Esfera Política, Centro de Estudios en Democracia, A.C.
¿Ley General de Partidos Políticos? Algunas reflexiones
Solange Márquez Espinoza México, D.F., Junio 2013
Esfera Política, Centro de Estudios Democracia, A.C.
en
Ley General de Partidos Políticos
SOBRE NOSOTROS Esfera Política es un think tank, un Centro de Estudios independiente, sin fines de lucro y sin filiación partidaria, dedicado a la reflexión, análisis, evaluación, investigación y debate sobre temas relevantes para el desarrollo de México, la construcción de ciudadanía y el fortalecimiento de su democracia. Buscamos coadyuvar a fortalecer la democracia a través de la promoción y desarrollo de foros, seminarios, conferencias, grupos de trabajo y espacios de discusión, diálogo y reflexión entre distintos sectores y actores de la sociedad sobre democracia, participación política, control del poder y desarrollo sustentable que contribuyan a crear un ambiente de equidad, transparencia, y competitividad. Asimismo desarrollamos investigaciones, estudios y propuestas que ayuden a generar políticas públicas en favor de un mejor país, más justo, equitativo y democrático. Realizamos distintas actividades encaminadas a la capacitación, impulso y promoción de jóvenes y mujeres líderes en el país, con el fin de que descubran y potencien su talento y sus capacidades en roles de liderazgo en distintos ámbitos de la vida pública y privada. Esperamos que este documento resulte de interés y utilidad para la toma de decisiones.
Solange Márquez Investigadora
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Ley General de Partidos Políticos. Algunas Reflexiones
unca antes como hoy en la historia de nuestro país han hecho más falta las decisiones audaces, pero a diferencia del optimismo de muchos, dudo de su factibilidad en estos tiempos. Hoy por hoy, hemos cumplido medianamente una etapa del cambio político, la relacionada con la competencia electoral a través de la cual existen reglas claras y equitativas; obligaciones cada vez más estrictas de transparencia y fiscalización de los recursos así como instituciones electorales que garantizan la participación ciudadana en las jornadas electorales. Sin embargo, aún está pendiente el rediseño institucional que modifique no solo el sistema electoral sino el sistema de partidos y en última instancia el sistema político en su conjunto. Dentro de la discusión sobre la Reforma Político Electoral en México, uno de los puntos que ha causado polémica tanto dentro del grupo de los firmantes del Pacto por México como de quienes han presentado iniciativas alternas de discusión, ha sido la pertinencia de crear o no una Ley General de Partidos Políticos. En el primer caso, el Pacto estableció en el compromiso 89 la aprobación de una “Ley General de Partidos para dar un marco jurídico estable y claro a la actuación de los mismos tanto en tiempos electorales como en tiempos no electorales” y para tal fin ha establecido una mesa de trabajo que negocia y diseña la propuesta de reforma, la cual trabajará en tres etapas, la segunda de ellas correspondiente o dedicada a la redacción de una ley de partidos políticos. En el segundo caso, la “agenda mínima para defender y profundizar la democracia” presentada por los principales partidos de oposición, contempla en su numeral 12 la creación de la Ley en comento y justifica que ésta servirá para normar “con certeza y seguridad jurídicas, los procesos de toma de decisiones y los derechos de los militantes”. Si bien para muchos, la necesidad de una transformación integral en la regulación de los partidos políticos se ha vuelto indispensable, en la academia existe también un sector importante que disiente de la necesidad de dicha ley. Al hablar de esto tenemos que buscar acabar con muchas telarañas y dejar de mirar por el espejo retrovisor pues los procesos de reforma en nuestro país típicamente han sido reactivos. Lejos de entablar una discusión inocua sobre si debemos o no tener una ley de partidos meramente nominal, la importancia de este debate reside en el fondo de lo que entendemos por partidos políticos y recuperar la esencia del rol que juegan en una democracia más allá de fungir como meros instrumentos electorales. Solo entendiendo que la Democracia Política en su sentido más amplio va más allá de lo Formal (Electoral) que muchos han querido achacarle y que los fines que se persigan son tanto o más importantes que los medios que se utilicen para llegar al poder, es que estaremos en la tesitura de entender que el rol de los partidos políticos no es, ni remotamente, únicamente electoral.
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Argumentos y Contraargumentos a la negativa de crear una Ley de Partidos
os principales argumentos esgrimidos por quienes se manifiestan contrarios a la creación de una nueva ley de partidos pueden resumirse en dos: * Los partidos políticos son solamente “maquinarias electorales”.
* El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en su libro segundo ya contiene las disposiciones normativas que regulan a los partidos políticos. Desmenuzaremos estos argumentos, presentando mi crítica a los mismos y al final mi propia recomendación al respecto. Vamos en orden:
Los partidos políticos son solamente “maquinarias electorales” Nunca antes como hoy en la historia de nuestro país han hecho más falta las decisiones audaces, pero a diferencia del optimismo de muchos, dudo de su factibilidad en estos tiempos. La afirmación reduccionista de que los partidos políticos únicamente tienen un fin electoral está, aunque no lo parezca a simple vista, íntimamente relacionada con la idea de muchos expertos, que aseguran que la democracia llegó para quedarse siempre y cuando tengamos elecciones limpias y las autoridades electorales sean confiables. Para estos académicos, la democracia se reduce a los requisitos e instituciones para la participación política de los ciudadanos en los procesos de formación del poder y que los mismos se lleven a cabo en un ámbito de libre competencia1. En pocas palabras la Democracia reducida a un medio: las elecciones. En este sentido no es de extrañar que para estos expertos los partidos políticos no tengan otra función que la electoral, o como también suelen llamarlos sean sólo “maquinarias electorales”. Pero entonces habría que preguntarles que caso tiene la exigencia a los partidos políticos de contar con plataformas, propuesta y programas de gobierno si éstas únicamente son válidas a la hora de elegir a los gobernantes pero pierden vigencia una vez que éstos han alcanzado el poder. Si al momento de alcanzarlo da lo mismo por quien se vote, entonces el sentido del voto en si mismo perdería toda relevancia: votemos por cualquiera sin importar que al momento de gobernar lo haga como mejor le parezca ¿en qué se diferencia uno de otro? En nada sería la respuesta. Nada más equivocado. La Democracia implica no sólo el derecho del ciudadano a participar en la formación del poder, sino su derecho a exigir que el poder se ejerza bien y al final en su favor. Durante siglos, se ha escapado a la Ciencia Política la posibilidad de acordar una definición consensuada (o una en la que una mayoría de expertos pudiera estar de acuerdo) sobre lo que es un partido político.
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Ley General de Partidos Políticos Por lo tanto sin afán de pretender definir lo que aún está en disputa, me parece importante señalar algunos puntos importantes para entender cuándo si hablamos de un partido político.
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Un aporte esclarecedor al término partido político es el presentado por Norberto Bobbio en su Diccionario de Ciencia Política, donde reconoce que los partidos políticos tienen dos funciones: la primera es la de canalizar las demandas políticas presentes en la sociedad, de esta manera funcionan como medios para que dichas demandas puedan verse materializadas en la sociedad y sean efectivamente satisfechas. Y por supuesto, como una segunda función trascendental de los partidos apunta la posibilidad que tiene la ciudadanía de formar parte en los procesos de formación del poder político a través, por supuesto, de los partidos políticos 2. Por su parte Sartori en “Partidos y Sistemas de Partidos” menciona que “... los partidos son instrumentos para lograr beneficios colectivos para lograr un fin que no es meramente el beneficio privado de los combatientes. Los partidos vinculan al pueblo a un gobierno...”3 De donde se desprende la naturaleza no puramente electoral de los partidos sino un fin intrínseco que, en tratándose de una democracia tendrá que ser por fuerza democrático y que va más allá del medio para lograrlo que son las elecciones. Los partidos políticos juegan un rol en los tres estadíos de la dinámica del poder: origen-ejercicio-fines. No se quedan únicamente en la pelea por el poder sino que lo ejercen ya bien como gobierno o desde la oposición a través de los lugares obtenidos en el parlamento y de su estructura partidaria, asimismo, contribuyen a determinar los fines del mismo que, en un sistema democrático estarán acordes con esa Democracia4. El mejor ejemplo de lo anterior y que no tiene precedentes es el Pacto por México que, por su actualidad resultaría ocioso querer explicar aquí pero que para los efectos de este estudio demuestra con claridad el argumento presentado: no se trata únicamente de partidos peleando por el poder sino de partidos que ejercen el poder, co-gobiernan y que trabajando para algo más que ganar elecciones. Asegurar que un partido político existe únicamente para contender en la lucha por el poder es tan reduccionista como negar que un partido político existe por el solo hecho de contar con el registro formal y legal.
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¿El COFIPE ya regula a los partidos políticos ?
e señala con insistencia que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales en su libro segundo ya contiene las disposiciones normativas que regulan a los partidos políticos, asegurando que por ello, independientemente de la denominación que se le ponga, en México ya existe una Ley General de Partidos que se aplica y funciona. Es cierto que el libro segundo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) contiene en buena medida la reglamentación de los partidos políticos: disposiciones generales, reglas para
Ley General de Partidos Políticos la constitución de un partido político; registro de los mismos, sus derechos y obligaciones, las causales para perder el registro, temas de incluidos incluso de sus asuntos internos, de fiscalización y manejo de recursos así como su régimen fiscal, etc. Sin embargo, si retomamos la exposición citada en el apartado que antecede acerca de la naturaleza no sólo electoral sino política de los partidos políticos queda entonces descartada la posibilidad de que sea un código electoral el que rija la vida de entidades de interés público que no únicamente tienen esos fines. Por supuesto que la regulación de su actuar en ese ámbito puede seguir estando en el Cofipe, pero no por ello se puede descartar de antemano la posibilidad de crear una ley que regule la actividad de los partidos más allá de su acción puramente electoral. Ya lo establecía García Maynes en su libro “Introducción al Estudio del Derecho”: las leyes tienen un ámbito temporal, personal, espacial y material de validez; éste último se refiere qué materia legisla y si bien el COFIPE, regula todo lo relativo a las instituciones y procedimientos electorales; lo cierto es que el tema de partidos políticos no solo requiere una regulación en su aspecto electoral. Más aún, se critica la propuesta de creación de una Ley de Partidos Políticos comparándola con un mero cambio de nombre sin comprender que en la legislación existen ejemplos perfectos de instituciones o materias reguladas por una Ley en el mayor porcentaje de su materia pero que algunos puntos pueden ser incluidos en otra normatividad sin que ello menoscabe la importancia de la Ley General. Ejemplo de ello sería la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y el propio Cofipe. Siguiendo la lógica que se debate, la primera sería innecesaria pues el segundo ya hace mención -aunque sea sólo en lo electoral- del Poder Legislativo. Otro buen el ejemplo es el siguiente: ya contábamos con una Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos, ¿para que una de responsabilidades administrativas? Pues precisamente porque por lo específico y amplio de la materia administrativa fue necesario crear la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, ambas Federales, ambas en vigor, ambas dirigidas a servidores públicos pero en su ámbito material, con diferencias sustanciales. Es el caso de aprobarse una LGPP, que por su amplitud y especificidad del tema, puede y debe estar como legislación autónoma.
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Ley General de Partidos Políticos Ahora bien, para que podamos establecer que una ley regula una determinada materia o asunto debemos poder decir que ésta debe cumplir con al menos dos características: objeto y contenido. El objeto de la ley es la parte dispositiva de la norma en la que se identifica la materia o asunto que se pretende regular. Es real, fáctico, viable y único. 8
En el caso del Cofipe, éste es un código que regula “instituciones y procedimientos electorales”. El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) no establece como objeto a los partidos políticos, más aún, ni siquiera establece para estos una definición que, en términos de la legislación y la normalidad política del país vaya más allá de su función electoral. Por supuesto que, una vez más, si se considera a los partidos solamente en su función electoral es posible mantenerlos en el Código electoral, sin embargo aún en este sentido el código ya resulta incompleto pues habría que añadir materias que dejarían de ser propias del ámbito electoral. El contenido de la ley, por su parte, deberá ser acorde al objeto y deberá ser homogéneo y mantener la unidad. El Cofipe regula la materia electoral pero al adentrarse en la dinámica interna de los partidos políticos, en los derechos y obligaciones de los militantes, entre otros temas, está sobrepasando su propio objeto. Para ello, la necesidad de crear una Ley General es, por decir lo menos, incuestionable. Abonando en este punto es preciso señalar que incluso la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce en los partidos políticos actividades y responsabilidades que van más allá de la obtención del voto (como la educación, la capacitación, la investigación socioeconómica y política, entre otras)
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Conclusiones
n resumidas cuentas, los partidos políticos no son únicamente maquinas electorales y afirmar esto es querer cerrar los ojos no únicamente a la teoría política científica sino peor aún a la realidad. Hoy por hoy los partidos políticos en países como el nuestro pueden representar o bien un contrapeso importante en la toma de decisiones o bien pueden colaborar con el gobierno en turno y generar gobernabilidad y en este sentido el Pacto por México es el mejor ejemplo que puede haber. Nadie en su sano juicio podría poner en duda la importancia que han tenido los partidos de oposición para ejecutar el programa de gobierno del actual presidente mexicano (estemos o no de acuerdo con él) e incluso, yendo más allá todavía, podría ponerse en tela de juicio hasta donde esa participación ha puesto en duda la propia capacidad electoral de dichos partidos (especialmente en el caso del PAN) pero esto último no es materia de este análisis. Ahora bien, considerado la creación de Ley General cuya necesidad y objeto ha quedado claramente especificado (y fuera de dudas) ¿qué otros contenidos debería tener esta ley que no se encuentren ya en el Cofipe? Son cuatro rubros que, además de lo que ya contempla el Cofipe, los que debería observar para que de esa manera coadyuve a determinar el tipo de sistema de partidos y en última instancia el tipo de sistema político que deseamos, a saber: registro de partidos (estableciendo umbrales de votación que permitan la participación de distintas fuerzas pero sin que ello lleve a la pulverización del sistema político, una regla de 4 o 5% es suficiente para lograr lo anterior)5. Establecer mecanismos de seguimiento a la implementación de las plataformas y los programas de gobierno una vez que los partidos políticos alcanzan el poder. Y al mismo tiempo crear mecanismos de control que garanticen el buen funcionamiento del sistema democrático e impedir que un partido político pueda transgredir o violentar los principios de dicho sistema6. El tercero es reforzar el rol de los partidos políticos en la educación cívica y la promoción de la democracia, es decir, que las fundaciones partidistas dejen de ser un un órgano de consulta interno (muchas veces poco productivo) para convertirse en verdaderos referentes del pensamiento, postulados y propuestas de gobierno del partido al que representan. El cuarto pasa por la democracia interna, la selección de candidatos, los derechos y obligaciones de los militantes y la transparencia y rendición de cuentas de los partidos políticos una vez que llegan al poder. Por supuesto, la creación de la Ley será también una oportunidad para clarificar y reforzar (que no significa sobreregular como ya lo está) el financiamiento público a los partidos, la fiscalización de sus recursos y hacer una reevaluación de lo que ha funcionado y lo que no con respecto a la compra de spots. Sin embargo, estos últimos puntos los doy por descontado, seguramente estarán a debate pues son materia puramente electoral. Me preocupan más los primeros pues no están detallados en la ley y si se sigue considerando a los partidos políticos como “maquinarias electorales” difícilmente se tendrá el impulso suficiente para ser incluidos en la discusión.
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Notas l. Cfr. COVIAN, Miguel, “El sistema político mexicano, democracia y cambio estructural”, Centro de Estudios de Ingeniería Política y Constitucional, A.C., Segunda Edición, México, 2001. 10
2. BOBBIO, Norberto, “Diccionario de Política”, Siglo XXI Editores, 14a Edición, México, 2005. 3. SARTORI, Giovanni, “Partidos y Sistemas de Partidos”, Ed. Alianza, 2ª Edición, Madrid, 2005, pág. 61. 4. Lo anterior no significa que los partidos no puedan ser disfuncionales como bien lo explica Sartori al diferenciar a los partidos de las facciones, lo cual únicamente conduce -nos explica- a que estén sometidos a fuertes críticas. “Cuanto más lleguen los partidos a comportarse como facciones, más será el rechazo contra ellos...” Cfr. SARTORI, Giovanni, “Partidos y Sistemas de Partidos” op. cit. pág. 61. 5. Cabe destacar que esta definición sobre que tipo de sistema de partidos y sistema electoral deseamos impactará, en el sistema político, por lo tanto ésta definición estará ligada al número de legisladores en las Cámaras así como el equilibrio entre aquellos de Mayoría Relativa y de Representación Proporcional. Recuérdese que a mayor número de RP se fortalece un sistema pluripartidista y viceversa, pero si estos dos tópicos no se acuerdan en conjunto puede tener resultados desastrosos. Por ejemplo si se establece un umbral de votación muy alto y además se reduce el número de legisladores de Representación Proporcional lo que estaremos impulsando será un bi o tripartidismo en detrimento de la pluralidad. Es por ello que resulta incomprensible que algunos expertos pugnen por mayor pluralidad (más partidos) y al mismo tiempo exijan la reducción del Congreso por una cuestión económica, esto es no es mas que una muestra de la falta de entendimiento de los estrechos lazos existentes en un sistema político. 6. Tal como lo menciona la nueva Ley de Partidos española que establece en su exposición de motivos que uno de los objetivos de esa ley es “garantizar el funcionamiento del sistema democrático, impidiendo que un partido político pueda, de forma reiterada y grave, atentar contra ese régimen democrático de libertades, justificar el racismo y la xenofobia o apoyar políticamente la violencia y las actividades de las bandas terroristas”.
ESTE
DOCUMENTO
FUE
DESARROLLADO
POR
INVESTIGADORAS DE ESFERA POLÍTICA, CENTRO DE ESTUDIOS EN DEMOCRACIA, A.C.
JUNIO, 2013
[email protected]
www.esferapolitica.org
