La Revolución Ciudadana en Ecuador: balance y perspectivas

LAT I NOAMÉ R I CA volumen 13 • número 3 julio-septiembre 2013

La Revolución Ciudadana en Ecuador

Cita recomendada: Sosa, Ivette; Chaguaceda, Armando, (2013) “La Revolución Ciudadana en Ecuador”, Foreign Affairs Latinoamérica, Vol. 13: Núm. 3, pp. 49-56. Disponible en: www.fal.itam.mx

La Revolución Ciudadana en Ecuador Balance y perspectivas Ivette Sosa y Armando Chaguaceda

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n febrero de 2013, Rafael Correa fue ratificado —por tercera ocasión y con abrumadora mayoría— al frente del Estado ecuatoriano. Sumando más votos que el resto de sus oponentes, Correa obtuvo, además, un control mayoritario del Parlamento en manos de su organización Movimiento Alianza País, lo que le permitirá avanzar en su agenda de cambios políticos e institucionales, dirigidos a superar lo que denomina “la larga y oscura noche neoliberal” vivida por Ecuador desde la década de los ochenta. Este proceso conllevó una disminución del gasto social y de las obras públicas, el colapso de los servicios estatales, la generalización de la corrupción administrativa, la ineficiencia estatal y una severa crisis de gobernabilidad —en particular del Ejecutivo, que generó la crisis de representación del sistema político y el amplio rechazo ciudadano a los actores de la política dominante—. Frente a ello, Correa propuso la “gran transformación”. LA RECONFIGURACIÓN ECONÓMICA

La inestabilidad política de larga data en Ecuador condicionó la búsqueda de un liderazgo fuerte, proveniente de alguien ajeno al sistema político. En las elecciones de 2006, los partidos tradicionales venían en declive, por lo cual el binomio de Rafael Correa y Lenín Moreno —que encabezaban la propuesta del Movimiento Alianza País— tuvo un notable respaldo popular en segunda vuelta frente a la candidatura del político y empresario guayaquileño Álvaro Noboa. Al asumir la Presidencia, Correa dio cauce a un proceso que abarcó la consulta popular para una Asamblea Constituyente, la ulterior elaboración de una nueva Constitución —sometida a referéndum— y la elección a puestos de representación popular. Comenzaba el camino de la oficialmente denominada Revolución Ciudadana. IVETTE SOSA es politóloga y psicóloga. Actualmente, realiza investigación especializada en política ecuatoriana y cubana y estudios de posgrado en Flacso, en Ecuador. ARMANDO CHAGUACEDA es politólogo e historiador, especializado historia y sociología política latinoamericanas. Es investigador de la Universidad Veracruzana y coordinador del grupo de trabajo en el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales.

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Muy pronto, el nuevo gobierno abandonó el modelo económico vigente desde los ochenta: apostó al nacionalismo económico y revigorizó la participación del Estado, especialmente en el área petrolera y gasífera. Las relaciones comerciales con el extranjero se vieron sujetas a criterios de responsabilidad laboral, soberanía nacional y diversificación de mercados, lo que le permitió equilibrar la tradicional dependencia de Estados Unidos con nuevos nexos en Latinoamérica, Europa, el Medio Oriente y China. La superación de los condicionamientos externos —particularmente del Fondo Monetario Internacional— condujo a la reducción de la deuda externa y a un manejo más eficaz de la misma. Los resultados socioeconómicos alcanzados durante el primer gobierno de Correa —con un pib y con ingresos per cápita crecientes— fueron reconocidos por organismos como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud). Las políticas laborales y sociales también cambiaron: se eliminó la tercerización laboral y el subempleo, mejoraron las remuneraciones y la protección a los trabajadores, reforzadas por derechos fijados en la Constitución de 2008; asimismo, se le dio prioridad a la atención a los trabajadores informales, integrándolos a los programas de créditos y servicios, y se fortalecieron la seguridad y el gasto social. El establecimiento de políticas de impuesto sobre la renta contribuyó a una mejor redistribución de la riqueza y ayudó incluso en la reversión de la tendencia migratoria. Igualmente, se introdujeron formas organizativas de control y administración para el combate a la incompetencia profesional y a la corrupción generalizada de los servidores públicos. Se rejuveneció la burocracia al optimizarse la preparación de los tecnócratas en los puestos de dirección. Se afianzó el principio de equidad de género en los cargos públicos y, como parte de la redistribución de la riqueza, se desplegó un amplio programa de créditos y beneficios a las inversiones públicas. Asimismo, se multiplicaron las obras de infraestructura y el gasto social destinado a la educación y a la salud —algo reconocido incluso por la oposición—, mientras el llamado “bono de desarrollo humano” —dirigido a los más pobres— alcanzó a 1.9 millones de personas de un total de alrededor de 15 millones. En la esfera educativa y de formación de capital humano, el gobierno puso en marcha una reforma universitaria que benefició ostensiblemente la calidad de la educación superior, les exigió estándares de calidad a las mercantilizadas universidades privadas, y reforzó los programas de becas para estudios en el exterior y el trabajo de las áreas de investigación, desarrollo y tecnología. Asimismo, las experiencias alcanzadas por los programas gubernamentales de atención a los discapacitados, reconocidos internacionalmente, se compartieron con otros países del área. Respecto al desempeño descrito, hay interpretaciones encontradas. Algunos politólogos, como Simón Pachano y Carlos de la Torre, consideran que una gran parte del éxito del gobierno de Correa se debe a la bonanza económica que ha acompañado su mandato. Sin embargo, apuntan que este período de holgura podría verse acotado por la ausencia de reformas estructurales, lo que cercenaría la redistribución de la riqueza y el incremento del bienestar social alcanzado. Desde otra perspectiva, no podría resumirse la nueva función del Estado a la mera “recuperación” de su papel:

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más bien, ha de entenderse como una transformación que ha coadyuvado al desplazamiento de la hegemonía de las élites y los grupos políticos tradicionales por la pujanza de una nueva alianza de actores populares, de clase media, y a sus correspondientes —y noveles— liderazgos políticos. Para algunos críticos, estas modificaciones podrían sintetizarse en el incremento del hiperpresidencialismo, el caudillismo, el populismo o el clientelismo: en la reconcentración de los poderes en el Ejecutivo. Desde esa perspectiva, experiencias como el bono de desarrollo han sido consideradas parte de la política clientelar del gobierno. Los especialistas, como el politólogo Simón Pachano, califican al proceso en curso como una “transición incierta”, en tanto no se han generado ni las condiciones institucionales ni los incentivos para que los actores se desempeñen en las nuevas condiciones, y se ha descuidado la reproducción institucional. Para otros observadores —con posturas de izquierda—, las transformaciones en la estructura socioeconómica apuntan al advenimiento de un “capitalismo de Estado” y a la emergencia de un modelo “posterior al neoliberal”. LA TRANSFORMACIÓN POLÍTICA

El extenso período de erosión del sistema político ecuatoriano devastó las principales formas de representación política y dejó claros los vacíos institucionales en el procesamiento político, lo cual condujo a la desconfianza generalizada en la política. Frente a esto, el gobierno de Rafael Correa ha acentuado su carácter plebiscitario —en contraste con los gobiernos predecesores—. Empero, lejos de otorgarle el carácter denostativo que frecuentemente se le imputa, ello significa la búsqueda de bases legítimas para realizar las transformaciones que se han ejecutado desde 2007. Una mirada evolutiva a las elecciones generales apuntaría no sólo al incremento paulatino del respaldo al proceso que impulsa el gobierno ecuatoriano, sino también a la consolidación del Movimiento Alianza País en la Asamblea —con los beneficios legislativos que esto comporta—. En los comicios generales de abril de 2009, el oficialismo alcanzó el 43.6% del total de puestos en la Asamblea, condición que no eliminó escollos para la aprobación de leyes “esenciales” para el curso de la Revolución Ciudadana. La conformación de la Asamblea tampoco benefició la formación de coaliciones estables, con base en acuerdos programáticos, y aunque el Movimiento Alianza País se consolidó como partido hegemónico, sufrió el desgarramiento de varios de los grupos que inicialmente lo integraron y apoyaron. En las recientes elecciones, ganadas en una sola vuelta, el Movimiento Alianza País acumuló casi cien curules —algo más de las dos terceras partes de los votos necesarios para aprobar iniciativas legales en el cuerpo colegiado— frente a los exiguos resultados de la oposición, que alcanzo alrededor de cuarenta escaños. Si bien esta preeminencia del partido en el poder acelera la aprobación de leyes pendientes (ley de comunicación, Código Penal, modificaciones a las leyes de seguridad social y la redistribución de tierras) y las de reciente producción en el período que apenas comienza, la colegislación en dicha instancia se ve mermada. La disminución

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en la deliberación interna podría debilitar al Legislativo y al proceso “revolucionario” en sí, al tiempo que fracasan las alianzas con otros partidos y se agudiza la contenida fiscalización y el control al Ejecutivo. Por otro lado, aunque se ha logrado estabilidad en la Presidencia, persisten deficiencias en el diseño institucional que perpetúan la situación política irregular (insuficiencias en la producción legislativa complementaria a la Constitución, escasa rendición de cuentas horizontal y contrapesos políticos, ausencia de espacios para el procesamiento adecuado de los conflictos y nombramientos provisionales de funcionarios en áreas estatales de amplia envergadura) y que muestran la relativa inestabilidad del proceso político impulsado por el gobierno. Pese a la amplia legitimidad del gobierno de Correa, uno de los aspectos más cuestionados ha sido la reforma a la Asamblea Nacional —establecida por la Constitución Política de 2008—, en particular, lo relativo a la función judicial. Si bien la Carta Magna dictó los mecanismos para su realización, no fue hasta 2010 que, mediante referéndum, se incluyó el tema, y se abarcaron los campos administrativos y organizativos de lo judicial. Aunque dicha reforma era necesaria para apoyar el nuevo modelo del gobierno, la iniciativa del ex secretario personal del presidente Correa, Gustavo Jalkh deja dudas sobre la objetividad del proceso, más allá de la legitimación alcanzada por medio de referéndum. Asimismo, ha supuesto un recorte a los poderes de control y de fiscalización del Ejecutivo por parte de la Asamblea —que han sido transferidos, en parte, al Consejo de Participación Ciudadana y Control Social—, y persiste el nombramiento trunco de autoridades en organismos de control y en el propio Poder Judicial. DISENSOS Y CONFLICTOS POLÍTICOS

La imagen del régimen se ha visto igualmente afectada por las rupturas con actores políticos aliados. Los movimientos indígenas, las agrupaciones campesinas y sindicales, las capas medias e intelectuales de la izquierda nacional han retirado su apoyo al gobierno y se han erigido como movimientos de oposición (grupo Ruptura 25, Movimiento Popular Democrático, mpd, y la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, Conaie). Un factor de peso significativo para el desmembramiento de las movilizaciones sociales —con un papel efectivo durante el ciclo de inestabilidad política— fue el viraje en el “proyecto” político del gobierno y del Presidente una vez instalado en el poder. Diversas propuestas de refundación, redistribución y cambio político procedentes de la izquierda se concentraron en la plataforma programática originaria del Movimiento Alianza País. Sin embargo, ya en el sillón presidencial, se adjuntaron otras cosmovisiones, como la de la doctrina social de la Iglesia católica. La amalgama programática se extendió también al Plan de Desarrollo elaborado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, asumido por el Movimiento Alianza País, actual organización gubernamental. Este Plan también fue modificado, luego de la Asamblea Constituyente, por el del Plan Nacional para el Buen Vivir.

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Aunque las plataformas coincidieran en muchos aspectos (el antiimperialismo, el nacionalismo, la redistribución de la riqueza y salario digno a los trabajadores), la permanente muda de proyectos políticos y la personalización de las propuestas llevaron al (actual) despojo de la izquierda de un proyecto propio, así como a su fraccionamiento. El retiro del apoyo ha ido de la mano con las transformaciones en el Legislativo, de modo que las prácticas de participación se limitan a la ratificación de las decisiones oficiales, la socialización de las políticas del gobierno, y no a la deliberación y la búsqueda de consensos. Es ilustrativo en este sentido lo expuesto por algunos analistas —como Pablo Stefanoni— que reconocen en el gobierno ecuatoriano una menor propensión a la promoción de políticas de participación locales y nacionales —tanto en su plano genuinamente innovador como en su potencial utilización como factor de movilización y encuadre—, en comparación con sus aliados de Bolivia y Venezuela. La fragmentación de la izquierda en el escenario político se complementa con la añeja descomposición de la oposición —que no ha alcanzado un proceso de consenso y unidad como su homóloga venezolana— y la debilitada presencia de movimientos sociales autónomos y beligerantes, afines a los que en Bolivia logran torcer la agenda del mandatario Evo Morales. En gran medida, esta desintegración y parcialización de la agencia política civil encuentra su condicionante y contrapartida en la fortaleza y el predominio del liderazgo de Correa en las definiciones de la agenda política. A todo esto se suma el efecto positivo de una buena gestión de la economía y de las políticas públicas, algo que también contrasta con los resultados variables de Caracas y La Paz en esos mismos rubros. Por otro lado, el tratamiento de los medios masivos de comunicación privados ha sido objeto de impugnaciones antidemocráticas. Tanto el lenguaje de confrontación de Correa como los juicios a los que han sido sometidos varios medios impresos, canales de televisión y radios locales opuestos al gobierno han agudizado una imagen de polarización política en el país que no se corresponde con los resultados electorales alcanzados en las recientes elecciones. Es incuestionable que el poderío económico de los grupos empresariales, propietarios de tales medios privados, alcanza el nivel de agencia política e ideológica —para algunos analistas—, e incluso reemplazan a los partidos. Sin embargo, la incautación a la que se han visto sometidos no sólo vulnera la libertad del ejercicio empresarial, sino también —y esto es acaso más grave— reduce las posibilidades de información y de expresión autónomas a las oficiales, reproduce viejos esquemas de control político de la prensa y adelanta rasgos de una hegemonía comunicacional similares a los instaurados por varios de los países agrupados en la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (alba). El alineamiento notoriamente antigubernamental de los medios de comunicación privados, y su conexión con una clase política empresarial que otrora hegemonizara los destinos del país, no constituye una razón suficiente para quebrantar y debilitar libertades y derechos ciudadanos en este campo. El cese de la exclusión y la mofa a la que es sometida la oposición en el discurso político oficialista, el reforzamiento no partidista de los medios públicos, la práctica de la libertad de expresión y el abandono

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del escarnio entre ambos bandos serían mucho más saludables para la necesaria libertad de expresión en el desempeño democrático del régimen. La ética periodística a la cual apunta el gobierno en su propuesta de ley de medios debería dejar en claro que combate contra la “corrupción” de cualquier opinión, noticia o información que limite el desarrollo de la democracia en el país, en lugar de dirigirse exclusivamente contra el “golpismo” mediático de los medios privados. Otro de los puntos críticos de los últimos años del gobierno de Correa ha sido el bloqueo en el diálogo con movimientos sociales e indígenas. La captación de las propuestas de las organizaciones populares en general, y en particular de la Conaie, hacía pensar, en un inicio, que la alianza entre el candidato-gobierno y los pueblos indígenas estaba garantizada. Pero diversas situaciones conflictivas han derivado del apoyo inicial a la franca oposición, pese a la identificación pública del gobierno y del Presidente con los símbolos y valores culturales de los pueblos indígenas. Con el empleo de la lengua quichua en los discursos sabatinos, el uso de bordados alegóricos a la cultura indígena, el nombramiento de nativos a cargos ministeriales, entre otros, Correa otorga relieve y revigoriza la cultura precolombina, lo que contrasta con la ignorancia y el desprecio de los mandatarios anteriores. Pero la competencia por los votantes indígenas entre el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Conaie y el Movimiento Alianza País, así como la cooptación de dirigentes de organizaciones indígenas y líderes locales al gobierno, han debilitado las relaciones entre las partes. Asimismo, el ascenso de otras instituciones indígenas y campesinas a la Asamblea (la Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras, y el Consejo de Pueblos y Organizaciones Indígenas Evangélicas del Ecuador) despojó de unidad a la representación indígena en el Legislativo. Las ventajas en el poder del partido oficialista sobre estas otras organizaciones —respecto de la capacidad para ejecutar proyectos políticos y medidas de amplia repercusión en las poblaciones indígenas— han llevado a un segundo plano la influencia del Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Conaie. El detonante del desprecio mutuo fue la postura presidencial frente al rechazo de los indígenas a la extracción minera que Correa consideraba indispensable para adquirir recursos. A partir de ese momento, el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik siguió apoyando propuestas progresistas, pero ya no ofrece su voto al gobierno. Incluso en los últimos tiempos se aprecia su acercamiento al mpd, en la oposición a Correa. La más reciente muestra de distanciamiento entre las organizaciones indígenas y el gobierno fue la marcha de la resistencia plurinacional por el agua, la vida y la dignidad de los pueblos, convocada en marzo de 2012 por la Conaie. El levantamiento de la Amazonía se produjo tras la insistencia del Ejecutivo de intensificar la minería extractiva en el país, pese a la oposición de sus poblaciones. Esta manifestación evidenció tanto el desapego de estos sectores de la política nacional como la polarización de la sociedad. La marcha, que no fue exclusivamente indígena, puso de manifiesto la incapacidad el gobierno para hacer viable el diálogo con los dirigentes de la Conaie y la necesidad de revisar las relaciones políticas entre ambos actores —especialmente si

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se considera que el gobierno recibió en sus inicios el respaldo de ellos y que, a su vez, durante estos 6 años, se han desplegado acciones en favor de las poblaciones indígenas—. Al mismo tiempo, se reveló la utilización de esta manifestación pública por parte de la oposición y de algunos dirigentes con agendas propias, aprovechando la oportunidad para magnificar mediáticamente el ambiente político. Es innegable que la inserción de los indígenas y sus objetivos a la escena política han alcanzado mayores espacios sociales durante el gobierno de Correa; sin embargo, las tirantes relaciones entre ambas partes revelan la disputa sobre las exigencias de reconocimiento a la diferencia y el aumento de la igualdad. Aunque existen muchos paralelos programáticos entre las organizaciones indígenas y el actual gobierno, las diferentes concepciones respecto de las vías de concreción dificultan la construcción de acuerdos y alianzas, e incluso han llegado al punto de la adversidad política. La ausencia de una agenda indígena definida en la plataforma de gobierno aleja la posibilidad de conciliación y terminación del conflicto, y exacerba, en cambio, la polarización política. El reconocimiento del carácter pluricultural del Estado queda así en la retórica de la Constitución, sustraído de la realidad. BALANCE Y ESCENARIOS FUTUROS

El momento histórico que vive el Ecuador desde 2007 se inscribe en un período refundacional —sin precedentes— de la izquierda en Latinoamérica. El actual gobierno ecuatoriano ha significado un viraje en la vida política, la economía nacional y las relaciones internacionales. Ecuador se ha proyectado activamente en la arena regional en organismos como la Unión de Naciones Suramericanas, la Comunidad Andina, el alba y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, entre otros. Tras la muerte de Hugo Chávez, el alba se ha mantenido cohesionada y ha impulsado iniciativas como el recorte a las capacidades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la defensa del recién elegido (y cuestionado) presidente venezolano Nicolás Maduro. En ese escenario, Rafael Correa es presentado por algunos analistas como el relevo de Chávez en el liderazgo regional bolivariano. Sin embargo, tanto las características de Ecuador —economía y nación relativamente pequeñas—, su política exterior —menos confrontacional que la venezolana— y las prioridades visibles del gobierno de Correa —una buena gestión pública, preponderancia del factor civil y de los nexos comerciales sobre los políticos— auguran poco cambio en ese sentido. La Revolución Ciudadana seguirá siendo un proceso centrado en el desarrollo endógeno, más que en aventuras y utopías continentales; en todo caso, la integración regional estará en función de lo primero. El éxito de Rafael Correa del 17 de febrero de 2013 comporta retos políticos, económicos y sociales para el país y Latinoamérica. El oficialismo se ha comprometido a la profundización del “cambio” y a la consolidación del proyecto “revolucionario”, con las propuestas del “socialismo del Plan Nacional para el Buen Vivir”. Éstas abarcan temas de inclusión y equidad social —la educación, la salud, la seguridad, el hábitat, la movilidad y la vivienda “dignos”—, de acceso y fomento a la cultura, la

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ciencia y los saberes ancestrales, así como modificaciones al modelo constitucional en derechos y justicia sociales, la gobernanza descentralizada, la interculturalidad y la plurinacionalidad. La apabullante victoria del presidente Correa compele a debates sobre la generación de una nueva identidad política: el “correísmo”. Si bien ésta habría logrado inscribir un giro en la praxis y en el discurso político y socioeconómico de la nación, tiene ante sí el desafío de la consolidación democrática con un partido hegemónico y un liderazgo fuerte. Y aunque sus partidarios señalan que el Presidente trabaja en equipo, no cabe duda de que su empeño y su carisma son elementos clave en el impulso de la Revolución Ciudadana. La concentración de poderes, unida a la actual correlación de fuerzas en la Asamblea Nacional y a la ausencia de espacios adecuados para la concertación y la búsqueda de consensos, alimenta la polarización política. Así, en el futuro inmediato el gobierno deberá generar alianzas políticas con sectores que le han retirado su apoyo, en particular, con los líderes y las organizaciones indígenas. La radicalización que se propugna afecta la existencia de actores sociopolíticos que han desempeñado un papel fundamental en la historia democrática de Ecuador. Soslayar la importancia de solidificar la autonomía y las libertades concomitantes al ejercicio cívico desvirtuaría el carácter democrático del régimen y terminaría por un abierto traslado hacia el autoritarismo. En ese sentido, el proceso en curso en Ecuador reúne atributos de fortalecimiento de la ciudadanía (por la vía de la inclusión social, la promoción del desarrollo y, en menor medida, de la innovación democrática) con rasgos centralistas y autoritarios, que atentan contra la consolidación y la expansión democráticas. Así, se trata de un campo de luchas, en el cual —pese al creciente peso político del actor oficial— la partida no está decidida de antemano. Ñ



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