los siguientes cuatro elementos: a. Nodalidad: se refiere a contar con la capacidad de obligar a compilar cierta información y entregarla a cierta unidad que centraliza el análisis y la redistribución o publicación de dichos datos. b. Autoridad: se refiere a la capacidad para obligar a las unidades a realizar ciertas acciones, como son el generar reportes de cumplimiento de estándares o el ordenar la introducción de esquemas semicontractuales en ciertas áreas de prestación de servicio, etc. c. Financiamiento: se refiere a la capacidad para otorgar o retener recursos con base en los comportamientos o desempeño mostrado por las unidades administrativas. d. Organización: en este caso, esto se vincula con la capacidad para controlar y organizar los recursos de otra unidad, particularmente el personal. En este sentido, los esfuerzos por introducir nuevas formas de gobierno corporativo dentro del gobierno (Aguilar, 2013) o los proyectos de fortalecimiento de capacidades, se corresponden con esta estrategia. 2. Instrumentos o metodologías específicas que se utilizan: se refiere a las técnicas concretas que se utilizan en la conducción de los ejercicios de monitoreo y evaluación. En el caso del monitoreo, esto puede referirse a la generación de esquemas de gestión estratégica, uso de sistemas de indicadores construidos con metodologías específicas (metodología de marco lógico, balance scorecard, entre otros), así como los enfoques y los métodos de evaluación utilizados (evaluaciones formativas, ex post, cualitativas, cuantitativas, mixtas, etc.). Las anteriores son herramientas que pueden ser utilizadas de manera combinada, alrededor de ciertas técnicas o metodologías particulares. Ahora bien, la aplicación de cada uno de estos enfoques genera retos que el régimen de M&E debe manejar para lograr ser eficaz. En el caso del monitoreo, estos retos han sido ampliamente estudiados en la literatura (véase la excelente síntesis de Radnor, 2011), entre los que destacan los siguientes: 1) cuando existen complicaciones para medir el desempeño; 2) cuando el uso de herramientas de monitoreo (particularmente generación de información sobre el desempeño) genera comportamientos negativos en los funcionarios; y 3) cuando la publicación de la información ocurre en un momento que puede afectar el rendimiento al fomentar actitudes de extrema precaución, es decir, de aversión al riesgo. En la Tabla No. 1 se incluyen ejemplos para cada uno de estos retos. Por su parte, en el caso de la evaluación, el reto es lograr evaluaciones de calidad, por lo que de acuerdo con Heider (2010) se requiere asegurar el apego a tres principios básicos: la independencia de la evaluación frente a las unidades o programas evaluados; la credibilidad del evaluador en términos de su capacidad o solidez técnica, la transparencia de su metodología y la imparcialidad de sus valoraciones; y la utilidad de los ejercicios de evaluación para el mejoramiento de la toma de decisiones. En este último caso, el adecuado diseño de los objetivos que persigue la evaluación (intención), el que los resultados se publiquen oportunamente y que se dé acceso a los mismos a los tomadores de decisiones clave son elementos indispensables. A partir de estos principios es que cabría esperar que la evaluación cumpla con su doble objetivo de fomentar la mejora continua de las acciones (aprendizaje) y el dar cuenta de los logros, fortalezas y debilidades de las intervenciones gubernamentales.

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Finalmente, es útil recuperar el esquema que presentan Van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010) que distingue dos formas de uso de la información derivada del monitoreo y la evaluación:  

Vínculo estrecho: se refiere a un vínculo automático o inmediato entre la información de proveniente de las actividades de M&E y el juicio o decisión respecto a si se ha alcanzado el objetivo previamente establecido. Vínculo laxo: se refiere a que entre la información de desempeño y el juicio existe un espacio de intercambio, de diálogo y discusión, antes de que se tome una decisión o se emita un juicio definitivo.

A lo anterior los autores agregan el impacto que pude tener el juicio emitido sobre la organización valorada (p. 102):  

Alto impacto: se refiere a consecuencias graves como, por ejemplo, la aplicación de fuertes recortes al presupuesto a aquellas organizaciones que no muestren un nivel de resultados adecuado. Bajo impacto; se refiere a consecuencias limitadas como son la distribución de información exclusivamente dentro de la propia organización o su uso con carácter más bien retórico (Weiss, 1998).

Así, el uso de la información generada por los sistemas de M&E puede afectar de manera directa la forma en que se califica el desempeño de las organizaciones de manera individual así como la severidad de las consecuencias derivadas de dicha valoración. Este esquema analítico no debe interpretarse de manera normativa, es decir, no se considera que mayores grados de vinculación o de impacto sean mejores. Se trata de categorías descriptivas, presentando cada combinación ventajas y desventajas. Por ejemplo, sistemas de vínculos estrechos y alto impacto pueden generar desmotivación y hasta inconformidad entre los responsables de los programas o proyectos sometidos a valoración. A partir de lo anterior, podemos decir que a lo largo del ciclo de la política pública, la presencia de definiciones institucionales y el uso de ciertas herramientas de M&E pueden generar efectos sobre el desempeño de las políticas, programas o proyectos del gobierno. La magnitud de dichos efectos es resultado de la interacción compleja entre factores institucionales y humanos, así como de la situación política, económica y social bajo las que trabajan las organizaciones gubernamentales. 3. Entorno sociopolítico y antecedentes Este apartado describe el contexto social, económico y político en el que se llevaron a cabo la construcción de los diferentes sistemas relacionados con las funciones de monitoreo y evaluación en el Ecuador. Para esto, hay que tener en cuenta el desarrollo del sistema político hasta el año 2007, fecha de inicio del gobierno liderado por el partido Patria Altiva i Soberana (sic.) (PAIS). En particular, se entiende que la reforma del Estado implica una transformación de una parte del sistema político que puede tener implicaciones en términos de la configuración de intereses dentro de la estructura estatal y la sociedad en general. La República del Ecuador, tiene una complicada trayectoria de inestabilidad política producto de transformaciones sucedidas en un lapso muy breve. (Menéndez-Carrión, 1988: 196). Durante la mayor parte del siglo XX, los partidos políticos fueron grupos conformados de manera coyuntural, representantes de las élites de las dos ciudades más importantes, Guayaquil y Quito, quienes generaban su plataforma política como manifestación de intereses determinados. Eso generó que sectores de la

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sociedad ecuatoriana quedaran excluidos de la dinámica política y de la influencia de la acción estatal, ya que la actividad estatal se centro en torno a esos polos de desarrollo (Entrevista 9). Esto, sumado a la falta de concreción de un proyecto nacional condujo a reiterados ciclos de interrupción del proceso democrático en el país. Tras la última transición a la democracia (década de 1980), los partidos políticos se entramparon en una competencia por acaparar el poder político que condujo a una democracia centrífuga. A esto se añade la crisis estructural del sistema económico, provocada por la deuda externa, contraída con la banca multilateral y la caída de los precios del petróleo, que redujo de manera catastrófica la capacidad adquisitiva de los ciudadanos, aumentó los niveles de desigualdad y condujo al descalabro institucional del país (Schuldt, 1994). Para la década de 1990, los elevados niveles de deuda pública y los bajos precios del petróleo obligaron a emprender acciones de reducción del tamaño del Estado y de desregulación. Esta circunstancia coincidió, como fue una tendencia en Latinoamérica, con elevados niveles de corrupción política, pérdida de capacidad estatal para imponer su autoridad a nivel nacional, y el aumento de los índices de miseria en los quintiles de ingreso más bajos de la población (Reid, 2009). Estas circunstancias generaron los siguientes resultados negativos: una crisis institucional y económica, con altos niveles de descomposición del tejido social. Al menos 7% de la población ecuatoriana se desplazó al exterior, o el equivalente 20% de la población económica del país migró, especialmente a España, Italia y los Estados Unidos (FLACSO ECUADOR-UNFPA, 2008); y se suscitaron tres golpes de estado, cívicos y militares: 1997, en contra de Abdalá Bucaram; 2001, contra Jamil Mahuad y 2005, con la caída de Lucio Gutiérrez. Todo este escenario de conflicto generó un abandono completo de la capacidad estatal para satisfacer las necesidades ciudadanas, y un aumento de los niveles de conflicto social y violencia (ICG, 2007: 33). En ese contexto, el líder de Alianza País, Rafael Correa, inició su protagonismo político como Ministro de Economía del gobierno de Alfredo Palacio, quien fuera presidente interino luego de la revuelta popular que expulsó a Lucio Gutiérrez en 2005 (Rodríguez Chavez, 2011: 2-4). Esto coincide con la generación de una masa crítica en el año 2006, entre académicos e intelectuales, aglutinados como un movimiento de signo político de izquierda (Hernández, 2011: 132). Estos actores surgen de dos vertientes: los miembros de diferentes grupos que hicieron oposición durante las décadas de 1980 y 1990 al neoliberalismo (movimientos urbano populares e indígenas); y, los elementos provenientes de la socialdemocracia (Barrera, 2008: 121-125). La unión de estos grupos formó Alianza País, y creó las condiciones para que Correa, que tuvo una fuerte presencia mediática en el Ministerio de Economía, por su discurso crítico frente a la banca multilateral, decida candidatearse a la presidencia de la República. Sorpresivamente, Correa logra vencer al candidato ganador de la primera vuelta de las elecciones del 2007, Álvaro Noboa, uno de los empresarios más prósperos del país. En aquellas elecciones, Correa logró 57% de la votación, uno de los mejores resultados de la historia ecuatoriana para una sola formación política. Entre los factores que contribuyeron a este éxito, destacan el proceso de resistencia a los procesos neoliberales, así como su imagen de candidato “de izquierda”, su imagen de académico y conocedor de la Economía. Al momento, el Presidente Correa cuenta con los niveles de aceptación más amplios en Latinoamérica (Campos, 2013), además de gran apoyo popular en sucesivas elecciones. Con la confianza de contar con tal nivel de respaldo, se instituyó una amplia reforma del Estado, bajo un discurso de cambio de la estructura estatal. Un primer hito fue la aprobación en 2008 de una nueva constitución (la Constitución de Montecristi) que asigna un rol protagónico al Estado en la conducción política, económica, social y ambiental del país, a otorgar a la función Ejecutiva amplios espacios de decisión y facultades que algunos han llegado a comparar con la centralización el poder ocurrida en la transición de la IV a la V República francesa: un Ejecutivo con facultades regulatorias fortalecidas, con un poder legislativo más débil, adicionado con un fuerte control político por parte del partido gobernante

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(Entrevista 9). En cuanto a la administración pública, el diagnóstico oficial respecto a la situación de la rama ejecutiva era la siguiente: Allí [en la estructura institucional de la Función Ejecutiva] se constata la incoherencia y la debilidad en la coordinación de las intervenciones públicas; el carácter rígidamente sectorial, de la mayoría de los ministerios y secretarías; el recorte de las capacidades estatales de planificación; la nula institucionalización de espacios diseñados para la deliberación y la articulación entre las entidades claves de la Función Ejecutiva; y, la fragmentación y la segmentación en la conducción de la agenda pública. […] El funcionamiento del poder ejecutivo se ha derivado, sobre todo, de la voluntad y la capacidad de los gobiernos en turno para dar respuestas, más o menos arbitrarias y coyunturales, al surgimiento de nuevas problemáticas públicas, a la capacidad de presión corporativa de ciertos grupos sociales y a las exigencias de las instituciones financieras internacionales. (SENPLADES, 2009: 37).

El primero de los “Ejes de democratización del Estado” definidos por el nuevo gobierno, se refiere a “recuperar las facultades del Estado de rectoría, planificación, regulación y control” (SENPLADES, 2009: 33). A partir de lo anterior, se inició un esfuerzo de reforma de la gestión pública, inspirada tanto en las ideas de la Nueva Gestión Pública (NGP) (particularmente su corriente gerencialista, véase Aucoin, 1990, Hood, 1991 y Kettle, 200)1, como en construcciones filosóficas interculturales y en una concepción del desarrollo alejada del llamado neoliberalismo, considerado fallido (Walsh, 2010). Este esfuerzo ha roto años de reducción del tamaño del Estado y de precarización del papel gubernamental en la vida nacional, transitándose hacia políticas públicas más activas y a un modelo de coordinación intergubernamental que pretende dar sostenibilidad y efectividad a la acción pública. Todo esto frente a un pasado caracterizado por la volatilidad y la reactividad de las decisiones gubernamentales, determinadas por una serie de actores con capacidad de veto (Mejía Acosta et al., 2007). El Ecuador ha puesto un gran énfasis en el establecimiento de un sistema de planeación nacional robusto, a lo que han seguido esfuerzos por establecer vínculos más fuertes con los procesos de presupuestación, monitoreo y evaluación, que aún no han logrado concretarse (Rodríguez, 2013). En un clima de crisis económica, en materia de planeación se estableció por decreto presidencial el Sistema Nacional de Planificación en materia económica y social, que daba cuerpo a lo establecido en la Constitución de 1988, haciendo sus orientaciones de carácter obligatorio para todas las instancias del sector público. Para 2003, bajo la presidencia de Lucio Gutiérrez, se creó la Secretaría de Diálogo Social y Planificación, que tendría una vida efímera, ya que al año siguiente, se fusionó con la Oficina de Planificación de la Presidencia de la República (ODEPLAN) para dar lugar a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES). Esta Secretaría tendría el propósito de lograr una mejor coordinación de los procesos de planificación de proyectos, programas y acciones, entre todos los niveles 1 La NGP es un movimiento de reforma que se integra por dos vertientes: la primera, la llamada marketización del sector público, se refiere a la introducción de mecanismos de mercado o de la simulación de competencia en el sector público. La segunda, el gerencialismo, que se entiende como la introducción de formas post-burocráticas de organización en el sector público, frecuentemente bajo la influencia de experiencias del sector privado. La NGP se ha convertido en un fenómeno interesante al aparecer, normalmente en combinaciones eclécticas, en una gran diversidad de países y bajo gobiernos de diferente signo político. En particular, la vertiente gerencialista ha sido adoptada en países tan disímbolos como Cuba Nueva Zelanda, Gran Bretaña, Noruega, Australia, Estados Unidos, China, Corea del Sur, India, Tanzania, Ghana, Sudáfrica, Chile, Brasil, México, entre otros. Es común equiparar a la NGP con el neoliberalismo (que es “una ideología basada en la libertad individual y el gobierno limitado que conecta la libertad humana con las acciones en el mercado del actor racional e interesado” (Jones, 2012, p. 2), que no reconoce legitimidad a las intervenciones estatales que no se dirijan a proteger dicha libertad), lo que es impreciso tanto en términos temporales (la corriente de redimensionamiento del Estado aparece a finales de la década de 1970, mientras que las reformas de carácter más decididamente NGP son de los años 1990) como conceptuales. La NGP es una respuesta a los límites del modelo redimensionador o de Estado mínimo, al percatarse las élites políticoadministrativas de que muchas funciones estatales no podían ser privatizadas y que eran esenciales para la continuidad de la vida en común, aunque se enfrentaran creciente demandas de mejorarlas en su eficiencia y calidad. Sobre esto véase Aguilar, 2006 y Velasco Sánchez, 2009.

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del gobierno Sin embargo, la inestabilidad política impidió que se avanzara en este sentido (Calderón Flores, 2013: 23-24). Los avances en términos de seguimiento y evaluación fueron tímidos durante los últimos años del siglo XX, permaneciendo la dispersión de los esfuerzos. Por otra parte, desde 2003 se remitieron informes trimestrales de autoevaluación de los Programas Operativos Anuales (POA), dado que la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal determinaba que el monitoreo y la evaluación del plan plurianual del gobierno correspondían tanto al Ministerio de Economía como al “organismo técnico encargado de la planificación nacional” (que a partir de 2004 es SENPLADES). Por otra parte, se establecieron las bases de Sistema de Administración y de Gestión Financiera (SIGEF) que tenía el objetivo de consolidar el manejo del presupuesto y darle mayores grados de transparencia, lo que sin duda facilitó le seguimiento del gasto, pero poco ayudó a conocer el valor de los resultados obtenidos. Finalmente, también se tiene registro de la realización de diversos ejercicios de evaluación de impacto, particularmente en el caso de programas de educación, salud y nutrición, cuyo listado se presenta en la Tabla 2. Por desgracia se trató de evaluaciones esporádicas, fundamentalmente auspiciadas por organismos internacionales. En un “Diagnóstico de Capacidades de las Estructuras de Planificación y Seguimiento y Evaluación” desarrollado por SENPLADES en 2008, se identificaron problemas como que la mitad de los ministerios estudiados no contaban con mecanismos de seguimiento y evaluación, y que en esa misma proporción se carecía de una política de rendición de cuentas; la escasa participación de las unidades territoriales en dichos procesos; las carencias de capacitación y la alta rotación de personal; la falta de recursos tecnológicos para compensar la dispersión geográfica; y, la carencia de metodologías e instrumentos homogéneos (SENPLADES, 2012: 11).

4. Características de los sistemas existentes La nueva Constitución estableció la creación del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa (SNDPP), que cuenta con un Consejo Nacional de Planificación 2 y es coordinado por SENPLADES (2013). Bajo este sistema se elabora el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV). Estos planes, de los que se han elaborado los correspondientes a 2009-2013 y 2013-2017, establecen los objetivos de mediano plazo del gobierno en materia social, señalando metas, indicadores y responsables de su ejecución. Se ha establecido una jerarquía de niveles de planeación, en el que los objetivos de carácter general para el conjunto del gobierno, desprendidos del PNBV, se incorporan en los planes estratégicos sectoriales, las agendas sectoriales y los programas nacionales transversales, mientras que los planes institucionales y operativos anuales justamente definen --dentro de cada institución-- las acciones u operaciones a realizar de manera alineada con los objetivos superiores. Se ha desarrollado un Sistema Integrado de Planificación (SIPLAN) que busca asegurar el alineamiento de la planeación de cada institución con los contenidos del PNBV y guiar la elaboración de programas y proyectos que permitan lograr los objetivos nacionales, sectoriales e institucionales (SENPLADES, 2013: 25). De acuerdo con la normatividad existente, el monitoreo y la evaluación involucran a dos organismos: a) la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) que, según el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas en el art. 17, elaborará los instructivos metodológicos para la formulación, el monitoreo y la evaluación de las políticas públicas nacionales y sectoriales; y, b) la Secretaria Nacional de la Administración Pública (SNAP) que asesora y asiste al Presidente/a de la República para la adopción y ejecución de las políticas generales de Estado y que, de acuerdo con el Reglamento General de la Ley Orgánica del Servicio Público, es responsable de determinar las políticas, 2

Este Consejo es presidido por el Presidente de la República, y está integrado por la SENPLADES, cuatro representantes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, siete de la función ejecutiva, cuatro representantes de la sociedad civil y la presidenta o el presidente del Consejo de Educación Superior.

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la metodología de gestión institucional y las herramientas para la mejora continua de la eficacia de la administración pública. La SENPLADES es responsable de dar seguimiento al avance del PNBV para lo que se está consolidando un Sistema Nacional de Información (SNI), definido como: “conjunto organizado de elementos que permiten la interacción de actores con el objeto de acceder, recoger, almacenar y transformar datos en información relevante para la planificación del desarrollo y las finanzas públicas” (Art.33 Código de Planificación y Finanzas Públicas). Este sistema se orienta a concentrar en una sola herramienta toda la información contenida en las diferentes plataformas del gobierno, en particular aquellas de carácter económico y social, aunque no exclusivamente. Este sistema, junto con otros como el Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), permite valorar el logro de los objetivos incorporados en el PNBV. También se ha implantado el Sistema de Inversión Pública (integrado con el SIPLAN), que tiene como objetivo el mejorar la recopilación de información sobre los proyectos de inversión pública, de manera que sea posible dar seguimiento a aquellos prioritarios o emblemáticos, así como elaborar el Plan Plurianual de Inversiones Públicas. En el caso del gasto público, el Ministerio de Finanzas cuenta con el Sistema de Gestión Financiera en línea (e-SIGEF), con antecedentes desde 1994, cuyo propósito es facilitar la elaboración de un presupuesto que es resultado de la planificación de corto y mediano plazos de las instituciones, realizar la programación de la ejecución del presupuesto y dar seguimiento al ejercicio del gasto. Si bien se ha tratado de avanzar hacia un presupuesto con base en resultados, éste sistema aún no integra plenamente el componente de monitoreo y la evaluación de resultados e impactos (Reinoso Navarro, 2011: 32). En cuanto al monitoreo operativo, el sistema con el que se cuenta es el sistema de Gobierno por Resultados (GPR) definido como “un conjunto de conceptos, metodologías y herramientas [que] permite orientar las acciones del Gobierno y sus instituciones al cumplimiento de objetivos nacionales y resultados concretos” 3 . En 2009, se plantearon como objetivos: implantar una metodología que permitiera la creación de mapas estratégicos, indicadores, metas, proyectos y procesos, con base en una herramienta informática en línea. En noviembre de 2010 se publicó el Decreto Ejecutivo 5554 que ordena la implementación del Proyecto Gobierno Por Resultados (GPR) en todas las instituciones de la Administración Pública Central, Institucional y dependiente de la Función Ejecutiva, bajo la responsabilidad de la SNAP5. La Norma Técnica de Implementación y Operación de la Metodología de Gobierno por Resultados, establece en su artículo 1, que su objeto es permitir a la Función Ejecutiva, realizar la implementación, asegurar la continuidad y operación de la metodología y herramienta de gobierno por resultados, para lo que establece diferentes lineamientos a los que deben apegarse las organizaciones de la administración pública central ecuatoriana. Esto generó el mecanismo de articulación detallado en el Gráfico 4. El GPR se concentra en dar seguimiento a los avances de las acciones del gobierno (proyectos, programas y servicios). Durante la implantación del GPR, se realizaron talleres para los equipos operativos, desde nivel de directores de área, hasta la Presidencia, para generar objetivos, actividades, metas e indicadores. Para darle sustentabilidad al proceso, se capacitaron y certificaron 30 consultores internos y 500 especialistas en GPR (E-strategia, 2011: 17). La plataforma 3

La metodología y sistema del GPR fue originalmente ideado por una empresa consultora mexicana que lo aplicó en diferentes gobiernos estatales mexicanos, así como en algunas organizaciones del gobierno federal y algunas empresas estatales, como, por ejemplo, Petróleos Mexicanos y la Comisión Nacional del Agua. 4 El Decreto Ejecutivo No. 555, publicado en el Registro Oficial Suplemento No. 331 de 30 de noviembre de 2010, dispone la implementación del Proyecto Gobierno Por Resultados en todas las instituciones de la Administración Pública Central, Institucional y dependiente de la Función Ejecutiva, a cargo de la Secretaría Nacional de la Administración Pública, y en la Disposición General Segunda se dispone que la Secretaría Nacional de la Administración Pública determinará los lineamientos generales mediante los cuales se implementará el Proyecto GPR, los cuales serán de obligatorio cumplimiento. 5 El GPR contiene módulos que permiten realizar otras tareas más allá del seguimiento de los programas y proyectos de las instituciones, entre ellas, la gestión de recursos humanos y de la planeación y dirección de los proyectos según estándares de buenas prácticas internacionales.

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web del GPR permite a los organismos de nivel superior supervisar, en tiempo real, el cumplimiento de los indicadores de nivel inferior, y a éstos el poder visibilizar el nivel de cumplimiento de las diferentes actividades previstas anualmente. Ahora bien, adicionalmente al seguimiento operativo realizado por la SNAP, existen otras instancias del gobierno con facultades de seguimiento en distintas materias, a saber, el Gabinete de Gestión Estratégica, los ministerios coordinadores, los ministerios sectoriales, la SENPLADES y los consejos nacionales. En el caso de la evaluación, se incluye prácticamente al mismo conjunto diverso de instituciones. La SENPLADES tiene responsabilidad en el seguimiento y la evaluación del cumplimiento del Plan Nacional del Buen Vivir. Adicionalmente, existen organizaciones especializadas en la evaluación de determinados temas o servicios, como es el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, creado en 2012 para dar cumplimiento a la Ley Orgánica de Educación Intercultural, y el Consejo de Evaluación Acreditación y Aseguramiento de la Calidad en la Educación Superior, cuya existencia se desprende de la Ley Orgánica de Educación Superior. Lo anterior da muestra de la dispersión institucional de las funciones de seguimiento y la evaluación en el Ecuador como lo muestra el Gráfico 1.

5. Operación del sistema De acuerdo con el artículo 3 del Decreto Ejecutivo 878 emitido en 2008, SENPLADES debe realizar el seguimiento y elaborar estudios para evaluar el impacto de los planes, los programas y los proyectos, por medio de la creación de un Subsistema de Seguimiento y Evaluación. Este subsistema aún está en construcción, aunque se han elaborado documentos conceptuales y se está trabajando en la elaboración de la normatividad requerida. Sin embargo, han existido avances como, por ejemplo, la consolidación del sistema de evaluación del PNBV, lo que permite dar seguimiento al cumplimiento de sus metas, así como la planeación para el levantamiento de información socio-económica relevante por parte del Instituto Nacional de Estadística y Censos (Entrevista 4). También se han desarrollado metodologías para el monitoreo de proyectos: se realiza un seguimiento al avance físico y presupuestario de los proyectos en general (levantamiento semestral) y, se da atención especial a los proyectos “emblemáticos”, ya sea por el monto de recursos que tienen destinados o por su contribución a los objetivos del PNBV (levantamiento trimestral) (Entrevista 5). La información correspondiente se incluye en el portal del SIN, e incluye la posibilidad de que el público acceda a las cámaras web instaladas en los diferentes proyectos para poder ver el avance en tiempo real. Esto último pensado tanto como una vía de transparencia como para empoderar a los ciudadanos y que se “apropien” de las obras (Entrevista 6). Actualmente han tenido problemas en cuanto a realizar el seguimiento de algunos proyectos que tienen tiempo de haber sido diseñados y no cuentan con marcos lógicos adecuados, además de que la calidad de los indicadores aún es muy desigual (Entrevistas 2 y 4). Además, se está diseñando un sistema de seguimiento y evaluación de políticas públicas, que cubra más aspectos y que sea confiable, dado que en la actualidad es difícil en muchos casos establecer el vínculo entre los resultados de los proyectos y los efectos de las políticas y, en última instancia, el grado de contribución de los mismos a los objetivos nacionales (Entrevista 6). Respecto al GPR, se han tenido resultados importantes, entre ellos, el haber incorporado a un gran y diverso número de organizaciones en 18 meses, la publicación de la norma técnica que institucionalizó su funcionamiento, y el que el sistema contenga cientos de planes y objetivos en una sola plataforma disponible para apoyar la toma de decisiones en diferentes niveles (Entrevista 7). El Decreto Ejecutivo 726, de abril de 2011, determinó la creación de Coordinaciones Generales de Gestión Estratégica en todos los Ministerios y Secretarías Nacionales, así como en las entidades adscritas y las Empresas Públicas, encargadas de realizar las tareas de planeación, reporte y actualización requeridas en el GPR, bajo la coordinación y aprobación de SNAP y SENPLADES en sus ámbitos de autoridad (SNAP, s.a.: 5). En general, el sistema funciona de acuerdo con el ciclo predeterminado. Como se puede ver en

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la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia., se realizan talleres con las unidades para elaborar su planeación institucional y operativa, lo que genera compromisos que se cargan en el sistema del GPR; posteriormente, se debe llenar la información sobre avances de manera trimestral de manera que puedan generarse los semáforos y detectar desviaciones; finalmente, al concluir el ejercicio anual, se revisan los logros y se somete a consideración de las diferentes instancias los cambios propuestos a los compromisos para el año siguiente (Entrevista 7). Importante también ha sido la introducción de un esquema de remuneración variable en el sistema de cuadros directivos del Estado, donde un porcentaje de la paga de los funcionarios se realiza con base en los resultados mostrados por el GPR (Entrevistas 1 y 7). Este sistema tiene un alto valor para el Ejecutivo, al punto de que las audiencias privadas de Ministros con el Presidente sólo pueden autorizarse con el cumplimiento de 80% del sistema. Finalmente, a partir del 2013 se ha incorporado al GPR un módulo de supervisión de los proyectos de manera que instancias como los gobernadores pueden ahora conocer el estado de la ejecución física y financiera de los proyectos, de manera que pueden realizar consultas a los ministerios responsables sobre problemas detectados (Entrevista 7). Esto genera un ciclo de gestión que puede consultarse en el Gráfico 4. Aun así, se reconoce que es muy pronto para considerar que el GPR ha logrado generar una cultura de los resultados en la administración pública ecuatoriana (Entrevista 7). Varios entrevistados señalaron una tendencia a la burocratización del GPR (Entrevistas 3, 4, 5 y 8), expresada en que se definen metas poco retadoras, que las actualizaciones se hacen para lograr semáforos en verde por lo que la información es poco confiable, la falta de incorporación del sistema en la toma de decisiones, al no realizarse las reuniones de análisis correspondientes (denominados “cuartos de guerra” en los manuales GPR), y la falta de interés de los mandos superiores que delegan las tareas relacionadas al GPR y sólo “acordarse de él” unos días antes de la fecha límite para cargar las actualizaciones(Entrevistas 3 y 5). En algunos casos la definición de indicadores ha generado nuevas actividades que están orientadas fundamentalmente a dar cumplimiento del semáforo del sistema, sin que tengan valor agregado real (Entrevista 3). Una causa de lo anterior ha sido la alta rotación de personal, que ha impedido conservar el conocimiento de la herramienta (Entrevistas 1, 4 y 7) y el que se han hecho pocas rondas de reforzamiento de la importancia del sistema para lograr la apropiación por parte de los funcionarios (Entrevista 3). En términos de la armonización de los diferentes sistemas de monitoreo y evaluación, el problema central es la dificultad de coordinación entre las instancias involucradas (SNAP, SENPLADES y Ministerio de Finanzas), ya que cada una cuenta con plataformas tecnológicas y metodologías independientes. En principio los ámbitos de cada una están claros, pero en la práctica existen muchas áreas grises. Por otra parte, la falta de profesionales del seguimiento y de la evaluación es un problema que impide una mejor calidad en la planeación así como en la información generada (Entrevista 8). Por ejemplo, es frecuente que los funcionarios tengan dificultades para determinar la diferencia entre los resultados de gestión y aquellos de tipo estratégico (en particular, los efectos e impactos de las intervenciones), por lo que se tiende a reportar la misma información en todos los niveles, siendo predominantemente referida a procesos o actividades (Entrevistas 2 y 8). Otro reto es la calidad de la información de los archivos administrativos, que es muy desigual, en particular con referencia a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) (Entrevista 2). Finalmente, SENPLADES ha acrecentado su nivel de actividad respecto de la realización de evaluaciones, sirviendo como una unidad de consultoría dentro del gobierno, cuyos reportes son de consumo interno y, por tanto, no se han dado a conocer al público en general. Debe señalarse que los mismos han sido elaborados a partir de peticiones de las instancias operadoras de las acciones o de la propia Presidencia, pero no se derivan de un proceso de planeación de mediano plazo (Entrevistas 2, 4 y 6). Estos ejercicios se enlistan y explican en la Tabla 4. Si bien la realización de evaluaciones es una función que es ejercida por los Ministerios responsables de los programas, se han firmado convenios para crear Comités Técnicos de Evaluación (CTE), que tienen el objetivo de acompañar el desarrollo de las

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evaluaciones y emitir opinión sobre los productos entregados por los evaluadores. Cada CTE está conformado por un Presidente (delegado de la Subsecretaria de Seguimiento y Evaluación), un Secretario (Coordinador Técnico – Administrativo), y 2 delegados del Ministerio que tiene a cargo el programa o proyecto a evaluarse (Titular y Suplente). Además, se quiere incorporar en SENPLADES una dirección encargada exclusivamente del tema de la evaluación. Quedan como retos, además de la mencionada carencia de expertos en la materia, el lograr contar con una normatividad que permita una mejor coordinación de las evaluaciones, como sería el tener un Plan Anual de Evaluaciones. Aún se tiene limitada experiencia en cuanto a la evaluación de impacto y no se ha logrado normar una tipología de otros enfoques de evaluación, de manera que se pueda asegurar su calidad. El mayor reto es lograr generar una cultura de la evaluación que permita eliminar el recelo que los funcionarios sienten ante ese tipo de ejercicios y su consecuente falta de voluntad de cooperación (Barrera, 2013). Finalmente, existe un panorama dispar respecto a la participación ciudadana. Si bien la planificación nacional incluye un proceso de consulta a diferentes sectores de la sociedad, en otros niveles de la planificación, el seguimiento y la evaluación, cada vez es menos frecuente que el gobierno considere los ejercicios de evaluación realizados desde la sociedad civil en materia ambiental, por ejemplo (Bouckaert, 2011) . Existen portales como el SNI que son de acceso al público, mientras que otros son sólo parcialmente accesibles, como es el caso del SIGOB. En el caso del GPR, se está trabajando para que se cuente con un portal ciudadano, que permita a cualquier persona que cuente con número de cédula de identidad ecuatoriana entrar al sistema a verificar el avance en el cumplimiento de metas. Las evaluaciones realizadas por SENPLADES son en su mayoría insumos internos para la toma de decisiones y aún no se ha adoptado la política de hacerlas públicas por medio de, por ejemplo, la página de internet de la Secretaría. En los próximos años, los miembros de la administración pública ecuatoriana señalan la necesidad de continuar el esfuerzo por constituir un sistema presupuestario con base en resultados que integre, en una sola plataforma y con metodologías conciliadas, la planeación, el seguimiento y la evaluación, por medio de la armonización de los sistemas existentes que ahora funcionan de manera independiente y no necesariamente complementaria (Entrevistas 2, 3, 4, y 7). Esto, sin embargo, implicará trasformaciones profundas de las rutinas existentes en la actualidad, por lo que es un proceso que llevará tiempo consolidar. En cuanto al seguimiento operativo realizado por medio del GPR, se tiene planeado crear un módulo de visualización para los ciudadanos, como ya se mencionó, además de modificaciones a la norma técnica para, por ejemplo, crear un visor para los ministerios coordinadores, e incorporar a los distritos dentro del sistema (Entrevista 7). Respecto de la evaluación, se ha enfocado en fortalecer las normas existentes para asegurar que se considere la evaluación desde el inicio de los programas y proyectos (asignando para tal fin recursos presupuestales) así como para incluir a los GAD dentro de los sistemas de seguimiento para mejorar la calidad de información que generan, entre otros aspectos (Entrevista 2). 6. Discusión y conclusiones La construcción de capacidades y sistemas para el monitoreo y la evaluación en el Ecuador presenta avances importantes así como asuntos sobre los que aún es necesario trabajar más. El régimen de monitoreo y evaluación presenta un desarrollo disparejo, tanto en términos de las instituciones como en el de las herramientas. Con respecto al contexto institucional, es evidente un fortalecimiento de la capacidad de coordinación dentro del gobierno, en línea con el ambicioso proyecto político del Presidente Correa. Ejemplo de esto es el establecimiento de mecanismos de coordinación de políticas públicas sectoriales y trasversales por medio de la consolidación de Secretarías Nacionales, Ministerios Coordinadores y Ministerios Sectoriales. Esto tiene importancia dado que dos de este tipo de instancias,

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la SNAP y la SENPLADES tienen funciones “reguladoras”, es decir, ejercen autoridad en materia de monitoreo y evaluación de manera transversal a toda la función ejecutiva. En el caso de SENPLADES, es responsable de establecer los lineamientos para la planeación nacional y sectorial, además de aprobar los programas y proyectos de inversión elaborados por los diferentes ministerios. La SNAP, por su parte, cuanta con la atribución legal para establecer las formas de monitoreo y evaluación de la gestión pública. En ambos casos todas las entidades de la función ejecutiva están obligadas a generar y presentar cierta información sobre sus actividades. Ahora bien, en el caso de la evaluación de políticas, ésta se realiza principalmente a partir de un esfuerzo de compilación de estadísticas económicas y sociales, integradas en plataformas como el SIN y el SIISE, en este caso la SENPLADES actúa como punto nodal, al tener la atribución de concentrar la información y distribuirla para que sea un insumo a lo largo del proceso de planeación del desarrollo (artículo 31, Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas). El usuario principal de la información generada es, en este caso, el Consejo Nacional de Planificación que debe conocer los resultados de la evaluación anual del Plan Nacional de Desarrollo, aunque también se envía dicho informe a la Asamblea Nacional. Menos claro es el marco institucional de la evaluación de programas: mientras que existe un marco normativo muy desarrollado y minucioso respecto al monitoreo operativo o de desempeño de los planes estratégicos institucionales, los programas y los procesos por medio del GPR, no se cuenta con un desarrollo similar en el caso de las atribuciones de SENPLADES, como se ha señalado antes, para valorar el impacto de los mismos, así como la contribución que cada una de las intervenciones hacen al logro de los objetivos del PNBV. Al no contarse con una política de evaluación de programas y proyectos, la SENPLADES desarrolla evaluaciones puntuales a solicitud de ciertas instancias, fungiendo como una consultoría interna del gobierno. Sobre esto se regresará más adelante. Con respecto a los usuarios de la información generada por los distintos mecanismos de monitoreo y evaluación, estos varían dependiendo de cada uno de los sistemas existentes. Ya se señaló que la evaluación del PNBV tiene como usuarios principales a los miembros del Consejo Nacional de Planificación. En el caso del monitoreo operativo, los usuarios de la información de GPR son tanto los mandos de cada una de las organizaciones encargadas de desarrollar programas o proyectos, así como los gobernadores y el propio Presidente de la República. Se está también reforzando la estructura visores del GPR para integrar a los ministerios coordinadores y al público en general. En el caso de la evaluación de políticas o programas, como se mencionó, los principales usuarios son los responsables de los programas evaluados o la Presidencia de la República, que son los actores que solicitan la elaboración de los estudios de evaluación a SENPLADES. Nuevamente, como se dijo con anterioridad, los informes de evaluación no son hechos públicos de manera proactiva, por lo que su uso queda limitado a los entes mencionados. En suma, respecto al contexto institucional, son evidentes importantes avances en la institucionalización de las funciones de planeación (incluida la evaluación del PNBV) y seguimiento operativo (basado en el GPR). En buena medida el acelerado avance en este sentido se debe al fuerte respaldo político con el que se ha contado, en la medida en que el gobierno del presidente Correa ha fomentado la recuperación de las capacidades del Estado para llevar adelante su visión de reforma de la sociedad bajo una fuerte conducción gubernamental. Muestra de esto es la consolidación tanto de la SENPLADES y de la SNAP, así como la adopción de normas para asegurar el adecuado funcionamiento del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa. 6 En este sentido, parece existir plena congruencia entre la ambiciosa agenda política del gobierno y el desarrollo de las bases institucionales para fortalecer la conducción del aparato público. Sin embargo, el este impulso no ha sido de la misma magnitud en el caso de la evaluación de programas y proyectos, que hasta ahora parece desarticulada y esporádica. En este sentido, un informante señaló: 6

Los esfuerzos que permiten elaborar y dar seguimiento al Plan Nacional del Buen Vivir y que han sido reconocidos por ejercicios como el desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo (García López, 2010).

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Recién estamos tratando un poco de mirar esa parte, el sistema de seguimiento y evaluación de la política pública… Estamos en la fase de construcción y de elaboración del sistema, entonces en este momento […] no tenemos un sistema como tal de seguimiento a la política pública como está planteado y estamos iniciando su formulación (Entrevista 6).

Finalmente, la participación de variadas instancias en actividades de monitoreo y evaluación, de diferentes tipos y alcances, ha generado diversas áreas grises que generan roces y problemas de coordinación entre ellas. Por ejemplo, es frecuente que existan tensiones entre las SNAP, la SENPLADES y el Ministerio de Finanzas respecto al alcance de sus diferentes mandatos respecto a las actividades de seguimiento y evaluación (Entrevistas 2, 4, 7 y 8). Esto sin contar con que existen otras instancias que también realizan este tipo de acciones. Es previsible que en el futuro este tipo de problemas se manejen a partir de la introducción de un esquema de presupuestación con base en resultados que está en construcción en la actualidad y en que se prevé la participación coordinada de SNAP, SENPLADES y el Ministerio de Finanzas (Entrevista 2). Respecto al segundo elemento del régimen de monitoreo y evaluación, referido a las técnicas o herramientas específicas utilizadas, la descripción presentada con anterioridad identifica tres grandes sistemas de información, a saber, el Sistema Integrado de Planeación e Inversión, el e-SIGEF y el GPR. Mientras que los dos primeros son desarrollos propios y que son la conclusión de un esfuerzo sostenido durante varios años, el GPR se basa en un modelo comercial, inspirados en los modelos de Cuadro Integral de Mando y Mapas Estratégicos de Norton y Kaplan7. Estos tres sistemas se han desarrollado de manera separada y operan aún de manera independiente, a pesar de que desde hace algunos años se han hecho esfuerzos por armonizarlos: Estos tres sistemas […] en realidad trabajaban cada uno por su lado y en este momento lo que se está buscando es hacer una integración de estos tres sistemas, que por un lado definamos el tema de la planificación, el presupuesto, [que] la presupuestación permita operativizar esa planificación y que permita medir tanto resultados, impactos y la gestión […] y en generar un solo sistema. Como te comento, creo que a partir del año anterior y con mucho más énfasis en éste año las tres instituciones [SNAP, SEMPLADES y el Ministerio de Finanzas] están tratando de consolidar en un solo sistema, que todo esto permita tener resultados, digamos articulados y que se pueda ver una articulación del presupuesto (Entrevista 6).

Estos tres pilares del monitoreo y la evaluación tienen grados de avance importante. Por ejemplo, la generación de un sistema de seguimiento operativo, el GPR, que representa un ejercicio destacable en la región pues integra a todas las instancias de la función Ejecutiva, algo que no es frecuente lograr ni siquiera en países con grados de avance superiores en materia de monitoreo y evaluación. Dicho sistema ha tenido tal aceptación, que otros gobiernos latinoamericanos, como el de Honduras, ha decidido estudiarlo para valorar su adopción. Nuevamente, sin embargo, en el caso de la evaluación aún no se ha logrado consolidar un Programa de Evaluación o un catálogo de tipos de evaluación (como los que tiene Chile y México), en que se establezcan los momentos, criterios y metodologías aceptables para la realización de evaluaciones de programas y proyectos. Si bien existen varios ejercicios de elaboración de líneas de base y el diseño y realización de evaluaciones de impacto de intervenciones específicas en ciertas localidades, estás siguen a la demanda de información por parte de los responsables de los programas o proyectos, y no a una política de evaluación de largo plazo. Como se mencionó anteriormente, la carencia de expertos ha 7

El cuadro integral de mando (Balanced Scorecard) y los mapas estratégicos fueron originalmente diseñados para facilitar la gestión estratégica y la alineación de las empresas a partir de considerar otros elementos aparte de los financieros para valorar el desempeño, aunque fueron rápidamente adaptadas para ser aplicadas en organizaciones pública y sin fines de lucro. Al respecto, véase Kaplan (2010) y Monahan (2001).

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limitado la posibilidad de ampliar el número de ejercicios evaluativos, así como ampliar los tipos de metodologías a utilizarse: [P]or el momento la directriz… fue la de generar capacidades dentro la propia SENPLADES. […] Nos concentramos en temas de capacitación para seguimiento y evaluación para nuestra propia gente aquí en la Subsecretaría de Seguimiento y Evaluación, tuvimos algunas evaluaciones pero más por métodos de análisis de datos, no tanto de evaluación, porque como te digo no hay mucha capacidad todavía generada en el país. [Esto] como un primer acercamiento hacia las evaluaciones, por eso hemos en esto momento concentrado las capacitaciones a nuestro propio personal (Entrevista 4).

Con referencia a los retos planteados por el monitoreo, se han hecho esfuerzos por lograr que la definición de indicadores y metas sea cada vez mejor, aunque se reconoce que esto ha sido un proceso lento, debido a que las personas aún no están acostumbradas a trabajar a partir de la definición y el seguimiento de indicadores, así como por las altas tasas de rotación del personal, lo que impide generar una capacidad institucionalizada (Entrevistas 1, 7 y 8). En cuanto a las dificultades de definición de indicadores, dentro del sistema se han incorporado programas que entregan bienes intangibles como la seguridad pública o la gestión política. Sin embargo, algunos informantes señalaron que es frecuente que se prefieran indicadores de proceso más que de impacto, tanto por razones de dificultad de medición como por facilitar el control sobre el cumplimiento de metas (Calderón Flores de Válgaz 2010, 26 y entrevistas 2 y 8). Finalmente, respecto a las distorsiones del comportamiento de los funcionarios a partir de la introducción de mecanismos de monitoreo, si bien no es posible analizar esto con los datos a los que los autores tuvimos acceso, sí recabamos opiniones respecto a que no se hace un uso cotidiano de la información para tomar decisiones, que existen problemas de capacitación para la definición de indicadores pertinentes, que se suelen establecer metas poco ambiciosas o que se genera actividad e información con miras a cumplir con los requisitos de sistema, sin que cambien en el fondo las prácticas (Entrevistas 2, 3, 4, 5 y 8). La calidad de la información continúa siendo un problema de origen, en la medida que asuntos como el manejo de archivos en los gobierno locales, por ejemplo, no cumple con estándares que garanticen su fácil consulta, resguardo y veracidad (Entrevistas 2, 4 y 8). Respecto a si el régimen actual de monitoreo y evaluación garantizan que la evaluación se apegue a los principios de independencia, credibilidad y utilidad, la imagen es desigual. En cuanto a la independencia, en principio ésta estaría garantizada al ser SENPLADES la instancia encargada de la evaluación, que está separada de la operación de los programas y proyectos. Sin embargo, tal independencia puede verse disminuída en la medida en que la definición de qué intervenciones se van a evaluar y bajo qué enfoques depende de las necesidades de los encargados de los programas o de los responsables de tomar decisiones. Adicionalmente, en tanto los CTE sólo cuentan con representación paritaria de SENPLADES y del Ministerio encargado del programa o proyecto a evaluarse, es de esperarse que el diseño y seguimiento de los ejercicios de evaluación resulten de una negociación entre la Secretaría mencionada y los responsables de operativos de las intervenciones a ser valoradas. Ya hemos señalado repetidamente las dificultades existentes para el desarrollo de metodologías robustas, particularmente debidas a la falta de capacidades dentro del sector público. Por último, en el tema de la utilización, el hecho de que la definición de las evaluaciones se realice a partir de las necesidades de los propios tomadores de decisiones, esto eleva las posibilidades de que la información generada sea considerada para la mejora de los proyectos y programas. Sin embargo, estos ejercicios tienen poca utilidad en términos de rendición de cuentas en la medida en que no son de carácter público. Finalmente, en cuanto a si existe una estrecha vinculación entre la información derivada de las actividades de monitoreo y evaluación y los juicios sobre el desempeño, así como sobre el impacto de esos juicios sobre las organizaciones y personas responsables de las políticas, programas y proyectos, podemos decir que tenemos también una situación desigual. Por ejemplo, en el caso del GPR, se tienen claramente especificadas las responsabilidades respecto a la operación del sistema (llenado de

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información, asistencia a reuniones, confidencialidad de información, etc.) y se indica que su incumplimiento generará sanciones de carácter administrativo (artículo 33 de la Norma de Implementación y Operación de Gobiernos Por Resultados). Sin embargo, no se especifican consecuencias respecto al incumplimiento de los compromisos de desempeño (metas) establecidas en el sistema. Los manuales del GPR señalan que las organizaciones deben discutir la información del desempeño en reuniones de valoración periódicas donde se tomen decisiones para atender las desviaciones detectadas (E-Strategy Consulting Group, 2014). Esto hablaría de un vínculo laxo entre información y las decisiones. Sin embargo, la introducción de la compensación variable estrecha el vínculo entre información (alcance de metas) y acción (asignación de estímulos), generando un más alto impacto sobre el funcionario en lo individual. Los entrevistados también han señalado que en algunos casos se ha llegado a la remoción de funcionarios por no cumplir con sus metas, lo que sería un paso más en la dirección señalada (Entrevistas 3 y 9). Menos claros son los vínculos entre el seguimiento a los objetivos del PNBV y de la evaluación, dado que la normatividad es menos precisa al respecto, no se señalan posibles consecuencias derivadas del incumplimiento de las metas del PNBV 8, ni se establecen mecanismos de seguimiento posterior sobre el uso dado a la información de las evaluaciones. Se puede conjeturar que la razón de estos niveles diferenciados de vinculación e impacto se desprenden de que es más fácil establecer responsabilidades a nivel de la gestión de los programas y proyectos, que a nivel de los impactos de las políticas, donde existen muchos factores intervinientes que generan problemas de atribución. También se puede explicar lo anterior desde un punto de vista político, señalando nuevamente la prioridad que se ha dado a fortalecer la capacidad de conducción del Ejecutivo, sin que se haya tenido un impulso similar respecto de la evaluación de la acción pública. A partir de lo anterior, es claro que se han tenido mayores avances con respecto al monitoreo operativo o seguimiento de la gestión de programas y proyectos. En este sentido, es posible señalar el grado de avance alcanzado a partir de recurrir a la propuesta de Bouckaert y Halligan que establece cinco niveles de desarrollo o integración de los sistemas de gestión del desempeño: el primero, denominado tradicional, es caracterizado por una definición poco sistematizada de objetivos de rendimiento, esto es, las expectativas sobre el desempeño pueden estar definidas de manera muy genérica y existen pocas mediciones que permitan conocer los logros alcanzados. El segundo nivel, que denominan administración de desempeño, se trata de uno en que se espera algún compromiso explícito de medición y de rendimiento, pero se aplica de manera dispar entre distintas unidades y existe la tendencia a tratar a la medición del desempeño como un procedimiento administrativo más, generándose alguna información referente, sobre todo, a insumos y procesos. El tercero, la gestión de “desempeños”, se refiere a la creación de sistemas más sofisticados, pero centrados en las diferentes funciones del gobierno, por lo que no están consolidados en una única plataforma. El siguiente nivel, que ellos denominan gestión de desempeño, ya muestra la integración de un solo sistema, consistente y coherente, aunque inflexible y, por eso mismo, poco estable en el tiempo. Para terminar, gobernanza del desempeño se caracteriza por un sistema integrado pero más flexible y que incluye amplio uso social de su información (Bouckaert & Halligan, 2011). Con base en esta categorización, podemos decir que en el caso ecuatoriano se acerca al segundo y tercer tipos, en la medida en que aún presenta una visión formalista del seguimiento y la evaluación, pero con sistemas cada vez más desarrollados para las funciones de planeación, seguimiento de proyectos, seguimiento operativo, ejercicio del gasto, etc., pero sin que estén armonizados.

8 El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas señala en el artículo 180 que “El incumplimiento de las obligaciones previstas en este código y/o en las normas técnicas, observando el procedimiento previsto en la legislación que regula el servicio público, serán sancionadas con una multa de hasta dos remuneraciones mensuales unificadas del respectivo funcionario o servidor responsable, o con su destitución si el incumplimiento obedece a negligencia grave, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y/o penales a que hubiere lugar”. En el artículo 181 determina una multa de hasta tres remuneraciones mensuales a los funcionarios que incumplan con el envío de información, pero no menciona consecuencias en el caso de incumplimiento de metas.

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Entre las lecciones aprendidas está la importancia de que exista un impulso del alto liderazgo del gobierno, pues gracias a esto es posible tener avances importantes en poco tiempo, asegurando la colaboración de los distintos actores involucrados. También está el crear normas que anclen los diferentes esfuerzos, permitiendo su institucionalización o rutinización, por medio de incentivos positivos y negativos. Es evidente que los avances serán más grandes en la medida en que lo que ofrezca cada sistema como valor agregado esté en sintonía con la agenda política del gobierno. Al mismo tiempo, es importante contar con una visión amplia de la dirección que se quiere seguir en materia de seguimiento y evaluación, pues existe la tendencia a generar metodologías y plataformas tecnológicas que, si bien pueden ser aceptablemente robustas en lo individual, no permiten integrarse y apoyar una toma de decisiones a nivel de políticas públicas. También es de destacarse el papel central que deben jugar los esfuerzos de desarrollo de capacidades, dado que la falta de profesionales formados en los temas de seguimiento y evaluación, así como la alta rotación de personal, afectan de manera muy importante las posibilidades de éxito o de consolidación de las diferentes metodologías y plataformas anteriormente analizadas. Como retos al futuro, además de los anteriormente mencionados, destacan dos. Por una parte, es muy importante establecer conexiones más claras entre los sistemas existentes, de carácter fundamentalmente administrativo, con los procesos de transparencia y de rendición de cuentas. Si bien se pretende involucrar a la población en el seguimiento del avance de obras públicas, aún falta abrir la información que se está recopilando, de manera que sea posible hacer valoraciones más integrales del desempeño gubernamental. Asimismo, en la actualidad no existe una clara conexión con los procesos de rendición de cuentas y presupuestación a cargo de la función legislativa y, sobre todo, de la función de Transparencia y Control Social (definida por la Constitución del 2008). Es decir, el reto es asegurar que exista un debate mejor informado sobre el actuar del gobierno, bajo el principio de máxima publicidad de la información generada y sistematizada por los mencionados sistemas de seguimiento y evaluación. Por otra parte, y en conexión con lo anterior, es una agenda pendiente el fortalecer el papel de la sociedad civil organizada y de la academia en el seguimiento y la evaluación de las acciones del gobierno. Si bien ha sido importante la recuperación de la voluntad y la capacidad de conducción de las políticas por parte del sector gubernamental, esto no se ha acompañado por un esfuerzo de las mismas dimensiones para promover el acompañamiento y la participación efectiva de las organizaciones no gubernamentales o de las instituciones de investigación y educación superior. En este sentido, será importante integrar a la sociedad civil de manera formal o institucional en el diseño y la operación de los sistemas mencionados, de manera que sea posible contar con voces independientes que aseguren contar con análisis y evaluaciones confiables, pertinentes y de valor público. 7. Bibliografía Acosta, Alberto; (2009), “El petróleo en el Ecuador: una evaluación crítica del pasado cuarto de siglo, en El Ecuador post petrolero”, en Acción Ecológica, El Ecuador Post Petrolero Quito, Pichincha, p. 59-92. Aguilar Villanueva, Luis F. (2001), “Participación ciudadana. Una visión de administración y políticas públicas”, en Taller de análisis sobre participación ciudadana en las políticas públicas, México,Coordinación Presidencial para la Alianza Ciuddana, 2001, pp. 97-110. ------- (2006), Gobernanza y gestión pública. Mexico, FCE. ------ (2013), El gobierno del gobierno, México, Instituto Nacional de Administración Pública. Aucoin, Peter (1990), “Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums”, en Governance: An International Journal of Policy and Administration, vol. 3, pp. 115-137. Barrera, Augusto (1991), Ecuador: un modelo para [des]armar. Descentralización, dispariades regionales y modo de desarrollo, Quito, Grupo democracia y desarrollo local, 225 p.

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Entrevista 5: funcionario Secretaría Nacional de Gestión Política (01 10, 2014), Ministerio del Interior, entrevista por Efrén Guerrero y Ernesto Velasco. Entrevista 6: funcionario del area de calidad, SNAP (09 01, 2014), entrevista por Efrén Guerrero y Ernesto Velasco. Entrevista 7: funcionario del área de seguimiento e inversiónes SENPLADES (03 18, 2014) entrevista por Ernesto Velasco. Entrevista 8: funcinaria de la Escuela de Gobierno y Administración Pública, Instituto de Altos Estudios Nacionales (02 10, 2014), entrevista por Efrén Guerrero y Ernesto Velasco. Entrevista 9: miembro del Director del Centro de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (01 20, 2014), entrevista por Efrén Guerrero y Ernesto Velasco.. 8. Reseña Biográfica Efrén Ernesto Guerrero Salgado (Quito, 1982) Licenciado en Ciencias Jurídicas y Abogado (PUCE). Máster en Protección de Derechos Humanos (Universidad de Alcalá). Máster Oficial en Gobierno y Administración Pública (Instituto Ortega y Gasset, Madrid). Profesor agregado en la Facultad de Jurisprudencia de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Doctorando en Gobierno y Administración Pública (Universidad Complutense de Madrid). Diplomático en Servicio Pasivo. Ex Director de Gestión de Conflictos (Ministerio del Interior, Ecuador). Líneas de especialización: Calidad de la Democracia, Conflictividad Social, Interacciones Política Pública - Derechos Humanos. Ernesto Velasco Sánchez (Ciudad de México, 1976). Es candidato a doctor en Gobierno y Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid, maestro en gestión pública por la Universidad de Birmingham y licenciado en Administración Pública por El Colegio de México. Ha sido consultor en proyectos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y del Banco Interamericano de Desarrollo, entre otras instituciones. Actualmente es Director General de Cívicus, Consultores en Gestión Pública y Social, S.C. Ha impartido cátedra en El Colegio de México, la Universidad Iberoamericana, la Escuela de Administración Pública del Distrito Federal, el Colegio de la Defensa y el Instituto Nacional de Administración Pública. Cuenta con más de una decena de publicaciones sobre gestión pública y social, entre las que destacan: Ernesto Velasco Sánchez y Pablo Coss Flores; y Violeta Pallavicini, Fortalecimiento del Alto Gobierno para el diseño, conducción y evaluación de políticas públicas. Informes nacionales: México y Costa Rica, Caracas, CLAD, 2013, Ernesto Velasco Sánchez, Gestión Pública y Rendición de cuentas: ¿Un enfoque basado en cumplimiento a uno basado en resultados?, México, Secretaría de la Función Pública, 2011; Ernesto Velasco Sánchez, Gestión Estratégica. México, Escuela de Administración Pública del Distrito Federal - Siglo XXI, Biblioteca Básica de Administración Pública, 2011.

9. Cuadros, Tablas y Gráficos Tabla 1. Retos en el análisis metodológico de los sistemas de Evaluación Reto 1) cuando existen complicaciones para medir el desempeño

Ejemplos  Servicios como la diplomacia o la seguridad nacional son difíciles de medir.  Existen programas, servicios y unidades que persiguen múltiples objetivos, en ocasiones contradictorios.

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2) cuando el uso de herramientas de monitoreo genera comportamientos negativos en los funcionarios 3) cuando la introducción de mecanismos de monitoreo entra en tensión con los valores o intereses de las profesiones dentro de la función pública. 4) cuando la publicación de la información ocurre en un momento que puede afectar el rendimiento.

    

Las organizaciones se centran en aquellos aspectos que se miden y reportan, dejando de lado otros que pueden ser igual de importantes. Los funcionarios enfocan sus esfuerzos en las poblaciones, casos o individuos que mayores repercusiones tienen para el resultado del desempeño medido, dedicando poca atención al resto. Se recurre a la simulación de resultados. Los miembros de ciertas profesiones o gremios no reconocen legitimidad a la valoración que no se haga por parte de sus propios pares. Los mecanismos de monitoreo o evaluación no consideran e incluso desincentivan los aspectos “suaves” de la relación entre profesionales y grupos tratados que puede ser clave en la calidad del servicio.



La publicación de los objetivos “ex ante” puede generar incentivos a fijar metas fáciles de alcanzar.  La información sobre desempeño se publica al mismo tiempo que las actividades se realizan, generándose cargas administrativas importantes.  La información sobre el desempeño se publica una vez concluidas las actividades o al finalizar el año fiscal, por lo que puede no ser oportuna para detectar desviaciones. Elaboración propia con base en Ernesto Velasco, “¿Puede la nueva gestión pública fortalecer la transparencia gubernamental?: el caso de la gestión del desempeño” en Revista de Gestión Pública, Vol. II No., 2, en prensa.

Tabla 2. Evaluaciones de impacto, 2001-2005

Fuente: (SEMPLADES s.a., 10). Tabla 3. Estudios, diseños metodológicos, levantamientos y evaluaciones realizadas por SENPLADES, 2007-2014 Estudio

Descripción del programa a evaluar

Levantamiento, verificación y depuración de datos de los beneficiarios del bono de la vivienda 2007-2010 (vivienda rural y urbano marginal)

Es un programa a cargo del MIDUVI (Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda), mediante el cual se otorgó una ayuda económica a familias ecuatorianas para la compra o mejora de la vivienda, todo esto gracias a un bono de hasta USD 5,000,00 por beneficiario para la compra de

Objetivos del estudio Levantamiento, verificación y depuración de datos de los beneficiarios del bono de la vivienda 2007-2010 (vivienda rural y urbano marginal)

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Diseño metodológico evaluación de impacto de los bonos de la vivienda

una vivienda nueva o alternativamente USD 1,500,00 para mejoras

Elaboración del diseño metodológico para la evaluación de impacto de los bonos de vivienda, contando con los registros administrativos del MIDUVI y del registro social.

Levantamiento de línea base para la estrategia de combate a la desnutrición infantil en los cantones de Alausí y Pujilí

El programa se orienta a la atención nutricional de mujeres embarazadas, lactantes y niños menores de 36 meses, focalizándose en la población con mayor índice de pobreza, pobreza extrema y desnutrición, priorizada por la Red de Oportunidades.

Levantamiento de línea base para la estrategia de combate a la desnutrición infantil en los cantones Alausí y Pujilí

El Gobierno Nacional, a través de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES, impulsa este proceso de desconcentración en el país, garantizando la equidad territorial a través de la micro planificación, donde los distritos recogerán las necesidades del territorio a través de cada uno de sus circuitos, planificando de abajo hacia arriba y luego de arriba hacia abajo. En principio, la desconcentración de servicios se la hará a través de seis ministerios, posteriormente se incluirán otros. El programa se orienta a la atención nutricional de mujeres embarazadas, lactantes y niños menores de 36 meses, focalizándose en la población con mayor índice de pobreza, pobreza extrema y desnutrición, priorizada por la Red de Oportunidades.

Elaborar un diseño metodológico que permita la evaluación del proyecto de implementación de distritos y circuitos administrativos de planificación del buen vivir.

Levantamiento de seguimiento para la estrategia de combate a la desnutrición infantil en el cantón Sigchos Diseño metodológico evaluación completa del proyecto de implementación integral de distritos y circuitos administrativos de planificación del Buen Vivir

Evaluación de resultados y un estimador de efecto de programas implementados en Sigchos

Diagnóstico, evaluación y fortalecimiento del sistema de evaluación de los programas y proyectos públicos de la SENPLADES y Ministerios Coordinadores y Sectoriales conforme al Plan Nacional para el Buen Vivir Evaluación relación entre el Estado y la Sociedad Civil durante los últimos cuatro años de gobierno Evaluación de impacto del programa mi primer empleo.

Levantamiento de línea base para la estrategia de combate a la desnutrición infantil en el cantón Sigchos

Análisis de las líneas base y seguimiento de la información levantada para la estrategia de combate a la desnutrición infantil (evaluación de resultados y un estimador de efecto de programas implementados en Sigchos).

Desarrollar el diagnóstico, evaluación y fortalecimiento del sistema de evaluación de los programas y proyectos públicos a cargo de la SENPLADES y Ministerios Coordinadores y Sectoriales, de acuerdo a la metas definidas en el PNBV.

Sin datos

Sin datos

Dada la necesidad de avanzar en la generación de evidencia sobre los resultados de los proyectos en el sector productivo, el Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad- MCPEC y la SENPLADES seleccionaron al Programa Mi Primer Empleo ejecutado por el Ministerio de Relaciones Laborales – MRL, para ser evaluado en el presente año. En el año 2011, en el marco del SNEPP, la SENPLADES contrata una consultoría para elaborar el diseño metodológico para la evaluación de impacto del programa mencionado, la cual culmina a satisfacción del MRL, el MCPEC y la SENPLADES en enero del 2012. Para 2014, se prevé continuar con la

El objetivo principal de es “ELABORAR UN ESTUDIO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PROGRAMA MI", que actualizara el diseño muestral para la línea de seguimiento y generar el grupo de control para la evaluación de impacto del programa, utilizando las metodologías propuestas en el diseño metodológico.

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realización del estudio de evaluación de impacto propuesto en el diseño metodológico Evaluación de impacto del componente modalidad concursable sectorial del Programa de Capacitación y Formación Profesional

Elaboración del diseño metodológico de evaluación diagnóstica del Programa Escuelas Unidocentes y Pluridocentes

Elaboración del diseño metodológico de evaluación resultados Programa Desnutrición Cero (en proceso)

Evaluación y rediseño del Programa Alimentación Escolar (en proceso)

Dentro de los programas o proyectos productivos seleccionados para ser evaluados se encuentra el Programa Modalidad Concursable Sectorial del Programa de Capacitación y Formación Profesional ejecutado por la SETEC. En el año 2011, en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de la Política Pública-SNEPP, la SENPLADES contrata una consultoría para elaborar el diseño metodológico para la evaluación de impacto del programa mencionado, la cual culmina a satisfacción de la SETEC, el MCPEC y la SENPLADES en enero del 2012. En 2014, se prevé continuar con las siguientes fases de la evaluación del programa. Desarrollar desde una perspectiva de derechos, acciones integrales en oferta y demanda educativas para promover el acceso universal y la permanencia de los niños y niñas en una escuela unidocente y pluridocentes saludable y de calidad.

El objeto principal es “Brindar asistencia técnica para el desarrollo de insumos para la evaluación de impacto del componente Modalidad Concursable Sectorial del Programa de Capacitación y Formación Profesional”, con la finalidad de diseñar el marco muestral de la línea base acorde a lo establecido en el estudio de primera fase de diseño de evaluación de Impacto para el Programa de Capacitación Modalidad Concursable de la SETEC para conformar los grupos de tratamiento y control.

El Proyecto Desnutrición Cero (PDC) es una iniciativa del Ministerio de Salud Pública del Ecuador que busca: i) atender a las gestantes desde el primer mes de embarazo hasta los tres primeros meses después del parto; y al niño y/o niña, desde su nacimiento hasta el año de vida, ii) erradicar la desnutrición desde el nacimiento hasta el primer año de vida, y iii) aumentar la cobertura con el apoyo de un incentivo monetario para garantizar la atención en salud, tanto de la gestante como del niño menor de un año. El Programa de Alimentación Escolar – PAE se inicia en el año 1999 con el objetivo principal de contribuir al mejoramiento de la calidad y eficiencia de la educación básica mediante la entrega de un complemento alimenticio, principalmente en zonas de mayor incidencia de la pobreza. Este programa se orienta a la consecución de los siguientes objetivos específicos: i) entregar un complemento alimenticio para aliviar el hambre inmediata del grupo objetivo; ii) contribuir al mejoramiento de la capacidad de aprendizaje de los escolares: (atención, concentración y retención); iii) contribuir a mejorar el nivel de nutrición de las niñas y niños atendidos por el Programa; iv) contribuir al mejoramiento de la asistencia a las escuelas en las zonas afectadas por la pobreza; v) contribuir a disminuir las tasas de repetición y deserción escolar en las escuelas beneficiarias del programa.

Proponer una metodología que permita estimar los principales resultados del proyecto en la salud y nutrición de los niños / niñas y mujeres gestantes beneficiarios del proyecto, utilizando información a nivel de historia clínica, pago de la transferencia monetaria en las 303 parroquias priorizadas por el Proyecto, datos registrados en el Ministerio de Salud Pública y otras fuentes de información como el Registro Civil, Registro Social u otras encuestas oficiales.

Elaborar una propuesta metodológica de evaluación diagnostica de las Escuelas Unidocentes y Pluridocentes del MINEDUC, misma que enfocara en determinar los requerimientos de información a nivel de escuelas, docentes, alumnos, así como los antecedentes respecto a la gestión y logros académicos del funcionamiento de las escuelas.

Dirigir la evaluación operativa y el rediseño del Programa de Alimentación Escolar (PAE).

Fuente: SENPLADES.

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Gráfico 1 . Matriz de diferenciación funcional Estado Ecuatoriano

Fuente: (SENPLADES 2009, 43).

Gráfico 2. Estructura de la Función Ejecutiva Ecuador 2013

Fuente: Muñoz, 2013, p. 114.

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Gráfico 3 .Contenidos del GPR Ecuador

Fuente: (E-strategia, 2011:17)

Gráfico 4. Ciclo de gestión del GPR

Fuente: (SNAP, s.a.) 10. Resumen El presente texto analiza los antecedentes, funcionamiento, y panorama general de los mecanismos de planeación, seguimiento y evaluación que existen en el Gobierno Nacional del Ecuador, centrándose en el uso de la herramienta del Gobierno por Resultados. El texto busca relatar que, después de varios

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intentos fallidos de generar un corpus de herramientas técnicas a la evaluación institucional, se ha registrado un importante desarrollo de métodos y herramientas, particularmente en la planeación y seguimiento a programas y proyectos. Se busca demostrar que, como resultado del contexto político actual, en el Ecuador se vive un proceso de activación del Estado, que incluye la dotación de mayores grados de institucionalidad a la administración pública, por medio de, entre otras estrategias, el establecimiento de diferentes mecanismos de planeación, monitoreo y evaluación de la acción pública. Todo esto se hace con el objetivo declarado de lograr una administración más eficiente, profesionalizada, meritocrática y comprometida con la población y la satisfacción de sus demandas, en contraposición con las formas de gestión del pasado. El presente texto ilustra dos situaciones que muestran las tensiones en el arranque de un modelo moderno gestión de evaluación y resultados en el Ecuador: a) Existe un esfuerzo importante por los organismos de planificación gubernamental para articular los esfuerzos metodológicos y las plataformas tecnológicas desarrolladas para tal cometido, y b) aún queda camino por recorrer en este sentido así como en el proceso de institucionalización del seguimiento y, sobre todo, de la evaluación en el país. Se concluye que la construcción de capacidades y sistemas para el monitoreo y evaluación en el Ecuador presenta avances importantes así como asuntos sobre los que aún es necesario trabajar más. En cuanto a las fortalezas identificadas, destaca el entramado institucional y el desarrollo de metodologías para realizar la planeación nacional, esfuerzos que permiten elaborar y dar seguimiento al Plan Nacional del Buen Vivir. En cuanto a las debilidades identificadas, se concretan en la falta de armonización de los diferentes sistemas de planeación, presupuestación, seguimiento y evaluación existentes, que pueden mejorarse e integrarse de manera plena mediante un esfuerzo continuado, que lleve a los gestores públicos a integrar de manera transversal metodologías comunes de gestión, e implementar, una cultura de alto desempeño público que evite gestiones innecesarias y cumplimientos meramente burocráticos los requisitos ligados a los sistemas de monitoreo y evaluación. Palabras clave: Evaluación, Monitoreo, Gobierno por Resultados, Ecuador, Constitución, Gestión Pública.

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