LOS “PROGRAMAS MUNICIPALES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO” EN BRASIL: UNA MIRADA AL EXITOSO PROGRAMA EN SUS RAÍCES

LOS “PROGRAMAS MUNICIPALES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO” EN BRASIL: UNA MIRADA AL EXITOSO PROGRAMA EN SUS RAÍCES

JOSE ALFREDO COLLAZOS MOLINA Estudiante de Ciencia Política

Microinvestigación de Administración Pública Presentada como trabajo final al profesor JUAN DIEGO RENDÓN DEDERLÉ

UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Medellín, 01 de mayo de 2014 Página 1 de 11

LOS “PROGRAMAS MUNICIPALES DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO” EN BRASIL: UNA MIRADA AL EXITOSO PROGRAMA EN SUS RAÍCES Introducción “Desde 1967, el país es una República Federal, constituida por Estados Miembros, Distrito Federal y distritos municipales con la naturaleza de persona jurídica de derecho público, y a comenzar en la nueva Constitución el país retoma la redemocratización, con gobiernos elegidos por el voto popular” (Memorial da América Latina 2009).

Con la formulación y promulgación del Estatuto de la Ciudad (2001), el Presupuesto participativo es el principal Programa gubernamental que envuelve la participación popular a nivel de los gobiernos locales en las últimas décadas en el Brasil; sin embargo las idiosincrasias brasileñas son apenas una de las innumerables dificultades para implementar con éxito una experiencia de ese tipo en otros contextos socioeconómicos sin las debidas adaptaciones. Lo que se pretende con esta estrategia es la creación de una conciencia política que en el que los actores inicien el proceso con una visión poco amplia, es decir, un reconocimiento de las necesidades básicas primarias de la casa propia y la del ‘vecino’ y posteriormente, con el transcurrir del proceso, se aproximan a una visión más comprensiva de la ciudad, de los problemas urbanos, tomando parte activa en el desarrollo de las comunidades partiendo de las limitaciones gubernamentales que pueden existir. Además, la referida ley determina que, en los municipios, la gestión del presupuesto sea participativa a través de debates, consultas y audiencias públicas. La novedad y los logros del mismo programa, que apunta a que la misma comunidad sea administradora de sus propios recursos, ha permitido un proceso de difusión en muchos municipios no sólo de Brasil sino que ha sido objeto de un proceso de exportación a diversos países latinoamericanos, lejos de convertirse esta estrategia en algún “gobierno popular”, e incluso ha llegado a implementarse en algunas regiones europeas. Las Naciones Unidas con el Programa para Asentamientos Humanos (UN-Hábitat) viene promocionando una serie de políticas urbanas y leyes de reforma urbana en el contexto de la Nueva Gestión Pública como un instrumento para lograr una mejor Página 2 de 11

administración urbana. Tendiendo a este compromiso de unificación de estrategias que son exitosas en el mundo se ha tendido a difundir en todo el mundo estos ejemplos de reformas políticas y de leyes urbanas que se constituyen como avances importantes en cuanto a la equidad, eficiencia y transparencia de la participación ciudadana. Estas reformas del Estado contribuyen a la redefinición de sus relaciones con la sociedad que a su vez reconfiguran las relaciones de poder en las sociedades latinoamericanas. Ya, antes de la década de los ochenta del siglo XX, se había propiciado distintos intentos de reforma o modernización administrativa, que no llegaron a posicionarse como un cambio en la percepción de las relaciones pueblo-gobierno deslegitimando así las acciones y haciendo de las transformaciones meros archivos de vida pasajera. En esto se concentra la novedad de la reforma actual del aparato administrativo propiciado por la ONU “pues se inscribe en una transformación más amplia, involucrando las relaciones internas de poder, el modelo de desarrollo y la inserción en la economía internacional” (Fleury 2001). A partir de 1975 el gerencialismo o NPM emergieron y se difundieron en Brasil. La principal de estas es la experiencia de Democracia participativa que logró no solo la legitimidad de los procesos administrativos sino la recuperación del interés por la cuestión política y por la reflexión por las transformaciones en el modo de vida y del espacio público. “Paralelamente, con el desarrollo y diseminación de nuevas tecnologías, cada vez más se torna factible la posibilidad de la democracia directa, porque los instrumentos para hacerlo ya existen y se perfeccionan a cada momento” (Pintaudi 2004).

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1. El surgimiento y la trayectoria del “Presupuesto Participativo” “La República Federal del Brasil, formada por la unión indisoluble de los Estados y Municipios y del Distrito Federal, se constituye en Estado Democrático de Derecho” (Constitución Política 1988)

Cuando se habla de Presupuesto participativo es necesario reconocer el contexto en el que surge y la primera experiencia formal que se tuvo del programa en Brasil. Se refiere, entonces a Porto Alegre, capital del Estado de Río Grande do Sul. Para el último censo poblacional (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística 2009), cuenta con una población aproximada de 1.5 millones de habitantes. Al momento de la ejecución del Presupuesto participativo, un tercio de su población vivía en zonas periféricas donde los problemas estructurales y el difícil acceso a servicios básicos convertía la situación de sus habitantes en precaria. En contexto se puede reconocer que la llegada al poder de un partido de los Trabajadores en las elecciones municipales de 1988, el mismo año que se promulgó la Constitución Federal, fue el primer paso al desarrollo de esta nueva manera de administrar los recursos de la sociedad, toda vez que este partido progresista se destaca por su importante afiliación a algunos sectores sociales, especialmente los más marginados, para el cual la implementación del Presupuesto Participativo era una estrategia esencial para el cumplimiento de sus principales metas, entre los que se encontraban “la combinación de elementos de democracia representativa con los de participación ciudadana profundizando el contrato social del poder, la modificación del destino de los recursos del Estado para destinarlos a mejorar las condiciones de vida de los estratos sociales más bajos y el alcanzar un desarrollo local de carácter sostenible e integrado” (Grupo de Trabajo y Estudio "Democracia y Socialismo" 2001). El final del siglo XX estuvo marcado por un alto grado de movimientos sociales de inconformidad civil como consecuencia de la lucha contra el gobierno militar1. Esta resistencia social fue la base de la organización de una extensa red de organizaciones que en común procuraban el retorno de la democracia en la ciudad, es decir que la mera delegación democrática por el voto no fuera la última instancia de influencia entre la sociedad civil y la administración pública. Aparte de la importancia de estos 1

Cf. (Azevedo 2013) Página 4 de 11

movimientos para la consolidación del PP, el sentimiento generalizado de inconformidad, ante la manera de proceder autoritaria del gobierno militar de turno, llevó a que en la Constitución Federal de Brasil la soberanía popular sea reconocida desde el primer artículo del texto, que dispone que "Todo el poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de representantes electos o directamente, en los términos de esta Constitución”. En este sentido, “esta norma retrata la democracia semi-directa, que une la democracia representativa a la democracia participativa” (Figueiredo 2008). Como se anotó anteriormente, el avance de la gestión de organismos internacionales y la propagación de modelos de NGP que proponía la reducción de los estados nacionales a su nivel mínimo de intervención, obligó a los gobiernos locales a enfrentar la resolución de los problemas que en otros tiempos estaban a cargo de un gobierno central. Sumado a esto, y por la evidencia histórica, la producción literaria especializada comenzó a afirmar que las políticas de los estados locales frente a la problemática de la ciudad eran mucho más eficientes que las de los gobiernos centrales, por la cercanía y reconocimiento de las dinámicas internas de cada región. Como todo proceso este inicia con la puesta en común ante los habitantes de los barrios cercanos ubicados en cada una de las regiones de la ciudad. Es allí donde se informa del presupuesto municipal y los recursos disponibles para ejecución de obras demandadas por la comunidad y se eligen unos delegados que presentarán los proyectos en el llamado “Foro Regional”. Seguido a esto, las perdonas delegadas exponen las prioridades en servicios y obras que se presentan en un Foro Municipal donde el Presupuesto Participativo es consolidado y remitido al Concejo para definir en última instancia la ejecución de los proyectos. Posterior al pronunciamiento del legislativo municipal es la comunidad misma que se moviliza para influir positivamente en la aprobación total de aquellos planes de inversión prioritarios para el desarrollo de su región.

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2. Potencialidades e impactos del “Presupuesto Participativo. La constitución Federal de 1988 ha reconocido a los municipios como las unidades estructurales de la federación y a lo largo de su articulado hace realce al papel que desempeñan en el país. En el artículo primero y el artículo 18 son manifiestos los términos que indican que el municipio brasileño es una “entidad político-administrativa, dotada de autonomía política, administrativa y financiera” (Nunes Apolinário 2009). Esta inclusión en la estructura federalista ha traído por beneficio el reconocimiento desde la Carta Magna de la capacidad de auto-organización mediante regulaciones propias y la extensión de sus competencias y potencialidades tales como el presupuesto administrado con la plena participación popular. Esta liberación de controles que el sistema hasta ahora vigente le ejercía, principalmente por medio de normas orgánicas establecidas por los Estados centrales ha permitido que se afiance el programa de manera eficaz y que siguiendo las estrategias de análisis de políticas públicas, sea un modelo de Transferencia exportada, en primer nivel, interestatal y, posteriormente, internacional. La trasparencia de las funciones descritas por Carles Ramió (Teoría de la Organización y Adminsitración Pública 2006) es uno de las potencialidades del Presupuesto Participativo en el contexto brasilero. “O programa aumenta a visibilidade do processo de orçamento, anteriormente visto apenas como uma questão de especialistas. Um número crescente de pessoas envolvidas com o problema, aumentando o controle social e forçando o governo municipal a práticas mais transparentes” (Abranches 2004)2. Además de la trasparencia del proceso y la cercanía del mismo hace un frente valioso ante las prácticas de clientelares de destinación de recursos. De hecho, se destaca que el mayor logro del Presupuesto Participativo consiste en la fusión de las características políticas de la democracia y los nuevos movimientos progresistas haciendo que la capacidad de competencia ventajosa clientelar quede opacada hasta 2

“El programa aumenta la visibilidad del proceso presupuestario, anteriormente visto apenas como cuestión de especialistas. Crece el número de personas envueltas con la temática, aumentando el control social y obligando el poder público municipal a prácticas más transparentes”. Traductor de Google. Página 6 de 11

tal punto que el los políticos tradicionales consideran el alto costo político que les puede acarrear contraponiéndose a él. La generación de un impacto modernizador por la influencia del Presupuesto Participativo sobre los diferentes estamentos públicos municipales, responsables de las distribución de bienes y ejecución de servicios sociales ha sido el foco de atención de otras corporaciones, incluso del sector privado. Las reformas administrativas, y la reformulación de los organigramas como intentos de modernización no fueron suficientes toda vez que luego de los programas de presupuesto participativo en Brasil se constató una significativa legitimidad de los procesos transformadores y el crecimiento de la eficacia y eficiencia de aquellos órganos producto de la presión y a la mayor capacidad de fiscalización de los ciudadanos propiciada automáticamente por la dinámica propia del presupuesto participativo. 3. Desafíos del “Presupuesto Participativo” brasilero. María de Fátima Anastasa (Governança, ‘Accountability’ e Responsividade: reflexões sobre a institucionalização da participação popular em experiências desenvolvidas em Minas Gerais 2002) realiza un análisis general de los fallos que ha tenido este megaproyecto de modernización administrativa. Lejos de no reconocer los alcances que ha tenido y lo eficiente que ha resultado, puede notarse la aparición en escena de nuevos personajes que han emergido a la par con el Presupuesto Participativo. Las asociaciones y liderazgos populares se han venido posicionando como actores que emplean los métodos que podrían ser denominados de “neoclientelistas”. Si bien la mayoría de estos lo que pretenden es una especialización en cuanto al proceso y a la eficiente inversión de los recursos jalonados por la comunidad para inversión en las obras y servicios de primera necesidad, tendiendo a que el Presupuesto Participativo sea una institución tendiente a la perfección, esta intención ha padecido constantes alteraciones en esta misión. Los enemigos del bien común han consolidado un lobby tras el rotulo de “Líderes comunales” que se convierten formalmente en pequeños monarcas que, por su trayectoria, influyen en la capacidad decisoria de las comunidades haciendo que esta se torne a sus propios intereses. Página 7 de 11

Lo anterior también lleva a que, si bien hay una fiscalización “popular” de los proyectos, el cálculo del desempeño y de los resultados alcanzados periódicamente son apenas intentos propedéuticos que apuntan más que a la evaluación de gestión a un mero ejercicio de señalización y direccionamiento de los postulados. La evaluación se ve limitada al mero ámbito de la corrección de errores. Por ahora, el programa en Brasil seguirá siendo eminentemente un ejercicio en construcción del cual solo someros indicadores de gestión son susceptibles a una evaluación seria y definitiva. Se puede pensar que el presupuesto participativo en Brasil, al incluir los elementos ya mencionados, puede alcanzar a tener márgenes muy altos de recursos para inversión democratizada en las necesidades de las comunidades. Sin embargo, es notorio que el Presupuesto Participativo enfrenta un “enyesamiento” de los gastos presupuestarios, lo que influye en una reducción de la capacidad de actuación en tanto a la destinación de los recursos que el Ejecutivo central, estatal y municipal otorga como parte del Presupuesto participativo. La legislación define claramente los gastos y la manera de costear los implementos necesarios para la ejecución y por tanto el plus que pretende ser el PP no es sino la base del desarrollo social. En otras palabras, la destinación de recursos por parte del Ejecutivo está limitado por la ley, ya que por vía de PP se entienden suplidas las necesidades básicas y por tanto innecesaria la inyección de nuevos recursos. Finalmente, otro de los grandes retos del PP en Brasil es la superación de la desigualdad socioeconómica entre los líderes del PP y el resto de la comunidad. “En relación al perfil de la renta, se constata que la mayor parte de los consejeros en las grandes metrópolis brasileras presenta un perfil muy superior al de la población pobre: 65% reciben rendimientos arriba de cinco salarios mínimos y 38%, encima de diez” (Azevedo 2013). Esta asimetría se traslada no solo a la renta sino también al perfil educativo de los actores, toda vez que, según lo muestra los análisis de Sergio de Azevedo (2013) “del mismo modo, la mayoría de los líderes de los consejos sectoriales que negocian en esas regiones metropolitanas con los gobiernos locales demandas de bienes y servicios públicos para los sectores de baja renta presentan un perfil educacional superior de esa población que representan”. Página 8 de 11

A modo de Conclusión Muy pocos gobiernos democráticos recuerdan las raíces de este sistema en el cual el elemento principal no es la ley sino el pueblo del que emana y en el que radica toda la soberanía. Así, luego de los procesos electorales y con la creación de las leyes, el soberano se traslada al nivel del súbdito que es mero oyente de los mandatos constitucionales y legislativos. Estrategias como el presupuesto participativo reivindican los derechos que por antonomasia ha adquirido el pueblo que no trasfiere su soberanía sino que la delega para hacer que el proceso tenga por principal característica la armonía y la justicia. Los nuevos modelos de gestión pública han propiciado los espacios para que los procesos sean más eficientes, logrando amplio impacto positivo en la mayor cantidad posible de personas. Legalidad, transparencia y participación, pueden ubicarse como los caracteres propios de la NPM y por tanto estimula a la formulación de megaproyectos que tengan en cuenta a todos los actores

de tal manera que se

contribuya a una administración cercana y que suscite en cada uno la motivación por construir una sociedad mejor. La estrategia de Porto Alegre ha resultado tan llamativa y tan eficiente que ha sido objeto de diversos análisis sociales y de exportación como política pública exitosa en cuanto respuesta a las necesidades primarias de comunidades que se encontraban marginadas por diversos factores del actuar del estado. Este modelo, como toda política pública hija de su tiempo, es susceptible a externalidades positivas y negativas. La ley en Brasil se constituye en uno de los obstáculos más prominentes para el programa en el sentido que inhibe al ejecutivo de suplir desde otros ángulos las necesidades que parecen resueltas por el Presupuesto Participativo. Sin embargo el modelo no está mal diseñado. Solamente hay que, para aplicarlo, tener en cuenta que incluso en la misma comunidad hay actores diversos y que solo desde ese reconocimiento enraizado en la realidad se puede responder a las necesidades de manera eficiente, con transparencia, construcción colectiva y participación. Página 9 de 11

Bibliografía Abranches, Mônica. «A capacidade dos conselhos setoriais em influenciar políticas públicas: realidade ou mito?» En Governança Democrática e Poder Local: a experiência dos Conselhos Municipais no Brasil, de Orlando A. dos Santos Junior, Luiz César Q. Riveiro y Sergio de Azevedo . Rio de Janeiro: Revan, 2004. Anastasa, Maria de Fátima. «Governança, ‘Accountability’ e Responsividade: reflexões sobre

a

institucionalização

da

participação

popular

em

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desenvolvidas em Minas Gerais.» Revista de Economia Política – Brazilian Journal of Political Economy XXII, nº 85 (2002). Azevedo, Sergio de. «El “Presupuesto Participativo” en Brasil: virtudes y límites.» Memorias del Séptimo Congreso Latinoamericano de Ciencia Política. Bogotá: Universidad de los Andes, 2013. 17. Estatuto de la Ciudad. Ley Federal 10.257 (Congreso Nacional y Presidencia de la República de Brasil, 10 de julio de 2001). Figueiredo, Marcelo. «La evolución político-constitucional de Brasil.» Estudios constitucionales, nº 2 (2008): 209-246. Fleury, Sonia. «Reforma del Estado.» Revista de Administração Pública, 2001: 7-48. Grupo de Trabajo y Estudio "Democracia y Socialismo". «La experiencia de Porto Alegre.» Presupuesto Participativo. 2001. http://goo.gl/gt0U31 (último acceso: 29 de abril de 2014). Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. ESTIMATIVAS DAS POPULAÇÕES RESIDENTES, EM 1º DE JULHO DE 2009. Estadística, Rio de Janeiro: IBGE, 2009. Memorial da América Latina. «Brasil.» Biblioteca Virtual de América Latina. 2009. http://goo.gl/Wm3G7E.

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Nunes

Apolinário,

Marcelo.

Contribuciones

a

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las

municipios

Ciencias

en

la

Sociales.

constitución Noviembre

brasileña.» de

2009.

http://goo.gl/YXhYFw. Pintaudi, Silvana Maria. «Presupuesto Participativo en Brasil: Consideraciones Sobre la Participación Ciudadana.» Cidades: Revista Científica (Presidente Prudente: Grupo de Estudos Urbanos) 1, nº 2 (2004): 169-180. Ramió, Carles. «Teoría de la Organización y Adminsitración Pública.» Sistema Aulanet de la Universidad Manuela Beltrán. 24 de Febrero de 2006. http://goo.gl/5uiIxd (último acceso: 19 de Enero de 2014). República Federal del Brasil. Constitución Política. 1988.

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