La problemática de la vivienda en Brasil y la asistencia técnica constructiva: el caso de Vitória de Santo Antão

MÁSTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL: GESTIÓN Y TRASFORMACIÓN DE CIUDADES EN PAÍSES EN DESARROLLO 2011

TESINA

LA PROBLEMÁTICA DE LA VIVIENDA EN BRASIL Y LA ASISTENCIA TÉCNICA CONSTRUCTIVA: EL CASO DE VITÓRIA DE SANTO ANTÃO

Autor: PEDRO LUCAS GUEDES Tutor: ORIOL ESTELA BARNET

ÍNDICE INTRODUCIÓN Y JUSTIFICACIÓN.....................................................................................................................................3   CAPÍTULO 1: CAMBIOS ESTRUCTURALES EN BRASIL Y EL SURGIMIENTO DEL DÉFICIT DE VIVIENDA.......................................................................................................................................................................................4   1.1: POLÍTICAS SOCIALES PARA LA VIVIENDA PROTEGIDA EN BRASIL................................................6   1.1.1: VARGAS Y LA FCP (1946-1964)....................................................................................................................7   1.1.2: GOLPE MILITAR Y DICTADURA: EL BNH (1964-1986).......................................................................9   1.1.3: REDEMOCRATIZACIÓN, ESTABILIZACIÓN Y FHC (1986 – 2001).............................................12   1.1.4: ESTATUTO DA CIDADE, LULA Y MINHA CASA, MINHA VIDA (2001 – HOY)........................15   CAPÍTULO 2: LOS ACTORES............................................................................................................................................19   2.1: MOVIMENTO DOS TRABALHADORES SEM-TETO (MTST).................................................................19   2.2: HÁBITAT PARA LA HUMANIDAD (HPH).........................................................................................................21   2.2.1: HPH BRASIL.......................................................................................................................................................21   CAPÍTULO 3: PERNAMBUCO Y VITÓRIA DE SANTO ANTÃO...........................................................................23   3.1: PERNAMBUCO: HISTÓRIA Y CONTEXTO ACTUAL................................................................................23   3.2: VITÓRIA DE SANTO ANTÃO: CARACTERIZACIÓN GENERAL...........................................................25   3.2.1: EL TERRITORIO MUNICIPAL......................................................................................................................27   3.2.2: NÚCLEO URBANO DE VITÓRIA DE SANTO ANTÃO......................................................................29   3.2.3: LA DINÁMICA MUNICIPAL – PROBLEMAS Y POTENCIALIDADES..........................................32   3.2.4: PROPOSICIONES Y PROPUESTAS.......................................................................................................35   CAPÍTULO 4: EL PROYECTO DE ASESORÍA Y ASISTENCIA TÉCNICA.......................................................37   4.1: LAS DIMENSIONES DE LA ASESORÍA Y DE LA ASISTENCIA TÉCNICA........................................37   4.2: EL PROYECTO DE ASISTENCIA TÉCNICA........................................................................................................40   CAPÍTULO 5: ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA DE ASISTENCIA TÉCNICA Y CONSIDERACIONES FINALES......................................................................................................................................................................................45   ÍNDICES DE FIGURAS, TABLAS Y GRÁFICOS..........................................................................................................47   BIBLIOGRAFÍA Y WEBGRAFÍA.........................................................................................................................................48  

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INTRODUCIÓN Y JUSTIFICACIÓN Este trabajo consiste en cuatro partes fundamentales. En la primera, una investigación profunda en busca de las orígenes del déficit de vivienda en Brasil, desde el inicio de su proceso de urbanización, en el final del siglo XIX hasta los días de hoy, inclusive con un análisis del principal instrumento de la principal política de vivienda federal actual: el programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV). En la segunda parte, que consiste en una descripción analítica de los demás actores en el proceso actual de la producción de la vivienda protegida en Brasil, son analizados el movimiento popular más actuante en este tema, el Movimento dos Trabalhadores Sem-Teto (MTST), y la organización no gubernamental internacional Hábitat para a Humanidade (HPH), cuyo proyecto de asistencia y asesoría técnica constructiva y social de vivienda es el tema central de este trabajo. Acercándose del foco del trabajo, se hace un análisis criterioso y pormenorizado de la ciudad de Vitória de Santo Antão, así como del estado brasileño donde se ubica. Fueron observados en este análisis aspectos como la dinámica poblacional, desarrollo económico y aspectos territoriales, así como son colocadas algunas propuestas y recomendaciones al final del análisis. Finalmente, se hace una descripción punto a punto del proceso del proyecto de asistencia y asesoría técnica constructiva y social de vivienda, lo cual es fruto de la recién aprobada Ley Federal de la Asesoría Técnica. Esta ley, que es parte del Estatuto da Cidade, plantea formalizar nuevas maneras de combatir el déficit de vivienda en Brasil, lo cual hoy se encuentra en los 6 millones de unidades.

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CAPÍTULO 1: CAMBIOS ESTRUCTURALES EN BRASIL Y EL SURGIMIENTO DEL DÉFICIT DE VIVIENDA En el contexto de Latinoamérica, Brasil es el país que más ha crecido económicamente entre los años 50 y 80, con una tasa de incremento del PIB (Producto Interno Bruto) de un 4,3%. El desarrollo del sector moderno de la economía, con el apoyo del estado, ha cambiado la estructura del mercado laboral, principalmente a través de la transferencia de la mano de obra del campo para el sector industrial y de servicios. Aunque la industrialización haya empezado en los años 30 en el país, solamente en los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial se alcanzó un ritmo de crecimiento más rápido y constante. Esos procesos pueden ser atribuidos a la evolución del mercado laboral industrializado y urbanizado, incentivado por los gobiernos basados en el desarrollo económico a partir de los años 50. Así, el proceso de urbanización es intensificado, y en los años 60 se observó que Brasil pasa a ser una sociedad urbana y no más rural. Entre 1950 y 2000, la población brasileña viviendo en ciudades con más de 20 mil habitantes ha crecido de los 11 millones hasta los 125 millones, un incremento de más del 1.100%. Esto representa un desafío enorme desde el punto de vista de la gestión pública, una vez que la infraestructura necesaria para absorber este crecimiento urbano no existía en ninguna región del país. 90%! 80%! 70%! 60%! 50%! 40%! 30%! 20%! 10%! 0%! 1940!

1950!

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Pop. Urbana!

1980!

1991!

2000!

2010!

Pop. Rural!

Gráfico 1: Distribución de la Población Brasileña. Fuente: IBGE

Claro que tampoco sería razonable exigir que el Estado fuera capaz de financiar la construcción de unidades nuevas de vivienda en la dimensión necesaria. Sin embargo, es visible que el mayor equívoco ha sido destinar todos los recursos para la producción de vivienda a aquélla construida por el sistema formal de la construcción civil. Se ha perdido la oportunidad de estructurar acciones significativas para apoyar, desde el punto de vista técnico, financiero, urbano y administrativo, la producción de vivienda y urbanización por procesos alternativos, que incorporasen el esfuerzo propio y la capacidad organizativa de las comunidades. Consecuentemente, ha ocurrido un intenso proceso de urbanización informal y salvaje, donde la gran mayoría de la población, sin apoyo gubernamental, no ha tenido otra alternativa que la autoconstrucción en etapas 4

de la propia vivienda. Así empezaron a surgir las parcelaciones irregulares, favelas, alagados, etc., generalmente lejanos de las áreas urbanizadas formalmente y mal servidos de infraestructura y equipamientos de uso común.

Figura 1: Favela en Rio de Janeiro. Fuente: Flickr

El crecimiento de las favelas es uno de los grandes indicadores de la gravedad de la situación urbana en Brasil. Mientras la población ha crecido, entre 1991 y 2000, un 1,98% al año, el número de personas que vive en favelas ha crecido a una tasa de más del 7% al año. Según el Censo 2000, Brasil tiene 3.905 favelas, pero en la cuenta no están incluidas las comunidades con menos de 50 unidades de vivienda, lo que hace esta cifra incompleta. Si el incremento ya es alarmante en términos porcentuales, la impresión es todavía más alarmante si consideramos que muchas de las favelas ya existentes desde el Censo de 1991 han vivido un incremento demográfico interno. Eso se da a través de la formación de nuevas construcciones, de la ampliación familiar o de la trasformación de las barracas en corrales, o cortiços. Según la Fundación João Pinheiro (FJP), el déficit de vivienda en Brasil en 2008 era de 7,9 millones de viviendas, de las cuales 89% están en las zonas urbanas.

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1.1: POLÍTICAS SOCIALES PARA LA VIVIENDA PROTEGIDA EN BRASIL La falta de vivienda se tornó un problema grave a la medida que crecía la urbanización del país a partir de las dos últimas décadas del siglo XIX. El problema era, naturalmente, más intenso en las principales ciudades, particularmente en la capital de la República, Rio de Janeiro, la mayor ciudad brasileña en la época. Allí, reformas urbanas con grandes remodelaciones ocurrieron en la primera década del siglo XX, con la demolición de gran parte del centro de la ciudad, cuya urbanización colonial seguía la topografía natural del terreno, para dar lugar a un diseño urbano más rectilíneo. Debido a la gran densidad demográfica del área, el derribo de las edificaciones ha alejado un número alto de personas que vivían en las plantas superiores de las casas donde funcionaban establecimientos comerciales en la planta baja. El alejamiento de la población tuvo como consecuencia la ocupación de las áreas ubicadas a lo largo de los ramales ferroviarios en la periferia de la ciudad, separando la vivienda del trabajo de las personas. Aquellos que no pudieron pagar los costes de estos desplazamientos diarios han pasado a ocupar las laderas de los cerros – terrenos de difícil ocupación – o a incrementar el número de moradores de los cortiços en las áreas centrales de la ciudad.

Figura 2: Cortiço en Rio de Janeiro, siglo XIX. Fuente: Flickr

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1.1.1: VARGAS Y LA FCP (1946-1964)

Figura 3: Vargas, el segundo desde la derecha. Fuente: Dominio Público

La revolución de 1930 fue un levantamiento contra el presidente elegido Júlio Prestes, comandado por Getúlio Vargas. Después de las elecciones en marzo, empezó una revolución armada contra el resultado surgido de las urnas, que culminó en una junta militar tomando el poder en Brasil. En noviembre, la junta cedió el poder a Getúlio, uno de los mentores de la revolución, que gobernó el país durante 15 años, de 1930 a 1945. Posteriormente volvió a gobernar el país en 1950, cuando fue elegido en elecciones directas, y siguió presidente hasta su suicidio, en 1954. La revolución de 30 había creado nuevas condiciones para la arquitectura de la vivienda. El Estado pasó a intervenir en la producción, adoptando medidas como el congelamiento de los alquileres y la reglamentación de la venta de lotes con financiación, difundiendo así la pequeña propiedad, y la creación de la Fundação da Casa Popular (FCP), el primer órgano federal de vivienda del país. La vivienda, en el segundo gobierno de Vargas, fue un elemento clave de su política popular (junto con las leyes laborales), siguiendo la tendencia internacional del control del mercado del alquiler y producción o financiación de hogares por el Estado. Como consecuencia, se desalentó la actuación del sector privado, transfiriendo, para el sector público y, sobre todo, para el trabajador, la responsabilidad de la producción de la vivienda. Al penalizar a los actores privados, producir directamente la vivienda y establecer un nuevo laissez-faire urbano, el resultado fueron las favelas y periferias, ante lo cual el Estado promovió una reducción del coste de la vivienda y, en consecuencia, de los sueldos, lo que fue clave para impulsar la economía de base urbano-industrial. En este período, unas 143 mil unidades de vivienda fueron construidas por el Estado. Aunque fuera un número pequeño en relación a las necesidades del país, que se urbanizaba intensamente, estos complejos pioneros ayudaron a desarrollar nuevas ideas desde el punto de vista de la arquitectura y del proyecto urbano, lo que definió la nueva “cara” de la vivienda para los trabajadores en Brasil.

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Siempre estuvieron presentes la estandarización y racionalización de los procesos constructivos, alineados a la presencia siempre constante de equipamientos colectivos, ahora elementos indispensables a la “vida moderna”. Sin embargo, al largo de su existencia, la FCP reprodujo fundamentalmente un modelo conservador de vivienda, con la tipología de casa térrea con un generoso patio trasero, típico de los ideales de la familia y de la vida conservadora. Estas soluciones fueran preferidas en vez de las generosas propuestas modernas, que valoraban los espacios públicos, los equipamientos colectivos y la renovación del modo de vivir.

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1.1.2: GOLPE MILITAR Y DICTADURA: EL BNH (1964-1986)

Figura 4: Soldados de la policía del ejército en 1964. Fuente: http://escrevalolaescreva.blogspot.com/

La industrialización vino acompañada por la pobreza urbana, creando una ambigüedad en la relación entre gobierno y las reivindicaciones populares, configurando una política populista. Se siguió con la politización de la cuestión de la vivienda, con el surgimiento de la distribución de casas como moneda de cambio política. Este contexto de asistencia social ha sido confundido con socialismo e incluso con comunismo, catalizando los acontecimientos que llevaron al golpe de estado de los militares en 1964. Mientras el Estado mantuvo las áreas colectivas y los proyectos originales, la calidad de los complejos fue preservada. Sin embargo, cuando el gobierno militar decidió vender individualmente, en 1964, las viviendas y descargarse de la gestión de los complejos, las propuestas originales fueron gradualmente destruidas. Ha perdurado muy poco de la concepción original de esa producción, la cual dejó como legado solamente tipologías relacionadas con la producción en serie, como bloques y casas estandarizadas que, sin principios o calidad proyectual, han sido reproducidos en masa por el Banco Nacional de Habitação (BNH), generando territorios sin identidad y desproveídos de arquitectura. El BNH fue creado en 1964 y marcó una nueva fase de la política de vivienda federal. Creado por el régimen militar, tuvo como objetivo central dar sostenibilidad al sistema de crédito habitacional, a través de la institución de una fuente de recursos permanente, el FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), como financiadora de la producción de viviendas. La idea del nuevo SFH (Sistema Financeiro de Habitação) ha sido minimizar las inversiones a fondo perdido, creando una base sostenible para la financiación e impidiendo la descapitalización del sistema. Durante todo el gobierno militar, se acentuó la centralización de recursos y decisiones. Con una gestión tan centralizada, rarísimas fueron las realizaciones de gobiernos municipales y locales en la vivienda social.

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Además, el modelo del SFH se basaba en la financiación al productor de las unidades, y no al usuario final. De esta manera, el sistema perdió gran parte de su característica social, toda vez que el productor – las empresas constructoras – tenía un gran interés en la reducción de los costes de producción de las viviendas. La reducción de costes no serviría sólo para enfocarlas al público más necesitado que el BNH pretendía atender, sino también para incrementar los beneficios. Ocurre, así, a partir de 1964, un divorcio entre arquitectura y vivienda popular, con graves repercusiones en la calidad del espacio urbano.

Figura 5: Complejo construido por el BNH. Fuente: Flickr

Sin embargo, la pérdida no se produjo solamente en la calidad de la producción habitacional. Las condiciones de financiación y la situación económica inestable del país contribuyó a impulsar una ya existente tendencia de autopromoción de la vivienda popular, multiplicando las favelas y las parcelaciones irregulares. Es común la impresión de que las ciudades en Brasil (y en Latinoamérica en general) son desordenadas y feas, y que carecen de planeamiento por debilidades de gestión y/o recursos por parte del Estado y por la excesiva urbanización informal. Sin embargo, a partir de 1964, el poder público ha financiado una cantidad muy sustancial del espacio urbano brasileño. En algunas ciudades, casi el 40% de las viviendas construidas entre 1964 y 1986 han recibido financiación de los órganos oficiales. Estos datos muestran que una gran parte del espacio urbano brasileño podría presentar una excelente calidad urbanística y ambiental si esta intervención hecha por el Estado y producida por el sector formal de la construcción civil hubiera sido realizada de forma más pensada desde el punto de vista financiero y con la debida valoración del proyecto arquitectónico. La crisis del modelo económico implementado por el régimen militar, a inicios de los años 80, generó una recesión, incremento del desempleo y caída de los niveles salariales. Este proceso tuvo una enorme repercusión en el SFH, generando una fuerte morosidad y una reducción de la capacidad de inversión del sistema.

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Con el final del gobierno militar, se esperaba que el BNH fuera reestructurado con la perspectiva de una nueva política habitacional. Sin embargo, por conveniencia política, el nuevo gobierno encerró las actividades del Banco, en 1986, sin resistencia alguna, una vez que ya se trataba de una de las instituciones mas odiadas del país, y un de los símbolos de la ruina económica de la dictadura.

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1.1.3: REDEMOCRATIZACIÓN, ESTABILIZACIÓN Y FHC (1986 – 2001)

Figura 6: Protesto por las elecciones directas en São Paulo, 1984. Fuente: Flickr.

Debido a la ausencia de una política nacional en la fase pos-BNH, algunas municipalidades y estados implementaron, de forma creativa, acciones habitacionales basadas en ideas alternativas al modelo del BNH. Esa acción influyó en el marco de la Constitución de 1988, la cual convirtió la vivienda en una atribución de los tres niveles de gobierno – federal, estatal y municipal. Aunque poco activa, en este período todavía existía una política federal de vivienda, pero entre la extinción del BNH (1986) y la creación del Ministério das Cidades (2003) en el primer gobierno de Lula, el sector del gobierno federal responsable de la gestión de las políticas habitacionales estuvo vinculado a 7 ministerios distintos, lo que caracteriza una discontinuidad y ausencia de estrategias para solucionar el problema. Tras la promulgación de la nueva constitución, a finales de la década de los 80, los movimientos de lucha por vivienda presentaron la propuesta del proyecto de Ley del Fondo Nacional de Vivienda Popular con el apoyo del FNRU (Forum Nacional de Reforma Urbana). Frente a los cambios políticos vividos en el mundo, hasta el discurso de los partidos socialistas había cambiado. El Banco Mundial pasa a tratar la problemática de la vivienda de una forma diferente, con el surgimiento de la idea de la valoración de las favelas y cortiços como sitios habitables, enfatizando la urbanización de estos espacios. La participación de la comunidad se torna un elemento positivo, incentivando los programas alternativos y procesos informales de los grupos de bajos ingresos. En este discurso, la participación tiene sentido de eficacia: prácticas de mingas (trabajo comunitario) y autoconstrucción en lotes urbanizados, mejora de viviendas precarias auto-ejecutadas, sin remodelación. Urbanizar las favelas era, así, el lema del momento, aunque en Brasil hayan persistido las prácticas de reubicación. Así, los tiempos cambiaron para la política urbana en Brasil. La Caixa Econômica Federal (CEF), el banco público más grande del país, había heredado el legado del BNH, pero el período que sigue es definido por el IPEA (Instituto de Pesquisa Económica Aplicada) como “un conjunto de acciones segmentadas, sin articulación adecuada a una política consistente y coherente con los objetivos expresos en los planes de gobierno, que determinan un 12

tratamiento prioritario a la población de bajos ingresos”, lo que reforzó la vinculación entre vivienda y asistencia social, con el sentido de asistencialismo. El crecimiento de la movilización de los movimientos populares amplió la presión por una mayor participación de los municipios en el tema de la vivienda, una vez que la consolidación de la democracia ha convertido al poder local en el principal interlocutor de las organizaciones populares y el responsable de la atención de las demandas sociales. Así, ha sido acentuada la tendencia de la descentralización de los programas habitacionales. En este contexto, emerge un amplio conjunto de experiencias municipales de vivienda de interés social, realizadas a partir de la redemocratización del país. Al lado de intervenciones tradicionales, surgen programas que adoptan idea innovadoras como el desarrollo sostenible, diversidad de topologías, estimulo a procesos participativos y autogestionados, colaboración con la sociedad organizada, reconocimiento de la ciudad real, proyectos integrados y la articulación con la política urbana. Esta postura se diferenciaba claramente del modelo que orientaba la acción del BNH, haciendo emerger el embrión de una nueva postura de enfrentamiento del problema habitacional, adoptada por gestiones municipales de vanguardia, que se han convertido en referencias nacionales para otros municipios y también para el gobierno federal que, a partir de 1995, tiene como nuevo presidente al sociólogo Fernando Henrique Cardoso (FHC). En 1995, se produce una recuperación de las financiaciones de vivienda y alcantarillado con base en los recursos del FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço), luego de varios años de paralización de las financiaciones, en un contexto de alteraciones significativas en la concepción vigente sobre política habitacional. Los documentos elaborados por el gobierno muestran que las ideas principales de la formulación de los programas son fundamentalmente distintas de las vigentes desde el período del BNH. Principios como flexibilidad, descentralización, diversidad, el reconocimiento de la ciudad real, entre otros, fueron adoptados colmo nuevas referencias, de manera compatible con el medio ambiente y el debate nacional e internacional que ha pasado a rechazar los programas convencionales basados en la financiación directa a la producción de grandes complejos de vivienda y en procesos centralizados de gestión. En 1996, la Secretaria de Política Urbana, que pasó a ser la gestora del sector de la vivienda, divulga el documento de la Política Nacional de Vivienda. En él, están incluidos nuevos programas que, al menos en su concepción, son coherentes con una nueva visión, y ya no privilegian solamente la financiación ante la producción. Los cambios introducidos, aunque en principio supusieron una renovación en la manera de tratar la cuestión de la vivienda por el gobierno federal, rompiendo la rígida concepción heredada de los tiempos del BNH, de hecho no han logrado promover una nueva política y han acabado por generar un conjunto de efectos perversos, desde los puntos de vista social, económico y urbano. La financiación para adquisición de inmuebles usados, que absorbió un 42% del total de recursos destinados a la vivienda (aproximadamente R$9,3 mil millones), es un programa con impacto escaso y que no genera empleo ni actividad económica. La ayuda financiera para compra de materiales de construcción, aunque ayudó a las familias de bajos ingresos y fue realmente amplio (567 mil familias atendidas), tendió a estimular la producción informal de la vivienda, agravando los problemas existentes. Además, el bajo valor financiero y la ausencia de asesoría técnica no permitieron que las familias beneficiadas alcanzaran las condiciones adecuadas de habitabilidad. El cuadro de inobservancia de las necesidades efectivas de vivienda se completa con las restricciones de orden macroeconómico que limitaron la financiación al sector público. Las acciones de política macroeconómica, 13

implementadas por el gobierno FHC, condujeron a una escalada que redujo el espacio de intervención de los agentes del sector público en la ejecución de las políticas de vivienda, sobre todo en lo que se refiere a la urbanización de áreas precarias, acción que por definición solamente puede ser realizada por el poder público. Las restricciones impuestas a la concesión de créditos a este sector, en contrapartida a las deudas de Estados, Municipios y el DF (Distrito Federal), eliminaron la posibilidad de acceso a operaciones de financiación en las áreas de alcantarillado y vivienda con recursos originarios del FGTS. Así, el ajuste fiscal se consolidó como el principal obstáculo a la realización de inversiones dirigidas a la urbanización y la producción de viviendas destinadas a los segmentos de bajos ingresos, donde se encuentra la mayor parte de las necesidades de vivienda del país. En 2001, después de 13 años de tramitación, el Congreso Nacional aprueba y el Presidente promulga el Estatuto da Cidade, una ley que reglamenta el capítulo de la Política Urbana de la Constitución Brasileña. Con su foco principal en el planeamiento participativo y en la función social de la propiedad, el Estatuto se convierte en el componente más importante para la resolución del problema de la vivienda en Brasil.

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1.1.4: ESTATUTO DA CIDADE, LULA Y MINHA CASA, MINHA VIDA (2001 – HOY) El Censo 2000 del IBGE sitúa el déficit de vivienda en Brasil en 6,6 millones de unidades, de las cuales 5,4 millones en áreas urbanas y 1,2 millones en áreas rurales. La mayor parte se concentra en los Estados de las regiones Sudeste (41%) y Nordeste (32%), que aglutinan a la mayoría de la población urbana del país y disponen de la mayor parte de los domicilios urbanos durables. El 83,2% del déficit habitacional urbano estaba concentrado en las familias con renta mensual de hasta 3 veces el salario mínimo (US$260). Renta mensual Hasta 3 veces el salario mínimo De 3 a 5 veces el s.m. De 5 a 10 veces el s.m. Más de 10 veces el s.m. Total

Déficit en millares 4.490 450 290 110 5.400

% del total 83,2 8,4 5,4 2,0 100

Tabla 1: Distribución del déficit de vivienda por renta en la Zona Urbana. Fuente: FJP, 2001

La permanencia de un elevado déficit de vivienda concentrado en los bajos ingresos tras décadas de política habitacional, promovida por el gobierno federal, evidencia el fracaso de los programas públicos y la incapacidad de los mecanismos del mercado para el enfrentamiento del problema. La situación, por otro lado, resalta la absoluta necesidad de la formulación de estrategias más eficaces para la atención de la población de bajos ingresos. El déficit cualitativo es otro componente de las necesidades de vivienda, y se concreta en hogares que presentan deficiencias en el acceso a la infraestructura o en la densificación excesiva. Se trata de familias que no necesitan, a priori, una nueva vivienda, pero necesitan intervenciones para obtener condiciones dignas para su vivienda actual. Como se puede observar en la Tabla 2, la cantidad de unidades de vivienda con algún tipo de carencia es grande, con predominio de ausencia de infraestructura, que afectaba al 28% de las viviendas del país en 2000 (10,2 millones), además de 5,4 millones de éstas sin servicio de alcantarillado.

Total de hogares (millares) 36.646,3 100%

Estoque existente (área urbana) Hogares con deficiencias en Hogares con deficiencias urbanas, la unidad o en la edificación sanitarias o en la infraestructura Hogares con Inadecuación Ausencia de Inadecuación Carencia de densificación por unidad legal del infraestructura excesiva depreciación sanitaria suelo 2.025 837 10.261 1.467 1.509 5,5% 2,2% 28% 4% 4,1%

Tabla 2: Déficit cualitativo nacional en áreas urbanas, por tipo de inadecuación. Fuente: FJP,2001. Obs.: los números no pueden ser sumados, ya que una misma vivienda puede presentar más de un tipo de problema.

La dimensión de este problema demuestra que la cuestión habitacional no puede ser resuelta solamente con la oferta de nuevas unidades, como hizo el régimen militar, exigiendo una acción articulada de las políticas urbana, de suelo y de saneamiento, que son obligaciones del poder público. La tierra urbanizada, provista de servicios, equipamientos e infraestructuras, se ha encarecido progresivamente, llevando a los que no tenían recursos a lugares cada vez más lejanos, precarios y peligrosos y a la ocupación irregular. Este proceso creciente muestra la ausencia total de una política de suelo articulada con las políticas urbana y de vivienda, en los distintos niveles de gobierno en Brasil. Hasta épocas recientes, esta política siempre ha sido relegada y desconsiderada como parte básica para el inicio de las intervenciones en 15

vivienda de interés social. La aprobación del Estatuto da Cidade representado la iniciativa más importante para romper este bucle. Sin embargo, la implementación del Estatuto todavía depende de municipios, puesto que los instrumentos reglamentados solamente pueden utilizados una vez que se encuentren en los planes directores elaborados los ayuntamientos y aprobados por sus concejales.

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Figura 7: Lula desfila en su toma de posesión en 2003. Fuente: Flickr

En 2002, la situación política cambia en Brasil una vez más con la elección de Luiz Inácio Lula da Silva – o simplemente Lula – un candidato del Partido del Trabajo que prometía “socializar” la actuación del gobierno federal. Desde 2003, cuando tomó posesión, hasta el 2007, se ha adoptado una política rígida de contención de gastos. Con la implementación del Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) en enero de 2007, las inversiones a larga escala han sido retomadas, destacando las áreas de energía, autopistas, puertos, saneamiento y vivienda. Aunque el gran foco de este programa sea la producción de infraestructuras, los sectores de vivienda y saneamiento han sido privilegiados, con la dirección de recursos para urbanización de asentamientos precarios, acción que está necesariamente bajo la responsabilidad del poder público. Entre las iniciativas en beneficio de la política habitacional del PAC, se encuentra la ampliación de la capacidad de endeudamiento de los Estados y Municipios para la contratación de operaciones de crédito centradas en vivienda popular y saneamiento. El reducido margen de endeudamiento de los entes federativos era uno de los principales obstáculos a la financiación de estas acciones hasta entonces. En el área habitacional, han sido adoptadas también medidas efectivas de reducción de impuestos resultando en la estimulación del sector de la construcción civil. También ha sido importante la decisión del Conselho Monetário Nacional (CMN) que ha obligado los bancos a invertir el 65% de los recursos captados por medio de ahorros en operaciones financieras inmobiliarias. Estas medidas han servido para viabilizar el PAC en estas áreas, y han sido complementadas con el PAC Habitação, implementado también en 2007. El PAC también ha incrementado las inversiones en saneamiento 16

considerablemente: mientras entre 2003 y 2006 las inversiones en el sector han sido de R$2,7 mil millones, en los años de 2007 y 2008 el importe ha subido hasta los R$12 mil millones, centrados en la expansión de la red de distribución de agua, alcantarillado, recogida de basura y limpieza urbana. En esta misma perspectiva, en julio 2009 se lanza el programa habitacional Minha Casa, Minha Vida (MCMV), entre innumeras medidas anticíclicas para combatir los efectos de la crisis mundial de 2008. El programa visa la construcción de 3 millones de viviendas hasta 2014, y tiene un reto también en la generación de empleo y renta por medio del incremento de las inversiones en el sector de la construcción civil. Partiendo de la premisa de que soluciones de mercado no iban a permitir la cobertura integral del derecho a la vivienda, el MCMV ha establecido una política de subsidios a la vivienda social y popular utilizando una institución financiera pública, la CEF, como agente financiero, así como la actuación coordinada de las tres esferas del gobierno. Además de los 3 millones de viviendas, el programa también tiene como meta anticipar algunas acciones previstas en el Estatuto da Cidade, como la distribución de recursos de acuerdo con el déficit, la regionalización del coste de los inmuebles, la contrapartida de los entes federativos y el cumplimento de un papel significativo en la regularización del suelo para complementar el acceso a la vivienda. El programa está centrado en la construcción de unidades residenciales, con aportación de recursos públicos y creación de líneas de financiación para el pago por los adquirientes, con parcelas de pagos de R$50 a lo largo de hasta 30 años. El proceso de adquisición para las familias de bajos ingresos (hasta 3 veces el salario mínimo, o R$1.635) es el siguiente: El proceso tiene inicio con la adquisición del terreno para la construcción de las unidades habitacionales (con el previo examen y autorización del proyecto por la CEF), bajo la responsabilidad del agente privado, la empresa constructora. Son elegibles todos los municipios brasileños, en cualquier rango de población. El terreno es, generalmente, donado por el poder público municipal o estatal. Es responsabilidad del poder público la indicación de los futuros beneficiarios, por medio de la formación de catastros; la CEF los selecciona (si es necesario, por sorteo). Los candidatos que se ubican en zonas de riesgo ambiental tienen prioridad, así como la población que ha sufrido pérdidas por catástrofes naturales. Los gobiernos municipales deben tomar medidas que contribuyan a la aceleración de la otorgación de sus diversas licencias (incluyendo la siempre compleja licencia ambiental), así como el aporte de recursos necesarios para el emprendimiento. También es deber del poder público la guarda y conservación de las construcciones hasta su entrega al prestatario. Las constructoras son admitidas a la evaluación de riesgo mediante directrices de la política de concesión de crédito de la CEF, y solamente pueden actuar en el programa con el análisis de riesgo de crédito validado. La unidad de vivienda básica tiene 2 habitaciones, salón, cocina, baño y área externa de servicio (para casas, lavadero externo). Hay previsión de calentamiento por la luz solar, con depósito de 200 litros y placa colectora de 2m2, con valores añadidos al precio de la unidad. Hay previsión de agua y alcantarillado, energía eléctrica, drenaje de aguas pluviales, alumbramiento público, pavimentación definitiva, aceras, bordillo, institución de sistema condominial al final de la obra y equipamiento comunitario con 1% de la inversión total. El MCMV ha introducido también la regionalización del coste de los inmuebles, una iniciativa importante para hacer frente a la diferencia de precio del suelo urbano vigente en las distintas regiones del país. Así, el precio máximo de la unidad varia entre R$37 mil y R$52 mil.

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Las perspectivas del programa son muy positivas. El lanzamiento del MCMV ha atraído gran atención de la sociedad debido al enorme pasivo acumulado al largo del tiempo. Hasta noviembre de 2011, el programa ya tenía contratadas 1,3 millón de unidades, con 45% de las unidades contratadas ya concluidas. Sin embargo, la mayor parte de las unidades está situada en el espectro de 3 a 6 veces el salario mínimo, lo que indica la necesidad de nuevos esfuerzos para incrementar la actuación del programa en el rango de 0 a 3 veces el salario mínimo.

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CAPÍTULO 2: LOS ACTORES Para comprender el funcionamiento del sistema de la vivienda en Brasil, es de gran importancia entender las orígenes y principios básicos de los dos actores principales del proyecto abordado en este trabajo: el MTST y el HPH.

2.1: MOVIMENTO DOS TRABALHADORES SEM-TETO (MTST) El Movimento dos Trabalhadores Sem-Teto (MTST) surgió en 1997 con el objetivo de organizar la reforma urbana y garantizar vivienda para todos los ciudadanos, a través de la lucha contra la lógica de las metrópolis brasileñas: hay tierra y casas, pero faltan hogares. El MTST es un movimiento de carácter social, político y sindical. La ocupación es la forma principal de acción del movimiento, que posee el siguiente lema: “si vivir es un derecho, ocupar es un deber”. El movimiento resiste contra la idea de que la pobreza es algo natural y de que el pobre nace y muere oprimido. En 1997, el ya existente y actuante MST (Movimento dos SemTerra) hizo una evaluación interna y reconoció que era necesaria una actuación también en la ciudad además de la actuación en el campo. Desde ese momento, dos opciones de lucha se han abierto: trabajo y vivienda. Surgen, así, el MTST y el MTD (Movimento dos Trabalhadores Desempregados). Actualmente, el MTST es totalmente autónomo en Figura 8: El símbolo del MTST. Fuente: MTST/PE relación al MST, pero tienen alianzas estratégicas entre ellos. El movimiento es más cercano al MST por utilizar el mismo proceso de ocupación, ya que para ambos grupos la ocupación tiene en sí misma un efecto político de hacer de la tierra y de la propiedad objetos estratégicos de una lucha más grande, por la construcción de una sociedad más solidaria e igualitaria. Hay también el efecto jurídico de anular el concepto tradicional de propiedad privada y de la subjetivación individualista de la estructura normativa vigente, ya que el movimiento crea una subjetivación colectiva indispensable para sean alcanzados los hechos democráticos en el proceso histórico brasileño. Las ocupaciones urbanas cuestionan, en primera instancia, la propiedad privada, la especulación inmobiliaria y la lógica de las ganancias, o sea, pilares centrales del capitalismo que, como tales, son cuestionados y combatidos por medio de la organización de los explotados. Se produce, incluso, un importante esfuerzo para acabar con el concepto de “invasión” que está asociado a las ocupaciones. La ocupación trae en su definición el concepto de posesión, lo que estimula la no-comercialización y la no-obtención de ganancias a partir de la propiedad, y también la noción de propiedad colectiva. Se puede afirmar que el MTST tiene una propuesta de independencia del movimiento social en relación a las instancias estatales, partidos políticos y sindicatos institucionalizados. Esta construcción está en el centro de la formación política en los campamentos, a partir de la formación de los

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militantes en la lucha cotidiana, direccionada hacia la capacidad de mantenimiento y organización de las áreas ocupadas y hacia el análisis de las relaciones sociales establecidas por el movimiento con el poder público y los intereses de la iniciativa privada. Además, es en el proceso de consolidación del área ocupada que surge un conjunto de relaciones políticas entre todos los miembros del movimiento, sea militante, coordinador de campamento o acampado. Se forma una red de relaciones construidas en la convivencia diaria que supone la permanencia en el área y obtención del mínimo necesario para la vida en el campamento. En esta situación frágil, el movimiento busca construir lo que considera uno de sus principales objetivos: el trabajo colectivo y el poder popular. A pesar de su actual carácter apolítico y no-partidario, ha sido en un contexto político que se ha creado la unidad del MTST en el estado de Pernambuco. Hasta el 2000, la organización que congregaba y organizaba las acciones dirigidas a la lucha por la vivienda en el estado era el MUST (Movimento Urbano dos Trabalhadores Sem-Teto). El MUST, sin embargo, era ligado al PSTU (Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados). La vinculación partidaria del MUST trasformaba cualquier acción o ocupación en un acto meramente electoral, y poco ligado a la mejora de vida de la gente sin vivienda. Así, los miembros del MUST más ligados al MST sed fueron posicionando contra la situación del movimiento y crearon el MTST-PE, con los ideales del movimiento nacional creado tres años antes. En una ciudad como Recife, donde el déficit de vivienda persiste en niveles significativos desde los periodos de formación y constitución de su tejido urbano, el MTST ha adquirido una dimensión bastante relevante. En resumen, el movimiento se ha constituido como un tipo de especialización de los antiguos movimientos populares urbanos, luchando por la vivienda de una manera atomizada en los barrios, pero manteniendo en los distintos espacios de la ciudad el escenario de sus luchas. Hoy, el movimiento se encuentra afiliado a la União Nacional por Moradia Popular (UNMP) y la Secretaría Latinoamericana de Vivienda Popular (SELVIP), coordinando 48 comunidades en Recife, su región metropolitana y el interior del estado de Pernambuco. Muchas de ellas han sido asistidas por programas gubernamentales desde 2000, y es en este contexto que se ha dado la colaboración entre CEHAB (Companhia Estadual de Habitação de Pernambuco) y HPH (Habitat para a Humanidade), de la cual trata este trabajo.

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2.2: HÁBITAT PARA LA HUMANIDAD (HPH) Fundada en 1976 por los americanos Linda y Millard Fuller, Habitat For Humanity International ha construido, hasta el año 2011, más de 500 mil viviendas, ayudando a más de 2 millones de personas en los más de 100 países donde la organización ha trabajado. En Latinoamérica y el Caribe, está presente en 22 países, y ha trabajado de manera destacada en los casos de reubicación de familias en situación de riesgo o afectadas por desastres naturales. HPH funciona principalmente a través del trabajo voluntario y donaciones de dinero y materiales, planeando y construyendo de forma participativa y autogestionada con las comunidades, con la intención de capacitar y empoderar al grupo de personas beneficiado.

2.2.1: HPH BRASIL En Brasil desde 1992, Habitat para a Humanidade Brasil articula y apoya el desarrollo de comunidades, a través de acciones de construcción, mejora y reforma de unidades de vivienda, regularización urbanística y de asentamientos. El objetivo de esas Figura 9: Logomarca del HPH Brasil. Fuente: HPH acciones es viabilizar condiciones adecuadas de habitabilidad para que familias y comunidades en situación de vulnerabilidad tengan un sitio seguro para vivir y desarrollarse. La organización también tiene líneas de actuación direccionadas para iniciativas de gestión de microcrédito, educación financiera y acciones de fortalecimiento del protagonismo comunitario. HPH Brasil también apoya a los movimientos populares de lucha por la vivienda, formando parte del Fórum de Reforma Urbana y de instancias de gestión democrática en el campo del desarrollo urbano (consejos y conferencias), así como también tiene influencia en los procesos de construcción de las políticas públicas urbanas y de vivienda. A través de la Producción Social del Hábitat incentiva el proceso autogestionado, individualmente y colectivamente organizado, con la ayuda de mingas, cooperativas de vivienda y financiación de soluciones habitacionales. Integra, también, cuatro dimensiones básicas: satisfacción de necesidades individuales y colectivas, comunidad productiva, ciudadanía responsable y desarrollo urbano sostenible. La Tabla 3 enseña cómo se da sostenibilidad a la producción participativa en la construcción de la vivienda y la ciudadanía.

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Dimensión Satisfacción de necesidades individuales y colectivas

Comunidad productiva

Ciudadanía responsable

Desarrollo urbano sostenible

Descripción La mejoría o construcción de viviendas dignas que permitan disfrutar del derecho a un hogar seguro. Un ambiente que ofrezca los servicios básicos y espacios necesarios para la interacción en comunidad de manera sostenible. Modalidad de gestión y opciones financieras y de transferencia que posibiliten el acceso a la vivienda y a los servicios por medio de esquemas de ahorros y subsidios cruzados y regulares. Formas de producción que promuevan la generación de oportunidades de empleo y estimulen economías locales. Participación político-democrática en la toma de decisiones relacionadas con todos los tipos de participación comunitaria y gestión de procesos en la toma de decisiones locales. Desarrollo de capacidad local que desarrolle habilidades y fortalezca la organización comunitaria en la gestión local del desarrollo. Adecuación del hábitat al entorno natural. Sostenibilidad operacional y financiera con transparencia, flexibilidad, control de presupuestos, viabilidad, eficiencia y efectividad de las actividades realizadas.

Tabla 3: Las cuatro dimensiones básicas de la Producción Social del Hábitat. Fuente: HPH

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CAPÍTULO 3: PERNAMBUCO Y VITÓRIA DE SANTO ANTÃO Este trabajo se va a centrar en la ciudad de Vitória de Santo Antão, que se ubica en el estado de Pernambuco, en el Nordeste de Brasil.

3.1: PERNAMBUCO: HISTÓRIA Y CONTEXTO ACTUAL

RECIFE

Figura 10: Pernambuco y su ubicación en Brasil. Fuente: Wikimedia Commons

Pernambuco es una de las 27 unidades federativas (estados) de Brasil. Está ubicado en la región Nordeste y está bañado por el océano Atlántico y tiene un área total de 98.311km2. Su capital y mayor ciudad es Recife, cuya Región Metropolitana (RMR) es la quinta más grande de Brasil. En el período colonial, la región donde se ubica Pernambuco ha sido una de las primeras ocupadas por los portugueses, siendo uno de los más importantes núcleos económicos en los inicios de la colonización brasileña a través del cultivo de la caña de azúcar - todavía hoy uno de los principales cultivos de la agricultura local-, y de su relativa proximidad con Europa. Posición 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Ciudad Recife Jaboatão dos Guararapes Olinda Caruaru Paulista Petrolina Cabo de Santo Agostinho Camaragibe Vitória de Santo Antão Garanhuns

Población 1.537.704 644.620 377.779 314.912 300.466 293.962 185.025 144.466 129.974 129.408

Tabla 4: Las 10 mayores ciudades de PE. Las ciudades en gris están en la RMR. Fuente: IBGE

El estado es el décimo más rico de Brasil, y la RMR es el principal polo económico de la región Nordeste. El PIB del estado para 2011 está previsto entre R$106 y R$110 mil millones (entre 44 y 46 mil millones de €), gracias a recientes inversiones en los sectores petroquímico, biotecnológico, farmacéutico y automovilístico. En 2005, su IDH era de 0,718. A pesar de su reciente crecimiento económico, Pernambuco todavía sufre importantes desigualdades sociales. Según el PNAD-2006 (Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílios) del IBGE, el déficit de viviendas en el estado es de 403.842 unidades, siendo el 91% en la población de bajos ingresos (0 a 3 veces el salario mínimo). 23

Históricamente, la región Nordeste es la “parte pobre” de Brasil. Sin embargo, aunque esta imagen permanece, el PIB de la región crece anualmente más que el de Brasil desde 2002. En los últimos años, el flujo migratorio Nordeste-Sur/Sudeste ha sido invertido, con el estado de Pernambuco teniendo un rol destacado en la atracción de profesionales cualificados para trabajar en la región. La expectativa es que PE cierre el año 2011 con un crecimiento del 5,59% en su PIB real, mientras el Nordeste va a tener 3,8%, y Brasil 3,1%. El crecimiento de la participación de la industria en el PIB y la menor dependencia de la volatilidad del mercado global son los motores para este cambio estructural. Pernambuco!

Nordeste!

Brasil!

8.70%! 7.80%! 7.60%!

2010!

5.59%! 2011!

3.80%! 3.10%!

5.93%! 2012!

4.10%! 3.46%!

Gráfico 2: Tasa de crecimiento (%) del PIB real de PE, Nordeste y Brasil. Fuente: IBGE

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3.2: VITÓRIA DE SANTO ANTÃO: CARACTERIZACIÓN GENERAL La ciudad de Vitória de Santo Antão se ubica en la meso-región de la Zona da Mata Pernambucana, en la MRVSA (micro-región de Vitória de Santo Antão). En la división territorial del estado de Pernambuco en RDs (Regiones de Desarrollo), se ubica en la RD Mata Sul. Vitória de Santo Antão tiene el mayor peso demográfico y funcional de su micro-región, cumpliendo funciones de centro subregional, en el área de influencia urbana de Recife. Se destaca como centro comercial y de servicios, y cuenta con un parque industrial relativamente importante en la producción de bebidas, productos cerámicos y alimentarios en general. En términos de dinámica urbana y económica, Vitória mantiene fuertes vínculos con la RMR, en razón de su proximidad y por la influencia de la conexión este-oeste del Estado ofrecida por la autopista federal BR-232, que hoy envuelve a la zona urbana de la ciudad. En el pasado reciente, no obstante, cruzaba la ciudad en las proximidades de su área central, constituyéndose en su eje, y ahora representa una importante conexión entre el centro y la nueva autopista.

Figura 11: Vitória y su entorno con la malla viaria principal. Fuente: FIDEM

En la Figura 11 es posible observar importantes conexiones viarias con las regiones de la Mata Norte y Mata Sul, que sitúan a Vitória en una posición estratégica en términos de salida de la producción rural y en la constitución de una red comercial entre núcleos urbanos cercanos de la Mata, Agreste y RMR,

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destacando las relaciones evidentes con los núcleos urbanos de Escada, Jussaral, Pombos, Glória do Goitá y el conjunto de Cidade de Deus y Bonança. El crecimiento poblacional es un referencial relevante para la construcción del perfil municipal. Con datos de los Censos realizados por el IBGE, se puede observar el cuadro general de los municipios de la MRVSA, en el que se evidencia el papel diferenciado que Vitória ejerce sobre las ciudades vecinas. Cuando se comparan las trayectorias generales del crecimiento poblacional, destaca una estabilización en Pombos y Glória do Goitá, mientras que hay un crecimiento significativo en Vitória. Municipio Chã de Alegria Chã Grande Glória do Goitá Pombos Vitória de Santo Antão

1970 8.098 13.949 28.697 22.899 80.537

1980 9.305 14.414 27.223 20.915 93.198

1991 10.899 15.499 26.808 21.250 106.848

2000 11.106 18.403 27.542 23.343 117.577

2010 12.404 20.137 29.019 24.046 129.974

Tabla 5: Población en los municipios de la micro-región de Vitória de Santo Antão. Fuente: IBGE

Al largo del tiempo, el papel de polo micro-regional de Vitória de Santo Antão se reafirma por el comportamiento de las poblaciones del conjunto de los municipios. En 1970, Vitória representaba 52,24% del total de la población de la micro-región, mientras en 2010 ha supuesto un porcentaje del 60,29%. Esta concentración se traduce no sólo en la expresión de la proporción de población entre el núcleo principal y los demás componentes de la MRVSA, sino por la tendencia general de crecimiento proporcional de la población urbana – lo que reafirma un cambio también en el perfil de la economía local. 90%! 80%! 70%! 60%! 50%! 40%! 30%! 20%! 10%! 0%! 1970!

1980! 1991! 2000! Pop. Total Urbana! Pop. Total Rural!

2010!

Gráfico 3: Poblaciones de la MRVSA. Fuente: IBGE

En el Gráfico 3, es posible verificar el cambio de escenario poblacional en los últimos 40 años, con la población urbana sobrepasando a la rural ya en los años 80, hasta hoy en día, con una proporción de 79% de población urbana contra 21% rural, aproximándose así a las cifras nacionales.

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3.2.1: EL TERRITORIO MUNICIPAL El municipio de Vitória de Santo Antão se integra en un universo de características ambientales de un área de transición de la Zona da Mata hacia el Agreste, en las proximidades de la Serra das Russas. Se ubica dentro del área de influencia de tres cuencas hidrográficas distintas: la cuenca del Tapacurá, que puede ser tomada como parte de la cuenca del Capibaribe y se extiende al norte y oeste, la cuenca del Pirapama y la del Ipojuca, en el extremo sur.

Figura 12: Esquemas de las cuencas hidrográficas y principales curvas de nivel. Fuente: FIDEM

Sus núcleos urbanos han nacido en las áreas de la cuenca del río Tapacurá, empezando la ocupación de tierras en pendientes más discretas, pero expandiéndose hacia áreas de topografías acentuadas, no siempre apropiadas para los asentamientos urbanos.

Figura 13: Uso del suelo en la MRVSA. Fuente: FIDEM

En la Figura 13, se puede verificar la diversidad de la ocupación del suelo en el área de la MRVSA y la distancia entre las zonas urbanas, así como

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la diferencia de escala entre el área urbanizada de Vitória en relación a las demás ciudades. También queda muy clara la escasez de cobertura vegetal original de la Mata Atlántica, que ha sufrido fuertemente con la expansión desordenada de la agricultura en la región, y también el rol claro que el eje del río Tapacurá ha ejercido en el desarrollo de las ciudades.

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3.2.2: NÚCLEO URBANO DE VITÓRIA DE SANTO ANTÃO La lectura de la relación entra la malla urbana y la configuración natural del sitio permite identificar aspectos críticos en términos de conflicto entre la ocupación humana y las ondulaciones del terreno, aunque no sean registradas situaciones de alto riesgo como en los municipios de la RMR. Las dos elipses rojas destacadas en la Figura 14 indican áreas donde más se evidencia el grado de desconsideración de las condiciones naturales de los terrenos en la concepción e implantación de las parcelaciones, las cuales siempre presentan trazados ortogonales que solamente evitan las áreas de absoluta imposibilidad de ocupación.

Figura 14: Malla urbana y configuración topográfica. Fuente: FIDEM

Observándose la ciudad desde una escala más amplia, como se ve en la Figura 15, es posible constatar que, con la excepción del núcleo más cercano del área central, Vitória pasa por un proceso de crecimiento reciente que se da de forma fragmentada con la multiplicación de parcelaciones. Éstas, con las citadas características de trazado ortogonal, sin contigüidad entre sí mismas, o siquiera alguna conexión planeada, llevan al ayuntamiento a simplemente actuar de forma reactiva en el sentido de proveer y calificar la integración de estas parcelaciones con todo el conjunto urbano del centro. El nuevo trazado de la autopista federal BR-232 crea un anillo que da la vuelta al área urbanizada al sur de la región central, alejándose de los obstáculos que la densificación constructiva y las actividades comerciales, en especial, representan para el flujo de la vía. Sin embargo, hasta la nueva ruta ya cruza un área parcelada en proceso de ocupación al sudeste del centro de la ciudad. La autopista, en su nuevo diseño, también cruza la región de Natuba, un núcleo de horticultura que mantiene un carácter mixto entre el urbano y lo rural.

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Figura 15: Ocupación urbana y malla viaria en Vitória de Santo Antão. Fuente: FIDEM

Las líneas principales de conexión entra las diversas partes de la ciudad están representadas en la Figura 15. Están tratadas en tres colores distintos: rojo, naranja y amarillo, por orden decreciente de importancia en la movilidad de la ciudad. El tejido urbano presenta una configuración bastante densa y se observa la casi total ausencia de espacios abiertos, no construidos o ocupados. Tal hecho es posible en razón de la historia de un trazado espontáneo en el centro y de las citadas condiciones de multiplicación de parcelaciones periféricas noconectadas, asociándose aún a las tradiciones de la arquitectura local, en la cual la ocupación de los lotes es casi integral y sin retiros frontales y a menudo también laterales, así como en las demás ciudades del interior del Nordeste. La condición de polo micro-regional también se traduce en un grado de estructuración institucional que solamente se encuentra en los municipios de mayor peso del estado de Pernambuco. La estructura municipal para planeamiento y control urbano es modesta y, como en la mayor parte de los municipios pernambucanos, no hay una tradición de recaudación tributaria significativa, y una tasa de morosidad altísima en el cobro del impuesto del suelo, el IPTU, de cerca de 50% en el año 2005. Bajo el aspecto de la legislación urbana, el municipio no tiene la figura de un Plano Director – obligatorio por su alta población – pero cuenta con una ley de ocupación del suelo y un código medioambiental, ambos elaborados en los años 80. Sin embargo, como también es recurrente en todo Pernambuco, las practicas efectivas de aplicación de parámetros urbanísticos básicos, como recursos de control de la densidad constructiva (retiros, índices de edificabilidad), son escasas. En realidad, el nivel de informalidad de la construcción es predominante, como demuestran los datos de la Pesquisa de Informações Básicas Municipais, del IBGE, que indica un total de 124 licencias de construcción para el año 1998. Según el mismo IBGE, el promedio anual de nuevas edificaciones es de 800 unidades. Aún así, la ciudad tiene un déficit de vivienda de 8.000 unidades, según el PNAD 2006 del IBGE.

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Este déficit, así como en todo Brasil, está concentrado en la franja de renta de hasta 3 veces el salario mínimo. En la zona urbana, la mayor parte de las viviendas informales existentes están puestas en los bordes del río Tapacurá, que cruza la ciudad. Estas familias se encuentran en riesgo social y ambiental, una vez que el río se inunda constantemente, amenazando así la integridad de la gente que vive allí. En la zona rural, prácticamente todo el déficit habitacional está concentrado en las familias que viven en casas prestadas por dueños de las plantas azucareras de la región, y viven bajo presión por la falta de condiciones de posesión de sus viviendas. Además, los jefes de familia trabajan en las plantaciones de caña de azúcar y tienen su empleo constantemente amenazado por la mecanización del cultivo de la caña. El municipio cuenta con una red de salud amplia, lo que también lo sitúa en la condición de polo regional, así como en el campo de la educación. Según el DATASUS del Ministério da Saúde, Vitória ocupa el quinto lugar en número de lechos hospitalarios en todo Pernambuco, con un total de 562 lechos en 5 hospitales, y también 21 puestos de salud.

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3.2.3: LA DINÁMICA MUNICIPAL – PROBLEMAS Y POTENCIALIDADES En términos de la configuración del crecimiento urbano, Vitória ha presentado vectores de expansión más intensos en la parcela al norte de la autopista BR-232, a oeste y a sudeste de su área central. Tales direcciones de crecimiento no solamente contemplan territorios de configuración diferenciados como también evidencian el predominio de segmentos sociales distintos. Así, se observa una expansión urbana de mayor valor de mercado al oeste del centro, en un área de colinas de pendiente discreta, mientras sectores de menor renta ocupan las parcelaciones al norte y sudeste, en áreas de difícil urbanización en función de una topografía más accidentada, muchas veces con una fuerte inobservancia de los patrones consagrados de parcelación urbana. Las obras de duplicación e implementación de un nuevo trazado para la autopista federal han inducido decisivamente las tendencias de crecimiento urbano del núcleo urbano de Vitória de Santo Antão. Se han observado, además, un gran número de otros problemas e irregularidades de planeamiento y gestión de la ciudad, listados abajo:

Figura 16: Desordenación en la avenida principal. Fuente: Flickr

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Paisaje urbano degradado a lo largo de la BR-232, con baja visibilidad de la señalización que indica los accesos al municipio; Topografía accidentada que dificulta la ocupación del territorio; Expansión urbana acelerada y con grandes densidades; Discontinuidad del sistema viario urbano principal, debido a las barreras encontradas (irregularidad del terreno y desconexión de las parcelaciones); Carencia de espacios de convivencia; Uso inadecuado de los espacios públicos de suavización ambiental: plazas ocupadas por equipamientos urbanos edificados;

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Ausencia de control urbano efectivo, con construcciones irregulares, parcelaciones fuera de los patrones legales, automóviles abandonados en vía pública; Ocupación desordenada de la feria libre, perjudicando el tráfico y circulación de pedestres y automóviles; Los cauces del río que corta la ciudad están ocupados con estructuras que deterioran la calidad del agua, causan impactos negativos en el paisaje y en el medio ambiente de entorno. Degradación del mercado público con ocupación informal creciente en el entorno del edificio; Contaminación visual en el área central (Figura 16); Descaracterización visual de inmuebles históricos; Apropiación de los espacios públicos, con avance de edificaciones sobre las aceras e invasión de plazas (Figura 17)

Figura 17: Montaje mostrando el desorden urbano de Vitória. Fuente: Autor

Sin embargo, han sido observados también algunas potencialidades y puntos positivos en el contexto urbano de la ciudad, que son: • La presencia impactante de los manantiales en el paisaje, así como las haciendas de caña de azúcar que pueden configurarse como atracciones turísticas, sumándose a las áreas de policultivo de las pequeñas chacras que se pueden constituir como un mixto de condominios de ocio y pequeña producción; • La condición de punto de convergencia, polo micro-regional, en la actividad industrial, abastecimiento, reventa y manutención de automóviles, además del referencial en salud y educación; • Entrepuestos locales estructurados, que cuentan con alguna infraestructura urbana, como Pirituba y Natuba; • Reducción de conflictos de tráfico y seguridad en el área central con la conclusión del nuevo trazado de la BR-232; 33

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Periferia urbana al sur con bueno patrón de arborización y densidad ocupacional satisfactoria; Áreas de patrones de consolidación urbana con buenas calidades para conservación; Existencia de espacios vacíos con posibilidades de conversión en áreas públicas de ocio; Sitio Histórico del área central con buen nivel de conservación – estación de ferrocarriles, mercado público; Intenso movimiento en la terminal de autobuses, lo que puede convertirse en atractivo en la reubicación de la feria libre; Comercio de barrios consolidado.

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3.2.4: PROPOSICIONES Y PROPUESTAS Sobre la base del análisis de la ciudad, ha sido elaborado este listado de propuestas que conduzcan a una mejor zonificación, parcelación urbanística y generación de instrumentos de gestión más funcionales que el conjunto existente actualmente a disposición del poder ejecutivo: Recuperación de plazas, creación de parques e implantación de programas para el incremento de la vegetación pública de la ciudad, en el sistema viario y en las áreas de convivencia. • Estimular el uso de espacios ociosos para la práctica deportiva, incluso los bordes de los ríos, promoviendo la protección de los cursos de agua a través del uso recreativo de la población; • Implementar un programa de adopción de plazas para comerciantes locales y asociaciones comunitarias, valorando los espacios de convivencia. Buscar colaboración del gobierno estatal para realizar esfuerzos en la inversión en saneamiento y pavimentación y mejor planificación del sistema viario. • Asumir las responsabilidades del gobierno municipal e intervenir más activamente en la mejora de las acciones y planes de la concesionaria de saneamiento; • Priorizar inversiones viarias que incrementen la conexión con las regiones productivas del municipio, áreas con potencialidad turística o con los centros de salida de la producción. La BR-232 ha dado un gran impulso a la economía local, pero otras inversiones deben ser propuestas en la red viaria. Invertir masivamente en el control urbano, específicamente en el control de las ocupaciones en áreas de protección de manantiales, principalmente en la zona urbana, visiblemente degradada por ocupaciones informales y alcantarillado a cielo abierto. • Ampliar las redes de drenaje y hacer más eficiente la recogida de basura, principalmente en las áreas cercanas a los cursos de agua y las áreas de los cerros, evitando la contaminación de los manantiales y los procesos erosivos en las laderas. Mejorar la imagen de la ciudad, principalmente en el centro y en la nueva vía urbana de la ciudad, derivada de la antigua BR-232. • Proyecto de recalificación del paisaje simultáneamente en sus pormenores y grandes marcos: de las aceras a los edificios; de las vallas de publicidad a la arborización; del estímulo a la pintura de las casas al tratamiento de los monumentos; • Orientar la publicidad institucional para la ciudadanía, buscando incentivar y promover la buena utilización de la circulación pública: conservación de aceras para el tráfico seguro de peatones, sobre todo de mayores y discapacitados; • Mayor integración en las acciones de mantenimiento de la zona urbana (limpieza, alumbramiento, señalización); • Disciplinar el uso de la publicidad para que no oculte el paisaje de la ciudad; • Recuperar edificios y espacios históricos en colaboración con la iniciativa privada; • Promover campañas para la conservación de los inmuebles, pintura, plantación de árboles, etc.

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Por fin, se propone la creación y implantación de un plan municipal de vivienda social, que cuente con programas de mejoría habitacional, construcción de nuevas viviendas y permita a la municipalidad la contratación de profesionales para la asistencia técnica constructiva y social. El Estatuto da Cidade dice que toda ciudad con más de 20 mil habitantes debe contar con un Plano Diretor, lo que se demuestra hoy imperativo para una ciudad del porte de Vitória de Santo Antão, incluso para que sea más fácil la captación de recursos federales por los programas de desarrollos existentes actualmente.

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CAPÍTULO 4: EL PROYECTO DE ASESORÍA Y ASISTENCIA TÉCNICA Este capítulo va a tratar de la experiencia piloto del proyecto de asesoría y asistencia técnica para la producción de vivienda social en el estado de Pernambuco. El proyecto fue idealizado por la Companhia Estadual de Habitação (CEHAB), el órgano responsable por la vivienda social en el ámbito del estado de Pernambuco, que contrató la ONG Habitat para a Humanidade Brasil con recursos del banco federal Caixa Econômica Federal para que ella coordinase las equipes técnicas responsables por la elaboración de los proyectos técnicos.

4.1: LAS DIMENSIONES DE LA ASESORÍA Y DE LA ASISTENCIA TÉCNICA Los programas habitacionales que atienden las poblaciones de menor renta han incorporado la necesidad de la presencia de asesoría o de asistencia técnica en sus acciones, como forma de viabilizar y organizar el emprendimiento habitacional, de la misma forma que ocurrió en el pasado con algunos programas del BNH. La diferencia es que las asesorías y asistencias técnicas están mas organizadas y no hay mas solamente la participación de mano de obra de los beneficiarios, pero la contratación de mano de obra especializada o hasta la contratación de toda la mano de obra de la producción de la vivienda. Mientras las condiciones de la vivienda se agravan, se observa que circa de 50% de los ayuntamientos del país no tienen profesionales de arquitectura y ingeniería efectivamente actuando en la construcción de una política de vivienda. Tal hecho compromete demasiado la implementación de una asistencia técnica publica capaz de minimizar los problemas decurrentes del abandono al cual la población ha sido submetida en las ultimas décadas. La cuestión que se pone en este momento por los movimientos populares y sindicatos y que ha sido refrendada por el gobierno federal es la necesidad de la universalización de la asistencia técnica para la producción de vivienda para las familias de bajos ingresos. Así como ocurre en otras políticas sociales, como en la salud, el la educación y en la justicia, la asistencia técnica para la producción de vivienda popular hay que se tornar un servicio público de libre acceso a las demandas de la sociedad. Si, por un lado, no hay asistencia técnica a la población, por otro, los ayuntamientos igualmente necesitan de apoyo y asistencia técnica para consolidar en su territorio la política urbana necesaria para la disminución de las desigualdades de vivienda y infraestructura, con la presencia efectiva de profesionales comprometidos con la ingeniería urbana. Sin embargo, los municipios, en líneas generales, se preocupan en tener en sus cuadros profesionales dedicados a la salud, educación y asistencia social, visto que tales actividades están vinculadas a aplicaciones mínimas legalmente reglamentadas en la carta constitucional. Paralelamente a la discusión del acceso de la población a la producción organizada de vivienda y a la aplicación de tecnologías de construcción, a través de las asistencias técnicas, los profesionales de arquitectura y urbanismo vislumbran la posibilidad de participar en este nuevo y completo mercado profesional. En el 30º Encontro Nacional de Sindicatos de Arquitetos e Urbanistas, en 2006, los profesionales afirmaron que los problemas de la falta de asesoría o asistencia técnica no pasan exclusivamente por la oferta de profesionales comprometidos con la ingeniería y arquitectura pública, sino que pela construcción de mecanismos institucionales capaces de dar respuestas a las demandas sociales.

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El poder público federal manifiesta la decisión de materializar esta actividad a través de la nueva Política Nacional de Habitação. Los principales obstáculos apuntados por el segmento profesional para la consolidación de la asistencia técnica en el país pueden ser representados por los siguientes tópicos: • Falta a los órganos públicos responsables por el planeamiento y gestión urbanas el ordenamiento institucional y instalaciones para la recepción de la contribución de los profesionales; • Faltan recursos para costear los servicios profesionales prestados; • Las normas técnicas que orientan la producción del hábitat son inadecuadas, y confunden los padrones de habitabilidad con tipologías formales, casi siempre referidas a los padrones de consumo y estética de las clases dominantes; • Los procedimientos administrativos que dan cuenta de la atención al creciente número de excluidos que pasan a vivir en las ciudades brasileñas también se demuestra inadecuado. De ese modo, la participación de la asesoría y asistencia técnica en los emprendimientos habitacionales pasa a obtener visibilidad nacional con la realización del 1º Seminário de Assistência Técnica, en 2005. La necesidad de se clarificar la real participación de la asesoría, en colaboración con los movimientos populares y hasta en los programas oficiales de vivienda social traen la discusión para el destaque. Primero, redefinir el camino a ser recorrido para garantizar vivienda a los millones de brasileños excluidos de este derecho y a la asistencia técnica. Segundo, explicitar cual es el papel de esa institución – asesoría o asistencia técnica – en el proceso del subsidio a la vivienda en ejecución por el gobierno central. El informe final del Seminário indica un amplio debate a respecto de los caminos a seguir frente a las demandas por vivienda y al compromiso del gobierno federal en subsidiar la construcción o el material de construcción para la camada de bajos ingresos de la población. La presencia de la asistencia técnica (arquitecto o ingeniero) en el proceso va ser obligatoria exactamente para responder a las deficiencias encontradas en las casas autoconstruidas. Dos dimensiones de la asistencia técnica han sido definidas: • Técnica: Apoyada en la gestión técnica de la construcción, con foco en el proyecto, presupuestos, memorial descriptivo y demás piezas para orientación técnica de la construcción. Aún incluye la orientación institucional de los participantes cuando a la documentación legal a ser presentada para accesar el subsidio o la financiación. No hay envolvimiento con los beneficiados que no sea la relación institucional y las acciones desarrolladas no se caracterizan necesariamente como participativas. • Social: Las acciones son desarrolladas a través de los programas de acción institucional, tales como la regularización del suelo o reurbanización de asentamientos precarios. La acción social ocurre cuando hay la participación de los técnicos con la población en el sentido de demostrar los beneficios del programa o de la urbanización y en la presentación de los proyectos técnicos de la intervención. Para los dos tipos de AT, todavía debe ser priorizado el público y las soluciones determinadas en el Plano Estadual de Habitação (PEH): • •

Atención prioritaria de domicilios improvisados, rústicos y sin módulo sanitario exclusivo; Priorización a las mujeres jefes de familia y afrodescendientes, grupos sociales de mayor vulnerabilidad, con renta familiar de hasta 3 veces el

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salario mínimo, como beneficiados en la producción de nuevas viviendas. Para la AT individual: • • • • •

Estar en área (s) previamente definida (s) por la gestión municipal, de preferencia en el área urbana definida por Ley Municipal; De preferencia en locales con servicios de infraestructura básica; Tener posibilidad de consolidación/regularización de suelo; Tener renta familiar que posibilite la ejecución de la acción o capacidad de endeudamiento compatible con los programas disponibles; Proximidad de otras familias con la misma situación, visando constituir una propuesta colectiva de acceso a los recursos públicos.

La Asistencia Técnica Social podrá envolver: •

Proyecto Técnico Social: Abarcando tres ejes temáticos básicos (desarrollo comunitario con diagnostico de la comunidad a priori, educación ambiental y generación de renta). El proyecto deberá incluir cronograma de ejecución financiera y de actividades y mencionar cuales serán los instrumentos utilizados para la evaluación de las actividades.

La Asistencia Técnica Constructiva podrá envolver: •

•

•

•

Elaboración de Proyectos Técnicos: Presentados en escala adecuada con todos los componentes exigidos para la obtención de la licencia de construcción y licencia ambiental (proyecto de arquitectura, instalaciones y especificaciones técnicas), así como, cuando necesario, documentación complementaria para análisis y contratación por agente financiero del Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS. Elaboración de Cuadro de Especificaciones presentando alternativas económicas por componente de construcción: las especificaciones deberán ser registradas por componente de obra y presentar alternativas de materiales, de modo a posibilitar que se elija lo más adecuado y económico para el beneficiado; Elaboración de Planilla de Cuantitativos y Costes de los Materiales: La planilla deberá contener todos los tipos de material que podrán ser necesarios a la construcción y debidamente cuantificados, permitiendo discriminar los tipos de materiales utilizados en la obra, bien como efectuar su control. Tales planillas, juntamente con el cronograma físicofinanciero, harán parte de la programación de la obra y facilitarán la visión del propietario cuanto a los totales generales de los materiales a adquirir tanto por servicio, cuanto por mes, cuanto en la totalidad de la obra Acompañamiento de aprobaciones y licenciamientos: encaminamiento al agente financiero del SNHIS. Formularios que se destinan a registrar el andamiento de las etapas y de acompañamiento de los servicios de asistencia técnica.

Actualmente, llegan a asesorar técnicamente los movimientos sociales y emprendimientos populares. Inclusive estas organizaciones sociales hoy asumen el perfil de empresas de proyecto y gestión. El avance en la adopción de programas gubernamentales por los estados, con la finalidad de reducir el déficit de vivienda para la población de bajos ingresos, incluye hoy, necesariamente, la asistencia técnica.

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4.2: EL PROYECTO DE ASISTENCIA TÉCNICA En 2009, con la aprobación presidencial de la Ley de la Asistencia Técnica, el gobierno de Pernambuco empezó, a través de la CEHAB, a recoger demandas municipales para un proyecto piloto de asistencia técnica gratuita, con un límite de 200 familias atendidas por municipio. Mientras eso, también empezó a negociar una colaboración con la ONG Habitat para a Humanidade, que ya tenía experiencia con procesos participativos de intervenciones urbanísticas y de vivienda. Directriz

Objetivos

Responsables A quien es direccionada Prioridad de la asistencia técnica Quien puede prestar asistencia técnica Capacitación Remuneración

Familias con renta menor o igual a 3 veces el salario mínimo, residentes en áreas urbanas o rurales tienen derecho a la asistencia técnica pública y gratuita para la construcción de vivienda de interés social Optimizar y cualificar el uso y aprovechamiento racional del espacio edificado, los recursos humanos, técnicos y económicos empleados en la construcción de la vivienda. Formalizar el proceso de la edificación, reforma o ampliación de la vivienda junto al poder público. Evitar la ocupación de áreas de riesgo y áreas ambientales Propiciar calificación a la ocupación urbana y en obediencia a la legislación vigente. Gobiernos federal, estadual y municipal A las familias o cooperativas, asociaciones de vecinos o otros grupos organizados. Para las iniciativas de minga y en zonas habitacionales declaradas de interés social Profesionales de arquitectura, urbanismo y ingeniería que actúen como: - servidores públicos federales, estaduales y municipales - ONGs sin ánimo de lucro - Profesionales y através de las oficinas modelo de las universidades - Profesionales autónomos o equipes jurídicas seleccionadas y contratadas por los entes públicos Convenio entre entes públicos y las entidades promotoras del programa de capacitación profesional Recursos federales, estaduales y municipales direccionados a la vivienda de interés social

Tabla 6: Principales características de la Ley de Asistencia Técnica. Fuente: HPH Brasil

Al final del período de recogida de demandas, fueron detectados 25 municipios elegibles para el proyecto, siendo que 3 de ellos tenían demanda para más de 200 familias, y fueron contemplados con 400 unidades en sus contratos. Todas las familias están dentro de la franja con bajos ingresos. Asistencia Técnica Individual Destinada a prestar asistencia técnica, de forma individual, para asistir la construcción, reforma, ampliación o conclusión de la vivienda, incluyendo la acciones necesarias para la regularización del suelo, elaboración de proyectos de ingeniería y arquitectura y el acompañamiento de la ejecución de las obras y servicios.

Asistencia Técnica Colectiva Destinada a prestar asistencia técnica a beneficiados organizados de forma asociativa, para la elaboración de proyectos de emprendimientos habitacionales que cuentan con colaboración del poder público municipal, estadual o federal.

Tabla 7: Objetivos de las asistencias técnicas individual y colectiva. Fuente: FNHIS

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Figura 18: Diagrama de flujo de las actividades del proyecto. Fuente: HPH Brasil

El proyecto de asistencia técnica tiene 3 etapas básicas: Catastro, elaboración y acompañamiento. La primera etapa consiste en visitas a los municipios, catastro de las familias, levantamientos físicos y fotográficos, análisis de la legislación local y selección de las familias para encuadramiento en el tipo de asistencia técnica requerida. La segunda etapa empieza con el análisis de las alternativas de financiación de los proyectos, luego, en el caso constructivo, consiste en la elaboración de los proyectos técnicos, cuadros y planillas, y el encaminamiento para los órganos de aprobación y licenciamiento de los proyectos. La asistencia técnica social incluye la elaboración del diagnóstico con el grupo de familias, el apoyo en el envolvimiento de las familias en la elaboración de los proyectos técnicos y social y la elaboración del proyecto social con el grupo de familias. La tercera y última etapa, en el caso de Vitória, que es una AT social y constructiva de acceso individual con recursos públicos, consiste en el acompañamiento de la aprobación y licenciamiento de los proyectos, el encaminamiento de los mismo al ayuntamiento con la indicación de las alternativas de financiación y el apoyo a la confección de las propuestas para presentación a la CEF.

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Figura 19: Mapa de las NRs del proyecto de AT en Pernambuco. Fuente: HPH Brasil

HPH ha dividido el estado de Pernambuco en 7 núcleo regionales, haciendo con que cada núcleo tenga más o menos el mismo número de ciudades. La ciudad de Vitória de Santo Antão quedó en el NR2, juntamente con los municipios de Ipojuca, Gravatá y Palmares.

Figura 20: Organigrama del proyecto de AT. Fuente: HPH Brasil

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Como está mostrado en la Figura 20, el proceso es bastante participativo, contando con la colaboración de diversos actores públicos y de la sociedad y supervisión de la CEHAB, el gestor del proyecto. Núcleo

NR 1

NR 2

NR 3

NR 4

Municipios Goiana Camutanga Recife Paulista Olinda Gravatá Vitória de Santo Antão Palmares Ipojuca Caruaru Belo Jardim Casinhas Surubim Saloá Águas Belas Garanhuns

NR 5

Afogados da Ingazeira Ibimirim Arcoverde

NR 6

NR 7

Cabrobó Salgueiro Serra Talhada Ouricuri Dormentes Petrolina

AT Individual Individual Individual Individual Individual Individual Individual Individual Individual Individual Individual Colectiva Individual Colectiva Individual Colectiva Colectiva Individual Individual Individual Individual Colectiva Individual Individual Individual Colectiva Colectiva Individual

Número de familias atendidas

TOTAL

1.000

800

800

800

800

600

800 5.600

Tabla 8: Cuantificación de las ATs del proyecto. Fuente: HPH Brasil

Siendo un instrumento relativamente nuevo, la Asistencia Técnica todavía es poco comprendida por instituciones y por la población en general. Así, la receptividad del proyecto ha ocurrido de diversas maneras, desde la indefinición de una demanda para atención por la equipe, hasta la participación significativa de los actores locales y familias en el proceso de divulgación y catastro. En este momento de análisis de la implantación del proyecto (diciembre/2011), cinco de las veinticinco municipalidades todavía no han definido demandas de asistencia técnica y, para estos, la CEHAB debe apuntar tales demandas. En relación al catastro de las familias, seis municipios todavía no han iniciado (incluyendo los cinco que no han apuntado demanda), ocho están en proceso y once están con catastro concluido. Para los municipios que ya han concluido el catastro, está siendo posible avanzar en la selección. Así, el levantamiento de las informaciones necesarias para la elaboración de los proyectos y orientaciones podrá acontecer más rápidamente. El levantamiento de la legislación urbanística para análisis de la consistencia de las demandas y desarrollo de los proyectos ha revelado que tres de estos municipios no tienen cualquier legislación urbanística, quedando

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el desarrollo y análisis dependiendo de parámetros establecido especialmente para cada caso. Para los otros municipios, donde hay legislación, mismo incompleta, cuatro todavía no han repasado la misma para las equipes de AT. Por fin, es importante relatar que a partir de esta etapa inicial de catastro, mismo que se trabaje para que todos los municipios caminen en el mismo ritmo, habrá mayor avance de algunos donde haya comprensión y disponibilidad para actuar de forma conjunta y positiva. Para otros, las dificultades parecen acompañar las etapas que están por venir y los desafíos para llevar la asistencia técnica en beneficio de las familias ciertamente van a ser mayores.

Tabla 9: Cronograma del proyecto de AT. Fuente: HPH Brasil.

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CAPÍTULO 5: ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA DE ASISTENCIA TÉCNICA Y CONSIDERACIONES FINALES Inicialmente programado para acontecer entre mediados de 2010 hasta mediados de 2011, el proyecto se ha sido extendido principalmente por falta de compromiso de los poderes municipales, que dieron prioridad a otras acciones más objetivas y menos comprometidas con la planificación de la ciudad. El hecho de que 2012 es un año de elecciones municipales en Brasil hay que considerarse, una vez que el contrato de las municipalidades con el proyecto de AT ha sido puesto en segundo plano, en detrimento de intereses políticos y electorales por parte del ayuntamiento. En el caso de Vitória, la principal dificultad ha sido de que, por presiones políticas, haya ocurrido la desistencia del ayuntamiento en relación a la donación de la finca ya considerada en garantía para el proyecto. La razón para esto ha sido la aprobación de la construcción del primer centro comercial de gran porte en la región, ubicado a algunos metros del terreno prometido para la AT.

Figura 21: Vista general del futuro centro comercial. Fuente: http://www.vitoriapark.com.br/

Así, el representante del ayuntamiento ha justificado que, dentro de las nuevas circunstancias, aquel área sería “demasiado valorada para que se desperdicie una finca pública con vivienda social”. Situaciones semejantes ocurrieron en otras ciudades, sea por consecuencia de la incesante dinámica económica por la cual pasa Brasil, o por intereses políticos en otras acciones más estéticas por tratarse de una época cercana a las elecciones municipales. Mientras eso, las 3 entidades restantes en el proyecto – Cehab, Caixa y HPH – siguieron haciendo el máximo esfuerzo para que el proyecto siguiera avanzando, enfrentando problemas como el descontento del propio equipo técnico con un proyecto que exigía un cierto grado de compromiso pero que avanzaba poco. A pesar de los intentos de presionar a los ayuntamientos por una respuesta definitiva, aunque fuera una decisión de salida del proyecto – lo que tampoco sería bien visto electoralmente y podría bien servir de arma para los candidatos adversarios – fue tomada la decisión por los 3 órganos de que, en las ciudades donde siguiera el punto muerto, se les haría entrega de proyectos “genéricos”. La decisión ha sido unánime entre los 3 órganos, una vez que, mientras se necesitaba de la definición por parte de los ayuntamientos, habría que definir un límite para la interferencia del poder estatal en cada municipalidad. 45

Otra razón para la decisión de cambiar el producto final de algunas ciudades ha sido de que estas tampoco han estado cumpliendo con el 100% de su parte en el proyecto, lo cual envolvía no solo la donación de la finca, sino también el suministro de un detallado levantamiento planialtimétrico. Esforzada para solucionar este problema, la Cehab ha viabilizado, con recursos propios, los levantamientos de los 4 municipios que tenían fincas garantizadas y cuyas mediciones eran los únicos pendientes. Durante el periodo de definición del proyecto de AT, en el año 2010, todavía no existía un programa de financiamiento de vivienda social tan completo como el Minha Casa Minha Vida, que busca comprender diversos ingresos y necesidades habitacionales. Habían, sin embargo, diversos fondos relacionados a órganos distintos y con públicos destinatarios demasiado limitados, y que además de eso permitían la construcción de unidades débiles, disponiendo de bajos recursos y dejando la infraestructura (alcantarillado, urbanización, equipamientos e instalaciones públicas) como responsabilidad de los ayuntamientos. Ahora, debido a las inversiones que el gobierno federal hizo en el MCMV, estos fondos han sido puestos en segundo plano, lo que ha forzado la ATCEHAB a adaptar la matriz del proyecto y considerar las directrices proyectuales del MCMV para todas las viviendas de la AT. Según las últimas resoluciones del MCMV (julio/2012), todas las viviendas – sean unifamiliares o multifamiliares – deben contemplar las exigencias mínimas de accesibilidad (la resolución anterior exigía un mínimo de 5% de viviendas para minusválidos del total de las viviendas de cada proyecto). Esto es importante para garantizar una mayor homogeneidad entre las propuestas presentadas por la AT al final del proceso. Por ello, se ha decidido también que los ayuntamientos que van a recibir proyectos genéricos (8 al total) deberán buscar firmar colaboraciones con constructoras y/o entidades que demuestren interés en el desarrollo de los proyectos entregados, garantizando así, la buena aplicación de todos los productos del proyecto de asistencia técnica.

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ÍNDICES DE FIGURAS, TABLAS Y GRÁFICOS FIGURAS Figura 1: Favela en Rio de Janeiro. Fuente: Flickr...............................................................................................................5   Figura 2: Cortiço en Rio de Janeiro, siglo XIX. Fuente: Flickr............................................................................................6   Figura 3: Vargas, el segundo desde la derecha. Fuente: Dominio Público..................................................................7   Figura 4: Soldados de la policía del ejército en 1964...........................................................................................................9   Figura 5: Complejo construido por el BNH. Fuente: Flickr..............................................................................................10   Figura 6: Protesto por las elecciones directas en São Paulo, 1984. Fuente: Flickr.................................................12   Figura 7: Lula desfila en su toma de posesión en 2003. Fuente: Flickr......................................................................16   Figura 8: El símbolo del MTST. Fuente: MTST/PE..........................................................................................................19   Figura 9: Logomarca del HPH Brasil. Fuente: HPH........................................................................................................21   Figura 10: Pernambuco y su ubicación en Brasil. Fuente: Wikimedia Commons..................................................23   Figura 11: Vitória y su entorno con la malla viaria principal. Fuente: FIDEM.............................................................25   Figura 12: Esquemas de las cuencas hidrográficas y principales curvas de nivel. Fuente: FIDEM..................27   Figura 13: Uso del suelo en la MRVSA. Fuente: FIDEM...............................................................................................27   Figura 14: Malla urbana y configuración topográfica. Fuente: FIDEM........................................................................29   Figura 15: Ocupación urbana y malla viaria en Vitória de Santo Antão. Fuente: FIDEM......................................30   Figura 16: Desordenación en la avenida principal. Fuente: Flickr................................................................................32   Figura 17: Montaje mostrando el desorden urbano de Vitória. Fuente: Autor..........................................................33   Figura 18: Diagrama de flujo de las actividades del proyecto. Fuente: HPH Brasil.................................................41   Figura 19: Mapa de las NRs del proyecto de AT en Pernambuco. Fuente: HPH Brasil......................................42   Figura 20: Organigrama del proyecto de AT. Fuente: HPH Brasil...............................................................................42   Figura 21: Vista general del futuro centro comercial. Fuente: http://www.vitoriapark.com.br/...............................45  

TABLAS Tabla 1: Distribución del déficit de vivienda por renta en la Zona Urbana. Fuente: FJP, 2001.............................15   Tabla 2: Déficit cualitativo nacional en áreas urbanas, por tipo de inadecuación. Fuente: FJP,2001. Obs.: los números no pueden ser sumados, ya que una misma vivienda puede presentar más de un tipo de problema.......................................................................................................................................................................................15   Tabla 3: Las cuatro dimensiones básicas de la Producción Social del Hábitat. Fuente: HPH............................22   Tabla 4: Las 10 mayores ciudades de PE. Las ciudades en gris están en la RMR. Fuente: IBGE..................23   Tabla 5: Población en los municipios de la micro-región de Vitória de Santo Antão. Fuente: IBGE..................26   Tabla 6: Principales características de la Ley de Asistencia Técnica. Fuente: HPH Brasil...................................40   Tabla 7: Objetivos de las asistencias técnicas individual y colectiva. Fuente: FNHIS.............................................40   Tabla 8: Cuantificación de las ATs del proyecto. Fuente: HPH Brasil.........................................................................43   Tabla 9: Cronograma del proyecto de AT. Fuente: HPH Brasil....................................................................................44  

GRÁFICOS Gráfico 1: Distribución de la Población Brasileña. Fuente: IBGE.....................................................................................4   Gráfico 2: Tasa de crecimiento (%) del PIB real de PE, Nordeste y Brasil. Fuente: IBGE....................................24   Gráfico 3: Poblaciones de la MRVSA. Fuente: IBGE......................................................................................................26  

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BIBLIOGRAFÍA Y WEBGRAFÍA ALVES, Paulo Reynaldo Maia. Valores do Recife. Fundarpe, Recife, 2009 BENÉVOLO, Leonardo. História da Cidade, Editora Perspectiva, São Paulo, 1983. BNH. Resoluções do Conselho, 1964-1986 BONDUKI, Nabil. Origens da Habitação Social no Brasil. Arquitetura Moderna, Lei do Inquilinato e difusão da casa própriai. São Paulo: Estação Liberdade. FAPESP, 1998 CAMAGNI, Roberto. Economía Urbana. Antoní Bosch, Barcelona, 2005 CENTELLES I PORTELLA, Josep. El Buen Gobierno de la Ciudad. Estrategias Urbanas y Política Relacional. Plural Editores, La Paz, 2006. FAGNANI, Eduardo. A política social do governo Lula (2003-2010): perspectiva histórica. SER Social, v. 13, n. 28, Brasília, 2011. FERRAZ, Joana. Movimentos dos Trabalhadores Sem-Teto no Rio de Janeiro. Grupo de Tortura Nunca Mais, Rio de Janeiro, ano 22, N. 64, 2008. FIDEM. Plano Estratégico da Mata Sul de Pernambuco. Condepe/FIDEM, Recife, 2010. FJP, Fundação João Pinheiro: Centro de Estudos Políticos e Sociais. Déficit Habitacional no Brasil. Brasília, 2001. HABITAT para a Humanidade Brasil. Relatório Anual AF2011. Disponible en www.habitatbrasil.org.br. Acceso en nov/2011. JACOBS, Jane. Morte e Vida de Grandes Cidades. Martins Fontes, São Paulo, 2000 LYNCH, Kevin. The Image of the City. The MIT Press, Chicago, 1960 MANAUGH, Geoff. The BLDGBLOG Book: Archictectural Conjecture, Urban Speculation, Landscape Futures. Chronicle Books, San Francisco, 2009 MATTA, Roberto da. A casa e a rua: espaço, cidadania, mulher e morte no Brasil., Brasiliense, São Paulo, 1985. MESSA, Diego Carrillo. Materiales Básicos para el Proyecto Integral del Hábitat. Fundació UPC, Barcelona, 2007 RODRIGUES, Cibele Maria Lima. Cultura Política e Movimentos Sem-Teto: as lutas possíveis. UFPE, Recife, 2009 SANTOS, Angela Moulin S. Penalva; DUARTE, Sandro Marino. Política Habitacional no Brasil: uma nova abordagem para um velho problema. RFD Revista da Faculdade de Direito da UERJ, Vol. 1, N. 18, 2010. SEHAB. A Cidade Informal no Século XXI. Superintendência de Habitação Popular, São Paulo, 2010.

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