Límites y posibilidades de un proceso de negociación con las FARC

Límites y posibilidades de un proceso de negociación con las FARC

Alejandro Cortés Arbeláez1 Sara Vélez Zapata2 Publicado en: Revista Debates (67). Universidad de Antioquia. ISSN: 1657-429X. Enero-abril de 2014. Hoy día nos encontramos ante una negociación de paz entre el grupo guerrillero Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Gobierno Nacional, encabezado por el presidente Juan Manuel Santos. ¿Qué significado tiene esta situación? No lo sabemos, pero sin embargo consideramos que es menester para los politólogos el intentar comprender la coyuntura actual, para indagar así por las posibilidades y límites de los Diálogos de Paz que se desarrollan desde el año pasado en la Habana, Cuba. Debido a lo anterior se justifica realizar una indagación en torno a los aspectos políticos de las dinámicas de la guerra en Colombia, entendiendo que la situación de violencia en Colombia es eminentemente, si bien no completamente, política. Para lograr esto procederemos de la siguiente manera: en primer lugar describiremos el conflicto armado colombiano. Luego caracterizaremos a las FARC como proyecto político. Teniendo en cuenta lo anterior, en un tercer punto describiremos las políticas públicas que se han desarrollado en Colombia para enfrentar la situación de violencia, mediante políticas de negociación. Y finalmente a partir de un análisis crítico de la Ley de Justicia y Paz, como último modelo de negociación aplicado en el país, intentaremos formular algunas recomendaciones para tener en cuenta a la hora de implementar una política de negociación. Una caracterización del conflicto armado colombiano El problema de la violencia en Colombia no viene solo desde hace 50 años, durante los siglos XIX y XX el país enfrentó las consecuencias de diferentes guerras civiles bipartidistas. Si bien durante las primeras tres décadas del siglo XX hubo un período de relativa paz política, en la década del 40 se dio el conocido periodo denominado “La Violencia” que consistió en el enfrentamiento armado de los dos partidos dominantes de la época: el Liberal y el Conservador. Luego, en 1953 estuvimos bajo el mando del General Rojas Pinilla quien mantuvo un gobierno militar hasta 1957, cuando se dio inicio a un proceso de reconciliación nacional, denominado el Frente Nacional. Este consistió en que los dos partidos (Liberal y Conservador) asumieron el gobierno de forma alternada durante 16 años, y en que ambos partidos se repartieron los cargos burocráticos del Estado de manera equitativa entre sí. Luego al final de los 60 surgieron los tres movimientos guerrilleros que se alzaron en armas contra el Estado: 1 2

Estudiante de Ciencias Políticas y Derecho, Universidad EAFIT. Estudiante de Ciencias Políticas, Universidad EAFIT.

“El Ejército de Liberación Nacional (ELN), orientado por la línea ideológica cubana, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), fundadas bajo una concepción de agrarismo comunistas; y el Ejército Popular de Liberación (EPL), de orientación maoísta” (Guzmán, Sánchez y Uprimny, 2010: 97). Y más adelante en 1974 surgió el M-19. Las dos décadas siguientes se caracterizaron por el fortalecimiento de los grupos anteriormente mencionados. En especial el paramilitarismo se incrementó cuando el presidente Belisario Betancur (19821986) inició procesos de negociación con la guerrilla, pues esto generó una gran resistencia por parte de los paramilitares y de sus aliados (terratenientes ganaderos, narcotraficantes, entre otros), lo cual se reflejó en el exterminio de la gran mayoría de los miembros del partido Unión Patriótica y de muchos civiles. La etapa más intensa de la guerra fue antes de las elecciones del 90, ya que durante este período fueron asesinados varios candidatos presidenciales como Luis Carlos Galán, Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo y Carlos Pizarro, funcionarios del Gobierno como el ministro de justicia Rodrigo Lara Bonilla, periodistas como el director del Espectador Guillermo Cano, entre otros. Y simultáneamente durante los gobiernos de Barco y Gaviria, se dio un proceso de desmovilización de tres grupos: el M-19, Quintín Lame y el EPL, que terminó con la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. A partir de ese momento tanto guerrillas como paramilitares se fortalecieron hasta conformar grandes ejércitos. “A inicios de siglo, los paramilitares contaban con aproximadamente 10.000 combatientes distribuidos en 10 bloques, mientras que las guerrillas concentraban a 21.000 combatientes distribuidos en más de 100 frentes” (Guzmán, Sánchez, Uprimny, 2010: 98). Teniendo en cuenta este contexto histórico, es necesario que abordemos de qué manera puede ser caracterizada la situación de violencia en Colombia. En el libro Una democracia asediada. Balance y perspectivas del conflicto armado en Colombia, Eduardo Pizarro da una definición rigurosa de la violencia colombiana, señalando que “se trata de un conflicto armado interno internacionalizado, irregular, prolongado, con raíces ideológicas y situado en algún punto intermedio entre un conflicto de baja y media intensidad” (Pizarro: 2004:56). Es interno porque transcurre en los límites del Estado colombiano, pero a su vez es internacionalizado porque para algunos analistas en un mundo globalizado como el que vivimos, es difícil que existan conflictos que sean solamente de carácter doméstico sin repercusiones a nivel internacional. Es irregular porque se trata de una situación de guerra no convencional, por la forma en la que se enfrentan los combatientes, Pizarro la señala como una “guerra de guerrillas”. Es prolongado porque es “uno de los conflictos más antiguos del mundo. Si tomamos como fecha de su iniciación en su modalidad actual el nacimiento de las denominadas “guerrillas de primera generación”, es decir, entre 1964 y 1967 (FARC, ELN y EPL)” (Pizarro, 2004:47). Es ideológico porque se originó por diferencias en este plano y no por cuestiones que se relacionaran con la etnia, la lengua o la religión. Y finalmente se define como un conflicto que se encuentra entre baja y media intensidad porque según la tipología a la que él acude: Failure State Force Task, “[e]l caso de Colombia se encuentra en la tipología de guerra de guerrillas de escala baja: “guerra de guerrillas en la cual

se generan entre 1.000 y 10.000 muertes de carácter político por año” (Schmid en Pizarro, 2004: 52), y sin embargo, señala también Pizarro que las cifras que indican que el conflicto colombiano es de “baja intensidad” han sido puestas en duda por analistas como Mauricio Rubio y Juan Carlos Echeverry, quienes cuestionan los supuestos metodológicos con los que se mide la intensidad del conflicto, por lo que Pizarro termina concluyendo que “dada la precariedad de la información existente debido a las altas tasas de impunidad, es preferible sostener que el conflicto colombiano se halla situado en algún punto entre un conflicto de pequeña escala y un conflicto de escala intermedia” (Pizarro, 2004: 56). Las FARC como proyecto político El Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003. El conflicto, callejón con salida del PNUD, caracteriza a los grupos armados como “un desafío con ocho caras”, con esto señala que cada actor armado en el conflicto colombiano, es “simultáneamente y en un distinto grado: un proyecto político, un aparato militar, un actor en los conflictos sociales de la región, un cazador de rentas, un modo de vida, un poder territorial, un autor de violencia degrada y un freno al desarrollo humano” (INDH, 2003: 142). En este texto abordaremos uno de los actores armados del conflicto colombiano, en una de sus dimensiones específicas, nos referimos a las FARC como proyecto político. Según este mismo informe debe entenderse que un grupo armado puede caracterizarse como un proyecto político no por sus reivindicaciones ideológicas, sino por los motivos que guían su accionar, es decir, se entiende que un grupo armado es un proyecto político en tanto que su objetivo final es el acceso al poder. Lo anterior coincide con los planteamientos de Daniel Pécaut, quien señala, en su libro Las FARC ¿Una guerrilla sin fin o sin fines?, que si bien desde inicios de la década del 90 el proyecto político de las FARC fue, en cierto sentido, desplazado por su proyecto militar, en todo caso: [l]a prioridad otorgada a la estrategia militar no implica, sin embargo, el abandono del proyecto político […] Desde su fundación –como siempre están recordando- se fijan el objetivo de “tomarse el poder” o, por lo menos, de instaurar un gobierno que promovería cambios sociales y políticos estructurales, y de esta manera pondría término al dominio de la “oligarquía” (Pécaut, 2008: 143-144). Políticas públicas de negociación en Colombia Considerando lo dicho hasta aquí, es necesario abordar las políticas públicas que se han implementado para iniciar procesos de negociación con los grupos armados. Para ello nos basaremos en el siguiente cuadro que expone a grandes rasgos dichas políticas de negociación. Período 1978 - 1982

Presidente Política pública de negociación Julio César Desalojo de la Embajada de República Dominicana y creación de Turbay la Comisión de Paz.

1982 - 1986 1986 - 1990 1990 - 1994

1994 - 1998 1998 - 2002

2002 - 2010

2010 - 2014

Belisario Betancur Virgilio Barco César Gaviria

Firma de acuerdos de cese al fuego. Fallida desmovilización con las FARC, EPL y el M-19. Pactó la paz con el M-19 y dejó avanzado el proceso que terminó César Gaviria. Desmovilización de 9 organizaciones y 4.715 guerrilleros: Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el EPL, el Movimiento Quintín Lame, los Comandos Ernesto Rojas del EPL, la Corriente de Renovación Socialista del ELN, el Frente Francisco Garnica del EPL, el Movimiento Independiente Revolucionario y el M-19. Asamblea Nacional Constituyente. Ernesto Preacuerdo con el ELN. Samper Liberación de algunos retenidos por las FARC. Andrés Alcanzó varios acuerdos con el ELN, en especial con las FARC, en Pastrana relación con materias como liberación de retenidos, entre otros. Sin embargo este proceso fue considerado un fracaso por la opinión pública. Álvaro Uribe Desmovilización de 31.671 paramilitares pertenecientes a las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Ley 975 de 2005 o Ley de Justicia y Paz. Política de Seguridad Democrática. Juan Manuel Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Santos Marco Jurídico para la Paz. Diálogos de paz en la Habana con las FARC.

Fuente: Elaboración propia con base en: (i) El conflicto, callejón con salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003, del PNUD (pp. 397), (ii) Boletín 5 de Antioquia Visible y (iii) IX Conversatorio de la jurisdicción constitucional. Diálogo constitucional para la paz, organizado por la Corte Constitucional y realizado en Medellín del 18 al 20 de Septiembre del 2013. Justicia transicional y la Ley de Justicia y Paz Teniendo en cuenta las políticas de negociación que se han implementado en el país desde el gobierno de Julio César Turbay hasta el actual presidente Juan Manuel Santos, tomaremos como referencia para el análisis, el último proceso de negociación que se dio en el primer período de gobierno de Álvaro Uribe Vélez, nos referimos al proceso de desmovilización de los grupos paramilitares. Para dar inicio a dicho análisis, daremos una breve descripción del contexto político que llevo al gobierno de Uribe a buscar una salida negociada al enfrentamiento con los paramilitares. Según Michael Reed (2010) en 1997 se fabricó la definición de un “tercer actor” del conflicto armado que se enfrentaba tanto a la guerrilla, como a las Fuerzas Armadas. Este actor fue

llamado Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), que reunía cuatro grupos paramilitares. Sin embargo esta unión no fue nunca una entidad homogénea, ni podía afirmarse que reuniese a todos los grupos paramilitares del país o que reflejara los intereses de los mismos. Este grado de heterogeneidad no afectó el proceso de desmovilización que se dio en el primer gobierno de Uribe, el cual inició en diciembre de 2002 y se firmó el 15 de julio de 2003 en Santa Fe de Ralito. Este fue denominado como “proceso de paz con las autodefensas” en el cual se llevaron a cabo “39 ceremonias de desmovilización colectiva, la presentación de 31.671 personas y la entrega de 18.501 armas” (Reed, 2010: 91-92). Dicho proceso se enmarcó jurídicamente dentro de la conocida Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios” o Ley de Justicia y Paz. El modelo de justicia transicional propuesto en dicha ley, puede ser comprendido a partir de dos puntos de vista, el primero tomando como referencia su texto original, tal como fue aprobado en el Congreso de la República, y el segundo que tiene en cuenta las exclusiones y los condicionamientos realizados al texto por la Corte Constitucional, en la declaratoria de exequibilidad de la Ley de Justicia y Paz. Lo anterior puede ser ilustrado en el siguiente cuadro: Modelo de justicia transicional Congreso de la República – Corte Constitucional – Exclusiones y condicionamientos Texto de la Ley 975 de 2005 realizados al texto de la Ley Política de perdón y concesión Establecer condiciones para definir los perdones de los de amplias rebajas de penas. responsables de ciertos crímenes. Negación de la plena justicia. Juzgamiento de los actores que cometieron las mayores atrocidades. Negación de la plena verdad. Política de verdad que permita conocer la verdad del conflicto armado. Negación de la plena Reparación material del reconocimiento a los ciudadanos a reparación de víctimas. los que se les violaron sus derechos fundamentales. Programa que conduzca al desmonte definitivo de las estructuras paramilitares. Fuente: Elaboración propia con base en el texto de Francisco Cortés (2007). Los derechos de las víctimas de la violencia política a la verdad, la reparación y la justicia. Reflexiones sobre cuatro casos en América Latina. Estudios Políticos, (31), 61-86. Según Rodrigo Uprimny y María Paula Saffon, la intención encontrada en la ley de justicia y paz, de esclarecer los hechos que se relacionaban con el paramilitarismo, encontró un obstáculo muy importante: no haberle exigido a los paramilitares la confesión plena de los crímenes. “Este obstáculo no solo vulnera el derecho a la verdad de las víctimas y de la sociedad colombiana en general, sino que impide la reconstrucción de la verdad del fenómeno

paramilitar, verdad que resulta necesaria para que este pueda ser superado” (Uprimny y Saffon, 2006: 188) Además de lo anterior, otra dificultad que tuvo la implementación de los mecanismos de justicia transicional fue que en aras de ocultar la información (los nexos con las élites políticas), que podía ser revelada por los jefes de los grupos paramilitares que estaban enfrentado procesos en la justicia ordinaria, el Gobierno Nacional tomó la decisión de extraditarlos a Estados Unidos, rompiendo los acuerdos pactados que en un inicio se habían acordado. Esta decisión frenó muchos de los procesos de investigación que iban a permitir estructurar el modo de operar de dichos grupos. Para Don Berna esta decisión del Gobierno impidió que el “mundo entero [conociera] las intimidades del proceso de negociación con el Gobierno colombiano”.3 En conclusión podemos acudir a Jorge Iván Cuervo, quien señala que: Si tuviéramos que decir algo sobre cómo fue conciliada la ecuación verdad, justicia y reparación en la Ley 975, diríamos que fue una ley generosa en beneficios en justicia, ambigua en la verdad y con un reconocimiento de principios de los derechos de las víctimas con ausencia de mecanismos idóneos y eficaces para hacerlos efectivos” (Cuervo, 2007: 50). Recomendaciones para la implementación de una política de negociación. Teniendo en cuenta los antecedentes anteriormente presentados, pasaremos ahora a formular una serie de recomendaciones que faciliten una agenda de negociación con las FARC. En relación con lo anterior, el Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003 presenta tres temas prioritarios para lograr que la democracia sea una alternativa a la violencia política colombiana que lleva más de 50 años en el país: el régimen de partidos, el papel de la oposición y la limpieza de la política local. (i) Régimen de partidos, el cual está llamado a representar no solo al elector, sino sobre todo al ciudadano. Las reformas deben estar encaminadas a garantizar que los partidos pasen de ser “microempresas unipersonales” a grupos que sean disciplinados, cohesionados y representen un proyecto político en el cual los ciudadanos se sientan representados. (ii) Papel de la oposición, hasta ahora la oposición se ha dedicado a dificultarle el camino al gobierno que se encuentre en curso, por tanto las reformas deben estar orientadas a fortalecer las garantías de la oposición, para que pueda efectivamente, generar dinámicas que estén orientadas al fortalecimiento de la democracia. De allí que el INDH cite “la fórmula de Thoreau: “freedom is how free your opponent is” (libertad es cuánta libertad tenga tu oponente)” (INDH, 2003: 386). (iii) La limpieza de la política local consiste en que el Estado debe recuperar el control de los territorios que se caracterizaron por haber sido ocupados por grupos armados ilegales, esto con el fin de recuperar la confianza en las instituciones estatales.

3

Murillo Bejarano, Diego Fernando, alias Don Berna, Carta dirigida a la Sala de Casación Penal, Corte Suprema de Justicia de Colombia. En: Reed, 2010: 97.

De acuerdo a lo anterior podríamos señalar que una de las propuestas del Informe está enfocada en que en Colombia tengamos un sistema semi parlamentario, en el cual contemos con una rama legislativa que tenga más facultades frente al Ejecutivo. Pero esto solo será posible como nos dice Linz, si contamos con partidos que sean lo suficientemente fuertes para que puedan a su vez, fortalecer al Congreso de la República, y así lograr fortalecer la democracia. Finalmente el INDH 2003 señala que en un proceso de negociación la agenda cumple un papel fundamental, sus características deben ser: (i) Extensión: pocos y precisos puntos de negociación, para evitar hablar de todo y de nada. (ii) Alcance: tener como base los programas políticos que caracterizan a cada uno de los actores que han decidido negociar. (iii) Método para adoptar las reformas: este punto se centra sobre todo en la importancia de la participación del pueblo y de los sectores sociales que son excluidos en procesos de negociación, con el fin de garantizar la representatividad de quienes han sido afectados por la violencia. (iv) Temas prioritarios: estos temas deben ser elegidos de acuerdo al centro de gravedad en torno al cual gire el conflicto, estos dependerán del actor con el que se esté negociando, ya que cada uno de ellos tiene programas políticos diferentes. (v) Finalmente profundizaremos en la última característica que corresponde a los acuerdos complementarios, que se refiere al tipo de tratamiento que recibirán quienes decidan dejar las armas. (INDH, 2003). En relación con la última característica, Rodrigo Uprimny conceptualiza una tipología de justicia transicional, la cual divide los procesos de transición según el grado de perdón que se otorga a los actores del conflicto durante la misma, resaltando que por perdón el autor usa dicha expresión en un sentido genérico, “con el fin de hacer referencia a todas aquellas medidas jurídicas que evitan que una persona reciba la totalidad del castigo retributivo que, conforme al ordenamiento, amerita por un crimen atroz, sin importar la naturaleza jurídica de esas figuras” (Uprimny, 2006:22). El primer tipo encontrado en países como España y el caso de las amnistías en Colombia, es definido como “perdones amnésicos” que consisten en otorgar amnistías generales a los victimarios y no contempla medidas de esclarecimiento de verdad y de reparación para las víctimas. El segundo, denominado “perdones compensadores” se basa en el otorgamiento de amnistías generales para los victimarios en los que, sin embargo, se busca compensar a las víctimas mediante medidas como: el establecimiento de comisiones de la verdad y algún tipo de reparación, este tipo de transición corresponde a procesos como el de Chile y El Salvador. El tercer tipo, el de Sudáfrica, al que Uprimny denomina “perdones responsabilizantes” no permite el otorgamiento de amnistías generales para los victimarios sino únicamente la concesión de perdones individuales, condicionada a que quienes aspiren a ellos contribuyan con la verdad y la reparación integral de las víctimas. Finalmente, el cuarto tipo definido como “transiciones punitivas”, reúne aquellos casos en los que uno de los actores del conflicto triunfa sobre el otro y por tanto lo somete a una “justicia de los vencedores”, tal es el caso de Núremberg, Ruanda y Yugoslavia.

Conclusión De acuerdo a lo anteriormente expuesto, puede pensarse en una serie de reformas concretas que permitan materializar los puntos mencionados. 1. En primer lugar, y siguiendo los argumentos de Nasi (2003), debemos recordar que aunque incluso una democracia abierta y competitiva permite a todos los sectores sociales competir por el poder, esta no garantiza a nadie que se accederá al mismo. Así, es posible que la simple posibilidad de participar abiertamente en política no sea un incentivo suficiente que lleve a las FARC a desmovilizarse, por lo que convendría ofrecerles, aunque sea por uno o dos periodos electorales, algunas curules en el Congreso y algunos cargos en diferentes niveles de la administración pública. 2. Por otro lado, y de acuerdo a Uprimny (2013), en una democracia, aunque gobiernen las mayorías se deben respetar los derechos de las minorías, por lo que es necesario que a las mismas se les garantice la posibilidad de que participen en la disputa por el poder político. Por ello, podrían modificarse las reglas electorales instauradas en la reforma política del 2009, que señalan que para un partido o movimiento político poder obtener representación en el Congreso y mantener su personería jurídica debe este alcanzar un umbral electoral del 3% del total de votos contados en dicha elección, estableciendo que si bien se mantiene un umbral del 3% para lograr acceder al Congreso, el mismo será más bajo y menos exigente (por ejemplo 0.5% o 1%) para poder mantener la personería jurídica. 3. Por último, y siguiendo los planteamientos de García y Espinosa (2012), la fortaleza de las instituciones locales a lo largo y ancho del país no es la misma, sino que existen algunos municipios especialmente débiles en Colombia. Por ello, es necesario identificar los municipios en situación crítica y focalizar la intervención en los mismos, pues “la acción del Estado para fortalecer las instituciones locales debe tener un enfoque diferenciado que obedezca a criterios regionales de debilidad institucional” (García y Espinosa, 2012: 32).

Bibliografía Cortés, Francisco (2007). Los derechos de las víctimas de la violencia política a la verdad, la reparación y la justicia. Reflexiones sobre cuatro casos en América Latina. Estudios Políticos, (31), 61-86. Cuervo, Jorge Iván (2007) Estándares internacionales de verdad, justicia y reparación. La aplicación de la Ley 975 de 2005 o ley de “justicia y paz”. En: Cuervo, Jorge; Bechara, Eduardo; Hinestroza, Verónica. Justicia transicional: modelos y experiencias internacionales. A propósito de la ley de justicia y paz. (pp. 15-58) Bogotá: Universidad Externado de Colombia. García, Mauricio; Espinosa, José R. (2012) La debilidad institucional de los municipios en Colombia. Friedrich Ebert Stiftung en Colombia, FESCOL. Guzmán, Diana; Sánchez, Nelson; Uprimny, Rodrigo (2010) Colombia. En: Las víctimas y la justicia transicional ¿Están cumpliendo los Estados Latinoamericanos con los estándares internacionales? (pp. 95-126) Washington DC: Fundación para el debido proceso legal. Nasi, Carlo (2003) Agenda de paz y reformas ¿qué se puede y qué no se debe negociar? Revista de Estudios Sociales, (14). Universidad de los Andes. Pécaut, Daniel (2008) Las FARC ¿Una guerrilla sin fin o sin fines? Bogotá: Norma Pizarro, Eduardo (2004) Una democracia asediada. Balance y perspectivas del conflicto armado en Colombia (pp. 35-81) Bogotá: Norma. PNUD (2003) El desarrollo humano: salida del callejón. En: El conflicto, callejón con salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia. (pp. 138-149). Bogotá, Colombia.

_______ (2003) Redescubrir la política: votos en vez de balas. En: El conflicto, callejón con salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia. (pp. 370-394). Bogotá, Colombia. _______ (2003) Pactar la paz: implicaciones para una negociación. En: El conflicto, callejón con salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano para Colombia. (pp. 394-416). Bogotá, Colombia. Reed, Michael (2010) Justicia transicional bajo fuego: cinco reflexiones marginales sobre el caso colombiano. En: Reed, Michael; Rivera, María C. (Eds.) Transiciones en contienda: Disyuntivas de la justicia transicional en Colombia desde la perspectiva comparada. (pp. 87-113) Bogotá: Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ) Uprimny, Rodrigo (2006) ¿Justicia transicional sin transición? Bogotá: DeJuSticia. Uprimny, Rodrigo (2013, 17 de agosto) Minorías, umbral y oposición. El Espectador.