Modernización de la Aduana en los procesos de Integración Regional, desde una perspectiva Neoliberal.

Informe del Fondo Monetario Internacional; Modernización de las administraciones de ingresos—un balance 2010-2013; La Dirección Nacional de Aduanas
Publicado en el informe "Uruguay en Cifras 2014" del INE.
Extraído del informe de instituto Uruguay XXI, Informe de comercio exterior Exportaciones e importaciones de Uruguay Diciembre 2014, pág. 10. Disponible en http://www.uruguayxxi.gub.uy/exportaciones/wp-content/uploads/sites/2/2014/09/Informe-de-Comercio-Exterior-de-Uruguay-A%C3%B1o-2014.pdf
Programa Modernización de la Dirección Nacional de Aduanas-BID, disponible en la página web de la DNA http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/v/4096/2/innova.front/programa_modernizacion_de_la_direccion_nacional_de_aduanas.html
Definición Código Aduanero del Uruguay CAU (Código Derogado)
Artículo 7º.- Recinto aduanero. Es la parte del territorio aduanero nacional, donde están ubicados los locales y predios destinados al servicio de las oficinas de Aduana y sus dependencias (muelles, depósitos, campos de aterrizaje, etc.) dentro de cuyos límites se realizan las operaciones aduaneras.
Pág. 10, Anuario Dirección Nacional de Aduanas, Uruguay. Año 2013
OMA: Organización Mundial de Aduanas. Es la institución internacional que, se ocupa de los temas aduaneros, hoy en día tiene 177 países miembros, responsables de más del 98 por ciento del comercio mundial. http://www.wcoomd.org/en/about-us/what-is-the-wco/au_history.aspx
Esther Barbe, Relaciones Internacionales, Editorial Tecnos 1995, Madrid. Pag. 67
Esther Barbe Relaciones Internacionales, Editorial Tecnos 1995, Madrid. Pág. 68
Keohane parte de la premisa de los realistas de que la sociedad internacional es anárquica.
Instituciones internacionales y poder estatal: ensayos sobre la teoría de las relaciones internacionales, Cap. 1: "Institucionalismo neoliberal: una perspectiva de la política mundial". Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1993. Pag.15
Instituciones internacionales y poder estatal: ensayos sobre la teoría de las relaciones internacionales, Cap. 1: "Institucionalismo neoliberal: una perspectiva de la política mundial". Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1993. Pág. 19.
El realismo es la teoría clásica de las RR.II, anterior al neoliberalismo. Considera que los Estados son los únicos actores del sistema internacional, y que este es un sistema, anárquico, sin supranacionalidad y donde los Estados compiten por su supervivencia, por tanto para esta teoría la seguridad nacional es primordial, y todas las otras decisiones estatales son guiadas en post de la seguridad del Estado.
Pablo Ferreri en exposición en la Nueva Agenda Progresista NAP, 9 Septiembre 2014. Disponible en http://www.nap.uy/index.php/component/k2/item/25-nap-presentacion-de-pablo-ferreri
Ministro Aguerre en 7º Foro Mundial de Agricultura y Alimentación, en Alemania El 16/01/2015 http://www.elobservador.com.uy/noticia/296086/aguerre-destaco-que-uruguay-ahora-genera-productos-34del-mas-alto-rendimiento34/ Y en http://internacional.elpais.com/internacional/2014/09/27/actualidad/1411774712_131352.html

The functional approach to word organization, Pág. 359
Clasificación extraída del libro de la UNAM, Las lecciones del derecho comunitario, del Dr. Andreu Olesti Rayo. Capitulo VIII "La integración Económica; El Mercado Común, y la Unión Económica y monetaria, año 2000, disponible en https://www.uam.es/personal_pdi/derecho/jarsey/1asignaturas/da_economico/lecturasdaeconomico/sesion5_union_europea.pdf
Ricardo Echegaray, 2010 Durante la Presidencia Pro Tempore de Argentina en el Mercosur http://www.adau.com.uy/innovaportal/v/10014/1/innova.front/argentina-el-primer-pais-en-aprobar-el-codigo-aduanero-mercosur.html
OMA: Organización Mundial de Aduanas
Propuesta Mercosur para la extensión del INDIRA en la OMA a nivel global, disponible en http://www.wcoomd.org/~/media/WCO/Public/Global/PDF/Topics/Facilitation/Activities%20and%20Programmes/GNC/GNC%20Repository/GNC%20Utility%20Block%20-%20INDIRA%20SYSTEM%20-%20v7-0.ashx?db=web
Consejo del Mercado Común del Mercosur
Art.7 Decisión del CMC 37/05. Decreto y Decisión del CMC disponible en http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/v/7713/1/innova.front/decreto_n%C3%82%C2%B0544_005.html#ancla1
Manifiesto Internacional del Carga o Declaración de Tránsito Aduanero usada en transporte terrestre.
Uruguay y Brasil firman acuerdo para intercambiar información. Disponible en http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/v/12605/1/innova.front/brasil_y_uruguay_firmaron_historico_acuerdo_aduanero_.html
Ec. Fernando Lorenzo durante la jornada del cierre del año de la DNA el 21/12/2012
http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/v/10518/6/innova.front/el_ministro_de_economia_lorenzo_dio_fuerte_respaldo_al_proyecto_de_modernizacion_de_la_aduana.html
Es el sistema de análisis o control más severo que se ejerce sobre una mercadería objeto de una operación aduanera, de modo tal que, la misma es sometida a un control físico y documental, en forma conjunta, a priori de su "desaduanamiento"
Funcionario técnico aduanero encargado de verificar la exactitud de la declaración de las mercaderías con las mismas. 
Se trata de una infracción formal, esto es que no requiere para su configuración la pérdida de renta fiscal, sino que está dirigida a castigar aquellos actos violatorios de leyes o reglamentos dictados por órganos competentes que establezcan procedimientos aduaneros. Por tanto, la norma violada puede ser desde una ley hasta una Orden del Día; y de ahí que el posible elenco de situaciones que configuran una contravención es muy vasto. 
ADAU: Asociación de Despachantes de Aduanas del Uruguay.
Once funcionarios de la aduana del aeropuerto de Carrasco fueron procesados con prisión en 2008 por recibir "propinas" de parte de despachantes de aduana. Disponible en http://www.elobservador.com.uy/la-grabacion-que-compromete-al-numero-2-la-aduana-n228439
DUA: Declaración Única Aduanera. Declaración de Aduanas que realiza el despachante para los tramites de importación, exportación o tránsito.
Ventanilla Única del Comercio Exterior.
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La modernización de la Direccion Nacional de Aduanas en los procesos de Integración Regional, desde una perspectiva Neoliberal.
Por
Florencia Molina Magne
CI: 433A.FMJ-C





19 de Junio 2015
Facultad de Derecho
Lic. Relaciones Internacionales
Taller de Técnicas y Métodos de Investigación.

Índice
Introducción 2
Primera Parte: La Direcciona Nacional de Aduanas DNA 3
.Proceso de Modernización de la DNA ¿Cómo surge? 4
.¿En qué consiste el proceso de modernización de la DNA? 4
2.2.1. En el plano jurídico. 4
2.2.2 Uso de Tecnologías. 6
Reestructura Interna. 7
Segunda Parte; Los procesos de integración. 7
3.1. El neoliberalismo y los procesos de integración. 7
3.2 Mercosur 10
3.3 El Código Aduanero del Mercosur 12
3.4 Intercambios entre la Aduana y el Mercosur; 13
3.5 Sistema INDIRA y SINTIA 14
Conclusiones 15
Anexo: Entrevista a Gerardo Ramis Despachante de Aduanas 16
Bibliografía 20
















Abstrac: Aduanas- Modernización- Mercosur-Unión Aduanera-Integración- Neoliberalismo-Teoría de las Relaciones Internacionales-Reformas- Uruguay-



Introducción.
Este trabajo surge ante la falta de un documento académico que resuma el proceso de transformación de la Direcciona Nacional de Aduanas (DNA) del Uruguay y que lo vincule con los procesos de integración, en especial al que nuestro país se encuentra abocado, el Mercado Común del Sur (Mercosur). También quiero destacar la decisión de Estado que se ha tomado de posicionar al Uruguay como un Hub logístico en la región. Esta decisión involucra profundos y diversos aspectos de las relaciones internacionales, y no podremos llegar a esa meta sin cambios sustantivos en nuestra instituciones. La institucionalidad del país también forma parte del campo de las relaciones internacionales, en la medida que esas instituciones interactúan con el orden internacional.
En este trabajo he querido responder a las preguntas de ¿En qué consiste la modernización de la DNA? ¿Cómo se vincula el buen funcionamiento de la DNA con la integración regional? Estas variables, van a intentar ser respondidas desde el enfoque neoliberal de las Relaciones Internacionales.
Para lograr responder estas preguntas de manera adecuada y lograr un conocimiento ordenado, este trabajo se divide en 2 partes; una primera que tiene como objetivos el explicar el proceso de modernización de la Direccion Nacional de Aduanas, y la segunda parte que intenta analizar los procesos de integración desde la perspectiva del paradigma neoliberal de las relaciones internacionales y su vinculación con el proceso de la DNA.
Junto con esto, quiero destacar la importancia que significa la modernización de uno de los organismos estatales más antiguos del Estado, en un periodo donde una de las metas del anterior gobierno fue la modernización del Estado. Este modelo de cambio, podría servir de ejemplo para otros organismos estatales, así como mejorar el relacionamiento de todos los actores del comercio exterior del país, y con nuestros socios regionales.















La Dirección Nacional de Aduanas
Es uno de los organismos más antiguos del país, su fundación es anterior a la constitución del Estado uruguayo, y se fundó por la Real Orden el 7 de Abril de 1778.
Actualmente la DNA es un ente descentralizado del Ministerio de Economía y Finanzas, no autónomo, y es sin duda alguna, uno de los actores principales, de primera línea en el comercio exterior, tanto en sus funciones fiscalizadoras como facilitadores del comercio expresadas en el nuevo Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay (en adelante CAROU). El CAROU agrega nuevas potestades a la DNA, que han quedado expresadas en la Misión del ente. La Misión de la Aduana es velar por la seguridad de la sociedad uruguaya y apoyar el desarrollo económico del país, a través del control de las mercaderías que cruzan nuestras fronteras aduaneras. Para cumplir con esto, la DNA hará una fiscalización eficiente evitando amenazas a la población, y facilitara el comercio exterior y la circulación de pasajeros impulsando la competitividad internacional del país.


2.1 Proceso de Modernización ¿Cómo surge?
La idea de modernización de la DNA surge en un Consejo de Ministros del año 2006 durante el gobierno del Doctor Tabaré Vázquez. Este proceso también, está íntimamente ligado a la salida de la crisis económica que sufrió el país a inicios del año 2002, ya que los técnicos del FMI recomendaron al gobierno una reforma de los organismos recaudadores de impuestos, esto se materializo en la reforma a la DGI, la Asesoría de Tributación y Recaudación (ATYR) del BPS y la reforma de la DNA, que es el otro gran organismo recaudador de los impuestos del comercio exterior. En su informe de revisión el FMI sostiene que la reforma de la DNA se había postergado, era la que presentaba más dificultades y preocupaba al organismo, ya que era necesaria para el desarrollo económico del país. Pero también señala, que a pesar de los problemas, en su misión del año 2014 destaca que fue la reforma más progresiva y que mejor se ha implementado. Y es que desde el consejo de ministros del año 2006 no han sido pocos los cambios, a través de un préstamo del BID (firmado el 14/10/2007) para llevar a cabo toda esta reforma, se han implementado mejoras tecnológicas y simplificación de trámites, reformas edilicias, re estructuras en cuanto al funcionamiento interno y los RRHH, entre otros que detallaremos más adelante. Esta reforma es de vital importancia para el comercio exterior y las relaciones internacionales del país, si Uruguay aspira a consolidarse como un polo logístico de distribución de mercadería a nivel regional, debe modernizar su sistema aduanero para que la realidad acompañe las necesidades de los operadores. No se pueden atraer más inversiones, aumentar los niveles de exportaciones con una DNA vetusta, como tampoco, el mayor crecimiento económico del país, que llevo a un aumento de las exportaciones, según el Banco Central del Uruguay, pasaron en el año 2006 de 3.989 millones de USD a 9178 millones USD en el año 2014. Y las importaciones rondaron en el 2014 una cifra similar, 9.632 millones de dólares. Junto con esto, también hay que destacar que el tercer destino de las exportaciones uruguayas, sobre todo en las partidas de trigo, soja y malta, tienen por destino la Zona Franca de Nueva Palmira, y es la DNA la que ejerce el control sobre las entradas de mercaderías a Zona Franca. Los movimientos, solamente hacia Zona Franca Nueva Palmira, sumaron 640 millones de dólares. Por tanto este proceso surge como una decisión política, pero también como una necesidad económica, las instituciones tienen que acompañar el crecimiento económico del país y deben facilitarlo.

2.2 ¿En qué consiste el proceso de modernización de la DNA?
Este proceso abarca toda la DNA y ha sido gradual pero constante ya que busca la mejora en diversos ámbitos de toda la estructura.
Tiene algunos puntos de referencia que comienza con la decisión política del Consejo de Ministros en el año 2006, continua con el préstamo del BID para realizar el proceso que se inicia en el año 2007 y cuenta también con el apoyo del Banco Mundial. El objetivo del programa del BID es apoyar la modernización de la DNA a fin de mejorar la eficiencia y calidad de sus funciones primordiales como ente fiscalizador y facilitador en la dinámica del comercio internacional. Los objetivos específicos son: (i) lograr un cambio institucional dentro de la DNA que incorpore funciones de facilitación y promoción del comercio; (ii) dotar a la DNA de las herramientas tecnológicas y de infraestructura necesarias para que cumpla las nuevas funciones asignadas como ente facilitador del comercio; y (iii) identificar y diseñar los distintos tipos de normas que la Aduana requiere en su nuevo rol.
El programa se estructura en base a los siguientes componentes:
Componente I. Fortalecimiento de los Procesos de Control mediante el análisis inteligente del Riesgo.
Componente II. Apoyo al objetivo de la eficiencia en las transacciones comerciales.
Componente III. Fortalecimiento Institucional de la DNA.
Durante el año 2010 se genera el proceso de Planificación Estratégica, y durante el periodo 2011-2013 se implementan los proyectos e iniciativas Estratégicas que más abajo me referiré
Por su nivel de innovación y por toda la cooperación internacional que hay detrás, tomare en cuenta las reformas en el plano jurídico y el uso de las tecnologías, ya que la reforma abarca a toda la estructura de la organización y excede este trabajo.
2.2.1. En el plano jurídico:
El nuevo CAROU es una iniciativa estratégica que tiene como objetivo modernizar la legislación
aduanera uruguaya y, fortalecer su institucionalidad, de forma tal que se convierta en un instrumento consistente con la inserción internacional del país en materia de comercio exterior, alineándose no solo con legislaciones más modernas sino que también con el Código Aduanero del Mercosur (CAM), del cual ya se encuentra aprobado su marco legal. Y como queda demostrado en la exposición de motivos de la aprobación del CAROU, la aprobación de este se relaciona con la aprobación del CAM, para actualizar la legislación y evitar que los regímenes de Puerto y Aeropuertos Libres desaparezcan con la aprobación del código regional.
El CAROU modifica tres grandes pilares de la normativa aduanera uruguaya: el Código Aduanero Uruguayo (CAU) que ya fue reemplazado por el CAROU; el Régimen Infraccional Aduanero; y el Régimen de los Despachantes de Aduana, unificando toda la legislación en un solo texto.
Principales cambios que introduce el CAROU:
Unifica, sistematiza y actualiza la normativa
Amplía el territorio aduanero incluyendo las zonas francas
Introduce la figura del Operador Económico Calificado
Aumenta transparencia y orden en tránsitos y franquicias
Amplía elenco de agentes vinculados con administración aduanera
Revisa régimen infraccional aduanero

Además de eso el CAROU, incluye la creación de zonas primarias, secundarias y terciarias, que están incluidas en el CAM. Estas zonas se caracterizan de la siguiente manera:
Zona primaria aduanera (artículo 3º). Es un concepto muy similar al vigente de "recinto aduanero", y se trata de las áreas delimitadas y habilitadas por la DNA donde se efectúa el control de entrada, salida, permanencia y circulación de mercaderías, medios de transporte y personas. Incluyen los puertos, aeropuertos, puntos de frontera y sus áreas adyacentes, y otras áreas que la ley o el Poder Ejecutivo definan.
El CAROU incorpora disposiciones que armonizan la normativa en materia de zonas primarias aduaneras con los regímenes denominados de Puerto y Aeropuerto Libre (PAL), estableciendo que aquellos puertos y aeropuertos en que se aplican los regímenes previstos en la Ley Nº 16.246, de 8 de abril de 1992, y en los artículos 163 de la Ley Nº 16.320, de 1º de noviembre de 1992, y 23 y 24 de la Ley Nº 17.555, de 18 de septiembre de 2002, se consideran zonas primarias aduaneras y se les continua aplicando lo establecido por dichas disposiciones, sin perjuicio de lo previsto en el proyecto en referencia a dichos puertos y aeropuertos.
Zona de vigilancia aduanera especial (artículo 5º); Corresponde al área dentro de la zona secundaria aduanera (área del territorio aduanero que no es zona primaria) especialmente delimitada por el Poder Ejecutivo para asegurar un mejor control aduanero y en la cual se aplican disposiciones especiales de control en virtud de su proximidad a la frontera, puertos o aeropuertos internacionales. Se trata de un concepto similar al vigente de zonas terrestre y marítima de vigilancia aduanera, en cuyo ámbito la DNA aplica medidas especiales de control (zona adyacente a frontera terrestre o costas, aguas limítrofes o fronterizas, mar territorial). La formulación de zonas recogida por el CAROU no supone alteraciones sustantivas a la situación vigente que contempla el recinto aduanero y las zonas de vigilancia aduanera terrestre y marítima.
Con este código se intenta lograr un adecuado equilibrio entre la fiscalización y la facilitación, hay un incremento de las facultades de fiscalización de la DNA, mayor penalización de las irregularidades aduaneras, y mayor judicialización de los conflictos. Esto se especifica en los art. 6 al 12, que se dedican exclusivamente a la DNA y establecen la preeminencia de la DNA sobre los demás organismos en la Zona Primaria Aduanera, Zona de Vigilancia Aduanera Especial y la obligación por parte de los demás organismos, de prestar auxilio inmediato siempre que les fuera solicitado por la DNA, para el cumplimiento de sus competencias y de poner a disposición de esta, el personal, las instalaciones y los equipos necesarios para tales fines. Además los funcionarios aduaneros en el ejercicio de sus atribuciones podrán requerir el auxilio de la Fuerza Pública, y pueden si así lo consideran, retener cualquier mercadería u otro objeto de viaje que les resultara sospechoso de infracción. También pueden ingresar en los recintos, establecimientos comerciales, depósitos u otros locales de la Zona Primera Aduanera sin ningún tipo de requerimiento legal, o realizar la fiscalización de personas, medios de transporte o cargas. Junto con esto de manera extensiva, en el art. 6 incs.2 se establecen las funciones de la DNA de las cuales destacan como novedad los siguientes numerales:
N) Recabar de cualquier organismo público o persona privada las informaciones necesarias a los efectos del cumplimiento de sus cometidos dentro del ámbito de su competencia.
Ñ) Participar en todas las instancias negociadoras internacionales referidas a la actividad aduanera.
O) Participar en la elaboración y modificación de las normas destinadas a regular el comercio exterior que tengan relación con la fiscalización y el control aduaneros.
P) Proveer los datos para la elaboración de las estadísticas del comercio exterior y confeccionar, mantener y difundir dichas estadísticas.
En el inc. 4 también se destaca señalando: La Dirección Nacional de Aduanas promoverá la facilitación y seguridad en el comercio, desarrollando su gestión dentro de los principios de integridad, legalidad, eficiencia, eficacia, profesionalismo y transparencia, y contribuyendo por esta vía a la competitividad de la producción de bienes y servicios.
Por último, cuando la función aduanera se cumple con eficiencia, inteligencia y de acuerdo con los tiempos del comercio internacional, cuestión que tiene por objetivo institucionalizar el CAROU, la seguridad que brinda es un valor agregado para los actores internos y externos, públicos y privados. Por este motivo se pone especial énfasis tanto en los controles como en la forma en que los mismos se procesan. En efecto, una estrategia de desarrollo del comercio exterior en general, y del polo logístico en particular, no puede sostenerse a partir de la flexibilización de los controles, al tiempo que requiere críticamente de eficiencia en la implementación de los mismos.
2.2.2 Uso de Tecnologías
Este es sin duda uno de los aspectos más sorprendentes de la modernización de la DNA, porque el uso de tecnologías implica un cambio en la cultura de trabajo, de organización, y genera una reducción de costos en materiales y en tiempo. Por su nivel de innovación y por toda la cooperación internacional y nacional entre privados y públicos que hay detrás de estos cambios, es algo que más me referiré con mayor atención.
Documento Único Aduanero (DUA) Digital: El DUA es el documento necesario y obligatorio para tramitar cualquier importación, exportación, o tránsito. Es un documento de uso cotidiano por los operadores del comercio exterior, y ahí radica su importancia, porque la digitalización genera menos demoras en la actividad cotidiana comercial del país.
Desde el año 2011comenzo a implementarse el proceso de digitalización y pago de manera online a través del BROU.
El DUA Digital implementó las siguientes iniciativas: el documento electrónico, la firma electrónica, el almacenamiento de la documentación de operaciones aduaneras a cargo de despachantes de aduana y la reingeniería del control aduanero

Uruguay Tránsito Seguro; Se implementó en el año 2011 el sistema de Precintos Electrónicos. La instalación de estos precintos permite efectuar el control 24 hrs, durante los 365 días del año y permite el seguimiento satelital de los tránsitos en territorio aduanero nacional, y así aportar seguridad y fluidez al tráfico comercial. Específicamente lo que hace el precinto es enviar señales al Centro de Monitoreo de la DNA, donde se controla la seguridad de la carga transportada, que se respete la ruta señalada para la operación y que se cumpla en el tiempo estipulado el recorrido del medio de transporte.
Para lograr llegar al precinto electrónico el sector publico trabajo en colaboración con el privado, tanto en diseño como implementación, que la realizan empresas privadas autorizadas por al DNA

Ventanilla Única de Comercio Exterior VUCE: El programa se inició en 2011, con la firma del Acta de Constitución del Proyecto y es liderado por la DNA y la Comisión Interministerial de Asuntos para el Comercio Exterior. Asimismo, funciona dentro del Instituto de Promoción de Inversiones y Exportaciones Uruguay XXI, lo cual es una muestra de la coordinación y cooperación entre diferentes organismos.
VUCE permite la gestión de los certificados de organismos y se conecta automáticamente con la DNA, transfiriendo la información necesaria para consumar los trámites de comercio exterior, lo que brinda agilidad y transparencia al sector.

Operador Económico Calificado OEC: Vigente a partir del año 2014, este nuevo régimen al cual se llegó con la cooperación de la OMA. La DNA otorgará un único Certificado a los operadores de comercio exterior que lo soliciten y que cumplan con todos los requisitos y etapas contempladas en la certificación, que a su vez les permitirá beneficiarse de procedimientos simplificados de control aduanero, tener prioridad en la tramitación de expedientes, prioridad en la inspección en canales naranja y rojo, capacitación permanente, despachos anticipados, y un oficial OEC en la DNA asignado. Esta nueva figura jurídica está incluida en el CAROU, así como también en el CAM

Sistema de Inteligencia Aduanera
Es un sistema de inteligencia que brinda información para la toma de decisiones y para prevenir, con acciones coordinadas, ilícitos aduaneros y otros conexos. Dicho sistema que integra la labor de análisis y de inteligencia de campo, basada en la recolección de datos y su procesamiento en tiempo y forma. Adicionalmente, determina de forma dinámica los instrumentos necesarios para que el control inteligente y no intrusivo, y se aplique en pos de operaciones eficientes y ágiles de comercio exterior. El sistema se basa en el uso intensivo de tecnología, en nuevas investigaciones, en intercambio de información entre las áreas, en evaluación de resultados y aplicación de mejores prácticas globales. Tiene alcance nacional, aunque está centralizado por una unidad organizacional responsable de coordinar a las sedes regionales y a los organismos internos y externos capaces de producir información para el análisis de inteligencia. Asimismo, se llevan a cabo actividades de coordinación interinstitucional de cooperación e intercambio de información con aquellas Instituciones que tienen competencia en la lucha contra el fraude fiscal y delitos conexos

2.3 Reestructura Interna
Estos cambios tecnológicos y jurídicos fueron acompañados de cambios en la estructura interna que se basan en la profesionalización de la gestión a través de capacitaciones permanentes, mejoras salariales, mejoras en la estructura de gestión de personal a través de la compra de software, la orientación al cumplimiento de objetivos delineados a través de los acuerdos de gestión que se realizan entre funcionario y el Director de la DNA con un plazo máximo de cumplimiento de 15 meses, también se planteó el objetivo estratégico de la DNA que es liderar la comunidad del comercio exterior y la definición de la visión y misión de la DNA como un facilitador del comercio y no un obstaculizador.
Y lo que el Director de la DNA, Enrique Canon ha señalado como un Cambio Cultural; que consiste en la distribución de Incentivos en base a rendimiento, fomento al trabajo en equipo administración por objetivos, distribución más equitativa y la generación de un sistema de trabajo transparente
Además de la reestructura edilicia, que es llevada a cabo desde el año 2008



Segunda Parte: Los procesos de integración
3.1. El neoliberalismo y los procesos de integración.
Como se señaló en la introducción, este trabajo se enmarca en el paradigma neoliberal de las relaciones internacionales. Para esta concepción, la integración regional es una herramienta fundamental para el desarrollo, ya que recoge conceptos del liberalismo económico (así como también del liberalismo político y de la teoría de las relaciones internacionales) y la apertura de los mercados es importantísima, ya que el comercio exterior generara riqueza en la medida que productores y consumidores puedan interactuar libremente sin que el Estado obstaculice el comercio, sea con medidas arancelarias como no arancelarias. (En ese sentido instituciones viejas, desactualizadas, burocráticas aumentan tiempos que se traducen en aumentos de costos, que pueden llegar a ser consideradas trabas no arancelarias). El liberalismo tiene como fin último, la libre circulación de los factores productivos, y la eliminación de los aranceles y otras barreras al comercio, como licencias y subsidios.
Para poder continuar con este trabajo y explicar cómo la modernización de la DNA se enmarca en el proceso de integración del Mercosur, voy a realizar una breve descripción del neoliberalismo de las relaciones internacionales, para después aplicarlo al tema.
En términos generales podemos decir que el neoliberalismo de las relaciones internacionales se caracteriza por surgir en un ambiente de distención, los Estados actúan racionalmente, aunque no a partir de una información completa ni con preferencias incambiables, reconocen la existencia de otros actores además del Estado (a diferencia de la concepción clásica), es decir, reconoce la multiplicidad de actores y la introducción de temas de investigación que el paradigma realista no da relevancia, como en nuestro caso de estudio, las relaciones comerciales-institucionales del comercio exterior, y los usos de la tecnología. Como el neoliberalismo incluye la existencia de otros actores, también, considera que estos actores interactúan entre sí, tanto en el mediano como largo plazo, y por ello, toma como pilar fundamental de estas relaciones la cooperación internacional en sus diferentes manifestaciones, según lo planteo Keohane y Nye hay un juego cooperativo entre los actores internacionales. Se entiende entonces, que en el sistema internacional hay una red de conexiones que pueden llegar a traspasar a los Estados, sea por flujos económicos o tecnológicos, y esta red conectada por diferentes tipos de flujos crea un orden mundial distinto. Como señala Esther Barbe; "Las teorías de este paradigma se basan en premisas de cooperación y no de conflicto. Es el caso de la integración, en su dimensión de integración técnico-económica, también llamada integración informal…"
Por tanto, podemos deducir que detrás de todo tipo de integración, hay cooperación como un pilar fundamental y necesario.
Por otro lado a partir de la identificación de la sociedad internacional anárquica y un mercado imperfecto, Keohane y los autores neoliberales en general se han inspirado en los modelos elaborados por los economistas sobre la regulación de los mercados para defender las posibilidades de cooperación internacional. Ellos consideran que las prioridades económicas son básicas para los estados.
Recogen, y estudian, las intenciones de los Estados en la cooperación internacional, más que sus capacidades.
Del énfasis del papel de las instituciones en la cooperación internacional proviene el nombre que Keohane dio al programa en su obra After Hegemony (Keohane, 1984): "institucionalismo liberal". El mismo autor lo define de la siguiente manera; "El institucionalismo neoliberal se formula preguntas acerca del efecto de las instituciones en la acción del Estado y acerca de las causas del cambio institucional; supone que los Estados son agentes clave y examina tanto las fuerzas materiales de la política mundial como el conocimiento de sí mismos que tienen los seres humanos ".
Keohane considera que la cooperación es posible pero debe tomar en cuenta a las instituciones para lograr acuerdos. Es decir que se puede entender los modelos de cooperación y discordia sólo en el contexto de las instituciones que ayudan a definir el sentido y la importancia de la acción del Estado. En el caso concreto la modernización de la DNA, lo que vemos es, un lineamiento político, aplicado a un organismo estatal en el cual, hay cooperación tanto a nivel nacional como internacional. A nivel nacional se da por el trabajo en conjunto con otros organismos del Estado, y los agentes privados del comercio exterior. Y a nivel internacional, se ha dado, no solo en el marco del Mercosur y el intercambio con otras aduanas (que detallaremos más abajo) también con el préstamo y asesoría de BID, y la asesoría el FMI, entre otros.
Por tanto una teoría exitosa de la cooperación, (como la integración regional) debe tomar en cuenta los efectos de las instituciones.
El autor también señala que las acciones estatales dependen, considerablemente, de los acuerdos institucionales prevalecientes, los cuales afectan:
El flujo de información y las oportunidades de negociar;
La capacidad de los gobiernos para controlar la sumisión de los demás y para poner en práctica sus propios compromisos; de allí su capacidad para tomar, en primer término, compromisos creíbles; y
Las expectativas prevalecientes acerca de la solidez de los acuerdos internacionales.
En el caso de Uruguay debido a nuestras limitaciones no poseemos capacidad de poder, por tanto el punto 2 no explica nuestra realidad, nos encontramos condicionados geográficamente, no solo por nuestro tamaño, si no por estar al lado de los 2 países más grandes de la región. Pero si los puntos 1 y 2 se aplican a nuestras políticas de inserción internacional en los planos económicos y políticos. Uruguay tiene una tradición y reputación en los organismos internacionales y regionales que no se condiciona con su tamaño, y ha usado el Mercosur como plataforma de lanzamiento, en la cual el cumplimiento de los compromisos asumidos, ha sido una constante, así como el respeto al Derecho Internacional y las instituciones.

Ahora cabe preguntarse ¿Por qué para Keohane, es tan importante la institucionalización?
Keohane dice "Un sistema internacional no institucionalizado carecería de expectativas y entendimientos. La coordinación sería imposible aun cuando existieran intereses comunes. La política en un sentido real sería desconocida y la interacción estatal tendría calidad azarosa".

Por ultimo cabe señalar que el autor plantea que las instituciones internacionales les permiten a los Estados tomar acciones que, de otra forma, serían inconcebibles. Estas medidas también afectan los costos asociados con alternativas que pueden haber existido independientemente. En el caso del comercio internacional y la integración económica las reglas del GATT (Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio) sobre barreras a las importaciones aumentan los costos de imponer cuotas discriminatorias formales a las importaciones. La evasión a menudo es posible, como lo indican las ''restricciones voluntarias a las exportaciones"; pero las instituciones sin duda afectan el comportamiento, aun cuando no siempre logran el objetivo deseado, ya que ir contra las reglas globales del mercado puede tener costos asociados, no solamente económicos, también políticos basados en la reciprocidad. (Ej. La aplicación de medidas compensatorias por dumping, la suba de aranceles por parte de todos los miembros de la OMC a un país que incumpla las normas, o incluso el cierre de fronteras)

Teoría de la Interdependencia Compleja
Robert Keohane también trabajo en otra teoría dentro de este paradigma junto con Nye.
Keohane y Josep Nye presentaron el enfoque teórico de la interdependencia compleja como un tipo ideal y opuesto al realismo. Y se caracteriza en términos generales por la presencia de otros actores, además de los Estados, que participaran activamente en la política mundial, en el que no existe una clara jerarquía de cuestiones y en el que la fuerza sea un ineficaz instrumento de política. Específicamente estos autores consideran que la dependencia compleja tiene tres características claves:
1. Canales múltiples conectan las sociedades; los mismos incluyen tanto nexos informales entre élites gubernamentales como acuerdos formales entre agencias de servicio exterior, nexos informales entre élites no gubernamentales y organizaciones transnacionales. Estos canales pueden resumirse, como relaciones interestatales, transgubernamentales y transnacionales
2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en múltiples temas que no están colocados en una jerarquía clara. Esta ausencia de jerarquía significa, que la seguridad militar no domina la agenda. Muchos temas surgen de lo que se acostumbraba considerar como política interna, con lo que la diferenciación entre temas internos y externos se vuelve borrosa. Y los temas son considerados por distintos departamentos gubernamentales y en distintos niveles. Una inadecuada política de coordinación de estos temas implica costos significativos. Diferentes problemas generan diferentes coaliciones, tanto dentro como fuera, del gobierno, y suponen distintos grados de conflicto.
3. La fuerza militar no es empleada por los gobiernos contra otros gobiernos de la región cuando predomina la interdependencia compleja. La fuerza militar es irrelevante para resolver desacuerdos económicos entre miembros de un bloque regional, por su condición de interdependencia.
En estas 3 definiciones podemos ver como se aplican a nuestro caso. La integración económica, liderada por la OMC hace que se pongan en contacto no solo diferentes países, sino también otros actores del comercio como los productores, que pueden ser rurales o grandes transnacionales, en este sentido, y atiendo al concepto de liberalismo político, la OMC es democrática en sus decisiones y accesos, ya que no tiene restricciones a la participación y asesoramiento para privados, sin importar su tamaño. En cuanto a la agenda los temas del comercio y la integración, no tiene un orden claro, establecido, ya que se dan por usos y costumbres de los mercados. Es así que en la firma del GATT en 1947, los derechos de autor, y patentes, no figuraban porque no eran relevantes en el comercio en ese momento. Respecto al no uso de la fuerza militar, tanto en la OMC como en el Mercosur, están establecidos mecanismos de solución de controversias pacíficos.
En cuanto al Mercosur, aunque se ha querido seguir una agenda "ordenada" esto no ha sido posible, las crisis de la región, los cambios de gobierno (como el ocurrido en Paraguay), las diferentes políticas, la situación de las económicas de los estados miembros, así como otras externalidades extra región como la baja en el precio de las materias primas, imposibilitan la creación de una agenda ordenada. No podemos afirmar que Mercosur es una institución neoliberal como la OMC, pero si podemos afirmar que fue conciba en un momento en el cual el neoliberalismo lideraba en la región. Esto queda de manifiesto al comprobar los presidentes que suscribieron al Tratado de Asunción, y sus filiaciones políticas, y medidas económicas, que dieron pie a una apertura de los mercados
Por último la modernización de la DNA, es el eslabón visible de un proceso de interdependencia largo y complejo. Uruguay forma parte de organismos y proceso de integración, a nivel internacional la OMC, a nivel regional el Mercosur, que requieren que el país tome ciertas medidas políticas. A nivel interno, desde el año 2005, hay un cambio en las políticas macroeconómicas que se expresan en un crecimiento de la inversión, aumento de la productividad, y dinamismo exportador, Uruguay no podrá llegar a ser, como lo planteo el Ministro Aguerre un país que produzca alimentos para 50 millones de personas, y en donde "La producción está orientada a su inserción internacional y, por lo tanto, la permanente búsqueda de mercados y el aumento de la competitividad…". Si toda esa producción para poder ser exportada tiene que pasar obligatoriamente por una DNA que sea ineficiente en su accionar, a través de burocracia innecesaria, poco efectiva y que aumente los tiempos y por tanto los costos. Junto con esto, la reforma se da por consejo del FMI y es financiada por BID, 2 organismos internacionales poderosos. Y en la implementación de la reforma, se ha dado cooperación no solo entre organismos públicos, sino también con el sector privado. Por tanto, detrás de esta reforma hay un complejo tejido de relaciones internacionales, gubernamentales y privadas que están en juego, y unas dependen de las otras en diferentes medidas; El gobierno necesita mostrar a la población crecimiento económico, distribución de la riqueza, y una forma de financiarse es a través de las exportaciones, y los aranceles que se cobran a las importaciones, por tanto la DNA tiene una doble función, por un lado facilitar las exportaciones, y por el otro realizar los cobros correspondientes a los aranceles. A su vez, a nivel internacional, debe mostrar que cumple sus compromisos, por tanto debe cumplir con las reglas del comercio exterior, a nivel de la OMC y a nivel Mercosur, y esto implica que el flujo de mercaderías transite de manera expedita, por eso la reforma de la DNA es importante, y como es financiada, seguida de cerca por organismos internacionales, el gobierno debe cumplir para no perder credibilidad, porque si pierde credibilidad pierde líneas de crédito e inversiones.
A su vez, los sectores privados tanto los exportadores, como transportistas precisan abaratar sus costos, para ellos, y toda la cadena logística, las demoras significan más costos. En un país con una conectividad limitada, el retraso en el embarco marítimo, significa que ese exportador tendrá que esperar un mes, para que vuelva el buque, y en el caso de algunas materias primas como las frutas, el no embarque, es la perdida de esa exportación.

Teoría del Neo funcionalismo
Por último, nombrare el trabajo de David Mitrany y Ernest b. Haas, quienes trabajaron sobre la integración, intentando sistematizar el conocimiento a través de su teoría del funcionalismo, que se enmarca dentro de la tradición internacionalista neoliberal. Su origen está ligado a los escritos elaborados por Mitrany, principalmente a través de su ensayo A Working Peace System en el que se advierte una constante actitud de apertura mundial y esfuerzo por construir un sistema universal de paz, influenciado por el auge y desarrollo de las organizaciones internacionales. Mitrany asumió que muchos de los temas en la agenda internacional eran esencialmente técnicos (transporte, comunicaciones, economía, salud, trabajo, etc.), por lo que su solución se lograría a través de la colaboración entre los tecnócratas y no entre las élites políticas.
El funcionalismo propuso un sistema de red de transacciones que en colaboración con los gobiernos y la ciudadanía lograría satisfacer las necesidades básicas del ser humano. Su vínculo yacería en compartir intereses comunes, permitiendo que el individuo entrase en una variedad de relaciones con distintas lealtades, no necesariamente asociadas a un territorio o Estado. La colaboración funcional exitosa en un sector generaría necesidad de colaboración funcional en otros sectores produciéndose así una ramificación, derramiento o spillover, que puede generar el paso de lo no político, a lo político o viceversa. La naturaleza y el grado de los poderes transferidos dependería de la naturaleza de la tarea y, de acuerdo con la experiencia, podrían ser aumentados o reducidos.
Haas plantea que los funcionalistas tratan, y quieren identificar los aspectos de las necesidades y deseos humanos que existen y reclaman ser atendidos fuera del ámbito político. Los funcionalistas creen en que pueden especificar los aspectos técnicos y no controvertidos, no problemáticos de la conducta gubernamental, y se concentran en los ámbitos de interés general.
Una vez que eso ambitos de interes común (tecnico-socio-económico) es posible emprender acciones conjuntas entre los actores, y entonces se podra iniciar la cooperacion internacional mediante la gestion intergubernamental de esos ambitos de interes común, esto se da porque las soluciones al conjunto de necesidad comunes no hallan respuesta en los limites del Estado
Y eso, a su vez permitira la creacion de organizaciones internacionales que si podran satisfacer estas necesidad. Para Mitrany el maximo de esto esto, sera conseguir la paz y prosperidad. Haas toma estos conceptos de Mitrany, quien plantaba en "The functional approach to word organization", que las naciones pueden ser vinculadas en una comunidad mundial, solo si se les vincula por lo que les une, no por lo que las separa.
Por ultimo y en resumen, para esta teoria los instrumentos de la politica estatal van a ser los economicos , tambien ponen enfásis en las cuestiones socio-economicas. Creen fuertemente en la cooperacion, la colaboracion y el consenso a traves de la participacion sustancial de los diferentes actores.
En nuestro caso, vemos en la OMC como la organización internacional que ha logrado el consenso y orden sobre el comercio internacional entre sus paises miembros, cumpliendo su objetivo de liberalizar el comercio en el entendido que todos los países del mundo forman parte de esta organización, por lo tanto tiene legimitidad y validez. La OMC generaria un efecto derrame a nivel regional que se expresaria en el Mercosur. A su vez, la creacion de estas instituciones pone de manifiesto que las dificultades de los Estados en un accionar unilateral, y representa el triunfo de la cooperacion internacional expresada en la firma de acuerdos de integracion.



3.2 Mercosur
Anteriormente mencione la vinculación entre el Mercosur y la OMC (ex GATT). El Mercosur está inmerso en la OMC, a través del artículo XXIV.4 donde se reconoce la utilidad de la creación de entidades de integración regional bajo la forma de Zonas de Libre Comercio o Uniones Aduaneras. A su vez el XXIV.8 define la Unión Aduanera como la sustitución de dos o más territorios aduaneros por un único territorio aduanero con las consecuencias siguientes:
a. En el plano interno: Eliminación de los derechos de Aduana, y de otras reglamentaciones restrictivas, en lo esencial de los intercambios entre los Estados Miembros de la integración
b. En el plano externo: La identidad sustancial de los derechos de aduana y otras segmentaciones aplicadas por los Estados integrados.

Actualmente en la escalas de integración el Mercosur, tiene más características de Unión Aduanera, que de Zona de Libre Comercio. Estos niveles que corresponden a distintos niveles de integración económica. Y en todos y cada uno de estos procesos y niveles de integración, están involucradas las aduanas de los países como último eslabón y como brazos ejecutores de la política comercial.
En un proceso de apertura de la economía de un país hacia el exterior, se debe prestar particular atención al tema de la economicidad de los servicios aduaneros, ya que el nivel de competencia en el mercado internacional es muy fuerte, exigiendo que los productos atiendan no sólo a patrones elevados de calidad, sino también presenten precios competitivos. Los países pertenecientes al Mercosur se unieron en principio, no para crear una economía regional autárquica, sino para competir con más eficiencia en el mercado internacional. Siendo así, sus empresas deben ofrecer productos que atiendan los niveles internacionales de calidad a precios competitivos. Por tanto el bloque regional es un instrumento para mejorar el bienestar a través del estímulo al crecimiento económico y de la promoción de una mejor inserción de la región en la economía mundial. Bajo ciertas condiciones, un espacio económico más integrado estimulará el aumento de la productividad y fortalecerá las condiciones de inserción y la capacidad de negociación internacional de los países de la región. Cuánto y cómo habrá de contribuir el Mercosur a dichos objetivos no es independiente de la forma que adopte el proceso de integración regional. Las uniones aduaneras tienen la ventaja sobre las áreas de libre comercio de que establecen condiciones más transparentes de acceso a los mercados, reducen los costos de transacción y constituyen un primer paso en la constitución efectiva de un mercado interior ampliado. Pero el establecimiento de una unión aduanera exige converger en torno a una estructura de protección común, armonizar ciertas prácticas e instituciones regulatorias (como la estrategia de negociaciones externas y los procedimientos aduaneros) y eventualmente acordar mecanismos de distribución de la renta arancelaria. Todos estos son pasos muy demandantes, y si comparamos los 20 años del Mercosur con los 20 primeros años del proceso europeo (tomando como inicio la CECA) no estamos tan mal.


3.3 Código Aduanero del Mercosur CAM
Si bien en la primera parte del trabajo ya hice una mención a la relación que existe entre el CAM y el nuevo Código Nacional CAROU. Considero oportuno profundizar un poco acerca del CAM.
El CAM fue aprobado en el año 2010, a través de la Decisión Nº 27/10 del Consejo del Mercado Común en la ciudad de San Juan, República Argentina.
Es un código marco para los países firmantes, por lo tanto no regula íntegramente los procedimientos y la normativa aduanera de cada país. En todo caso ofrece un marco general en el que cada país adecua sus regímenes particulares en función de cada realidad nacional, haciendo compatible los mismos con el CAM. Específicamente en su artículo 1, inc. 4 y 5 dice:
"Las legislaciones aduaneras de cada Estado Parte serán aplicables supletoriamente dentro de sus respectivas jurisdicciones en aquellos aspectos no regulados específicamente por este Código, sus normas reglamentarias y complementarias."
"Mantendrán su validez, en cuanto no se opongan a las disposiciones de este Código, las normas dictadas en el ámbito del MERCOSUR en materia aduanera".

Sin ingresar a los contenidos del mismo, podemos afirmar que este introduce la normativa aduanera más actualizada a nivel internacional. Para su elaboración se consideraron no solo las normas aduaneras nacionales de los cuatro países firmantes, sino que fueron contempladas las normas y recomendaciones más modernas a nivel multilateral y de los distintos bloques económicos.
En este sentido fueron fuentes principales:
El Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros (Convenio de Kioto).
- El Marco Normativo de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) para asegurar y facilitar el Comercio Global (2005).
El Código Aduanero Europeo (fundamentalmente, el "modernizado").
El Código Aduanero Centroamericano (CAUCA). El CAM es un código marco que establece y armoniza conceptos
Argentina fue el primer país del bloque en incorporarlo, y en palabras del titular de la AFIP, Ricardo Echegaray, "permitirá fortalecer la posición del bloque regional en las negociaciones comerciales con otros bloques o países, en particular con la Unión Europea". Concuerdo con esta postura y creo que la creación del CAM no solo es un paso más, también le da fuerza y forma a la inserción internacional de la región, da estabilidad porque los inversores se encontraran con un mismo marco en todo el Mercosur.

3.4 Intercambios entre la Aduana y el Mercosur;
Intercambio de información regional. El proceso de modernización de la DNA, junto con el uso de tecnologías ha permitido que a nivel de bloque regional puedan existir diversos intercambios.
El acceso a la información como forma de colaboración entre aduanas para facilitar operaciones legítimas y combatir las ilícitas es primordial en el contexto de comercio exterior actual. La principal herramienta es el intercambio electrónico de información sobre operaciones aduaneras, en este marco a nivel Mercosur se encuentran operativos dos sistemas: Sistema de Intercambio de Información de los Registros Aduaneros (INDIRA) y Sistema Informatizado de Tránsito Internacional Aduanero (SINTIA).

3.4.5. Sistema de Intercambio de Información de los Registros Aduaneros (INDIRA)
Dentro del Sistema Lucia actualmente se encuentra INDIRA, que fue aprobado el 27 de Agosto de 2012 por el ex Pdte. Mujica, a su vez, también fue aprobado por decisión del Consejo del Mercado Común del Mercosur (CMC) 1/08. En este sistema ha sido reconocido por la OMA como una de las mejores prácticas aduaneras a nivel internacional, es una herramienta apropiada para el intercambio de información entre las aduanas donde, los funcionarios pueden consultar datos de importaciones provenientes de otros Estados de manera rápida y sencilla, se estima que los tiempos de espera máximos registrados, aunque pueden variar según el volumen de información que solicite, no superan los 50 segundos. Puede usarse para búsquedas puntuales o selectivas, según los datos que cada país registra. A su vez, los países tienen que ponerse de acuerdo con el mínimo de información que van a registrar en los sistemas, tiene que ser de manera consensuada, comprometiéndose con la trazabilidad del comercio y la confidencialidad. De hecho es tal el éxito del INDIRA que se encuentra en estudio de la OMA para su implementación a nivel global.
El INDIRA es un sistema de consulta de operaciones donde cada Estado Parte pone a disposición de los otros Estados Parte los datos de:
Las importaciones de intra y extra zona;
Las exportaciones de intra zona
Es decir en Uruguay desde el sistema informático de la Aduana (Sistema Lucía) se puede acceder a los datos de operaciones realizadas en los sistemas aduaneros de los países del Mercosur. Es un sistema de consultas "Ad Hoc", esto significa que conociendo la identificación de la operación del otro país, se invoca un Web Service provisto por él país donde ser realizó la operación y este devuelve datos de la Importación o Exportación.
El sistema INDIRA también permite, desde el año 2006, según lo establecido en la decisión del CMC nro. 37/05, adoptada por Uruguay en Decreto Nº 544/005 que esté disponible para las Aduanas de los Estados parte, el cumplimiento o no de la Política Arancelaria Común (PAC), a través del Certificado de Cumplimiento de la PAC (CCPAC) que según se establece "será individualizado por el código de país, la destinación aduanera, el número de ítem correspondiente y contendrá la declaración SI/NO respecto al cumplimiento de la PAC". Toda esta información estará disponible en tiempo real a través de este sistema, facilitando el trabajo de los funcionarios, y reduciendo también los tiempos de esperas para importadores y exportadores, y otros agentes del comercio exterior.

3.4.6 Sistema Informatizado de Tránsito Internacional Aduanero SINTIA
El sistema SINTIA, es un sistema creado para realizar el seguimiento de tránsitos internacionales (mercaderías que está sujeta a control aduanero son transportadas de un recinto aduanero a otro, en una misma operación, en el curso de la cual se cruzan una o varias fronteras según acuerdos bilaterales o multilaterales). Es decir a diferencia del sistema INDIRA que se basa en acceder a información a través de consultas puntuales, el sistema SINTIA se centra en el manejo de eventos, que permite tener la trazabilidad del tránsito, intercambiando la información asociada a cada evento definido en forma automática entre los sistema Aduaneros de los países involucrados en la operación. Por ejemplo, un tránsito que se inicia en Uruguay y tiene destino Paraguay y pasa por Argentina, al momento de la partida del mismo desde Uruguay, la aduana uruguaya le informa a las dos aduanas (a la Paraguaya que es el destino final del tránsito y a la Argentina que es país de paso) que salió el tránsito, enviando además la información asociada ya definida. Cuando el tránsito llega a la frontera de Uruguay donde va a salir, (siguiendo el ejemplo puede ser Fray Bentos) es allí cuando la DNA de Uruguay libera la mercadería, y le envía información a sus pares de Argentina y Paraguay de que el tránsito ya salió del territorio de nacional A su vez cuando lo recibe la Aduana argentina genera un evento a la DNA nacional y paraguaya comunicando que ya ingreso el tránsito referido, así sucesivamente hasta llegar al destino final, permitiendo con ello tener en formato electrónico el MIC/DTA , y el recorrido realizado por el tránsito.
La aplicación asignará un identificador único e irrepetible al MIC/DTA electrónico, habilitará el ingreso de los datos correspondientes a los documentos de transporte para el registro de las Cartas de Porte Internacional-Conocimiento de Transporte Internacional (CRT) y permitirá asociar los permisos de embarque a dichos documentos. El objetivo de todos estos intercambios de información, además de agilizar los tiempos, es mejorar la gestión de riesgos, y encontrar declaraciones fraudulentas.
Este sistema está pensado para ser utilizado en el Mercosur, como fue acordado entre las partes. Los primeros en utilizarlo fueron Argentina y Paraguay. A partir del año 2012 nuestro país empezó a intercambiar información con Argentina de manera parcial, hasta llegar a la actualidad con un intercambio total. Y se prevé que a final de este año, se comience a intercambiar información con un plan piloto con la aduana del Paraguay.
En lo que respecta a Brasil, es el que está más atrasado, y no tiene aún intercambios en el sistema SINTIA con ningún país del bloque. Pero según informó la aduana de Brasil en el ámbito de reuniones bilaterales, para el año 2016 estarían comenzando a intercambiar información vía el sistema SINTIA. Uruguay ya le aportó información técnica, a través del departamento de Soporte y Explotación (de Tecnologías de la Información de la DNA) para que cuando tengan prontas sus adecuaciones informáticas puedan enviar y recibir la información del territorio nacional. Asimismo Uruguay está realizando gestiones ante la aduana de Bolivia para también efectuar con este país intercambios de SINTIA, dado que se va a realizar una implementación de SINTIA para la circulación de mercadería.
 
Conclusiones.
A través de este trabajo podemos concluir que la modernización de la DNA, no es un acto aislado sino que responde y se vincula específicamente a como se integra el país, respondiendo así la pregunta inicial del trabajo. Este proceso tiene un fuerte enfoque neoliberal según las teorías de las relaciones internacionales estudiadas, y responde a las necesidades del crecimiento de la económica del país y a transformaciones profundas, tanto política y económicas. Por lo tanto, se pude concluir que se llegaron a los objetivos planteados en la introducción. Ya que la modernización de la Direccion Nacional de Aduanas, consiste en un proceso que está dado por la cooperación internacional, y afecta estructuras externas e internas de la institución. Las mejoras que se persiguen con este proceso de cambio, se relacionan directamente con un objetivo común en el Mercosur, que es la consolidación de la Unión Aduanera, de ahí su importancia estratégica para la región, ya que la aduanas son un pilar fundamental para la integración económica, y la liberalización del comercio intra zona. Algo que también es compartido por la concepción neoliberal de las relaciones internacionales, que tiene en la libre circulación de bienes, personas u otros factores productivos como su principal objetivo. La integración económica se va a dar, y va tener un efecto positivo, de derrame, en la medida en que los Estados sean facilitadores de esta y no obstaculicen. La Aduana forma parte del Estado, es una extensión del Estado que ha cambiado para cumplir con estos fines.
Queda claro al finalizar este trabajo que la modernización de la DNA está vinculada fuertemente con la inserción del país en el Mercosur, la prueba más concreta de esto, es la aprobación del CAROU, que da nuevas potestades, y que fomenta y ampara este cambio. Estos cambios tienen como fin último dar estabilidad y fluidez al comercio internacional, potenciando la cooperación entre diferentes actores del sistema. Si la aduana no se actualizara a los nuevos tiempos del comercio, afectaría al comercio del país y su
Como consideración final creo que este proceso de modernización de la DNA, debería ser más estudiado por la academia, por el interés que revierte no solo para las RR.II, sino también para la Ciencia Política y la Administración. El Estado uruguayo es extenso, y diverso, existen múltiples organismos que funcionan de diferentes maneras, pero en el colectivo ha quedado la noción de que el Estado es ineficiente. La DNA forma parte de ese Estado, y su proceso de cambio es poco usual en la realidad nacional, y ha demostrado ser eficiente y eficaz, y muy tecnológica. Las organizaciones aunque sean estatales y antiguas, se pueden cambiar, y mejorar.
Uruguay cambio y con él sus instituciones que están sirviendo al interés del país, en el cual la inserción en los mercados es fundamental, en un país que se perfila como un gran agroexportador, y se abre al mundo, la DNA acompaña este proceso. En palabras del Ec. Ex Ministro Fernando Lorenzo La reestructura de la DNA "es unos de los episodios más relevantes de la reforma del Estado.










6. ANEXO: Entrevista a Gerardo Ramis despachante de Aduanas
Gerardo Ramis, (GR) trabaja hace más de 35 años en el rubro, empezó como apoderado de Aduana, certificado que obtuvo a través del examen que salvo en la DNA, y que en ese momento era solamente una prueba teórica. Con la aprobación del examen, trabajo para despachantes de Aduana, con la cual unió la teoría con la práctica.
Actualmente tiene sus oficinas en la calle Ituzaingó 1482 en el esc. 501, donde amablemente me recibió.


-A través de sus años de trabajo, Gerardo ha visto los cambios que ha experimentado comercio exterior. Antes de este proceso de modernización de la DNA, ¿Cómo se realizaban los trámites de importación o exportación?
GR: Antiguamente los procesos tenían 2 etapas;
Las importaciones tenían una etapa previa en el BROU donde se tenía que hacer una denuncia de importación, y en esa denuncia de importación, se percibían solamente los recargos bancarios. En esa época el BROU demoraba bastante en dar las licencias de importaciones, a veces demoraba 3, 4 y hasta 5 días en dar las licencias. Y recién ahí, nosotros podían proceder a hacer el permiso de importación. Los permisos antes, se hacían en una máquina de escribir de carro ancho, en las que se llenaba el formulario de Aduana y se presentaba con las liquidaciones las hacíamos nosotros a manualmente para cada posición arancelaria, y eso iba a un depto. de la Aduana donde se dedicaban a hacer las copias con un tipo ófset Y ese trámite nos demoraba 3, 4 días. Era todo muy lento en ese momento, con aranceles muy altos. Y la importación te podía llevar 10 días, o 2 semanas tranquilamente, si la mercadería no tenía complicaciones. Llevaba su tiempo.

-Durante estos años y todos estos cambios, ¿Has tenido que hacer inversiones para poder acompañar estos cambios?
GR: Si, sí, todo proceso de modernización requiere de insumos. Pasamos de una máquina de carro ancho, a empezar a tener computadoras y además, a medida que han pasado los años, las computadoras tienen que ser más rápidas, y con más capacidad porque se le han ido agregando que cuando empezó el sistema informatizado no las requerían. Por ejemplo, nosotros ahora con las importaciones tenemos que escanear toda la información que acompaña al despacho que antes no te lo exigían. Simplemente, lo que iba vía informática era el formulario que nosotros llenábamos a máquina.

-Entonces, ¿tus clientes deben ser lo más satisfechos por estos cambios?
El cliente siempre quiere la mercadería rápido. Nos hacía presión cuando demoraba 10 días y nos hace presión ahora que esta de un día para el otro. El cliente una vez después que paga el despacho, quiere la mercadería para empezar a venderla y recuperar. Esto ha permitido el acortamiento de los tiempos, es mucho más rápido, y además para lo que es la base de datos y conseguir antecedentes es mucho más rápido que antes que tenían que ir a buscar carpeta por carpeta

-Entonces el cambio en los tiempos, en la rapidez ha sido fundamental ¿Es para vos la mejor parte de este proceso de modernización?
GR: Si, La rapidez es significativa, salvo algunas mercaderías muy especiales que llevan estudios por algunos organismos como fiscalizaciones, en general, se paga un día y al otro día se está retirando.




-Los procesos de fiscalización han cambiado también, ¿Cual fue tu experiencia en el antes y el después?
GR: Lo que más se ha mejorado es la parte de verificación. Antes, cuando te salía un permiso canal rojo, tenías que coordinar con un verificador, que generalmente ya tenía varios permisos antes que el nuestro, y de repente me daba fecha de verificación para 4, 5 días después de lo que yo estaba hablando con él. Sin embargo, hora, han presentado 2 unidades, 2 módulos, que son donde se verifican todos los canales rojos. Todos los contenedores que tienen canal rojo se verifican ahí. Uno es MIdomus en la ruta 102 y el otro es en el polo logístico oeste, que ahí hay funcionarios de aduana, que a medida que queda libre la rampa, atracan el contenedor y se hace la verificación. Eso corto el tiempo, que yo tenía antes, entre que pagaba el permiso, y acordaba con el verificador para ir a ver la mercadería. Y en el tema de fiscalizaciones hay mucha mercadería que entra, pero para más hacer control de valor, y sale relativamente rápido, dependiendo de la dificultad de la mercadería o documentos accesorios que pueden pedirte la aduana, hay veces que no nos pide nada, y hay veces que nos pide la carta de crédito, o el giro bancario, los catalogo, información, y eso puede demorar la fiscalización.

-¿Crees que en este proceso de cambio la opinión de los Despachantes ha sido tomado en cuenta por parte de la DNA?
GR: LA DNA nos ha consultado. Pero yo creo que hay aspectos que nos siguen desfavoreciendo, porque por ejemplo, nosotros cualquier tipo de error que podamos tener, un error involuntario de un nro. mal colocado o algo que este mal en el permiso, nos están aplicando infracciones. Nosotros estamos pagando por los errores, hoy por hoy la DNA debe ser uno de los pocos organismos públicos que no te deja corregir los errores, simplemente a través de la conexión, sino que nos están aplicando contravenciones. Creo que en ese sentido no nos está favoreciendo y la asociación no ha logrado evitar que esas cosas sucedan… Y en general, cuando hay que hacer los cambios, consultan a las partes, pero los cambios hay que hacerlos. El CAROU salió a través del requerimiento que nos pide el Mercosur y bueno, había que hacerlo, y se hizo.

-¿Cuál es tu opinión respecto al CAROU?
Creo que el CAROU salió muy apresurado, creo que era un tema de tiempos que teníamos que cumplir. Tiene cosas buenas, cosas malas y tiene cosas que van a haber que modificar. Ya de entrada cuando salió había un montón de artículos de la parte represiva que quedo en suspenso, y nos seguimos guiando por la ley nro. 13.318 hasta tanto se revean estos pequeños errores que van a tener que solucionar. A nosotros como despachantes de aduanas, evidentemente nos carga de un montón de responsabilidades más que no teníamos, y muchas responsabilidades que competen a los importadores, porque nosotros manejamos la información que nos da el importador. Si a mí el importador me da una descripción de una mercadería, y él me da esa especificación, y no se corresponde, el responsable soy yo.
El CAROU en la parte de la responsabilidad nos carga de mucha más responsabilidad que antes y no nos queda otra que aceptarlo.

-¿Crees que en estos años hubo un cambio en los niveles de corrupción?
GR: Si, si, evidentemente. Hubo un gran clic que fue cuando se hizo una intervención en el aeropuerto de carrasco por la jueza Mariana Motta y donde fueron presos muchos funcionarios de aduana y muchos
despachantes fueron investigados y ellos estaban como obligados en ese sistema que funcionaba solo de una manera, porque si uno no daba una propina, el tramite quedaba para atrás. Esa propina muchas veces no era por una infracción, ni por nada, era simplemente por hacer un trámite que ellos deberían haber hecho, era ya una institución que había en la aduana y que a partir de ese momento, y muchos funcionarios veteranos se empezaron a jubilar y empezaron a entrar una camada nueva de funcionarios, creo que hoy por hoy, no está erradicada del todo, pero esta reducida a su mínima expresión, cuando antes era algo que todo el mundo sabía. Era una institución. No había otra forma de hacerlo, porque el que no lo hacía, terminaba muriendo, porque sus clientes se iban porque demoraba mucho en sacar la mercadería.

-El Director de la DNA, Enrique Canon ha manifestado en muchas ocasiones que el cambio de cultura a nivel interno ha costado. ¿Cuál es tu opinión al respecto? ¿Qué es lo que has visto?
GR: Si, les ha costado, pero mucho también ayudo la parte informática. Antes yo para hacer una importación, tenía que ir con el permiso oficina por oficina. Primero lo presentaba el permiso en Valoraciones, de ahí pasaba a Revisión después pasaba a Tercera Mesa, después a contaduría y ahí se pagaba el DUA. Ahí después había que verlo con el verificador. Todo ese trámite, eran oficinas de aduana y funcionarios interviniendo en cada una de esas oficinas. Uno tenía que acelerarlo en esas oficinas para despacharlo lo más rápido posible. Si uno lo dejaba correr por los caminos normales ese trámite duraba mucho tiempo. Entonces era como una cadena de propinas hasta poder llegar al despacho.
Y nadie decía nada porque el trámite lento, los afectaba a todos.

-Después de los procesamientos del Aeropuerto de Carrasco, los despachantes, según tu percepción, ¿ya no recurren a las propinas, no se arriesgan a hacerlo?
Para nosotros era una carga. No lo dábamos porque queríamos. Estábamos obligados a trabajar en un régimen que era así o así. Este régimen de ahora, que es sin necesidad de dar dinero, me parece que es muchísimo mejor, no estamos haciendo ahora nada malo ni nada raro, creo que fue muy positivo. Nosotros antes estábamos obligados a hacerlo.

- ¿Crees que este nuevo sistema de trabajo de la DNA ha logrado bajar los niveles de contrabando?
El tema para mí, lo que hacen contrabando no utilizan papales, no despachan, no dejan registro, no hacen permiso de importación. No le sirve al bagayo, porque él lo hace sin papeles y porque hay un funcionario que le puede dar el ok. Pero hoy, por hoy, con el sistema informatizado se puede rastrar un contenedor desde que entro al puerto de Mdeo, se descargó y salió a otro país. Eso antes no existía y no se rastreaba. Y además, el que hace contrabando no puede dejar rastros.
Y en el escáner que se puso en el puerto no se ha detectado nada. Yo creo el mayor problema nuestro es la frontera terrestre, porque en muchos lugares no hay controles obligatorios, se puede pasar con los camiones a través de campo y nadie se entera. En eso el sistema informático no puede ayudar, se necesitan otras medidas de parte de la Aduana.

El VUCE ¿Te ha facilitado la tarea de codificación?
Si, si, por supuesto, Se han incorporado cosas que nos han facilitado. Esto es en desmedro igual, de la mano no de obra que se va perdiendo. Cuando yo empecé a trabajar acá, los despachantes grandes, que tenían muchos clientes, tenían uno o dos funcionarios destinados a cada oficina de la Aduana y a agilizar los trámites. Toda esa gente a medida que el sistema se fue informatizando, fue perdiendo su puesto de trabajo porque no se necesitaba tanta gente. Antes del VUCE, nosotros cuando teníamos que hacer un trámite, había que ir al ministerio de industrias, al ministerio de ganadería, en cada organismo, ir y hacer su trámite allí. Así que para nosotros nos favorece, el sistema busca la agilidad y realmente la consigue. Cuando se incorpora algún organismo nuevo (al VUCE) el sistema tiene fallas o se cae, nos pasó en un momento con las
licencias para los juguetes que se incorporó hace poco y daba problemas, pero las han ido ajustando. Y con los ajustes nos ha favorecido en la rapidez del trámite sí.

-El comercio exterior del país ha experimentado una apertura globalizadora muy importante desde el punto de vista histórico ¿Cuál ha sido tu percepción?
Si, los volúmenes del comercio han crecido muchísimo. Antes yo traía mercadería y venían muchas veces con 5 años de atraso, ahora estamos importando cosas como los celulares, que la diferencia de tiempo entre que sale al mercado internacional y llega al país es muy poca. Y además generalmente el uruguayo es muy consumidor, lo que se trae se vende. En los últimos años, las importaciones se han agrandado muchísimo. Y también hay empresas que se han reconvertido, que antes fabricaban acá y ahora son importadoras, porque es más rentable. Yo tengo el caso clientes, que antes eran fabricantes y ahora son importadoras, como Surilever

-Y a pesar de todo, siempre escuchamos que Uruguay no es competitivo.
GR: Compras importado o no compras, porque hay cosas que acá no se fabrican. Y hay cosas que se fabrican y son de mala calidad. En definitiva lógico que queda caro, porque una mercadería que queda barata en origen, le incorporas un flete, un seguro y aranceles. Yo igual, te digo, para mí, el 20% de la Tasa Global Arancelaria, que es la más cara que tenemos nosotros, es una risa. Yo viví la época en la que se pagaba un 140% de arancel y el Uruguay importaba a lo loco, porque la gente compraba y pagaba. Hubo aranceles altísimos en el Uruguay. Y somos un país que va a necesitar importar siempre porque nuestro mercado es chiquito, no es rentable. Y si las empresas quieren poner fábricas, las ponen en zona franca donde pagan pocos impuestos y pueden exportar a la región, porque fabricar para 3 millones de personas no es rentable para las empresas grandes. De ahí, la importancia de las Zonas Francas.

-¿Consideras que nuestra DNA en relación a la de nuestros socios regionales del Mercosur es más seria, más responsable, más confiable y menos corrupta? Si te dieran a elegir, entre la aduana argentina, paraguaya, brasilera o nacional, ¿Con cuál te quedas?
Son nada que ver, la aduana argentina es corrupta y la paraguaya es la peor de todas, sin embargo la aduana uruguaya ha logrado bajar los niveles de corrupción muchísimo, y es una DNA muy confiable. Y no solo la DNA, si no también, todos los organismos estatales que están relacionados con la exportación y la importación. Hay mercaderías que requieren controles que no son solo aduaneros. Por ejemplo, Uruguay es un país muy serio en cuanto a certificados de origen Si vos, hoy quieres hacer una truchada en un certificado de origen, no lo vas a conseguir, porque van a querer ver tu empresa, te van a pedir papales, los elementos que le incorporas a esos elementos al terminar, y si realmente reunís realmente lo que marca el Mercosur te van a dar el certificado.

-¿Tuviste algún problema con algún certificado de Origen?
Yo he tenido casos de mercaderías que me han venido con certificado de origen "made in Argentina", con los beneficios del Mercosur y he tenido que pagar una infracción aduanera porque cuando el verificador fue a ver la carga, decía en una parte "made in EE.UU", aunque en venia certificada por todos los organismos argentinos como mercadería argentina.




7. Bibliografía

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Dirección Nacional de Aduanas Anuario 2013 Construyendo Futuro, Disponible en http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/file/11860/1/Anuario-2013.pdf

Presentación Asociación Despachantes de Aduana sobre Operador Económico Calificado https://www.google.com.uy/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&uact=8&ved=0CCkQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.adau.com.uy%2Finnovaportal%2Ffile%2F11758%2F1%2Fpresentacion-oec-adau-mayo-2014.pptx&ei=4ZlOVdrYBIWyggSVw4GwDQ&usg=AFQjCNEyLv52ILCB5f-cgyeR2Zzb-gF_1A&sig2=BkG0nl3IeVnNmPGxHxJ2_w

Extraído del informe de instituto Uruguay XXI, Informe de comercio exterior Exportaciones e importaciones de Uruguay Diciembre 2014,
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Informe "Uruguay en Cifras 2014" del INE, disponible en http://www.ine.gub.uy/biblioteca/uruguayencifras2014/Uruguay_en_cifras_2014.pdf

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https://www.wto.org/spanish/tratop_s/region_s/region_art24_s.htm
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http://www.relacionesinternacionales.info/ojs/article/view/177/163.html

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