La institucionalidad de las Políticas Sociales

La institucionalidad de las Politicas Sociales en la lucha contra la pobreza y la desigualdad en el Paraguay1 Principales desafíos para el periodo 2013-2018 “en términos generales, las sordas conminaciones y los llamados al orden silenciosos de las estructuras del espacio físico apropiado son una de las mediaciones a través de las cuales las estructuras sociales se convierten progresivamente en estructuras mentales y sistemas de preferencia”. Pierre Bourdieu

Guzmán Ibarra2

Introducción Dentro de la discusión sobre las políticas sociales es muy común señalar el rol de la misma a partir de su carácter compensatorio mediante la analogía de la “ambulancia”, la misma señala que en algunos paradigmas las políticas son concebidas como un botiquín móvil que va recogiendo a los afectados, lesionados o enfermos del sistema económico, le suministra los primeros auxilios y los libera nuevamente al devenir del modelo productivo. Desde esta visión la política social es siempre paliativa de la política económica y juega un papel subsidiario en términos de política pública. Parte del crecimiento institucional de las políticas sociales dependerá de su conceptualización indisociable de la política económica. Combatir la pobreza, el hambre y la desigualdad no suena mal a ninguna propuesta electoral o ideología. En el espectro político, de derecha a izquierda se habla de lo mismo. Pero la cuestión básica para la discusión académica, ciudadana y política todavía sigue siendo ver qué entendemos por política social y en qué contexto institucional nos desenvolvemos, y si estos dos aspectos son compatibles, independientemente de los fines programáticos o filosóficos de cada orientación política-ideológica. La configuración institucional del estado paraguayo y sus vínculos con el sistema político condicionan en gran medida el camino de toda política pública. La misma como producto de una decisión explícita o implícita, o de una no decisión, es la forma en la cual el estado toma partido respecto a una problemática determinada. La pretensión de entender o explicar las políticas públicas como algo meramente técnico, fuera de los juegos propios del poder, constituye cuanto menos una visión desencantada e incluso cínica de la política (Pasquino, 2011). La política pública es siempre producto de una decisión, no obstante su análisis supera ampliamente el momento de la decisión3. Y es en ese ámbito donde es preciso poner atención a las dinámicas institucionales, los partidos políticos, los grupos de presión, las formas de gobierno y la configuración del poder en términos de inputs, outputs y outcomes. Por supuesto, que en esta visión sistémica de la política, el rol de la demanda por parte de la ciudadanía tendrá mayor o menor influencia dependiendo del grado de desarrollo de la misma y de su interacción con el sistema político. El presente ensayo, buscará señalar sucintamente el escenario social vinculado a la pobreza y la exclusión teniendo como fuente principal a los datos oficiales. Para la misma el autor ha recopilado 1 El presente material se encuentra en imprenta. Su difusión como borrador es de exclusivo uso académico para la Materia de Política Social III- Año 2013. Filosofía-UNA. Trabajo Social. 2 Politólogo por la Universidad Católica Nuestra Señora de la Asunción y Maestría en Ciencias Sociales FLACSO. Docente, investigador y analista político. Actualmente se desempeña como Prof. en la Universidad Nacional de Asunción y la Universidad Católica. Trabajó en el ámbito local y en el MERCOSUR Social en la en la creación y gestión de varias instancias como la Secretaría Permanente del Mercosur Social, el Instituto Social del Mercosur, el Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales, el Grupo Técnico Social, el Grupo de Indicadores Sociales del Mercosur, el Plan Estratégico de Acción Social entre otros. 3 Por una cuestión de extensión y objetivos, el presente ensayo no profundizará en el análisis de los actores institucionales y no institucionales.

información sobre la pobreza desde el año 1997 hasta el 2011 y donde se pueden observar las variaciones a lo largo de casi dos décadas. Estos datos serán cotejados a la luz de la ejecución de los principales programas sociales impulsados desde el 2003, y con mayor vitalidad desde el 2008 hasta la actualidad. En este aspecto resaltan los programas de protección social y combate a la pobreza, específicamente el programa Tekoporã de transferencias monetarias condicionadas nacido en el año 2005 y que cuenta con cerca del 50% de la población en extrema pobreza entre sus beneficiarios. Posteriormente se analiza la disposición orgánica de las instituciones encargadas de ejecutar la política social y los motivos de los avances y fracasos en los periodos gubernamentales, así como los principales retos sociales para la legislatura electa en el 2013. En este sentido se discutirá y propondrán los principales desafíos desde el punto de vista institucional, programático, financiero y operativo. Finalmente y en perspectiva comparada, se presentan breves reseñas tanto en materia de indicadores de pobreza y desigualdad, así como de desarrollo institucional con los países de la región, y en especial con el Mercosur.

El contexto de la pobreza y la desigualdad Para el 2013 se espera que Paraguay sea el país de mayor crecimiento económico de América Latina y uno de los más altos del mundo. Fenómeno similar se vivió en el 2010 donde el crecimiento alcanzó el 15,3% (BCP, 2011) y el segundo lugar a nivel global; teniendo en cuenta además que el periodo 2003-8 se tuvo de un crecimiento acumulado de 23 %, luego de cerca de dos décadas de estancamiento económico. El suscitado crecimiento económico se debe principalmente a la exportación de comoditis (cereales y carne) el crecimiento del comercio de bienes de servicio y la inversión pública y privada (obras públicas, inmobiliarias etc.) Pero crecimiento no es desarrollo, y tal como lo señalan los datos, la pobreza y la desigualdad apenas fueron modificadas en 15 años (Fig. 1). A partir de 1997 la Dirección de Estadísticas Encuestas y Censos utiliza la metodología de la línea de la pobreza4, la pobreza total en la primera medición era del 36,1% bajando apenas 3,7 % durante cinco ejecutivos diferentes. La pobreza rural se mantiene sobre el 44.8% siendo esta la cifra de 2011 la más baja registrada, la pobreza urbana se mantiene sobre el 22%. No obstante, desde el 2006 hay una tendencia a la disminución global de las cifras, reduciéndose la pobreza en cerca de 11,2 % siendo este un hecho muy poco notado por la mayoría de los diagnósticos. Esta reducción coincide con el aumento de las exportaciones y la inversión social, habiendo necesidad de establecer las posibles correlaciones entre las variables mencionadas u otras existentes. Fig. 1

Fuente: Grafico del autor elaborado a partir de la EPH 2008, 2009, 2010 y 2011

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La línea de pobreza consiste en un método indirecto, que busca medir a la pobreza desde el punto de vista cuantitativo, mediante la comparación de un nivel específico de consumo. A este nivel básico de consumo se le llama “línea de pobreza”, siendo pobres los individuos que no tengan suficientes ingresos monetarios para adquirir una canasta básica de bienes y servicios necesarios para el desarrollo de una vida digna. La característica principal de este método y por lo tanto de su definición implícita de lo que es pobreza, es que la considera como un fenómeno manifestado en términos monetarios. Y su carácter de indirecto proviene por el hecho que es tomado a partir de encuestas en los cinco departamentos más grandes (Central, Asunción, Alto Paraná, Itapuá y Caaguazú) y de asumir la hipótesis que el ingreso monetario es el único medio para satisfacer las necesidades.

Con el mismo comportamiento, la pobreza extrema no ha variado significativamente en 15 años, pero sí en los últimos 6 años (Fig. 2). La pobreza extrema rural ha disminuido en 6.3%, y la pobreza extrema total de un 23,7 a un 18%. Los niveles más bajos datan del año 2005, donde se registraron las menores porcentajes de pobreza extrema rural 24.3 y 16.5 % a nivel nacional. La línea de tendencia más pronunciada hacia la reducción se observa desde finales del 2002 hasta el año 2005, aumentando un 11% a nivel rural por el aumento de los precios de la canasta familiar registrado principalmente por la cotización del dólar, y por las disputas obstruccionistas del congreso a las propuestas del ejecutivo en materia de inversión pública social a partir del mencionado año. De todas maneras, como ha sido señalado, el indicador por su metodología es muy sensible a la inflación y a la cotización de los productos importados, teniendo en cuenta la preeminencia de estos bienes en la canasta básica de consumo. Fig. 2

Fuente: Grafico del autor elaborado a partir de la EPH 2008, 2009, 2010 y 2011. La pobreza en el Paraguay es de carácter estructural, a diferencia de los países de la región que vieron dispararse sus cifras de pobreza debido a la crisis del modelo neoliberal y a la caída del empleo, en el caso doméstico la pobreza tiene un origen más profundo en el tiempo. Las NBI afirman este carácter y demuestran que la cronicidad y el origen sistémico de la pobreza se vinculan con su carácter histórico. La pobreza es un condicionamiento social heredado y reproducido familiar y comunitariamente. Algunos estudios (Fogel, 1996, Guttandin 2007) señalan los determinantes sociales más relevantes y contradicen las definiciones basadas únicamente en las privaciones, la pobreza no es solamente “no tener” y está es parte de su complejidad. Una primera distinción es su carácter relacional, uno es pobre siempre en relación a algo y ese algo está dispuesto en un tiempo histórico-cultural con manifestaciones materiales e inmateriales. Los significados de la pobreza cambian notablemente en cada contexto socio-histórico, incluso de una generación a otra. Posiblemente la conexión a internet no sea un indicador relevante a principios del siglo xxi en Asunción pero sí en Inglaterra5. Incluso, dentro de un mismo país, la posesión de 10 hectáreas en Itapuá no es lo mismo que en Concepción.

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Este es un aspecto muy importante al momento de valorar las mediciones del Banco Mundial, la CEPAL entre otros respecto a los datos de pobreza y desigualdad. En muchos de estos índices Paraguay tiene cifras que doblan a los datos locales.

Dese el punto de vista cultural, la valoración sobre ser o no pobre es diferente. Por ejemplo, en la edad media ser pobre era considerado como algo positivo, la iglesia católica medieval consideraba que el trabajo era un castigo de dios por los pecados cometidos. El trabajo no era por gusto sino por ser parte de un plan de salvación, “cuando las ganancias eran considerables se tuvo la obligación de donarlas a los pobres y a la iglesia. El que ganaba o acumulaba riquezas era condenado, pero no se criticó a aquellos que vivían de limosnas u dadivas” (Guttandin, 2007:10). En el ámbito rural paraguayo, ser pobre no es necesariamente un adjetivo peyorativo o una condición social negativa, sino fundamentalmente una situación común y compartida que establece lazos de comunidad y reciprocidad. Desde el punto de vista de Weber, la comunidad se vincula en función a un sentimiento subjetivo y colectivo de formar parte de un todo, en este sentido, la comunidad se reconoce y valora en términos de identidad como pobres… “aquí todos somos pobres” y ese es el sentido de la identidad y de representación social En la Ética Protestante y el Espíritu del Capitalismo de Max Weber se señala que el sentido del trabajo y el progreso cambiaron de gran forma respecto a la edad media. La diferencia, según Weber radicaba en que existía una actitud hacia la acumulación de riquezas desconocida hasta ese entonces en la historia, “estas personas mostraban una fuerte tendencia a acumular riqueza personal, pero, a diferencia de los ricos de otras zonas del mundo, no tenían la intención de emplearla para disfrutar de un estilo de vida basado en el lujo. Su forma de vida era abnegado y frugal… a diferencia de los grupos opulentos de épocas anteriores y otras culturas, los occidentales no dilapidaron sus riquezas. Por el contrario, la reinvirtieron para favorecer la subsiguiente expansión de las empresas que dirigían”. (Giddens, 2004, 830). Todos estos aspectos deben ser considerados a la hora de la definición de la política social, pues en la medida en que se la defina únicamente como privación de ingresos monetarios, y que los principales esfuerzos presupuestarios y programáticos se destinen a proporcionar cash bajo una supuesta corresponsabilidad, apenas se podrán atenuar los efectos de la pobreza, tal y cual lo señalan los estudios de impacto realizados hasta ahora a Tekoporã6. Desde el punto de vista de la desigualdad, mediante el índice de GINI se constata la concentración del ingreso y el aumento de la desigualdad correlacionada con el crecimiento económico. Este vínculo se explica por la estructura económica del país, principalmente agroexportador y con un bajo nivel de generación de empleo. La Fig. 3 muestre que aunque desde el 2003 hasta el 2009 los índices se reducen en términos de tendencia a nivel país y urbano, en términos totales apenas fue modificado en más de una década. En el caso rural, con el aumento sostenido de la exportación y la profundización del modelo agroindustrial sin poder vincularse exitosamente a las pequeñas fincas y a la economía campesina da cuenta de que la desigualdad va alcanzando su máximo histórico.

En la bibliografía se mencionan los documentos sobre los impactos de los programas sociales. Los mismos son escasos y de difícil acceso. 6

Fig. 3

Fuente: Grafico del autor elaborado a partir de la EPH 2008, 2009, 2010 y 2011 Los ingresos por deciles (Fig. 4) de la población demuestran monetariamente la concentración señalada en el GINI, actualmente el 80% de la poblaciones tiene el 43 % de los ingresos monetarios y el 10% más rico el 41.2%. Hay diferencias en términos urbanos o rurales, siendo el último más desigual. La población más pobre (10 % más bajo) tiene un ingreso promedio mensual por persona de 113 mil guaraníes, y aproximadamente 565 mil por familia. La canasta de alimentos (línea de pobreza extrema) del sector rural cuesta 1.215.000 por familia. Fig. 4

Fuente: Grafico del autor elaborado a partir de la EPH 2011. Los servicios públicos tienen a reflejar las desigualdades del índice de GINI, apenas el 31,2 %(aumentando en 5% al año 2010) de los pobres extremos consume agua que proviene de cañerías. Siendo la cobertura de alcantarillado sanitario mínima a nivel nacional, el 10% de la población elimina sus excretas por esta vía, en tanto que en los hogares pobres extremos sólo el 1.7% cuenta con tal posibilidad. Tomando al desagüe sanitario (pozo ciego), como vía de eliminación de excretas, el 41% de los hogares pobres extremos pueden eliminar sus excretas de esta manera. De la población no pobre el 72.2% elimina sus excretas por esta vía. (EPH, 2011) A nivel de la región, Paraguay sigue siendo uno de los países con mayor desigualdad, sólo por debajo de Brasil, Bolivia y Colombia. En el informe “La hora de la Igualdad” de la CEPAL del año 2009

Paraguay se encuentra entre uno de los países que han reducido su índice de GINI en más del 7%. Sin embargo, si se toma en cuenta la línea de la pobreza señalada en el mismo informe, se presentan con pocas modificaciones y siendo una de las más altas de la región (Fig. 5). Fig. 5

Fuente: http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI?page=1 De la cantidad de hogares con jefatura femenina, se encontró que el porcentaje no difiere mucho en los estratos de pobreza. En un hogar pobre extremo es del 29,1% en un hogar pobre de 32,4% y en hogares no pobres de 30,9%. De la misma forma, la tenencia de vivienda propia es similar, 81,7% en hogares pobres extremos, 78,7% en hogares pobres y 80.1% en hogares no pobres. Sin embargo, si se tiene en cuenta el número de personas que conforman los hogares, se aprecia que en hogar pobre extremo se halla compuesto por 5 personas, mientras un hogar no pobre cuenta con 3,7 integrantes. (EPH, 2011) La asistencias escolar en la educación media a nivel nacional es del 73,3%, pero si se tiene en cuenta el área de residencia baja al 61,4% para los que viven en áreas rurales, y al 63% para los que viven en condiciones de pobreza. El motivo de la inasistencia escolar en la Enseñanza Escolar Básica (EEB) en la mayoría de los casos es por falta de recursos económicos, 6 de cada 10 niños a nivel nacional, y 8 de cada 10 en el sector rural. (EPH, 2009). Otro aspecto central para el análisis guarda relación con la Brecha de la Pobreza, es decir, que tan alejados están en términos promedios de la línea de la pobreza. La misma señala que la diferencia de ingresos promedio de los pobres respecto a la línea es del 40 %, expresado en términos territoriales, este indicador reproduce la asimetría urbano-rural. El sector rural 44.4%, el urbano con 34.4%. Otro indicador importante es la severidad de la pobreza, que mide el grado desigualdad dentro de cada área de residencia, siendo el área rural el más desigual con 11% respecto al resto urbano con 3.6%. (EPH, 2011).

La arquitectura institucional La disposición orgánica y funcional de las instituciones que tienen como objetivo la cuestión social, y especialmente el combate a la pobreza, constituye uno de los factores principales que pueden explicar que aún con el aumento sin precedentes de la inversión social esta no tuvo un impacto relevante en los indicadores7. La pobreza como fenómeno multicuasual e histórico precisa en su abordaje de la coordinación interinstitucional en términos programáticos y operativos en el terreno. Y las instituciones no están diseñadas ni preparadas para trabajar en conjunto, coordinadamente y cediendo espacios de poder misional. Cada una, con sus autoridades, constituye un mundo con su propia lógica de beneficios Como fue señalado, la reducción de la pobreza extrema desde el 2006 al 20011 fue del 5.7 %, hasta ahora no se cuentan con estudios que demuestren en que porcentaje estos datos son atribuibles a la inversión social. 7

y recompensas directas. Esta vida de compartimientos estancos se observa principalmente con los de mayor desarrollo burocrático (en términos weberianos) como el Ministerio de Educación, Ministerio de Salud y el Ministerio de Hacienda. Pero para entender el entramado institucional del área social hay que hacer una síntesis de su desarrollo institucional: el Gabinete Social (G.S) fue establecido por Decreto 401/03 con el objetivo de la “Coordinación de Políticas y Programas Sociales”, presidido por el presidente de la República e integrado por los principales ministerio sectoriales , siendo operativo partir del 2005 , mediante el decreto 6601, que aumenta la cantidad de miembros, conforma un Equipo Ejecutivo y nombra al Ministerio de Educación y Cultura como coordinador de un Unidad Técnica creada para favorecer el desarrollo de la Agenda Social. En 2006 es lanzada la Estrategia de Lucha para la Pobreza, siendo este un documento orientador en materia de políticas Sociales. El mismo abarcaba las dimensiones de Protección Social, Promoción Social e Inclusión Económica estableciendo metas teniendo en cuenta los Objetivos del Milenio. Con el cambio de signo político en la primera magistratura del país en el 2008, el G.S obtiene una nueva institucionalidad dotándose de más instrumentos técnicos, políticos y presupuestarios. Mediante el decreto 1799/098, el G.S es reorganizado con “un organismo del poder ejecutivo con capacidad para promover y dirigir los programas y las políticas públicas del gobierno en el área Social”, definiéndose como un “organismo técnico político de la presidencia de la república” siendo sus principales objetivos la a) la correspondencia de la política social con la reducción de la pobreza b)cooperación entre instituciones c)elaboración de una agenda estratégica d) definición de líneas prioritarias para la cooperación internacional d)coherencia entre política social y económica. Es igualmente presidido por el Presidente de la República, integrado por 23 Instituciones entre ministerios, secretarías con rango ministerial y direcciones generales. Cuenta con un Equipo Ejecutivo de 9 ministerios integrantes. El aumento de la inclusión de instituciones busca la ampliación de la interacción e intersectorialidad de los ministerios en el marco de la lucha contra la pobreza. Sin embargo, esta tarea sigue siendo el principal desafío para la institucionalidad de las políticas sociales el punto débil más sensible9. En busca de un mayor impacto social y político la agrupación cuantitativa de 23 instituciones públicas únicamente contribuyo a profundizar la descoordinación y el trabajo paralelo, favoreciendo la inercia disfuncional del conjunto de instituciones, secretarías y direcciones. Se trata del choque de dos fuerzas contradictorias, por un lado, el esquema jerárquico como concepción institucional (centralismo ministerial) y por otro lado, el esquema funcional (lógica de proyectos). Si bien es cierto que ambas pueden ser complementarias en un marco institucional de desarrollada interdependencia, en el caso doméstico termina debilitando el impacto de los programas. En consecuencia, la suma aritmética no solo no contribuyó a mejorar los impactos, sino que tienen un “La estructura del Gabinete Social es actualmente presidida por el Presidente de la República, e integrada por el Vicepresidente, que tiene la potestad de representar al Poder Ejecutivo, y otras 23 instituciones públicas, que a su vez son representadas por ministros y secretarios ejecutivos. Cuenta además con un Equipo Ejecutivo, conformado por los representantes de los principales ministerios, secretarías y direcciones del Poder Ejecutivo. La Coordinación General está a cargo del Ministro Secretario General de la Presidencia de la República” Cerrito II. En este decreto se incluyen como miembros del GS a: M.I, MH, MSPBS, MJT, MEC, MAG, MOPC, Gabinete Civil, SAS, STP, SEM, SEAM, SM, SNNA, SDRRP, SND, SC, ITAIPÚ, YACYRETA, DIBEN, CONAVI, INPRO, DIPLANP. Equipo Ejecutivo: MAG, MH, MSPBS, MJT, MEC, Gabinete Civil, SAS, STP, DIPLANP. 9 Existen documentos claves que si bien no forman parte de la organicidad jurídico-formal del Sistema de Protección social, constituyen las bases programáticas que orientan las políticas sociales. Las mismas son las siguientes a) Estrategia de Lucha Contra la Pobreza b) el Plan Estratégico Económico y Social 2008-2013 c) Cerrito 1 d) Cerrito 2 c(Cerrito 3, d) Propuesta de Política Pública para el desarrollo Social 2010-2020. 8

efecto fragmentador de las prioridades programáticas, afectando sensiblemente a los objetivos de la lucha contra la pobreza. Los más importantes instituciones abocadas al sistema de protección social tanto en términos operacionales como de asignación presupuestaria son la a) Secretaría de Acción Social b) Ministerio de Salud Pública c) Ministerio de Educación d) Ministerio de Agricultura y Ganadería, e) Ministerio de Justicia y trabajo, f) Instituto Nacional del Indígena y g) Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental g) Secretaria Nacional de Niñez y Adolescencia. Dentro de las cuales las primeras tres son esenciales y básicas para la generalidad, y las demás complementarias a grupos sociales específicos. La evolución cuantitativa de la inversión social El aumento de la inversión social es considerable si se tiene en cuenta que fue incrementándose desde el 2003 hasta el 2010. El gasto en el 2004 en Promoción y Acción Social fue de 970 miles de millones a 2.598 miles de millones previsto para el 2012 .De la misma forma, el porcentaje de ejecución, que si bien no es óptimo demuestra un crecimiento sostenido y es cercano al 90% en algunos programas. Una mayor constancia y eficacia en la ejecución presupuestaria contribuiría positivamente al mejoramiento del impacto de los principales programas sociales. Si bien es cierto que en los últimos 9 años se ha realizados esfuerzos sostenidos en materia de inversión social, la mayoría de los servicios sociales básicos distan de ser de calidad para la totalidad de la población. Los hogares en situación de pobreza demuestran las mayores concentraciones de NBI, no obstante hay datos relevantes que indican que una mayor y mejor focalización10 de los servicios básicos puede mejorar cuantitativamente y cualitativamente las condiciones de vida de la población más vulnerable. Si se analizan “los jefes de hogares pobres tienen características de edad y género similares a los jefes de hogares no pobres, pero tasas mucho más altas de primaria incompleta, pocos tienen educación terciaria, y tasas de informalidad mucho más altas, mientras que una tercera parte trabaja en la agricultura. Los hogares pobres tienen una tasa de dependencia más alta, un promedio de 5,3 miembros y hablan guaraní en la casa. Los hogares pobres también habitan viviendas de baja calidad con pisos y techos inferiores, con tres personas por habitación en promedio, pero tienen buen acceso al servicio eléctrico y telefónico”. (BM, 2011:16). En materia de educación, los hogares mejoraron la tasa de matriculación escolar, principalmente en la primaria y la secundaria, sin embargo la focalización tendiente a la permanencia de los niños pobres en la escuela es débil o inexistente. La cobertura hasta la Básica (seis años) es prácticamente universal, sin embargo cuanto se analizan a los hogares pobres, este porcentaje se reduce a cerca de la mitad. En materia de salud, los indicadores generales sitúan al País por debajo de la región. El acceso a los servicios de salud es para el 58% de la población y un 15% el sector privado, y apenas cerca del 24% de la población cuenta con seguro médico. (EPH, 2008). Análisis de correlatividad realizados indican que la probabilidad de ser pobre disminuye si el mismo cuenta con mayores niveles de educación, es más joven, hombre, bilingüe, y vive en hogares con

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Para el presente ensayo, el concepto de Focalización es una metodología de acercamiento a la población vulnerable que de otra forma no podría acceder a los servicios básicos que debieran ser garantizados en el marco de un sistema universal. No niega la universalismo como principio, muy por el contrario busca garantizarlo como acceso. Se trata de “tratar desigualmente a quienes son desiguales socialmente” (Franco, 1994).

menores personas. Para los residentes en zonas urbanas las probabilidades de mejorar sus ingresos son más favorables. (BM, 2011). Los desafíos de los programas sociales El proceso de constituir una Política Social eficiente guarda relación con la definición de una Política Pública de Desarrollo Social que garantice, independientemente del cambio de signo político del ejecutivo, la ejecución de acciones sostenidas en materia social. En consecuencia, considerando estos dos aspectos, los principales desafíos del Sistema de Protección social se pueden agrupar en el siguiente orden: a) institucional; b) presupuestario; c) programático d) operativo. Desde el punto de vista institucional, la estructura orgánica del sector social, pese a los esfuerzos del G.S sigue siendo débil y aislada. La falta de una institucionalidad real de las políticas y de los procesos refuerza la tendencia operativa que tienen los proyectos y programas de superponerse o aislarse mutuamente antes que articularse. El establecimiento de un Ministerio de Desarrollo Social11 o de un estamento de nivel ministerial real, apuntalará los procesos de convergencia política, programática, presupuestaria y operativa requerido para el funcionamiento de un Sistema de Protección Social. En el mismo nivel, se debe desmonopolizar de las definiciones en materia de Política Social o de Política Económica que impacten en lo social al Ministerio de Hacienda, deberán participar con el mismo peso los representantes de las instituciones sociales misionales12. Si bien es cierto que la Política Social siempre dependerá de la recaudación, el establecimiento de las prioridades macroeconómicas debe dar cuenta de la situación de la población más vulnerable. Sobre este aspecto debe reiterarse la necesidad del aumento de la presión tributaria como fuente regular de financiamiento de la política social. La sostenibilidad de los programas y las instituciones no puede depender exclusivamente de la cooperación internacional, los créditos o las donaciones e incluso de los recursos extraordinarios de las hidroeléctricas. Los recursos ordinarios del tesoro devenidos de impuestos, principalmente directos, constituyen la base fiscal e institucional básica para establecer metas de largo alcance e inversiones sociales importantes que permitan reducir los niveles de pobreza y desigualdad. Así es que a pesar del favorable crecimiento en los últimos años desde el punto de vista presupuestario, este precisa un anclaje legal y de definición de metas de políticas públicas bien claras entre los poderes del estado. La baja presión tributaria del país (13%) y la menor del MERCOSUR tiene una directa relación con la inversión o gasto social. Entre el periodo 2000-20011 Paraguay pasó de una “presión tributaria sin seguridad social” del 9.3 al 12.1%, mientras los demás países de la región por ejemplo Argentina pasó del 18 al 27, 4 %; Brasil del 23 al 26%; Uruguay del 14% al 18%. Si se tienen en cuenta los la presión tributaria con gastos de seguridad social, las modificaciones fueron del 12,5% al 16%, 21,5% al 34,9; 30.1% al 34.8%; 22.5 al 26.5% en el mismo orden señalado. (CEPAL, 2013). En el mismo nivel, la mirada detallada a la recaudación fiscal nos indica que los impuestos indirectos siguen teniendo un peso muy importante (61%) siendo esta cifra muy superior a la media de América Latina. En contraposición, el peso de los impuestos directos en la recaudación total ha disminuido en el periodo 1993-2010, e impuestos sobre las rentas y las utilidades (13,5%) se sitúan muy por debajo de la media regional que ronda el 25%. (OECD, 2012) Paraguay es el único país del MERCOSUR que no cuenta con un Ministerio de Desarrollo Social. Desde el 2003 y hasta junio del 2012 el Ministerio de Hacienda, a falta de institucionalidad de lo social, fue el principal motor impulsor de las políticas sociales. Sin embargo, esta dependencia absoluta es también una debilidad en la medida que las autoridades de turno establezcas otras prioridades. 11

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La visión desde lo programático indica que el principal desafío es consolidar una institucionalidad moderna que pase por el establecimiento de mecanismos de coordinación de políticas, de focalización o priorización, así como el afianzamiento de otras dimensiones de articulación con la protección social, que puedan intervenir de manera más eficiente en los condicionantes de capital social, económico y productivo de la población pobre y pobre extrema. Se cuentan con limitados programas de Promoción Social e Inclusión Económica. Ampliar la visión de la pobreza únicamente del aspecto de la privación monetaria y vincularlo a los efectos de la dinámica general del sistema económico. Únicamente con transferencias condicionadas las familias no saldrán de la pobreza. Al igual que en el aspecto institucional, el estatus de la Política Social debe mirarse a la par de las decisiones en materia económica y en las inversiones estratégicas. Desde el punto de vista operativo, la debilidad de la articulación territorial de la oferta pública es el desafío central, así como el aumento sostenido de la cobertura. En el ámbito de la ejecución de las acciones es importante el desarrollo de mecanismos de control, seguimiento y evaluación de las acciones directas, así como el uso y la disponibilidad de bases de datos actualizadas y fiables. Desde el mismo diseño de los proyectos, corresponden orientarse a impactos factibles, a la convergencia y articulación territorial. En este marco el nuevo gobierno paraguayo tiene dos prioridades; la primera es consolidar y aumentar la expansión del programa de Protección Social Tekoporã, y vinculado a este desarrollo el aumento de la cobertura de los demás servicios sociales básicos inherentes a la ejecución del programa; y en un segundo término, pero totalmente dependiente del primero, mantener y ampliar la asignación presupuestaria en materia de protección social tomando como base la brecha de la pobreza. La taerea política, merced a las competencias del Congreso en el presupuesto, es buscar la estrategia técnico-política para garantizar la continuidad de los programas sociales. Este es un punto de vital importancia, pues en la medida que la Propuesta de Política Pública de Desarrollo Social 2010-2020 pueda mejorarse en el presente periodo y establecerse como política de estado, en el marco de un consenso con el Congreso y los principales actores sociales de la sociedad paraguaya, se podrá consolidar una mirada pública de lo social que supere lo meramente coyuntural. En tercer lugar, desde el punto de vista programático deben continuarse las líneas trazadas por los principales documentos nacionales en materia de Política Sociales, elaborados desde el 2006 hasta el 2012 y que plantean la instalación y el fortalecimiento de un Sistema de Protección social de cobertura nacional, temática, territorial y focalizada. La misma deberá garantizar la población de bienes y servicios, principalmente a la población vulnerable, implementando acciones que favorezcan el acceso y la permanencia al sistema. Un cuarto nivel es superar la fragmentación, dispersión y desarticulación de las acciones y oferta pública. En este punto, vuelve a ser relevante la dimensión institucional de lo social y su escaso desarrollo, el cual ha sido desarrollado en los párrafos anteriores. Desde el punto de vista técnico es necesario desarrollar y consolidar un sistema registros de beneficiarios, articular a las instituciones que operan en lo social y garantizar los recursos financieros necesarios en función a las necesidades de inversión en materia de sistemas e instrumentos técnicos (informáticos u de otra especie).

Conclusión A manera de conclusión se pueden señalar los desafíos para el próximo periodo agrupándolos en áreas en función a 4 dimensiones que se encuentras causalmente relacionadas 1) institucional 2) gestión de proyectos 3) sistemas de monitoreo y evaluación (estudios de impacto y diagnósticos, revisión, afinamiento conceptual y metodológico de las políticas sociales) 4) financiero Como se ha señalado, el ámbito institucional y su desarrollo orgánico constituyen una de las áreas de vital importancia para la consolidación de una política pública de lo social. La arquitectura, praxis y estructuración actual constituyen limitaciones importantes para la ejecución de acciones que promuevan la articulación, la intersectorialidad y el intercambio de información gerencial. Del mismo modo la generación de espacios de participación ciudadana y rendición de cuentas es restringido, aumentar la participación de la sociedad civil y especialmente de los beneficiarios en la ejecución de los programas contribuye a la legitimidad política de las acciones públicas y constituye un instrumento central de mejoramiento de la calidad democrática. La gestión eficiente de los programas y proyectos es otro aspecto deficitario, como fue mencionado en el párrafo anterior, deben incluirse o propiciar la inclusión de la sociedad a través de organizaciones ciudadanas, principalmente locales. Las limitaciones en la planificación estratégica interinstitucional así como la coordinación institucional siguen siendo desafíos importantes. Al igual que la generación de sinergias para la cobertura de los servicios básicos fundamentales. El desarrollo de sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación de los programas es escaso, salvo los vinculados a la información presupuestaria y al reporte de realización de actividades. No contar con sistemas gerenciales integrados, bases de datos compartidas, registro de beneficiarios y estudios actualizados repercute en la efectividad de la acción territorial. Por otra parte la escasa producción académica paraguaya en materia de Políticas Sociales, contribuye al escaso conocimiento sobre el área social y el impacto de los principales programas. Los estudios de impacto analizados hasta ahora, siguen siendo básicos y con limitaciones para su inferencia a las acciones en términos de políticas. De la misma forma, se precisa de un seguimiento y monitoreo más sistemático que otorgue información confiable a los tomadores de decisión. La continua revisión y ajuste de los instrumentos técnicos, metodológicos y conceptuales constituye una tarea ineludible para que la Política Social mejore en cuanto a su efectividad e impacto. Esto es, tener en cuenta las acciones vinculadas a objetivos contra cíclicos, modalidades de permanencia y salida de beneficiarios del sistema de protección social que contribuya a insertar continua y sostenidamente a los hogares pobres a la inclusión económica mediante el acceso al empleo o a iniciativas económicas productivas. Estas acciones son conocidas como “rutas de salida” de la pobreza o “rutas de ingreso” a una vida social digna. Finalmente, el aspecto financiero, los recursos del tesoro destinados al gasto social deberán seguir aumentando progresivamente y depender casi con exclusividad de la recaudación fiscal y no de préstamos. Este ameritará incrementar la presión tributaria, sobre todo en lo que respecta a los impuestos directos para garantizar el impacto a mediano y largo alcance de la política social.

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