Las Instituciones en Venezuela: Orígenes, Consecuencias y Propuestas

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LAS INSTITUCIONES EN VENEZUELA: ORÍGENES, CONSECUENCIAS Y PROPUESTAS
Marcel A. Casella
Juan P. Molero
La Universidad del Zulia
Julio 2014









LAS INSTITUCIONES EN VENEZUELA: ORÍGENES, CONSECUENCIAS Y PROPUESTAS

Marcel Antonio Casella Brito

Juan Pablo Molero Urribarri**

RESUMEN


Hasta ahora se había comprendido el desarrollo latinoamericano y venezolano desde el enfoque marxista de la dependencia, desdeñándose la indagación en las causas intrínsecas y no las contrarias. Por lo que, estudiar este tópico desde teorías alternativas era una necesidad. Esta investigación rompe la reiterada costumbre de postular en Venezuela cambios institucionales fundamentados en la concentración política o el constructivismo, por lo que en la propuesta y el análisis mismo de los problemas este trabajo proporciona una lectura heterodoxa. En este trabajo se arguye que ha sido la incertidumbre causada por la falta de instituciones políticas estables y la implantación de la tradición jurídica positivista las que han obstaculizado la auto-regulación eficaz de la sociedad lo cual imposibilitó el desarrollo. El método aplicado es deductivo-axiomático y las fuentes, documentales. Se concluye la veracidad de la hipótesis la cual se piensa es generalizable a todos los casos latinoamericanos. En lo institucional se recomienda la descentralización del de la jurisdicción y control constitucionales en los Estados y Municipios para que éstos creen regulaciones e institucionales propias que salvaguarden sus competencias ante los intentos centralizadores. En lo científico se recomienda profundizar la exploración de los efectos de las regulaciones en el comportamiento económico.


Palabras Claves: Instituciones, Cambio Institucional, Desarrollo, Descentralización, Autorregulación Social



INSTITUTIONS IN VENEZUELA: ORIGINS, CAUSES AND PROPOSALS

Until now the Latin American and Venezuelan development have been considered through the view of Marxist theories, spurning an inquest from within and not the contrary causes. That is why, studying the subject through alternate theories was necessary. These research breakthroughs the usual reiteration of nominating in Venezuela institutional reforms based on political concentration, or on constructionism which is why, in the proposal as well as the analysis of the problems that are being proposed to solve, this work provides the readers a lecture that is heterodox in Venezuela. In the present paper it is intended to prove that uncertainty has been the cause of the lack of stable political institutions and French like legal tradition overtopped by positivism that have hampered the dynamic and efficient of social self-regulation and made development impossible. As a result the tested hypothesis was that which is considered to be generable in all Latin American cases. A decentralization of constitutional jurisdiction in States and Municipalities institutionally, and in turn create their own institutions that safeguard their autonomy in front of the centralizing attempts and as well as in the scientific to deepen in the behavior of the social agents related to regulations imposed by strongly centralized governments with a predominant economic role.

Key-words: Institutions, Institutional Reform, Development, Decentralization, Social Self-regulation









«Cada nación crea su propia doctrina. Sería tan insensato e inútil entre nosotros aplicar, digamos el régimen soviético o el régimen nazista, como la adopción de un régimen completo de laissez faire (…) la doctrina venezolana no puede calificarse de otra forma que de intervencionista »
Manuel Egaña Ministro de Fomento de Eleazar López Contreras, citado por Lucas (2005).
Introducción
El sistema político y económico venezolano es un sistema totalmente centralizado, producto de la tendencia que siempre han tenido las élites gobernantes, con la tímida excepción de Carlos Andrés Pérez durante su segundo mandato, de ver al Estado como el ente organizador de toda la vida en sociedad. Se puede decir que existen dos visiones sobre el origen de esta tendencia, una es la de los ideales compartidos por aquellos que detentaban el poder económico durante la mayor parte de la historia republicana, y la otra es aquella que prefiere ver los procesos de centralización y debilitamiento de las instancias originalmente autonómicas como necesarias para la conformación y fortalecimiento del Estado venezolano como país. De cualquier forma, las instituciones, las reglas de juego que estructuran las interacciones políticas y económicas en una sociedad (North, 1991), generadas por los procesos centralizadores han tenido un efecto adverso sobre el desarrollo económico del país. Aun cuando ha habido épocas en las cuales la economía venezolana ha experimentado avances significativos, el sistema ofrece incentivos para que las élites políticas modifiquen las instituciones de manera contraproducente, o al menos, de formas que limitan los mercados y las libertades individuales a través de un sistema especialmente diseñado e implantado para ello. El trabajo está dividido en cuatro partes. Las primeras tres explican la función de las instituciones, la clase de instituciones que adoptó Venezuela y sus consecuencias. En la cuarta parte se hacen recomendaciones para lograr los cambios institucionales sustanciales que necesita el país.
Las Instituciones y la Economía
Las relaciones entre individuos se caracterizan por la incertidumbre. En la naturaleza es posible encontrar, o al menos intentar descubrir, leyes que rigen el comportamiento de los objetos físicos que la componen a fin de reducir la incertidumbre, pero esto no pasa con las relaciones humanas. El ser humano se caracteriza por ser impredecible y la existencia del hombre es la que introduce incertidumbre en todo sistema. Sin embargo, los hombres siempre han sabido reducir la incertidumbre causada por las fricciones que se dan entre ellos, no a través del conocimiento de leyes naturales sino a través de las instituciones. A través de del establecimiento de rutinas, es posible anticipar las acciones de otros y planificar las propias para aumentar su eficiencia. Así, las relaciones entre actores conocidos, tendrán resultados conocidos. Esto permite a los individuos realizar interacciones más automáticas y reducir sus costos. Las instituciones son creadas a partir de esas relaciones iterativas, y consisten en restricciones creadas por el hombre que estructuran sus relaciones políticas, económicas y sociales (North, 1991). Las instituciones tienen dos tipos de restricciones. Por un lado, están las constituciones, leyes y derechos de propiedad, o restricciones formales de Jure; y por otro estarían los tabúes, costumbres, tradiciones y códigos de conducta que pertenecen a las restricciones de tipo informal o de Facto (North, 1991). Es importante notar que se ha registrado una mayor relación entre el crecimiento económico de una sociedad y sus instituciones de Facto que con las de Jure (Feld & Voigt, 2003).
Las instituciones, tanto las formales provenientes de arreglos jurídicos como las informales provenientes de la reiteración y costumbre, tienen como función reducir la incertidumbre definiendo el set de escogencias disponibles para los individuos, así como determinar los costos de transacción y producción de cada acción, y por tanto los beneficios y viabilidad de un proyecto (North, 1991). Por otro lado, para que exista una sociedad, es vital que los individuos cooperen entre sí. La mejor manera de fomentar las relaciones de cooperación, o aquellas que no implican fraude, para usar términos de teoría de juegos, es garantizar que los jugadores esperen interactuar con los mismos actores en el futuro bajo las mismas reglas (Axelrod & Hamilton, 1981). Sin esta expectativa, la mejor estrategia es aquella en que los jugadores tratan de sacar el máximo provecho de los demás. En cambio, si los jugadores esperan repetir la interacción con los mismos agentes, hay muchas más probabilidades de que surjan y se establezcan estrategias de cooperación (Axelrod & Hamilton, 1981). Dicho de otra manera, al incrementarse la incertidumbre, la estrategia que se impone a la larga es la del fraude. En cambio, mientras más conocidos sean entre sí los actores y más estables sean las reglas, menor será la incertidumbre y mayor es la probabilidad de cooperación (Axelrod & Hamilton, 1981). Esto hace que las instituciones sean tan importantes para permitir a los individuos predecir en mayor grado el comportamiento de otros, lo que reduce la incertidumbre y aumenta las probabilidades de cooperación entre ellos.
Adicionalmente a los problemas de variabilidad de reglas y actores, existe el problema del origen de las reglas. Hay un consenso sobre lo poco recomendable que es trasplantar instituciones de una localidad a otra debido a factores que tienen que ver con la cultura o simplemente con la renuencia de un grupo a desechar reglas que les han sido eficientes en el pasado y que sienten que les son propias (North, 2003; De Soto, 2004; Landes, 1997; Harrison, 2000). Mientras más localmente se formulen las reglas, mayor será la probabilidad de que estas se respeten, ya que los propios afectados serán los que las escojan (De Soto, 2004). En Venezuela, así como en el resto de Latinoamérica, se ha dado un trasplante institucional constante que no ha tomado en cuenta la posibilidad de que las localidades puedan ser quienes formulen sus propias instituciones. Aun cuando en varias ocasiones se ha establecido de Jure que cada entidad política podrá dictar sus propias leyes y constituciones, esto no ha ocurrido de Facto. El supuesto de que el Estado debe ser el ente rector de las relaciones sociales está muy arraigado en la costumbre jurídica venezolana, lo cual ha permitido que las instituciones sean modificadas constantemente y de manera arbitraria desde la capital, sin tomar en cuenta o desoyendo las costumbres y modos que cada región adopta para sí, introduciendo incertidumbre en las provincias alejadas del poder central. Esto ha tenido impactos negativos en términos económicos ya que las instituciones de Jure impuestas por el poder central tienden a chocar con las de Facto adoptadas independientemente por cada provincia o comunidad. Esto será sustentado más adelante en el trabajo.
La manera en que varios pueblos del mundo han establecido instituciones fuertes, predecibles y eficientes ha sido a través de instancias arbitrales consuetudinarias y consensuadas, descentralizadas e independientes del poder central, basadas en las propias costumbres comerciales locales. Esto trajo eficiencia y control por parte de la ciudadanía, y una garantía mucho más fuerte en la defensa de los derechos de propiedad de los ciudadanos. Un cambio de este tipo en Venezuela, aunque sería contrario a la tradición judicial, daría por fin libertad a cada pueblo venezolano de darse sus propias leyes. Esto ha pasado con anterioridad en el país con resultados en general positivos, como se verá en capítulos posteriores, pero ha sido revertido cada vez por las élites políticas que llegaban al poder central.
El Ideal Europeo
Es siempre importante tener en cuenta que todas las élites políticas en América, desde el proceso de colonización en adelante, han tratado de seguir, de una u otra manera, alguna doctrina política o filosófica originada en Europa, incluyendo aquellas que se hacen llamar anti-occidentales (Apuleyo, et al., 2000; Rangel, 1976; Casella, 2012). La formación de instituciones de Hispanoamérica no fue un proceso evolutivo en el cual las sociedades fueron resolviendo problemas de coordinación social a través del ensayo y error, cosa que sí ocurrió en el resto del mundo occidental (La Porta, Lopez-de-Silanes, & Shleifer, 2008; Landes, 1998), sino que hubo un trasplante e imposición de instituciones foráneas sobre nativos y conquistadores por igual (Uslar Pietri, 1990; Rangel, 1976; Apuleyo, Montaner, & Vargas, 2000). Esta imposición provino en principio de la corona española, y luego de las élites que reemplazaron al poder Real.
En las colonias inglesas, los colonos tenían más poder para rechazar o ignorar leyes que no les convenían siguiendo los usos del derecho consuetudinario inglés (De Soto, 2004). Los conquistadores españoles, y luego los gobiernos locales, no gozaban de esa autonomía legislativa ni judicial, en principio porque la corona española regía bajo los principios del derecho civil codificado, restringiendo en mucho el poder decisorio y legislativo de las autoridades locales (Uslar Pietri, 1990). Una vez conseguida la independencia de las colonias, la mayoría de las élites políticas optó por imponer el código napoleónico como modelo para construir el sistema constitucional de sus naciones (La Porta, Lopez-de-Silanes, & Shleifer, 2008), el cual fue usado para avasallar a todas las entidades locales como se verá a continuación.
Sistema Legal Venezolano y sus Consecuencias
Durante el siglo XIX las provincias que hoy conforman Venezuela ostentaban un margen de autonomía muy amplio debido a su lejanía de la capital y la precariedad de las vías de comunicación. Esto propiciaba un clima de prosperidad sin precedentes en varias de las provincias de Venezuela que se dedicaron a actividades productivas con pocas trabas legales o impositivas. Pero un proceso de eliminación de autonomías fue iniciado y continuado a lo largo del decimonónico y continuó sin pausa durante todo el siglo XX, lo cual trajo consecuencias devastadoras para la economía venezolana.
Aunque la constitución venezolana de 1811 tuvo clara inspiración en la declaración de independencia de los Estados Unidos de Norteamérica y el federalismo republicano, por motivos anteriormente expuestos se terminó adoptando un sistema centralista. Los orígenes legales de un sistema político influyen en una cantidad considerable de aspectos económicos e institucionales de cada sociedad que los adopta, y la escogencia de los fundamentos sobre los cuales se erigirá un sistema político tiene un impacto sobre el tipo de instituciones que florecerán y cómo los individuos se relacionarán con el Estado.
El código civil francés, el modelo adoptado por el gobierno central venezolano, surge de la necesidad de Napoleón de modificar los derechos de propiedad a voluntad, para así manipular la economía y la sociedad para sus propósitos revolucionarios, asegurándose al mismo tiempo que las autoridades locales no interfiriesen. Napoleón promulgó una serie de códigos legales y procedimentales dirigidos a controlar las decisiones judiciales en todas las circunstancias imaginables haciendo del poder central algo omnipotente en Francia (La Porta, Lopez-de-Silanes, & Shleifer, 2008). Caracas no tardó en hacer lo mismo.
Como ejemplo de esto, a nivel nacional se vio la implementación de la Ley de Libertad de Contratos de 1834, cuyo diseño desoyó la costumbre local buscando imitar las corrientes que marcaban tendencia en Europa, estableció la libre fijación de la tasa de interés y el remate de los bienes del deudor por la cantidad fijada el mismo día de la subasta. Esto cambió de manera unilateral la forma de comerciar tradicional de y trastocó la economía al subastarse propiedades muy por debajo de su valor real y cuya posesión se concentró en los prestamistas (Cartay, 1984).
También son reseñables los progresos que experimentaron las ciudades de Carúpano y Coro coartados por decisiones tomadas por la élite política en Caracas. En el primer caso, el cultivo de cacao de esta zona, produjo como efecto la valorización de la tierra y del puerto, la promoción del crecimiento demográfico, la instalación de un cable submarino que comunicaba al oriente del país con la ciudad francesa de Le Havre, avances como la electrificación, modernización de los medios de transporte, servicios telefónicos y el florecimiento de un sector comercial que se asoció en clubes, sociedades científicas y una cámara de comercio en contacto con negociadores extranjeros y representación consular. Con tal progreso, el puerto de Carúpano se hizo atractivo y fue rápidamente absorbido por el gobierno de Guzmán Blanco, cosa que acabó con la mencionada prosperidad en muy poco tiempo (Cartay, 1984). La ciudad de Coro, donde la restauración después de la guerra fue más lenta, toda vez que empezó a mostrar señas de recuperación gracias al comercio con las Antillas, y al ser éste más competitivo que la oferta de las casas extranjeras que importaban directamente desde Europa, éstas solicitaron al gobierno la instauración de un tasado especial (del 30%) que terminó derrumbando la economía local (Cartay, 1984).
La judicialidad también fue progresivamente centralizada en perjuicio de los principios federales. Durante gran parte del siglo XIX, la interpretación legislativa correspondía a las jurisdicciones de los Estados. Esto se vio como un problema y se crea entonces una ley de casación para resolverlo, bajo la excusa de que esto llevaría eventualmente a una dispersión jurisprudencial que amenazaba la unidad (Borjas, 2007). Esta ley es calificada de inconstitucional, a lo cual el gobierno central responde con la inclusión en la nueva constitución en 1881 de una reforma que termina centralizando la jurisprudencia en una instancia nacional, eliminando la potestad de los Estados de configurar sus propias doctrinas legales y de revisar las sentencias de las cortes nacionales (Borjas, 2007). Esta tendencia a centralizar el poder judicial y eliminar potestades a las cortes de los Estados continúa durante todo el siglo XX.
El siglo XX también muestra los mismos comportamientos arbitrarios del poder central, siendo destacable el control del gobierno sobre la propiedad de las minas. Esta tradición, netamente europea (Baptista & Mommer, 1999), le dio a las élites políticas el poder de disponer de las rentas pagadas por empresarios extranjeros por la extracción petrolera. Se justificó este comportamiento con el supuesto de que los terratenientes venezolanos podrían no destinar las ganancias a fomentar el progreso del país (Baptista & Mommer, 1999). La agricultura, ya dañada por procesos redistributivos de tierras realizados por casi todos los gobernantes, se vio afectada aún más por una decisión impulsada por Vicente Lecuna en 1935 de no devaluar el Bolívar, para favorecer la actividad rentística del gobierno, a costa de la quiebra de los empresarios venezolanos (Baptista & Mommer, 1999). Manuel Egaña, Ministro de Fomento durante la administración de Eleazar López Contreras, y bajo la concepción de que ahora había una imperiosa necesidad de auspiciar a la industria venezolana, propuso un modelo de agricultura subsidiada llamada Programa de Febrero, que terminó de hacer fracasar a los exportadores nacionales y hacerlos dependientes del Estado (Baptista & Mommer, 1999).
La transición a la democracia no trae consigo ningún cambio de actitud frente a la iniciativa privada tampoco. Las teorías formuladas por la CEPAL, basadas en el estructural funcionalismo, la teoría de la dependencia, el marxismo y otras corrientes de corte iliberal, fueron adoptadas con entusiasmo por los líderes políticos venezolanos durante los próximos 40 años (Casella, 2012). En efecto, las recetas propuestas daban una importancia fundamental y una posición de jerarquía absoluta al papel del Estado en el desarrollo económico, y justificando una vez más el intervencionismo absoluto.
Los gobiernos se comprometieron a aplicar las prescripciones de un grupo de organizaciones internacionales dedicadas a la reforma consciente de la arquitectura económica mundial a través de recetas dictadas a los Estados directamente (Stiglitz, 2002). Es decir, la manera en que muchos Estados en vías de desarrollo trataron de reformar las políticas económicas, aun cuando en muchos casos se dice que había una tendencia liberal, no fue a tr avés de una búsqueda de municipalizar las leyes y darle más importancia a los ciudadanos y protección a sus iniciativas, sino a través de la imposición de recetas formuladas teniendo al Estado como principal o único ente lo suficientemente sabio y poderoso como para realizar cambios estructurales en la economía. De nuevo, el sistema legal civil servía de vehículo para aplicar políticas públicas que la élite consideraba conveniente, y los ciudadanos eran simplemente obligados a acatarlas.
Reversión del Sistema Legal: La Solución Nunca Intentada
A pesar de la cantidad de cambios que ha sufrido la constitución y el sistema político venezolano, estos sólo han ido en una sola dirección en general: hacia la concentración de poderes. Si se busca realmente revertir esta tendencia, se necesita entonces cambiar de paradigma. Para que esto ocurra, hay que enfocarse en tres aspectos fundamentales que son: la independencia judicial, la legislativa y la presupuestaria. Todas deben ocurrir al mismo tiempo, de manera progresiva y complementaria. Esto es por supuesto sólo el medio para conseguir un fin. Lo que se busca es devolver a los individuos el poder de generar sus propios arreglos institucionales consensuados, y brindarles un sistema judicial más enfocado a la resolución de conflictos que a la implementación de políticas impuestas desde la capital. Devolviendo el arbitraje de las relaciones entre hombres a la municipalidad, se devuelve la confianza y la certidumbre que las instituciones deben generar. Y al recuperar la autonomía presupuestaria, los gobiernos locales son forzados a ser más responsables y menos propensos a irrespetar el patrimonio de los ciudadanos.
Se debe también recuperar la independencia legislativa de cada estado haciendo que las regulaciones de alcance federal deban pasar por procesos legislativos que no puedan ser capturados por mayorías políticas. Esto puede hacerse a través de un Consejo Federal de Gobierno como foro abierto con comités ad hoc conformados por actores interesados en cada tema, incluyendo pero no limitándose a asociaciones de vecinos, consejos comunales y gremios de especialistas, donde cada decisión que se tome sea siempre provisoria y no vinculante para aplicarse por entes municipales o regionales bajo estricta supervisión de organizaciones no gubernamentales. Esta sugerencia se basa en experiencias legislativas ya adoptadas por federaciones como la Unión Europea, y que son un eco de lo que se podía ver en Estados Unidos durante su conformación y auge en el siglo XIX (De Soto, 2004; Sabel & Zeitlin, 2012). Esto garantizaría una menor interferencia política en decisiones que puedan afectar a muchas personas, elimina incentivos a agrupaciones políticas para tratar de capturar cargos legislativos, ejecutivos y rentas, y previene el anquilosamiento de instituciones que pueden resultar perjudiciales a largo plazo y que se vuelven difíciles de modificar con el tiempo.
Como punto final, se desaconseja intentar construir nuevamente un set de recetas a partir de la idea del Estado como ente propulsor del desarrollo, y de la legislación como fuente principal de la judicialidad, ya que ello no cambiaría las cosas en mucho. En caso de producirse alguna mejora temporal con este tipo de medidas, la toma de poder de alguna élite que pueda detentar las mismas capacidades legislativas podría revertir el proceso o distorsionarlo hasta hacerlo irreconocible. La experiencia latinoamericana indica que eso sería lo más probable, como ha sido el caso de Argentina, Brasil, Venezuela, Ecuador, México, y más recientemente Chile y Panamá. Por tanto, los cambios meramente enunciativos, formales y centrados en el Estado o de Jure, no producirían soluciones de corte sustantivo a la larga.
Referencias
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Uslar Pietri, A. (1990). Una Galería de Insurgentes. En A. Uslar Pietri, Cuarenta Ensayos (págs. 243-262). Caracas: Monte Ávila.



Trabajo presentado por los autores en representación de LUZ en el Foro Institucionalidad, Justicia y Democracia: Generando consensos para el fortalecimiento institucional, auspiciado por la UCAB y acreedor del premio al Mejor Trabajo Escrito, inédito.
Estudiante de Ciencias Políticas de la Universidad del Zulia, correo: [email protected]
** Politólogo (LUZ, 2015) Fellow en Acton Institute, correo: [email protected]