LIBRO 2014 Peticiones, protestas, participación. Patrontes de relación sociedad-gobierno en la educación en México

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Descripción

Peticiones, protestas y participación. Patrones de relación sociedad-gobierno en la educación básica en Veracruz a comienzos del siglo XXI Felipe J. Hevia

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La lucha por la democracia es, en la vieja tradición del combate por la soberanía popular, una lucha contra todo tipo de dominación. Su objetivo no es un amo mejor sino la abolición de amo y siervo. Norbert Lechner (2006: 29)

Junto a la promesa abstracta de la soberanía popular, las personas en la mayor parte del mundo están vislumbrando nuevas maneras a través de las cuales elegir cómo quieren ser gobernadas.

Examinar las prácticas cotidianas estatales también nos permite comprender cómo las instituciones estatales se reproducen y reconocen, a veces en silencio, sin llamar la atención sobre sí mismas, y otras veces por medio de de las burocracias. Aradhana Sharma y Akhil Gupta (2006a: 13)

El Estado, y cualquier otra sociedad organizada donde hay una esfera pública, está caracterizado por relaciones de subordinación entre gobernantes y gobernados, esto es, entre detentadores del poder de mandar y destinatarios del deber de obedecer, que son relaciones entre desiguales.

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Índice

Agradecimientos .................................................................................................

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Siglas y acrónimos ...............................................................................................

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Prefacio .................................................................................................................

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1. Peticiones, protestas y participación: una introducción ............................ Profundización democrática y reforma del Estado ................................ La antropología política y la construcción del Estado ........................... Patrones de relación entre gobernantes y gobernados ........................... El campo educativo como punto de observación ................................... Organización del libro ................................................................................

27 28 34 40 42

2. Perspectiva analítico-metodológica .............................................................. Perspectiva relacional .................................................................................. Análisis multiescala ..................................................................................... Uso de técnicas mixtas de investigación ..................................................

49 49

Primera parte El campo educativo desde un punto de vista multiescalar 3. Escala macro. El campo de la educación en México ................................... ................................... Problemas de la educación en México: cobertura, equidad y calidad .... Factores que inciden en la calidad de la educación ................................ Causas principales de los problemas de la oferta educativa .................

61 61 63 70 79

4. Escala mezzo: el campo educativo en Veracruz ........................................... Panorama educativo en Veracruz .............................................................. La descentralización como problema .......................................................

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El campo de la educación en Veracruz: capitales en disputa ................ Actores sindicales, gubernamentales y sociales ...................................... Interfaces socioestatales ..............................................................................

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Segunda parte Relaciones particularistas .................. Sistemas de atención ciudadana ................................................................ Volumen y tipos de demanda ciudadana ................................................ Tradiciones analíticas .................................................................................. Matrices detrás de los sistemas de atención ciudadana .........................

121 121 124 127 133

6. Lunes Puertas Abiertas: el derecho a ser escuchados ................................ Metodología para el análisis del Programa Lunes Puertas Abiertas ... Usos del Programa Lunes Puertas Abiertas ............................................ El derecho a ser escuchado .........................................................................

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7. Demandas ciudadanas y dinámicas de relación ........................................ Peticiones y demandas en el campo educativo ....................................... Caracterización de las demandas ciudadanas ........................................ Demandas ciudadanas y construcción cotidiana del Estado ................ Dinámicas de relación ................................................................................. Consecuencias de las dinámicas de relación ...........................................

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Tercera parte Relaciones contenciosas-disruptivas y de participación reglamentaria 8. Relaciones contenciosas-disruptivas. Aumentando el volumen .............. La protesta en el campo educativo y su contexto: el corporativismo ...... Construcción del corpus de investigación ................................................ Protestas en el campo educativo ............................................................... Aumentando el volumen ............................................................................

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Índice

de Participación Social .................................................................................... Estudios sobre participación social en educación ................................... Los y los nuevos lineamientos ......................................................... Construcción del corpus de investigación ................................................ La institucionalización de los ........................................................... Representatividad ....................................................................................... Incidencia ...................................................................................................... Participación sustantiva o decorativa .......................................................

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221 222 228 230 238 241 249

10. Conclusiones generales ................................................................................ Potencialidades y limitaciones de los patrones de relación entre gobernantes y gobernados ......................................................................... Formación del Estado y sus capacidades ................................................. Reforma educativa ....................................................................................... Anexo. Instrumentos de recolección de la información ................................ Cuestionario Lunes Puertas Abiertas .......................................................

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de Participación Social ................................................................................

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Bibliografía ............................................................................................................

CUADROS Cuadro 2.1. Escalas, corpus de investigación y construcción del corpus ..... Cuadro 4.1. Tipos de capital en disputa por ámbito de gobierno ............. Veracruzano de Educación ........................................................ Cuadro 9.1. Argumentos a favor y en contra del funcionamiento de los ........................................................................................

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de relación ....................................................................................

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ILUSTRACIONES Ilustración 1.1. Esquema conceptual ................................................................... 28 Ilustración 4.1. Agentes centrales en el campo educativo. Triángulo ............ 100 Ilustración 4.2. Agentes centrales en el campo educativo. Estrella ................ 100 GRÁFICAS enero-mayo 2009 en ................................................................................. ....................................

138 216

TABLAS Tabla 3.1. Tabla 3.2. Tabla 3.3. Tabla 4.1. Tabla 4.2. Tabla 4.3. Tabla 4.4.

Tabla 4.6. Tabla 4.7. Tabla 4.8. Tabla 6.1. Tabla 6.2. Tabla 6.3. Tabla 6.4. Tabla 6.6. Tabla 6.7. Tabla 6.8.

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Resultados Primaria 2006-2012 ................................... Resultados Secundaria 2006-2012 ............................... Resultados Educación Media Superior 2006-2012 ... Dimensiones del sistema educativo veracruzano .................... Educación básica por sostenimiento .......................................... Resultados nivel primaria prueba Veracruz 2006-2012 ....................................................................... Resultados nivel secundaria prueba Veracruz 2006-2012 ....................................................................... ..................... Escuelas con computadoras e internet ....................................... Número de computadoras por nivel .......................................... Uso de equipos de cómputo ........................................................ ............................................. Tipo de demanda a ........................... ¿Para qué vino a ? .................................................................. ¿Por qué vino a ? .................................................................... ¿Cuántas veces ha venido a ? ............................................... ? ................................... ¿Cómo se enteró de ? ............................................................. Tipo de respuesta total ................................................................. Tipo de respuesta por tipo de demanda ..........................................

69 70 70 87 89 91 91 92 94

107 139 144 146 146 147 147 148

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Índice

Tabla 6.9. Tipo de respuesta por tipo de demanda ..........................................

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en la atención es… ................................................................ Tabla 6.11. ¿Por qué la atención es igual o más rápida en ? ................ Tabla 6.12. ¿Por qué cree que se demoran en la respuesta? (argumentos) .. Tabla 6.13. ¿Hacia quiénes existen privilegios para resolver demandas? (argumentos) .................................................................................. Tabla 6.14. Argumentos de cómo las autoridades ponen atención a las demandas ciudadanas ......................................................... (argumentos) .................................................................................. Tabla 7.1. Demandas ciudadanas por municipio ....................................... Tabla 7.2. Tipo de actividad de recepción de la solicitud ......................... ... Tabla 7.4. Categoría de peticionarios ........................................................... .................... Tabla 7.6. Tipo de solicitudes ........................................................................ Tabla 7.7. Agrupación de tipos de solicitudes ............................................ Tabla 7.8. Categorías de tipo de solicitudes ................................................ Tabla 7.9. Peticiones por nivel escolar .......................................................... Tabla 7.10. Tipos de solicitud por nivel escolar ........................................... Tabla 7.11. Tipo de actor por tipo de solicitud ................................................... Tabla 8.1. Fuentes de información ................................................................ Tabla 8.2. Contenido principal ...................................................................... Tabla 8.3. Número de notas de manifestaciones por año ......................... Tabla 8.4. Actores sociales involucrados ..................................................... ................................................................. Tabla 8.6. Repertorios de manifestación ...................................................... Tabla 8.7. Repertorio de manifestaciones de violencia creciente ............. Tabla 8.8. Tipo de actor por tipo de manifestación .................................... Tabla 8.9. Tipo de manifestación por tipo de actor .................................... Tabla 9.1. Tipo de actividad/profesión de los entrevistados .................... y operación del ? .................................................................. Tabla 9.3. ¿Se aplican los lineamientos de comités? ..................................

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161 163 163

168 169 170 170 171 173 200 202 202 203 204 214 216 218 229 231 231

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Tabla 9.6. Tabla 9.8. Tabla 9.9. Tabla 9.10.

de comités? ..................................................................................... .................................. Año en que se fundó el ....................................................... ................................. ¿Quién expuso las necesidades de la escuela? .......................... Los integrantes del , ¿recibieron capacitación? ............... Percepción de la capacitación ......................................................

232 232 233 234 236 236 237

de Participación Social en educación? ........................................

237

...... Medio por el que se integró el ........................................... .............................. ..................................................... ....... Funciones de los .................................................................. Rango de funcionamiento de los ...................................... Rango de funciones por tipo de representación ....................... En general, considera que las funciones de los comités son… Integración de los comités ........................................................... se cumplen? ................

238 239 239 240 241 242 243 244 244

.......................

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para no participar .......................................................................... Tabla 9.26. Argumentos a favor y en contra del funcionamiento de los ...................................................................................... Tabla 9.27. Tipo de proceso .............................................................................. Tabla 9.28. ¿Considera que el tiene similitudes con la ? .............

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Tabla 9.14.

Tabla Tabla Tabla Tabla Tabla

9.18. 9.19. 9.20. 9.21. 9.22.

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Agradecimientos

Son muchas personas a las que tengo que agradecer por haber participado, directa o indirectamente, en la elaboración de este libro. Por un lado, quiero agradecer a todos los padres de familia, maestros, directores, supervisores y colegas que me brindaron su tiempo. Mi acercamiento al Observatorio Veracruzano por la Educación fue fundamental para las tres partes que componen este libro. En particular, quiero agradecer a Oswaldo Antonio, Consuelo Niembro, Silvano Soto y Ernesto Treviño. Muchas discusiones iluminaron aspectos sentido, las discusiones en la Coalición Ciudadana por la Educación, Muévete por la Educación, fueron fundamentales para comprender los problemas de la educación en México. Muchas gracias a Mónica Tapia, Tere Lazagorta, Ricardo Raphael, Maité Azuela, Rogelio Gómez-Hermosillo, Rubén Álvarez y Jorge Javier Romero, por incluirme en las discusiones que intentaron cambiarle el rostro a la educación en México. Todo el reconocimiento a las discusiones que nutren la primera parte de este libro. De igual manera, quiero agradecer las discusiones con los colegas de , Santiago Cueto y Margarita Zorrilla. Gracias a Arcelia Martínez por revisar el proyecto original, y a los colegas de la Universidad Veracruzana, en especial a Alberto Olvera, Víctor Andrade, agradecer a Antonia Lara, Frida García y Ernesto García por su colaboración y su valioso apoyo en varios capítulos. pología política fueron de máxima importancia. En primer lugar agradezco a clusiones; también acompañó con su discusión en diversos foros sobre varios de los capítulos. Versiones de la segunda y tercera parte del libro, en especial las relaciones contenciosas, fueron discutidas en seminarios del proyecto Palapa en Campinas, São Paulo y París, al igual que las discusiones y comentarios de Adrián Gurza, Gisela Zaremberg, Nuria Cunill, Gonzalo Delamaza, Luciana

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Tatagiba y Alberto Aziz en diversos foros, los cuales contribuyeron, sin saber, a la escritura de este texto. También quiero agradecer a Jonathan Fox, Christian Gruenberg y Libby Haight por su interés y comentarios especializados sobre los sistemas de atención ciudadana. Pocos como ellos comprenden la importancia estratégica que bién agradezco a Lourdes Morales, de la Red por la Rendición de Cuentas, por su deferencia al invitarme a escribir sobre sistemas de atención ciudadana, documento que fue la base para un par de capítulos de este libro. Este libro culmina el largo proceso de mi incorporación al como profesor-investigador, que comenzó en 2008 con la presentación de mi proyecto a la dirección académica, ocupada en ese entonces por María Bertely, a quien agradezco por el apoyo constante, al igual que lo obtuve después de Isabel Campos, como subdirectora de investigaciones y luego como directora académica. También agardezco sinceramente el apoyo de Virginia García Acosta, ex directora general. Desde mis épocas de estudiante siempre sentí la cercanía humana y el profesionalismo de Virginia. De la sede Golfo, quiero agradecer a mis colegas investigadores por su bienvenida; de manera especial a Saúl Moreno y Patricia Zamudio, mis colegas de línea en la maestría, así como a la Dra. Carmen Blázquez, directora regional en ese entonces, quien me apoyó siempre en estos años, y a Victoria Domínguez, nuestra paciente administradora. Dos instituciones colegiadas del fueron fundamentales para memendación de transformar mi informe en libro fue el detonante del mismo, y y a mi paisano chileno-mexicano Gonzalo Maulén. El amor y apoyo incondicional de Samana como siempre es indispensable. comentarios, así como su cariño, contención y amor. También agradezco a Julieta por ser ella y por echarme porras siempre; y como dice la dedicatoria, a mi familia chilena, chilanga, bolzanina y xalapeña, los amigos de siempre y los nuevos, a todos, muchísimas gracias. los múltiples errores y omisiones que contenga este libro son mi entera responsabilidad.

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Prefacio

Este libro trata sobre las formas de relación entre gobernantes y gobernados establecidas dentro de la educación básica en Veracruz a comienzos del siglo , buscando responder dos preguntas generales: ¿Cómo se pueden comprender los diversos modos de relación existentes entre miembros de la comunidad educativa, maestros, padres de familia, estudiantes y la sociedad en general, con las autoridades educativas?, y ¿qué efectos tienen estas relaciones para lograr gobiernos más responsables y efectivos? Para responder estas preguntas utilizo la perspectiva de la antropología política, en especial aquella que se centra en los procesos para describir las interacciones cotidianas entre ciudadanos y autoridades, y analizar los efectos que estas interacciones tienen tanto en los actores como en las propias formas de relación. Se usa una estrategia metodológica mixta que utiliza análisis cuantitativos y cualitativos por medio de entrevistas, observación, análisis de bases de datos, aplicación de cuestionarios y análisis de prensa para poder caracterizar los patrones de relación y sus efectos en la construcción cotidiana del Estado. Como se muestra a lo largo de este libro, la participación de los padres y Participación Social, o las Asociaciones de Padres de Familia, es sólo una vía para presentar demandas a la autoridad, y además no es la más efectiva. A este tipo de relación en este libro las llamo de participación reglamentaria y se muestra cómo, a pesar de que existen normas legales para su implementación, son en general poco utilizadas y valoradas como un instrumento efectivo para representar los diversos intereses de la comunidad escolar. Además de estas asociaciones, todos los días somos testigos de diversas formas de interacción que buscan entablar una relación más personal con la autoridad para pedirle una solución de manera directa y particular. Estas formas de relación se caracterizan por escribir peticiones a la autoridad que implican largos y sinuosos caminos de gestión por parte de los directores de las escuelas, y las organizaciones de los padres. Este tipo de relaciones las denomino relaciones particularistas. Para recibir estas peticiones, y así cumplir con 23

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la obligación de escuchar, los gobiernos desarrollan varios mecanismos de atención ciudadana, como fue el caso del programa Lunes Puertas Abiertas, que se suman a las tradicionales entregas de peticiones de manera personal en giras de gobierno o en audiencias públicas en el palacio de gobierno o las secretarías. Sin embargo, cuando las peticiones no resultan, ya sea por falta de respuesta o voluntad de la autoridad, también existen otros canales para hacerse escuchar: las protestas y las acciones de disrupción, tal como fuimos testigos a lo largo de 2013, luego de la aprobación de las leyes secundarias de la denominada reforma educativa. Estas acciones de protesta, como muestro para el caso de Veracruz entre 2007 y 2010, van aumentando el volumen de las demandas por medios cada vez más riesgosos para los demandantes, llegando a casos extremos de autoviolencia. Cada una de estas formas de entablar demandas a la autoridad, y las formas de responder a las mismas por parte de los gobernantes, van creando patrones que se repiten en el tiempo. Estos patrones de relación son los que construyen día a día el tipo de gobierno que caracteriza Veracruz y buena parte de las entidades de la República: gobiernos que construyen una capacidad de respuesta selectiva y limitada. Si bien este libro está pensado originalmente para aportar al debate sobre antropología política, en particular sobre los procesos de construcción cotidiana del Estado y el análisis de patrones de relación sociedad-gobierno, considero que su contenido puede resultar interesante a los miembros de la comunidad escolar, a los maestros interesados en los procesos de participación social en educación, y a los servidores públicos responsables de la gestión educativa en las entidades federativas. Los miembros de la comunidad escolar, en particular los padres y madres de familia, podrán encontrar en este libro respuestas a interrogantes como por qué el gobierno responde sólo a veces las demandas de la población; por qué resulta a veces más efectivo inconformarse o amenazar con tomar instalaciones interpretaciones sobre la utilidad que representa para el gobierno mantener relaciones particularistas, por medio de peticiones a la autoridad, pues con ello se mantiene la asimetría de poder entre gobernantes y gobernados y se reproduce la capacidad de respuesta diferenciada. También hallarán descripciones sobre los problemas más comunes de las escuelas veracruzanas y la importancia de generar nuevas formas de relación con las autoridades educativas. Para los maestros, este libro puede resultar pertinente para comprender cómo se relacionan los problemas educativos en las escalas local, estatal y

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Prefacio

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nacional. La primera parte realiza un diagnóstico amplio del contexto de la educación en México, y en Veracruz en particular, enfatizando que las causas de los problemas en educación son multicausales, donde una parte de ellos son producto de las relaciones que se desarrollaron entre los líderes sindicales y las autoridades educativas. Pero también puede resultarles conveniente para analizar cuáles son las principales peticiones y demandas que la comunidad educativa está realizando al gobierno; para valorar cómo funcionan en sus nuevas formas de relación con los padres y madres de familia. De igual manera, las autoridades educativas, directores y supervisores tendrán bases para fortalecer la estandarización de procesos, para desarrollar tales y para construir capacidades técnicas y administrativas que puedan resolver la demanda de la población. Las intenciones de hacer este libro fueron varias: generar conocimiento original y sistemático sobre las formas de relación entre gobernantes y gobernados en torno a la educación; imaginar nuevas formas de relación, más democráticas, horizontales y efectivas; construir una gestión pública más responsable y atenta a las demandas ciudadanas, y contribuir a la construcción de una educación pública, gratuita, laica y de calidad que México merece y necesita. Será el lector quien pueda valorar si estas intenciones se cumplieron. Xalapa, Veracruz, noviembre de 2013.

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1. Peticiones, protestas y participación: una introducción

Este libro gira en torno a dos preocupaciones políticas y académicas de actualidad en el México del siglo las dinámicas de relación que se vienen construyendo entre los gobiernos y los ciudadanos y, por otro, analizar los impactos que dichas dinámicas tienen en la construcción del Estado y sus capacidades. blica en el estado de Veracruz, el cual le da un sustento empírico a la presente investigación, los principales argumentos de este libro son los siguientes: en ciudadanos y gobernantes en el campo educativo, los que denomino relaciones particularistas, contenciosas-disruptivas y de participación reglamentaria, que se combinan de múltiples maneras en la vida cotidiana. Estos patrones de interacción están representados, respectivamente, en las acciones de peticiones/ solicitudes; en acciones disruptivas como protestas y manifestaciones, y en el uso de los organismos institucionales de consulta y participación existentes en el campo educativo. Dichos patrones poseen en general altos grados de legitimidad pero diferentes escalas de efectividad: los actores sociales los utilizan en relaciones más amplias entre sociedad-Estado, entre las que sobresalen las relaciones corporativas. la construcción cotidiana del Estado en al menos tres dimensiones. La primera tiene que ver con las capacidades estatales donde se construyen capacidades danos. Pero, al mismo tiempo, la combinación de patrones de interacción disminuye las capacidades técnico-administrativas del Estado, al dar preferencia a la discrecionalidad más que a la estandarización-generalización de procesos, de la administración pública estatal. Una segunda dimensión es política, donde los patrones de interacción y su combinación naturalizan la desigualdad en el

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incertidumbre, y refuerzan la idea de un Estado paternalista con efectividad limitada pero con amplia legitimidad. Una tercera dimensión es cultural, ya que estas prácticas de relación refuerzan la cultura política corporativa y au(rule of law) y construyen incentivos para que los actores sociales y gubernamentales no resumir los conceptos en relación con el siguiente esquema: ILUSTRACIÓN 1.1 Esquema conceptual

Relaciones gobernantes-gobernados

Particularistas

Contenciosas/ Participación disruptivas reglamentaria

Construcción del Estado

Capacidades estatales

Relaciones políticas

Reproducción cultural

Como se verá en el siguiente apartado, estos argumentos se inscriben en varias discusiones actuales en las ciencias sociales, entre los que destacan los análisis sobre la profundización democrática, la reforma del Estado y sus procesos de construcción cotidiana. Este libro también pretende participar en derecho de petición, los procesos de protesta social y las nuevas formas de participación ciudadana en México.

Profundización democrática y reforma del Estado Profundización democrática y tercera ola democratizadora

Uno de los elementos que ha caracterizado a la región de América Latina en décadas recientes, y recibido amplios análisis en la literatura especializada,

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son los procesos de transición y democratización, que se conocen como la En un comienzo, en esta discusión dominaron los análisis centrados en los procesos de transición (Linz y Stepan, 1996; Luna y Pozas Horcasitas, 1992; Mainwarning et al., 1992), a los que se sumaron investigaciones centradas en la emergencia de nuevos actores centrales para el fortalecimiento democrático, como la sociedad civil (Alvarez et al., y en la importancia de la emergencia de la ciudadanía como una categoría que y Rosas, 2003; Garcés, 2006; En este contexto promisorio la literatura comenzó por analizar varios de los experimentos participativos que acompañaron las transiciones políticas y al análisis del caso de Brasil con sus exitosos presupuestos participativos 2002; Lubambo et al., 2006). También se interesaron en diversos mecanismos de participación, como la democracia directa en varios países de la región (Lissidini et al., 2008; Remy, 2004; Welp y Serduilt, 2009) y otras formas de organización, como los “espacios de concertación local” (Bebbington et al., 2006; las trayectorias de líderes de organizaciones a puestos gubernamentales (Dagnino et al., 2006). La apertura participativa en la región muchas veces coincidió con la emergencia de nuevos gobiernos de izquierda tanto en el ámbito local como en el nacional (Cameron y Hershberg, 2010; Magalhaes et al., 1999), así como la irrupción política de los pueblos indígenas que accedieron a puestos de elección popular, tanto a escala local (Assies y Gundermann, 2007; Dehouve, 2001; Remy, 2004) como nacional (Bengoa, 2007). Así, el título de la compilación de Boaventura de Sousa Santos resume este tipo de análisis: los procesos para “democratizar la democracia” y fortalecer los espacios de democracia participativa marcaron la agenda en los primeros años del siglo Al mismo tiempo que se daban estos procesos, América Latina comenzaba , 2007; 2011). Durante la década de 1990 se implantó el modelo de desarrollo neoliberal (Calcagno y ochenta y del cambio de modelo de desarrollo, pasando de la sustitución de importaciones a la desregularización (Huber, 2003; Roberts, 2001). El modelo

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durante la primera década del año 2000 (Boron, 2003; Solís de Alba, 2008; Bauman, 2011). Los acontecimientos antes mencionados permitieron que al comienzo del siglo , en países como Bolivia, Ecuador o Venezuela, se dieran procesos refundacionales con la promulgación de nuevas constituciones y cambios profundos en la administración del Estado (Cameron, 2010). Por su parte, Argentina, luego de su crisis institucional de 2001, transitó a lo que algunos autores denominaron como “nuevo desarrollismo” (Bresser Pereira, 2007: 116), y las reformas institucionales en Brasil, orientadas al fortalecimiento del mercado interno, la universalización de políticas de protección social y el desarrollo la desigualdad ( , 2007). Luego de esta etapa más bien optimista, donde se suponía que la existencia de democracias electorales en la mayoría de los países de la región tendría un una segunda ola de estudios puso énfasis en la calidad de la democracia (Levine y Molina, 2007; Parés, 2009; O’Donnell, 2007; Mariani, 2007); en la crítica a la sociedad civil como grupo de actores que encarnan las virtudes democráticas (Gurza Lavalle, 2003; Gurza Lavalle et al., estas democracias para superar los problemas crónicos de pobreza y desigualen torno al rol y las funciones de los Estados, y en general en la crítica del modelo neoliberal, que en palabras de Joseph es: la “democratización” y los “derechos” de los inversionistas individuales pone en práctica políticas que amplían las desigualdades económicas, siembra la inseguridad y promueve la metódica destrucción de las estructuras y formas colectivas

La reforma del Estado

Es en este contexto donde se viene desarrollando una fuerte polémica en lo político y en lo académico sobre la reforma del Estado y la construcción de sus -

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tad de los Estados para implementar sus agendas, cumplir con las leyes que ellos mismos expiden, combatir y abatir la corrupción y lograr el desarrollo sostenido es una constante en los análisis sobre la región y, sin duda, representa uno de los principales riesgos para el fortalecimiento democrático. Como planteó el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo ( ) en 2007, profundizar la democracia implica necesariamente construir Estados más deGran parte de la discusión sobre la reforma del Estado y la construcción de capacidades gira en torno a dos grandes debates: por un lado, la dicotomía entre más o menos Estado (o la discusión mercado vs. Estado) y, por el otro, la necesidad de comprender al Estado como actor más que como arena o espacio de disputa, que requiere autonomía y desarrollo de capacidades para cumplir con sus funciones. La primera disputa tuvo importancia en la década de 1990 en pleno proceso de desregulación y privatización de la economía: la idea era pasar de un Estado todopoderoso a un Estado mínimo, que participara en la menor cantimano invisible regular de tura, autores como Boron advertían que “el neoliberalismo remata en una concepción y una práctica profundamente autoritaria en la gestión de la cosa pública. Por eso el dilema neoliberal no es entre Estado y mercado, sino entre ámbitos ligados a la producción y a la industria energética, y luego en la provisión de servicios que podrían constituir nichos de mercado, como el agua, la salud y la educación, siendo Chile el caso paradigmático sobre la prevalencia del mercado sobre el Estado en la provisión de estos servicios (Bauer, 2002; La segunda disputa se centró en la necesidad de comprender al Estado como un actor, buscando para ello fortalecer sus capacidades técnicas y su autonomía para poder llevar a cabo su agenda de acción. Más allá del tamaño del Estado, la discusión giró en torno a la calidad y capacidad del mismo para cumplir con sus funciones y atribuciones (O’Donnell, 2007). Si bien estas discusiones comenzaron a darse a principios de la década de 1980 (Evans et al., zaron mayor visibilidad con la publicación del Banco Mundial de “El Estado en un mundo cambiante” en 1997 (Banco Mundial, 1997). Ahí, el Banco Mundial

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asoció la efectividad de los Estados para implementar políticas públicas con sus capacidades, distinguiendo ambos conceptos de la siguiente manera: dad no son lo mismo. Capacidad (capability), tal como se aplica a los Estados, es la como la ley y el orden, la salud pública e infraestructura básica; la efectividad es el resultado de la utilización de esa capacidad para satisfacer la demanda social de los bienes. Un Estado puede ser capaz, pero no muy efectivo si su capacidad no se utiliza en interés de la sociedad. (Banco Mundial, 1997: 3)1

Así, a las primeras reformas del Estado orientadas a la desregulación siguió una serie de reformas de segunda generación orientadas a la búsqueda pataron muy bien con los cambios en la gestión y administración pública que Villanueva, 2006; Christensen y Laegreid, 2001; Christensen y Laegreid, 2007).2 En efecto, tal como Ramírez y Ramírez señalan, la irrupción de la Nueva Gestión Pública en las reformas administrativas del Estado rescataba su orienañadía un componente fundamental: el análisis de las capacidades de control de las acciones gubernamentales, relacionado sobre todo con el carácter democrático de la sociedad (Ramírez y Ramírez, 2010: 61). A partir de ahí, se incrementó la discusión sobre las capacidades estatales y sus procesos de formación.

Autonomía y capacidades estatales

Dentro de esta discusión sobre las reformas necesarias para construir Estados estatales (Fox, 1993: 12). Según advirtiera Skocpol en su texto clásico, la auto1 2

Traducción libre del autor. Una de las críticas más frecuentes a estas posiciones es lo que Zurbriggen denomina falacia tecnocrática, que limita la visión de las reformas en temas de administración, gestión pública dar cuenta de las dimensiones políticas del problema, los procesos históricos de cada país y sus propias características (Zurbriggen, 2007).

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clases, o de la sociedad”. Sin esa autonomía e independencia para perseguir

un factor posibilitante (enabling factor) (Fiszbein, 1997: 1031),3 o como “la capaet al., 2002: 7). Buena parte de la literatura sobre capacidades estatales se ha centrado en Grindle la más difundida. En efecto, Grindle plantea que la capacidad estatal consta de al menos cuatro dimensiones: capacidad institucional (hacer reglas nistrativa (infraestructura y servicios a la población), y política (canales legítide los funcionarios y participación ciudadana en la toma de decisiones) (Grindle, 1996: 8-10).4 Sobre esta tipología, Alonso propone hablar de dos grandes dimensiones de capacidad estatal: […] por un lado, lo que hace a las capacidades técnico-administrativas; por otro, socioeconómico. Desde la primera perspectiva, el análisis de capacidades priorizará una mirada desde adentro del aparato estatal, mientras que la dimensión relacional pondrá el foco en el nexo estado-sociedad. (Alonso, 2007: 19)

Así, las capacidades institucionales y políticas de Grindle entrarían en la dimensión relacional, mientras que las restantes se unirían en una sola dimensión técnico-administrativa. La mayoría de la literatura especializada al respecto se concentra en la segunda de estas dimensiones, por medio del análisis de las reformas a la gestión pública. Estos análisis enfatizan las relaciones intergubernamentales, con es3 4

Utilizo la traducción propuesta por Moreno Jaimes (2007).

1997: 1031 y ss.)

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pecial interés en los procesos de descentralización (Falleti, 2010; Grindle, 2007) con la incorporación de técnicas gerenciales y de la Nueva Gestión Pública (Aguilar Villanueva, 2006; Cabrero, 2010), incluyendo las reformas al servicio profesional de carrera (Cadena, 2003). Sin embargo, existen menos análisis sobre la dimensión relacional, que pone el nexo en las relaciones sociedadentender desde esta perspectiva los procesos de profundización democrática (Mann, 1993; O’Donnell, 2007). Como se verá en el siguiente apartado, la antropología política ha desarrollado una serie de herramientas analíticas para entender estos procesos relacionales de interacción, tanto de la construcción de una antropología del Estado como de los procesos de construcción cotidiana del mismo. Luego de una antropología política resulta una vía provechosa para el análisis de las capacidades estatales desde una perspectiva relacional.

La antropología política y la construcción del Estado Sin duda, un campo en proceso de consolidación en la antropología política es el estudio de los Estados contemporáneos. Durante buena parte del siglo , la antropología mostró poco interés en su análisis, por la tendencia a estudiar grupos humanos donde el Estado, como forma de organización política, es sólo

de dominación política (Clastres, 1978; Krader, 1982), y en especial en México, El relativo poco desarrollo de la antropología del Estado se contrapone con predominantes se basaron en Weber, quien analizó la emergencia del Estado uso legítimo de la fuerza (Weber, 1977), y en el marxismo, donde se estudió al hasta el artículo pionero de Abrams (1977) comenzó a abrirse paso una tercera -

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versidad de agencias e ideologías envueltas en este concepto (Abrams, 1988; Corrigan, 2002). al Estado en relación con la sociedad (Bobbio, 1996). En este sentido, Migdal el uso de la fuerza caracterizado por 1) La imagen de una organización coherente que controla un territorio, la cual es una representación de la gente 2) las prácticas reales de sus múltiples partes” (MigEl desarrollo de estas corrientes, y las discusiones sobre el rol de los Estaforma sustantiva los vínculos soberanía-territorio y Estado-Nación, ayudó a consolidar, dentro de la antropología social, el interés por los Estados contemporáneos (Sharma y Gupta, 2006b: 7). Según Sharma y Gupta, la antropología del Estado puede ligarse a dos grandes corrientes: por un lado, la construcción del Estado mediante prácticas cotidianas de interacción e interpretación, y, por otro lado, la constitución de los Estados por medio de sus representaciones simbólicas y el análisis de los vínculos nación-Estado-territorio.

Prácticas cotidianas y formación del Estado

Tener como foco analítico las prácticas cotidianas del Estado requiere, en prihacer y hacerse con los días (León, 1999: 142) y su análisis remite a los procesos. Según el texto clásico de Agnes Heller, se comprende la vida cotidiana como ticulares, los cuales, a su vez, crean la posibilidad de la reproducción social” (Heller, 1987: 19). Implica, por tanto, regularidades, rutinas y formas más o menos decantadas de apropiación social (León, 1999: 141 y ss.). En ese sentido, el análisis de las prácticas cotidianas resulta una estrategia fértil para analizar velo y López: Cuando se estudian los rituales sociales, las posiciones respetadas y respetables, las distancias sociales, los espacios de convivencia, las frases de cortesía, etcétera […] se iluminan algunas partes de la forma de distribución de la autoridad, las formas de expresión de los intereses de grupo o clase, los contenidos morales y los

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ideológicos de algunos comportamientos, y esto sirve tanto para observar las herencias culturales como los nacimientos de nuevas tradiciones. (Novelo y López Ramos, 2000: 8)

Para el caso de las prácticas cotidianas de interacción gobernantes-gobernados, es necesario comprenderlas, siguiendo a Sharma y Gupta, como actos tipo performances donde participan actores y espectadores en un mismo espectáculo (Sharma y Gupta, 2006b: 13), y donde las rutinas, las interacciones regulares y los detalles aparentes son centrales para comprender la reproducción de lo social. Tal como estos autores sugieren: La esfera de las prácticas cotidianas es el espacio primario donde las personas aprenden algo sobre el Estado […] los procedimientos burocráticos menores además proveen importantes pistas para comprender la micropolítica sobre el funcionamiento del Estado, cómo las autoridades estatales y gubernamentales operan en la vida diaria de las personas, y cómo los Estados pasan a ser imaginados, encontrados, y reimaginados por la población […] Observar las prácticas cotidianas además nos permiten desentrañar la intencionalidad de las formas de operación del poder. También nos permite comprender cómo el Estado y sus instituciones son reconocidas y se reproducen (a veces en silencio, sin llamar la atención sobre

Así, en el análisis de las prácticas cotidianas del Estado, la burocracia y los sus múltiples manifestaciones: como formas de dominación social (Weber, et al., 2000) y como instituciones sociales (Peters, 1999), pero también analizando la reproducción de sus prácticas internas (Saldívar, 2008), los procesos de generación o reproducción de su autoridad y legitimidad (Sharma y Gupta, 2006b: 13) y, sobre todo, su relación con los gobernados. nados con la formación de Estados-nación (Steinmüller, 2010; Nugent, 1994; -

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Lo que el enfoque “formación del estado” promete es una manera de superar

clasismo como rasgos constitutivos del dominio (tanto precapitalista como capitalista; capitalista desarrollado y capitalista colonial, socialista de vanguardia y de hecho, parece constitutivo de esa crucial división “privado”/”público”, y las san a la “política”. (Corrigan, 2002: 26)

las “rutinas y rituales de mando” concretas pueden ser rastreados y analizadas teniendo un impacto directo en la vida cotidiana de la gente (Lagos y Calla, 2007: 17). América Latina, y México en particular, es un caso frecuente de análisis de esta perspectiva, no sólo por la particularidad histórica de haber creado Estados-naciones en épocas tempranas (Anderson, 1993), sino por la centralidad del Estado en la conformación de la sociedad (Góngora, 2006). Tal como Joseph tina ha sido la continua tensión entre las culturas populares emergentes y los procesos de formación del Estado” (Joseph y Nugent, 2002b: 31); de ahí que sea central analizar dichos procesos formativos para comprender el devenir histórico no sólo del tipo de Estados que se fueron construyendo a lo largo de los siglos y , sino también el impacto de estos procesos en la reproducción de las culturas populares (Joseph y Nugent, 2002b: 41). Una fuente de dicho análisis son las prácticas cotidianas del Estado en su relación con la sociedad, que es parte sustantiva de las investigaciones en de ello son los estudios sobre cultura política en México, que por medio del análisis de las prácticas cotidianas de relación gobernantes-gobernados han “Nuestra insistencia colectiva en ver la hegemonía, la cultura, la conciencia y la experiencia en movimiento histórico está en gran medida motivada por la estrecha vinculación que guarda con la conceptualización de la formación del Estado como un proceso cultural con consecuense pueden comprender en términos relacionales” (Joseph and Nugent, 2002b: 41-43).

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caracterizado los rasgos constitutivos del régimen posrevolucionario (Adler-

(Hevia, 2011a; Saldívar, 2008) e investigaciones que buscan dar cuenta de las prácticas reales de las múltiples partes del Estado, donde sobresalen las investigaciones coordinadas por Jorge Alonso y Alberto Aziz (Alonso, 1982; Alonso et al., instituciones y temas que implica hablar del Estado mexicano. Por medio de un estudio longitudinal que alcanza tres décadas, diversos autores analizan xicano en las últimas décadas del siglo

. Existen también investigaciones

1999; Sierra, 2004), así como el análisis del sistema político y sus construcciones Como estos estudios muestran, la pertinencia de una antropología del Estado, más que limitar la atención al estudio de esta serie de agencias amalgamadas ideológicamente en una entidad más o menos homogénea, se centra sobre todo en la relación del Estado con los grupos sociales que interactúan con él. Es decir, para construir una antropología del Estado es imprescindible realizarla desde una perspectiva relacional que analice el amplio rango de relaciones que los diversos grupos, asociaciones, personas y ciudadanos establecen con las agencias gubernamentales y con las representaciones simbólicas que construyen al Estado.

Relaciones sociedad-Estado y sociedad-gobierno

Las relaciones sociedad-Estado son de larga duración y se dan en procesos incesantes de construcción por medio de interacciones que actualizan y fortalecen la construcción cotidiana del Estado (Aguirre Beltrán, 1991; Joseph y En las ciencias sociales, en especial en la ciencia política, se han desarrollado diversos modelos teóricos para dar cuenta de algunas de las relaciones sociedad-Estado. Dentro de estos, sobresalen los conceptos gobernabilidad, entendida como un sistema de equilibrio entre demandas de los ciudadanos y la et al., gobernación o

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gobernanza, donde se amplían los actores responsables de responder estas demandas, incluyendo a la sociedad y el mercado no sólo en la generación de problemas sino también de soluciones (Aguilar Villanueva, 2006); participación ciudadana, públicos, estatales y no estatales (Cunill, 1997; Hevia y Vergara-Lope, 2011; Ziccardi, 2004); rendición de cuentas, que alude a la responsabilidad de los gobernantes frente a los gobernados (Fox, 2007; Isunza Vera y Olvera, 2006; O’Donnell, 1998; Schedler, 2004a); y ciudadanía, estatus de aquellos que reciben (o debieran recibir) un paquete de derechos y deberes por pertenecer a una determinada comunidad política (Gaventa y de una u otra forma, poner en relación al poder público que representa el Estado y a los ciudadanos o grupos sociales que representan la sociedad. De manera paralela a estas corrientes teóricas que acompañan el desnales que critican tanto las posturas estadocéntricas como las sociocéntricas (Garretón, 2002) y que postulan análisis relacionales entre sociedad y Estado. -

Estos modelos relacionales pueden caracterizarse por cuatro premisas funy diversidad; los espacios de interacción constituyen los puntos nodales de observación pues en ellos se desarrollan las estrategias y se actualizan las relaciones sociales que construyen los actores entre sí; la implementación de la política resulta tan o más importante que el diseño de la misma para explicar sus impactos y efectos; por último, las interacciones generan consecuencias —intencionales y no intencionales— e impactos en los actores sociales y estatales que deben ser caracterizados con precaución (Hevia, 2009a). opto por limitar mi observación sólo a una dimensión de las mismas: las relaciones sociedad-gobierno. Como se verá a lo largo de los capítulos que componen este libro, se pretende analizar la construcción del Estado mexicano en una escala local (políticas educativas de un gobierno estatal), por medio de la revisión sistemática de las prácticas cotidianas de interacción gobernados-gobernantes.

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Patrones de relación entre gobernantes y gobernados Con esta perspectiva analítica es posible presentar el primer argumento fuerte del libro: las dinámicas cotidianas de interacción entre gobernantes y gobernados son heterogéneas; sin embargo, pueden agruparse en grandes patrones de relación.6 Tal como se discute en las conclusiones, estos patrones de relación integran formas institucionales y extrainstitucionales de interlocución entre gobernantes y gobernados, y apelan a tipos de relación basados en derechos y favores. Al patrón de relación dominante lo denomino relaciones particularistas. Escias particulares, recepción de solicitudes por parte de las autoridades en sus la autoridad, etcétera. La atención ciudadana y la gestión se convierten en un mecanismo constante de relación que tienen las autoridades con sus bases electorales y sus votantes, y en la que invierten una enorme cantidad de tiempo (Grindle, 2007). Estas relaciones particulares, donde personas y colectivos ciones explícitas de subordinación (Hevia, 2011a), donde los demandantes encarguen de resolver las demandas puntuales. Estas relaciones no se basan en una lógica de derechos ni de ciudadanía: las demandas y sus respuestas son personalizadas, no estandarizadas. Además, permiten y premian la creación de intermediarios y de relaciones clientelares (Gómez Álvarez, 2009), reproducen la relación de favor-agradecimiento como la base del contrato entre gobernantes y gobernados (Schedler, 2004b; Fox, 2007) y fortalecen la idea del Estado como una “máquina estatal generadora de esperanza” (Hope-Generating State Machine), donde todo es posible si se siguen los trámites y procedimientos por un lado, a reconocer y reproducir la diferencia de poder entre gobernantes 6

como un “modelo que sirve de muestra para sacar otra cosa igual” (Real Academia Española, 2011). En inglés, su traducción es “forma regular e inteligible o secuencia discernible en la forma en que algo ocurre o se hace” (a regular and intelligible form or sequence discernible in the way in which something happens or is done) (Oxford Dictionaries, 2012).

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y gobernados, y por otro, a personalizar la relación con miras a que el gobernado reciba los favores del gobernante y pueda así tener una respuesta positiva. Así, las relaciones particularistas pueden resultar más efectivas que otras fornorma así como situaciones extraordinarias, pero también disminuyen las de procesos y la toma de decisiones basadas en el cálculo político más que en procesos de planeación. Un segundo patrón de relación son las denominadas relaciones contenciosasdisruptivas que implican todas aquellas disputas y acciones directas de personas, grupos, colectivos, organizaciones y movimientos para lograr y exigir una respuesta gubernamental. Estas relaciones incluyen diversos repertorios de acción y presión, donde sobresale la protesta en las vías públicas (López Gallegos et al., 2010). Múltiples marchas y manifestaciones comienzan por la incapacidad estatal para resolver las demandas planteadas y como resultado de la frustración ante la inutilidad de los sistemas institucionales de comunicación entre gobernantes y gobernados. Las acciones disruptivas se transforman en las acciones más efectivas para lograr captar la atención de la autoridad estatal y exigir respuesta. Así, en todo el país se reproducen manifestaciones, particulares: cumplir con una obra pública, expulsar a un maestro faltista, tera (De la Fuente, 2006). Las consecuencias del uso de este patrón son mixtas. Por un lado, este patrón de relación genera grados crecientes de institucionalización informal tados” la atención a grupos de protesta; existe un protocolo bien establecido para atender y desactivar estas marchas en los palacios de gobierno estatales y municipales) y reproducen liderazgos de tipo carismático y relaciones corporativas entre los líderes de la organización/movimiento, operadores políticos-partidarios y las amplias bases sociales, usando el acarreo y otras medidas como formas de demostración de fuerza política (Hernández, 1992). Por otro lado, constituye prácticamente el único instrumento que tienen los pobres y los colectivos invisibilizados para acceder a la voz en el espacio público. Con instancias participativas y representativas que poseen serios problemas de sobrerrepresentación de los poderosos y subrepresentación de los oprimidos (Cunill, 1997), las movilizaciones y protestas sociales han sido actores fundamentales en la región para conquistar y expandir derechos, así como para re-

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Garcés, 2006; Zermeño, 1997). El tercer patrón de relación, menos frecuente en México, son las relaciones de participación reglamentaria, que se basan en las relaciones formalizadas del consulta y participación ciudadana. En este patrón se inscriben aquellas acciones que se basan en una lógica de derechos y en el uso de los mecanismos institucionales de participación, tanto electoral (en elecciones) como ciudadana secuencias encontradas. Por un lado, tanto el diseño de estos mecanismos como los actores gubernamentales asocian la participación a la consulta, más que a la decisión, y poseen marcadas funciones de legitimación en desmedro de su efectividad. De igual manera, están centradas en tipos de participación instrumental, más que orgánica (Rao y Mansuri, 2012). Sin embargo, por otro lado, representan logros fundamentales para la construcción de reformas democráticas de la gestión pública (Canto Chac, 2010; Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998). Constituyen también procesos de innovación que permiten la inclusión de controles democráticos no electorales (Gurza Lavalle e Isunza Vera, 2010) y herramientas que permiten pensar en la ampliación de la representación más allá de los actores tradicionales (Gurza Lavalle et al., Como ahondaré en las conclusiones, estos tres patrones de relación tienen diversos efectos sobre los actores sociales y gubernamentales, y sobre los propios procesos de interacción, generando una especie de respuesta diferenciada del gobierno ante las demandas ciudadanas, reproducen un sentido corporativista y favorecen una forma personalista, no institucional, de gobierno. Pero antes es necesario detenerse en el campo educativo como punto privilegiado de observación.

El campo educativo como punto de observación En la denominada era de la información, la educación ha pasado a ser un recurso estratégico de primera importancia que incide en múltiples ámbitos públicos, desde el crecimiento económico hasta la calidad de la democracia ( , 2011a; , 2010a; Hanushek y WöBmann, 2007). En este contexto, los países de América Latina, como los del resto del mundo, han incrementado el gasto público en educación en estos últimos años ( , 2011). Sin embargo, las pruebas estandarizadas de desempeño y los grados de competitividad eco-

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nómica en general muestran que América Latina está rezagándose de manera preocupante con respecto a otras regiones de ingreso medio, como la zona del sudeste asiático ( , 2010a; , 2009; , 2000). En este contexto, el estado de la educación en México muestra algunos claroscuros. Del lado de la demanda educativa se han fortalecido los sistemas de becas escolares y subsidios donde sobresale el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (De Janvry y Sadoulet, 2006; Programa Oportunidades, 2010) y el Programa Nacional de Becas (Bracho, 2006). Del lado de la oferta se han realizado importantes cambios curriculares con la implementación de una reforma integral a la educación básica ( , 2011a); se intenta grama de Carrera Magisterial (Santibáñez y Martínez, 2010; Hevia, 2013a); transformar el proceso de incorporación de nuevos maestros al sistema y de formación inicial de los futuros maestros (Barrera, 2009; Sandoval, 2006); model sistema educativo ( , 2012a; Santiago et al., 2012), entre muchos otros esfuerzos. No obstante, los resultados de estas reformas y sus procesos de diseño e el aula y aprovechamiento escolar ( , 2012a), los alumnos mexicanos asisten menos días y horas a la escuela que sus pares de otros países (Díaz de Cossío, 2006), y los expertos ya hablan de un estado de catástrofe educativa (Fundación Este País, 2011; Guevara Niebla, 1992; Ornelas, 2008a). México posee los últimos lugares del Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos ( , por sus siglas en inglés) en aprovechamiento escolar ( , 2010a) y más de 90% del gasto educativo se utiliza para el pago de la nómina (Cámara de Diputados, 2008). En la literatura nacional existe consenso en que una de las causas de este tivo (Calderón, 2012; Coalición Ciudadana por la Educación, 2010; Ornelas, 2008a) donde existe una simbiosis atípica (Asamblea General de las Naciones Unidas, 2010), o una imbricación (Street, 1992b) entre autoridades educativas ), el sindicato más numeroso y fuerte de América Latina. Esta simbiosis atípica se expresa en la capacidad del de incidir no sólo en política laboral, sino

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también en política educativa; en la renuncia de las autoridades educativas a la rectoría de la educación; en la protección legal de esta situación, y en la exclusión sistemática de los padres de familia y la sociedad en general en el campo de la educación (Coalición Ciudadana por la Educación, 2010; Ornelas, 2008a). Esta situación permite comprender elementos clave que caracterizan las relaciones entre gobernantes y gobernados en este campo estratégico, pero existen otras razones para inclinarse por el estudio de la educación como un campo privilegiado de observación. En primer lugar, la educación pública exhibe una política gubernamental et al., 1981). Según el Artículo 3 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, todos los mexicanos tienen derecho “a recibir educación [...] que tienda a desarrollar armónicamente todas la facultades del ser humano, fomentar en él, a la vez, el amor a la patria y la conciencia de la solidaridad de los sistemas de atención ciudadana en el campo de la educación permite ver cómo estos instrumentos se usan o no para acceder a servicios públicos y -

La segunda razón es que, además de poder analizar las demandas ciudadanas como mecanismos para acceder a servicios, el sistema educativo posee una variada gama de procesos que permiten accionar los sistemas de atención ciudadana. En efecto, la implementación de la política educativa incluye una de hecho situaciones que pueden o no resolverse por los sistemas institucioo las denuncias por abusos de poder. La tercera razón para seleccionar el campo educativo como caso de estudio es que su análisis permite tanto la acción individual de padres, alumnos, maestros o ciudadanos, como la acción colectiva por medio de asociaciones de paparticipación social instituidos en la Ley General de Educación, permitiendo así poder poner en relación tanto actores colectivos como individuales. Por estas razones es necesario analizar en profundidad el campo educativo desde una perspectiva que permita el análisis de diferentes escalas de manera

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simultánea. Como se revisa ampliamente en la primera parte del libro, la educación en México, y en Veracruz en particular, tiene importantes problemas de cobertura, equidad y calidad donde la participación de la sociedad en su condiciones sociales que favorezcan el desarrollo intelectual de los educandos et al., 2007; , 2010b; social en educación sea uno de los temas en disputa en los años recientes, tanto con la implementación de nuevas reglamentaciones ( , 2010a), como en el interés de la academia por pasar a propuestas más concretas que la hagan viable (Observatorio Ciudadano de la Educación, 2008). En este sentido, para el propio campo educativo es de interés comprender que, más allá de la partitidad de formas y tipos de relación usados por los gobernados para presentar sus demandas a las autoridades, y que esta diversidad tiene efectos en la propia autoridad educativa, la cual tiene que organizar el sistema educativo crar a los padres de familia y a la sociedad en general para la creación de sistemas educativos más pertinentes y efectivos, y cumplir así con su obligación de garantizar la educación de calidad a todos los mexicanos.

Organización del libro El libro se organiza en tres partes, más un capítulo metodológico y una conclusión general. El siguiente capítulo explica la perspectiva metodológica implementada, caracterizada por tres atributos: el uso de una perspectiva relacional, el análisis multiescala, y una estrategia mixta cualitativa-cuantitativa de recolección y análisis de información, para comprender desde diversas escalas las relaciones gobernantes-gobernados y los procesos de construcción del Estado. Una vez descrita la metodología usada, la primera parte analiza el campo de la educación centrándose en las principales características del sistema edudiscuten los principales problemas de la educación en México desde el punto de vista de su cobertura, equidad y calidad. En este capítulo, centrado en una escala nacional, se da especial relevancia a la descripción de los efectos de la

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simbiosis atípica entre autoridades educativas y sindicales en los resultados que caracterizaron al campo de la educación desde la segunda mitad del siglo . Así, se delinea una relación basada en el creciente poder de los líderes sindicales, la renuncia del Estado a sus funciones de rectoría del sistema y la persistente exclusión de la comunidad escolar, los padres y madres de familia y la sociedad en general en los procesos de planeación y gestión de lo educativo. Por ello se describen algunos de los procesos que permitieron estas relaciones, como la acumulación de poder administrativo, político y económico las autoridades educativas la renuncia a funciones sustantivas y la exclusión sistemática de la sociedad. En el cuarto capítulo se cambia de escala y de enfoque: de lo federal a lo estatal. Aquí se propone una lectura sobre capitales y actores en disputa a escala estatal, tomando los últimos años del gobierno de Fidel Herrera Beltrán (2004-2010) como marco temporal. Este capítulo incluye una panorámica del las principales características del sistema de descentralización que marcan las relaciones entre la Federación y los estados en el campo educativo. En tercer lugar, utilizando la teoría de los campos de Pierre Bourdieu, se analizan los cala estatal: económico, político y simbólico, y a diversos actores sociales y nera en este campo. También se analizan diversas interfaces socioestatales, es decir, aquellos espacios de interacción, negociación y comunicación entre actores gubernamentales y sociales. ticularistas, y se divide en tres capítulos. El capítulo cinco es de carácter más analítico; se centra en detalle en las dimensiones fundamentales para analizar las relaciones particulares a partir del análisis de los sistemas de atención ciudadana. En este capítulo se caracterizan las relaciones particularistas como un patrón de mediana-larga duración, y su expresión más evidente son los sistemas de atención ciudadana. Estos sistemas pueden comprenderse desde tres tradiciones analíticas: como derecho de petición, como acciones de gobernanza, y como acciones de participación ciudadana. Buena parte de estas diferen-

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cias analíticas tienen que ver con los tipos de demanda ciudadana existentes y se basan en el principio básico de ser escuchados. El siguiente capítulo trata sobre el análisis de uno de los mecanismos de entrada al sistema de atención ciudadana: el Programa Lunes Puertas Abiertas, comiendan asistir a Lunes Puertas Abiertas. El análisis sobre la legitimidad y Por último, en el capítulo 7 se hace un análisis sobre las demandas ciudadanas que recibió la Secretaría de Educación de Veracruz ( ) en 2010; se describen las principales dinámicas de relación y las consecuencias de estas dinámicas en el campo educativo. Este capítulo analiza el tipo total de peticiones ciudadanas que captó la Coordinación de Delegaciones Regionales, una de las principales unidades de enlace entre la Secretaría de Educación y la ciudadanía. Posteriormente se analiza el tipo de demanda en un escenario de gobernanza educativa, y por último se caracterizan las dinámicas de relación así como las consecuencias que implican para los actores sociales. Aquí se sados de manera clara por medio de peticiones: mobiliario escolar, plazas laborales y construcción de infraestructura educativa. También se detallan las principales particularidades de estas relaciones: resolver la demanda local, personalizar las respuestas, buscar la intermediación social y política, y buscar, evitar una escalada del mismo. Estas dinámicas permiten comprender el fortalecimiento de la discrecionalidad en la toma de decisiones y de la intersociales: del lado gubernamental, aumentar la capacidad diferenciada de respuesta, y del lado societal, mantener una relación de desregulación con el Estado. La tercera parte engloba un análisis sobre las relaciones contenciosas y ciudadanas existentes en el campo educativo. Para ello, el capítulo 8 analiza los procesos de protesta en la prensa, planteando un análisis de violencia creciente de las mismas. El argumento central de este capítulo es que en un conrespuesta gubernamental, las protestas aumentan el grado de violencia y la selección de los lugares en una secuencia regular, comenzando desde la toma

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legitimidad e institucionalización de la protesta creciente como canal efectivo para solucionar demandas sociales. incluyendo en el análisis los factores que se consideran clave para el éxito de ticipación ciudadana importantes. En este capítulo se concluye que, a pesar de su institucionalización y de relativamente altos grados de representatividad, son espacios propicios para reproducir una participación simulada con pocos terios analíticos para diferenciar los patrones de relación descritos a lo largo del libro, como los tipos de relación (basadas en derechos o en favores) y las formas de relación (institucionales o extrainstitucionales). También se analizan los efectos en la construcción del Estado en tres dimensiones: capacidades estatales, relaciones políticas y reproducción cultural, donde se discuten las capacidades de respuesta diferenciada, se refuerza el personalismo y las asimetrías de poder, la creación de incertidumbre por parte de los poderes burocráticos, y el refuerzo de la cultura corporativista. Por último, se discuten los potenciales efectos de la reciente reforma educativa de 2013.

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