La importancia de la medición del desempeño en el sector público: un análisis de la eficiencia del gasto. Documento para su presentación en el VI Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Centro de Ciencias Humanas y Sociales. Consejo Superior de Investigaciones Científicas. (Madrid, España) del 29 Septiembre al 02 octubre de 2015.
Autor: Diana Lizette Becerra Peña / Universidad de Guadalajara Email:
[email protected] Twitter: @dianabep
Resumen/Abstract: Hoy en día, existe un creciente interés por parte de la ciudadanía para saber con mayor precisión y detalle cuál es el destino final de los recursos que se generan con el pago de sus impuestos, traducido en una oferta de servicios públicos, a su vez generados gracias a un gasto público determinado. De igual manera, ha resultado recurrente la necesidad de incrementar las erogaciones del gobierno federal para satisfacer las demandas de la sociedad, provocando que disponga de montos mayores de sus ingresos. Ante este panorama, durante la última década, la preocupación sobre la sostenibilidad de las Finanzas Públicas se ha acrecentado, dicha situación lleva al Estado a evitar un exceso en su déficit y por consiguiente en la acumulación de su deuda, en conjunto son cuestiones que provocan el creciente interés por el tema de la eficiencia dentro del sector público. Palabras clave: gasto público, sector público, eficiencia, desempeño.
Nota biográfica: La autora es Maestra en Negocios y Estudios Económicos, actualmente realiza su Doctorado en Estudios Fiscales con orientación a la Hacienda Pública, por la Universidad de Guadalajara y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología en México.
1. Introducción La intervención de una administración pública en la economía se hace a través del ingreso y el gasto públicos. Según la manera en que un gobierno consiga, distribuya y gestione sus recursos, se afectará a todas las decisiones de consumo, inversión y ahorro de cada individuo. En términos generales, una evaluación del desempeño dentro de cualquier ámbito del sector público, implica un análisis cualitativo y cuantitativo que permita identificar la presencia de inconsistencias y posibles debilidades de índole operativa y que están íntimamente relacionadas con las funciones primarias, de manera que se consiga un ajuste de adentro hacia afuera, apoyado de la generación de indicadores que posibiliten fomentar la transparencia y la rendición de cuentas, así como impulsar la participación ciudadana, de tal modo que los esfuerzos en conjunto se dirijan a una correcta toma de decisiones. Una de las formas de medir el uso que da el Estado a los recursos y su nivel de gasto público es la eficiencia, la cual podría ser traducida en el nivel de cumplimiento de sus objetivos económicos, sociales e institucionales, sin agrandar sus presiones fiscales. Dicha eficiencia tendrá repercusiones en la calidad económica y social de un país, y por ende, en el día a día de la población, según los recursos que se hayan empleado. Resulta indispensable que se alcance un gasto público que consiga ser sostenible y eficiente a lo largo del tiempo, se disminuyan o eliminen aquellas erogaciones innecesarias y se ahorren recursos públicos, todo esto para evitar una mala gestión del ingreso por parte del sector público y fomentar tanto el crecimiento como el bienestar social. Con el paso de los años, el interés por conocer en qué medida el sector público es eficiente al desarrollar sus actividades ha crecido, en parte como resultado de las exigencias manifestadas por la ciudadanía, quien como usuario final esperaría percibir mayores niveles de eficiencia en los bienes y servicios públicos que consume Una correcta medición de la eficiencia del gasto público ha resultado insuficiente cuando se trata de realizar comparaciones dentro de un contexto internacional, en parte debido a la escasez de literatura, aun cuando diversas
organizaciones de carácter público hayan estudiado el tema, las comparaciones entre el gasto público y su eficiencia no han llegado a ser consideradas como abundantes. La metodología que se desarrolla en este trabajo es cualitativa de tipo descriptivo. El presente documento tiene como objetivo resaltar la importancia que tiene el estudio de la eficiencia con la que el sector público gestiona sus recursos a partir del gasto; luego de la introducción, se inicia con un recuento de las diferentes acepciones del concepto de eficiencia, de manera que se consiga ajustar el término a partir del lente de la Economía Pública. Le sigue un apartado donde se vincula el desempeño del sector público con la eficiencia de su gasto, posteriormente se exponen algunas de las diversas metodologías que permiten la cuantificación de la eficiencia. Finalmente, se cierra con un breve apartado de conclusiones.
2. El concepto de eficiencia y sus acepciones A partir del momento en que analizamos el término de eficiencia dentro del campo de la Administración Pública, y desde un punto de vista económico,
nos
encontramos con diferentes acepciones. Al tratarse de un vocablo que forma parte de las diversas pautas y normas inmersas en los programas y políticas públicas, ha conseguido un uso común y frecuente, dado que supone la representación de uno de los roles del Estado al manejar los recursos públicos. Sin embargo, la cotidianidad al emplearlo lo ha convertido en un concepto ambiguo, con definiciones un tanto generales y que abren la posibilidad a múltiples elucidaciones. Inicialmente, Koopmans (1951) es quien lanza una definición formal de la eficiencia, en términos generales esta indica que una Unidad de Toma de Decisiones1 (DMU, por sus siglas en inglés: Decision Making Unit) es técnicamente eficiente cuando un incremento de alguno de los outputs (productos) implica la reducción de por lo menos otro de los outputs o una disminución de un input (insumo) como mínimo, y en sentido inverso, cuando la cantidad de alguno de los inputs se reduce provoca que al menos otro de los inputs se incremente o se reduzca alguno de los outputs. Por su parte, Greene (2001) dentro de su trabajo consigue definir a la eficiencia como la relación que se manifiesta entre un nivel de producción observado y el nivel 1
Dentro del presente documento se emplea el término DMU para referirse a cualquier productor/unidad productiva dentro del campo de la Administración Pública. En el caso de la definición lanzada por Koopmans (1951), el autor hace referencia a un productor genérico.
ideal de la misma. Mientras que para Jakobsen (2010), la eficiencia se trata de un término que describe la relación existente entre el input que va a la producción y el output que se produce; señala que una mayor eficiencia será resultado de una menor cantidad de input para producir un output determinado. La eficiencia productiva, de acuerdo con el trabajo de Rueda (2009), es un concepto susceptible a discusión, que relaciona los diferentes valores de los inputs y de los outputs con sus óptimos, a través de la frontera de posibilidades de producción. Este tipo de eficiencia también es denominada como técnica, debido a que se enfoca al estudio del uso de los recursos humanos o de capital dentro de la producción de bienes y servicios, deja de lado el costo de los factores de producción así como a los ingresos obtenidos con esa producción. Dicho de otra manera, la eficiencia técnica expresa la relación que hay entre un input físico y un output (Jakobsen, 2010); surge de analizar si a partir de la tecnología disponible es posible conseguir el máximo de outputs al contar con un conjunto determinado de inputs, de manera que se dice que la medición de la eficiencia se lleva a cabo en términos de output, y viceversa cuando es en términos de input (Farrell, 1957; Sutherland, Price y Gonand, 2009; Adam, Delis y Kammas, 2011). Con la eficiencia asignativa se pretende conocer qué combinación de factores de producción generan un mínimo costo en la producción de diferentes tipos de outputs. De acuerdo con el trabajo de Farrell (1957), este tipo de eficiencia también es llamada de precios, ya que hace referencia a la obtención de mezclas de inputs (función de costos) y de outputs (función de beneficios) en dimensiones que resulten óptimas conforme a la función de sus precios. Aquí se hace hincapié en la capacidad que una DMU tiene para llegar a una asignación de recursos, la cual le permita una combinación adecuada de inputs dados sus precios relativos (Mizala, Romaguera y Farren, 1998), con lo que se consiga minimizar sus costos de producción (Álvarez, 2014). Por otro lado, la eficiencia económica nos muestra la correspondencia existente entre un input monetario y un output (Jakobsen, 2010). En términos generales, es definida como el resultado de la suma de la eficiencia técnica y la eficiencia asignativa. Así una DMU que consigue ser técnica y asignativamente eficiente, consigue obtener una función de producción en la que los inputs empleados y su coste son mínimos (Farrell, 1957).
Dentro de su trabajo, Aristovnik (2012) define el concepto de eficiencia relativa como la desviación de la frontera eficiente que representa el nivel máximo de output u outcome (resultado) alcanzable de acuerdo a cada nivel de input correspondiente. Por su parte, Álvarez (2014) puntualiza sobre otro tipo de eficiencia, la de escala, que se observa cuando una DMU produce dentro de una escala óptima en su tamaño, donde le es posible obtener el máximo beneficio. Dadas las diferentes acepciones sobre eficiencia y dentro del contexto de la presente investigación, es posible definirla como la distancia que existe entre las combinaciones de inputs y outputs y la frontera eficiente; donde ésta última, es construida a partir de las posibilidades de producción, e indicará la cantidad de output que se es capaz de producir, según el nivel de input, de forma eficiente. Dicho lo anterior, a una cantidad mayor de output con un nivel dado de input, o a una cantidad mínima de input dado una cantidad determinada de output, mayor será la eficiencia encontrada. Es de suma importancia hacer una distinción de la eficiencia con respecto de la eficacia, dado que ambos conceptos suelen ser mal empleados o confundidos. Cuando se consigue el logro de un efecto esperado por completo se observa la presencia de la eficacia, el grado de cumplimiento de un objetivo indicará el nivel de la misma, sin importar la cantidad de recursos empleados; caso contrario con la eficiencia, donde se busca el menor desperdicio posible de recursos para alcanzar un objetivo, por lo que en su definición es común apreciar una relación entre medios y fines. De tal manera que debe tenerse presente que una actuación eficaz no implica eficiencia en la consecución de los objetivos planteados (Machado, 2007). La relación que existe entre ambos conceptos es una parte del todo, Mihaiu, Opreana y Cristescu (2010) afirman que la eficacia es una condición necesaria para lograr la eficiencia. Por otro lado, se lleva implícita la idea de conseguir la mayor productividad posible, aunque ambos elementos, eficiencia y productividad, no son sinónimos. Sin embargo, el término de productividad ha sido constantemente utilizado de manera indistinta junto al de eficiencia, que a diferencia de este último y de acuerdo con el trabajo de Coelli et al. (2005), se define como la relación que existe entre los outputs
producidos con los inputs empleados2. De acuerdo con Álvarez (2014), el uso del concepto de productividad se da generalmente al momento de hacer una comparación de la eficiencia del tipo técnico entre varias DMU’s, lo cual tendrá validez únicamente cuando se cuente con tecnología de coeficientes fijos. En este sentido, Mostajo (2000) indica que al emplear a la productividad como una medida de eficiencia, se deberá hacer la evaluación sobre el nivel de producción que se deriva de una combinación de inputs determinada. De esta manera, cuando se valoran DMU’s que mantienen ciertas similitudes y presentan niveles de eficiencia parecidos, es posible encontrar que las diferencias se determinan por la cantidad y/o la intensidad en el uso de un determinado input sobre el cual se basa la medida de productividad. Cabe destacar que una mejora en la eficiencia no implica una mejora en la productividad, y viceversa; Sandoval (2013) señala que una vez que se fijan los outputs o los inputs ambos términos, eficiencia y productividad, pueden ser similares, sin embargo cuando ambos presentan variaciones se afecta a la productividad. De manera generalizada, y conforme a las investigaciones realizadas dentro de este campo de estudio, se ha llegado a considerar que se tendrá una asignación eficiente de recursos, en el sentido de Pareto, al no encontrar una mejor asignación de recursos con la que se consiga beneficiar a una DMU sin perjudicar a otra. Al recapitular sobre las diferentes acepciones sobre la eficiencia, se puede señalar que se trata de un concepto relativo, el cual está basado en el análisis comparado del desempeño de una unidad que toma decisiones con otra similar. A pesar de que entre los objetivos de las diversas DMU’s se encuentra el obtener el máximo beneficio, en la práctica tratar de conseguirlo dependerá de varios factores, por lo que se pudiera llegar a no ser eficiente.
3. El desempeño del sector público a partir de la eficiencia de su gasto El estudio de la eficiencia del gasto público, en primera instancia y de acuerdo con el trabajo de Machado (2007), necesita la delimitación de aquellas responsabilidades que le competen al sector público, así como la medición del 2
Consultar el trabajo de Coelli et al. (2005) para observar gráficamente la diferencia entre ambos conceptos.
desempeño en las áreas identificadas. Determinar estas funciones ha llevado a discusiones del tipo conceptuales acerca sobre cuál debería ser el rol del Estado, con el paso del tiempo, el consenso general ha aceptado a la estabilidad macroeconómica, la equidad distributiva y la eficiencia en la asignación de recursos (funciones musgravianas). De esta manera, el evaluar el desempeño a partir de la eficiencia con la cual cada nivel de gobierno ejerce su gasto público ha tomado un papel importante en los asuntos de Administración y Economía Pública. Hoy en día se posee más información que nos permite contar con mejores estadísticas para analizar la gestión de los recursos, lo que a su vez ha provocado en la ciudadanía una necesidad de mayor transparencia, así como una continua rendición de cuentas. El sector público posee el reto de responder a la interrogante sobre cómo enfrentar a la creciente demanda de políticas, bienes y servicios públicos que implican un incremento en el gasto público, a pesar de estar inmersos en un contexto donde se tiene una capacidad limitada para aumentar los ingresos públicos. Tradicionalmente, se ha sugerido que para resolver esta disyuntiva es indispensable llevar a cabo las llamadas reformas de carácter administrativo, con las que se permita brindar una nueva delimitación al papel y al tamaño del aparato estatal, o en todo caso una reforma tributaria, con la que se posibilite al Estado fortalecer las finanzas públicas. Lustosa, Castanhar, Gomes y de Oliveira (2014) señalan que cuando se implementan las denominadas reformas estructurales, se espera observar los resultados luego de un mediano o largo plazo, esto debido a que incitan a la controversia y terminan siendo políticamente complejas; sin embargo, la implementación de una mejor gestión y sobre todo la evaluación de su desempeño, conseguirán que el Estado se proponga la búsqueda de soluciones que lo lleven a incrementar la eficiencia, la gobernanza y la calidad. El desempeño de una administración pública es un reflejo de la rentabilidad acumulada de los resultados y los sectores del gobierno: administración, educación, salud, distribución del ingreso, estabilidad del ingreso y rendimiento económico (Baciu y Botezat, 2014). De esta manera, el análisis se lleva a cabo a partir de un enfoque macro, donde se evalúa de forma agregada (Rueda, 2009), aquí se aplica la acepción de eficiencia económica en la que una combinación de outputs o inputs utilizados se considera eficiente en el sentido de Pareto; situación contraria cuando se emplea un
enfoque micro, donde el análisis se concentra en un sector o función específica, aquí la eficiencia estará vinculada con la función de producción. Fue gracias a la labor de Farrell (1957) que se dio pie a numerosos estudios que tratan las cuestiones sobre la medición de la eficiencia, el autor tomó como base los trabajos llevados a cabo por Debreu (1951) y Koopmans (1951) para proponer un enfoque rigurosamente analítico y orientado a la evaluación de la producción. Su propuesta indica que la eficiencia de una DMU se compone por los tipos de eficiencia técnica y asignativa, según sus precios y su tecnología de producción (Coelli et al., 2005), en conjunto ambas medidas conforman la denominada eficiencia económica total. Con ello justifica la importancia de este tipo de mediciones, dado que hace posible determinar si existe la posibilidad de incrementar los outputs con el hecho de aumentar la eficiencia, todo sin recurrir a un mayor número de inputs. Para Rueda (2011), la eficiencia pública (o eficiencia del gasto público) es el concepto que hace posible medir cómo utiliza el Estado los recursos o el gasto que se asigna para cumplir con las demandas de bienes y servicios públicos por parte de la ciudadanía. La idea general en la concepción de la eficiencia, radica en eliminar la malversación en la gestión de los recursos públicos, dicho de otra forma, exige al sector público obtener un máximo de outputs (bienes y servicios públicos) a partir de una cantidad dada de inputs (eficiencia en términos de output), y viceversa, minimizar los inputs consumidos para obtener una cantidad determinada de outputs (eficiencia en términos de input). En el sector público parte de la producción es intangible, lo cual dificulta su cuantificación y, además, no se vende en el mercado. Elizondo (2013) señala que el hecho de contar con un nivel mayor de recaudación no implica que se alcance la eficiencia, lo mismo ocurre con la eficacia. Dentro de su trabajo, el autor hace hincapié en que una reforma fiscal útil será aquella que no tenga dentro de sus objetivos el conseguir una recaudación adicional. Por otro lado, el aumento del gasto público en los países desarrollados no ha llevado necesariamente a un incremento equivalente en el bienestar social ni en el crecimiento económico (Tanzi y Schuknecht, 2000). Sólo una administración pública eficiente puede organizar adecuadamente la vida social de los ciudadanos y cumplir con sus diversas necesidades (Miruć, 2010). La evidencia empírica de estudios anteriores sobre este tópico, muestra que los países más eficientes son los que tienen un gobierno pequeño, y las mayores diferencias
notables entre los países son su eficacia, en lugar de su desempeño en el sector público (Baciu y Botezat, 2014). Los gobiernos que consiguen el éxito son aquellos que se ubican en la frontera, mientras que los que no logran optimizar el uso de sus inputs son ineficientes en un grado variable (Adam et al., 2011); en este sentido, la eficiencia puede ser medida en términos de la distancia que existe entre un rubro del sector público y la mejor práctica equivalente (que constituye la frontera), donde la puntuación obtenida integra una medida que varía entre cero (puntuación más baja de eficiencia) y uno (las mejores prácticas). Visto desde el lente de la Administración Pública, al realizarse un análisis de frontera se estará tratando a la eficiencia relativa, esto debido a que no es posible determinar el mejor de todos los comportamientos posibles. Para Miruć (2010), el principio de la eficiencia en las acciones del sector público consiste en una cuestión que corresponde a la fraseología, que atañe a lo concerniente al buen trabajo y a la buena administración. Machado (2007) señala que el papel que desempeña el Estado dentro del desarrollo institucional, que atañe aspectos como el cumplimiento de la ley, el combate a la corrupción y la calidad de las regulaciones, deberá ser considerado dentro de la evaluación del desempeño. Aunado a lo anterior, Stroobants y Bouckaert (2013) indican que la eficiencia del sector público deberá consistir en la combinación de un buen desempeño y un buen funcionamiento. Por su parte, Mostajo (2000) propone el análisis de la eficiencia a partir de tres dimensiones que se complementan entre sí; la primera es la denominada eficiencia de escala, que evalúa el nivel de producción en términos de bienes y servicios públicos, teniendo en cuenta el efecto que ocasionan las variaciones en los costos; la segunda se trata de la eficiencia de alcance, en la que se examina a la composición de la producción, de manera que sea posible determinar si se ha conseguido la eficiencia en la combinación de bienes y servicios; y por último la llamada eficiencia-X, que se enfoca en establecer si se da un uso eficiente de los inputs. Las organizaciones de carácter público, privado y sin fines de lucro poseen ventajas muy peculiares que podrían permitir una mejora en los niveles de eficacia, eficiencia y equidad al asociarse con las entidades públicas para resolver las necesidades de la sociedad (Andrews y Entwistle, 2010), por lo que establecer una alianza intersectorial pudiera verse como una solución a los problemas de eficiencia dentro del sector público, situación que padecen la mayoría de los gobiernos.
De acuerdo con el trabajo de Mihaiu et al. (2010), la problemática está determinada por la presencia de déficits, la burocracia que dificulta el armado de un presupuesto y su redistribución en un corto lapso de tiempo, aunado a los resultados obtenidos con la aplicación de algunos programas públicos que tienen sus bases en objetivos de rendimientos determinados. Los autores sugieren que un dimensionamiento óptimo de una administración y su personal en el sector público, constituye el origen del camino para la consecución de soluciones tangibles y con impacto sobre el sector privado, quien también contribuye por medio de la tributación. El combinar la eficiencia (hacer las cosas bien) con la eficacia (hacer lo correcto) es un deber de todos los gobiernos (Stroobants y Bouckaert, 2013). En este sentido, Machado (2007) señala que una política pública puede ser efectiva pero no eficiente, sin embargo para ser eficiente se deberá ser efectiva. Aplicado al gasto público, la eficacia se determina por el logro de los objetivos conforme a cada una de las políticas de gasto, en esta valoración no son tomados en cuenta los costos ni los beneficios, a diferencia de la eficiencia que busca la consecución de los objetivos al menor de los costos o que con un monto determinado de fondos se consiga maximizar su producción. El punto medular de este tipo de estudios, recae en que la delimitación de los objetivos se vuelve confusa y los resultados que se observan por parte del sector público son amorfos e intangibles, además las organizaciones e instituciones públicas se encargan de la elaboración de bienes y servicios que son gratis en cuanto a su uso, sin embargo están condicionados al financiamiento por medio de recursos públicos y por lo tanto deberán adherirse a las normas vigentes. Así mismo, es indispensable encontrar los elementos adicionales de juicio que nos permitan establecer un marco de evaluación que consiga aglomerar aquellas particularidades que caracterizan a la función de producción del Estado (Trillo, 2002) como proveedor de la sociedad. La relevancia de evaluar el desempeño del sector público recae en la posibilidad de conocer en qué grado los bienes y servicios, que se producen gracias al pago de impuestos de la sociedad, cumplen con su objetivo en términos de eficiencia, de tal manera que una vez realizada la medición de su desempeño y con la obtención de resultados tangibles y cuantificables se pueda mejorar. Para llevar a cabo los análisis sobre eficiencia del sector público, un elemento imperativo será el contar con esquema de incentivos, de acuerdo con Sanguinetti (2002)
esto conseguirá fomentar un mejor uso y asignación de los recursos empleados en cada una de sus funciones y actividades, de manera que con la medición se ordenen y evalúen las DMU’s, premiando a las mejores (Lovell, 1994). Con ello, las políticas públicas estarán orientadas a la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía, además de encargarse de encausar aquellos intereses específicos de quienes prestan los servicios, y conseguir así un sistema eficiente. El hecho de conocer en qué se gasta y cómo se gasta, ha conformado uno de los ejes centrales dentro de la sostenibilidad de las finanzas públicas, sobre todo cuando se cuenta con recursos limitados. La medición del desempeño en la gestión de los recursos públicos contribuye de manera significativa al control y crecimiento de la productividad en términos de eficiencia, además sus resultados influyen en el proceso de presupuesto, la disminución de los costos, así como en el incremento de la calidad de los bienes y servicios públicos.
4. Metodologías para estimar la eficiencia Es de vital importancia impulsar una cultura de la evaluación de la eficiencia que tiene el desempeño de una administración pública, con la ayuda de la capacitación de funcionarios públicos y firma de convenios con los diversos gobiernos locales será posible impulsar las mejoras necesarias en cuanto a políticas públicas se refiere, así como la realización de diagnósticos oportunos para preparar estrategias sociales con impacto positivo y conseguir la satisfacción de las necesidades de la ciudadanía. Generalmente, la eficiencia es medida al comparar los gastos contra los beneficios que se obtienen, en este sentido un incremento en el gasto público se considerará eficiente solo si tiene un efecto positivo en los indicadores socioeconómicos (Baciu y Botezat, 2014). Sin embargo, debido a que la eficiencia económica no puede ser medida de forma directa, es necesario encontrar una técnica proxy de una frontera de eficiencia, lo que permitiría llevar a cabo una evaluación comparativa que sea relativamente precisa (Sutherland et al., 2009). El diseño de la primera medida de eficiencia productiva fue realizado por Debreu (1951), por medio del denominado coeficiente de utilización de recursos. Posteriormente, Farrell (1957) realiza una propuesta sobre la medición de este tipo de eficiencia, la cual consistía en la comparación del output óptimo y el output efectivo de
una DMU; dicha medida se integra por dos elementos, la eficiencia técnica y la eficiencia asignativa, donde la primera hace referencia a la capacidad de maximizar los outputs con un conjunto dado de inputs, y la segunda atañe a la pericia que se tiene para emplear los inputs de acuerdo a los precios de los mismos. En lo sucesivo y dentro de los diferentes trabajos que se han dedicado a medir la eficiencia, se ha hecho uso de las técnicas de fronteras, tanto paramétricas como no paramétricas. El uso de las funciones de fronteras de producción ha sido considerado como idóneo para ser aplicadas al estudio del sector público (Dios, 2004), lo que permite armonizar la teoría económica con el análisis empírico de la producción (Álvarez, 2014). Estos estudios han hecho posible realizar una clasificación sobre el desempeño de diversas DMU’s, por medio de una evaluación del nivel de eficiencia al hacer una comparación de su situación actual con una frontera de posibilidades de producción (con los mejores resultados y prácticas) y determinar su ineficiencia relativa con respecto a esta frontera (distancia que existe entre ellos y la frontera). Es entonces que cuando se encuentra una DMU eficiente, esta deberá operar sobre dicha frontera, ya que a lo largo de la misma se ubica el máximo nivel de output que corresponde a cada conjunto de inputs. Al seguir esta lógica, para que una DMU consiga la eficiencia técnica deberá ubicarse sobre la frontera de producción, mientras que al lograr la eficiencia asignativa tendrá que estar situada sobre la frontera de costos, cada desviación de la frontera representa una ineficiencia; debido a que ambas funciones, de producción y de costos, no pueden ser observadas de forma directa se utiliza como parámetro a la mejor práctica al momento de construir cada frontera. Adicionalmente, en estos análisis se da pauta a estudiar aspectos secundarios, como las relaciones de complementariedad existentes entre distintas actividades de carácter público o el grado de respuesta que se tiene con respecto a cada recurso empleado (Trillo, 2002), así como también el distinguir unidades eficientes de aquellas ineficientes (Moreno, 2008). Aquellos métodos clasificados como paramétricos plantean el supuesto de una forma específica de la función de producción, con el objetivo de estimar los coeficientes que determinan a la misma (Orozco, 2014), este grupo mantiene relación con modelos
econométricos y por lo general se utilizan para hacer una estimación de una medida absoluta de eficiencia, esto por medio de la comparación de un nivel de outputs observado con respecto al nivel que se esperaría (Ávila y Cárdenas, 2012). Aquí el Enfoque de Frontera Estocástica (SFA, por sus siglas en inglés: Stochastic Frontier Approach) ha sido una de las técnicas que más se emplea, en este grupo también se encuentra el llamado Enfoque de Libre Distribución o Sin Distribución (DFA, por sus siglas en inglés: Distribution Free Approach) y el Enfoque de Frontera Gruesa (TFA, por sus siglas en inglés: Thick Frontier Approach). Con el uso de la técnica SFA se hace el supuesto de que el error aleatorio sigue una distribución de probabilidad del tipo simétrica, que tradicionalmente se distribuye como una normal (Plaza, 2012). Se trata de una herramienta que generalmente es empleada para conseguir la medición de la eficiencia técnica de una DMU, con el supuesto de que una combinación de insumos tendrá un máximo beneficio que estará determinado por una función paramétrica conocida (Sandoval, 2013), donde una menor distancia entre el beneficio y la frontera estocástica originará una mayor eficiencia. Suele estimarse con datos de panel, además de suponer una variación en la eficiencia técnica conforme al tiempo. Mantiene el supuesto de que las ineficiencias siguen una distribución asimétrica (Hernández, 2007). Por su parte, el enfoque DFA supone que las discrepancias en la eficiencia se mantienen estables conforme pasa el tiempo (Plaza, 2012), mientras que el término de error se va desvaneciendo; con este método, las ineficiencias son capaces de seguir cualquier tipo de distribución, salvo que resulten negativas (Hernández, 2007); esta técnica no ha sido empleada con la misma intensidad que la SFA en el caso de la Administración Pública. En cuanto al método TFA, se dice que admite como error aleatorio a cada una de las desviaciones con respecto de los costos esperados (Plaza, 2012) siempre que se encuentren dentro del cuartil inferior y superior de observaciones respectivamente, mientras que las desviaciones encontradas entre dichos cuartiles serán clasificadas como ineficiencia; con esta herramienta no se hacen supuestos del tipo de distribución para el término de error ni para las ineficiencias (Hernández, 2007); al igual que el enfoque DFA, tampoco se trata de una metodología con una aplicación común entre los estudios aplicados al sector público.
Uno de los inconvenientes que se pueden presentar al emplear los métodos paramétricos, consiste en que si se específica de manera errónea la función de producción, en ese caso los errores originados de la especificación podrían presentarse en la medida de eficiencia. Sin embargo, cabe resaltar que algunas de sus ventajas recaen en que posibilitan calcular elasticidades, el uso de variables categóricas y ambientales, la contrastación de hipótesis, así como la modelización del tiempo (Rubio, Rubio y Repullo, 2007). Por otro lado, los métodos no paramétricos no realizan el supuesto sobre ninguna forma específica de la función de producción, de manera que cada DMU tiene su propia función, además de abrir la posibilidad de emplear varios inputs y outputs a la vez. Este tipo de técnicas busca la evaluación de la eficiencia relativa de una DMU con respecto a otra que pertenece al mismo grupo y por medio de fronteras determinísticas (Ávila y Cárdenas, 2012). Así, la existencia de un número infinito de soluciones para llegar a la frontera eficiente, ha dado lugar a una corriente de literatura sobre la integración del Análisis Envolvente de Datos (DEA, por sus siglas en inglés: Data Envelopment Analysis), una de las técnicas no paramétricas más utilizadas, de igual manera y dentro de esta clasificación encontramos al Enfoque de Cobertura de Disposición libre (FDH, por sus siglas en inglés: Free Disposable Hull). Basada en la investigación realizada por Farrell (1957), quien empleó el método FDH bajo el supuesto de rendimientos constantes a escala, la técnica del análisis envolvente fue desarrollada por Charnes, Cooper y Rhodes (1978). Ambas metodologías, al formar parte de los no paramétricos, hacen la suposición de que no hay presencia de aleatoriedad, por lo que la existencia de cada una de las desviaciones será un indicio de ineficiencia (Plaza, 2012), y se añade el supuesto de que no existen errores dentro de la integración de la frontera. Para la construcción de la frontera de producción, el enfoque FDH parte de la definición de eficiente al punto para el que no se consiga otro, que con igual o menor nivel de inputs, logre un mayor nivel o igual de output. Aquí la frontera estará integrada por aquellas observaciones que hayan sido catalogadas como eficientes y tendrá una forma escalonada, de acuerdo al nivel de inputs y outputs. Cabe destacar que los estimadores obtenidos en el análisis difieren de los resultantes al aplicar el Análisis Envolvente.
Cárdenas y García (2014) señalan que el hecho de que la técnica FDH consista en una medida de eficiencia del tipo relativo, lleva a que las mediciones realizadas dependan de las variables tomadas como inputs u outputs, lo cual le otorga una desventaja, además de aquellos factores exógenos que no se perciben y que afectan la condición de eficiente. El modelo DEA parte del establecimiento de las variables que lo alimentarán, inputs y outputs, para las DMU’s a evaluar y determinar la mejor práctica observada dentro de la muestra seleccionada, de manera que permita detectar el grado de eficiencia o ineficiencia en cada una. Este tipo de análisis da cabida a detectar el potencial de mejora, al comparar la eficiencia obtenida con respecto de la frontera de la muestra. La herramienta del Análisis Envolvente es empleada para medir el desempeño por medio de la programación lineal, es decir, lleva a cabo una medición sobre la eficiencia del proceso de producción (Hernández, 2007) conforme a las diferentes combinaciones observadas de inputs y outputs, el resultado obtenido consiste en la medición de la eficiencia productiva de una DMU. Se asume la condición de convexidad al construir la frontera, con lo que las unidades que resulten eficientes bajo este enfoque también lo serán bajo la técnica FDH, pero no a la inversa. La utilización de la metodología DEA brinda una cuantificación basada en la medida que existe entre los outputs de una DMU cualquiera y los de la mejor DMU dentro del mismo sector y de acuerdo a un conjunto determinado de inputs, se dice que este tipo de análisis surge de un modelo orientado a los outputs. Ahora bien, cuando la medición se origina de la comparación de los inputs empleados según un nivel dado de outputs, se le denomina modelo orientado a inputs. Entre algunas de las desventajas atribuidas al Análisis Envolvente encontramos a la presencia de desviaciones de la frontera eficiente hacia la ineficiencia; además de que se trata de una técnica que es muy sensible a los errores de medición, dado que no controla el efecto de aquellos factores no observados; finalmente, tampoco permite inferir de manera estadística sobre los índices calculados. De igual manera, encontramos distintas alternativas de medición que difieren de las funciones de frontera, podría decirse que poseen un rigor econométrico más bajo que las mencionadas en un principio, sin embargo le ofrecen a la DMU estudiada un mayor
control en cuanto a su propia gestión se refiere. Esta metodología alterna sigue el criterio del ruido estadístico y puede clasificarse en determinista y estocástica. El hecho de medir la eficiencia nos lleva a proponer una estimación que, teórica y prácticamente, tendrá que sentar sus bases en las relaciones que existen entre los diversos niveles máximos de producción (outputs) observados al emplear un determinado nivel de inputs. Así, el objetivo general que una función de frontera de producción tiene, consiste en conseguir una medición de la eficiencia, tanto asignativa como económica, y que posee como base a la frontera de costos o a la frontera de beneficios (Dios, 2004); adicionalmente permitirá identificar las debilidades dentro del sistema analizado, para así poder plantear diversas estrategias que permitan un incremento en el nivel de eficiencia del mismo. Durante la última década se ha dado mayor peso a los outcomes al medir la eficiencia del gasto público, esto por resultar una forma directa de cuantificar los efectos del gasto sobre las condiciones de vida de la ciudadanía. A pesar de lo anterior, la relación que existe entre el gasto y los outputs tiende a ser más directa y fácil en su medición que el caso de los outcomes, de acuerdo con Machado (2007) esto se debe a la dificultad de distinguir entre el impacto de las políticas públicas y el de los otros factores que inciden en el bienestar económico y social. Cabe destacar que las diferentes metodologías existentes hasta ahora, empleadas para el análisis de la eficiencia dentro del sector público, no garantizan resultados sólidos, a pesar de ello el estudio de estos enfoques contribuye a su mejora, en cuanto a exactitud y utilidad se refiere (Hernández, 2007). Sin existir un acuerdo generalizado sobre cuál es el mejor método para estimar la eficiencia del gasto público, a modo de conseguir resultados sobresalientes, se puede decir que es un tema que no ha conseguido agotarse. La comparación entre métodos, paramétricos y no paramétricos, de acuerdo con Plaza (2012) carecería de relevancia si todas las técnicas consiguieran medidas de eficiencia que resultaran similares y clasificaran a las DMU’s de la misma manera, sin embargo la realidad es otra.
5. Conclusiones La evolución del estudio de la eficiencia dentro de la Administración Pública ha encontrado diversas disparidades, sin llegar a un conceso en cuanto a una metodología
estandarizada se refiere. Dentro de las investigaciones existentes sobre el gasto público, la mayoría han llegado a la conclusión de que éste pudiera ser menor y más eficiente que el que se tiene actualmente. Hoy en día se ha puesto énfasis en conocer cuál es el uso y el destino final que se le dan a esos recursos con los que cuenta el gobierno, buscando satisfacer la necesidad de orientar los resultados hacia una gestión que resulte eficiente. El entorno demandante de mayor cobertura, equidad y calidad, en conjunto a la creciente escasez de recursos a los que diversas administraciones públicas se enfrentan, además de la débil coordinación de aquellas entidades encargadas del presupuesto, constituyen algunas de las motivaciones que ha tenido para desarrollarse el campo del estudio de la eficiencia del sector público. La medición de la eficiencia del gasto público presenta una serie de dificultades a partir de los outputs generados, esto debido a que no se posee un precio de mercado, a diferencia de lo que ocurre en el sector privado. Aunado a ello, los outcomes generados son amorfos e intangibles en diversos aspectos, lo que dificulta la definición de la función de oferta como tradicionalmente se conoce. En términos generales, el análisis de la eficiencia en el desempeño del sector público consiste en observar las relaciones existentes entre inputs, outputs y sus resultados. Al evaluar la actividad pública, la acepción con mayor uso ha sido la de la eficiencia productiva, de manera que la evaluación se enfoca en determinar si una administración pública está siendo eficiente al obtener el máximo rendimiento de los inputs que emplea, sin caer en el desperdicio de los recursos, o viceversa, que la cantidad de inputs sea mínima para un determinado nivel de producción. La necesidad de llevar a cabo una medición continua de la eficiencia dentro del sector público, surge con el objetivo de proponer medidas que permitan corregir aquellos aspectos en los que la productividad es menor, para lograr un adecuado uso de los recursos y hasta una mejora en la calidad de los bienes y servicios que se le proporcionan a la sociedad. De esta manera, el análisis económico ha ido fortaleciendo el desarrollo de investigaciones relacionadas a la medición del desempeño en términos de eficiencia durante los últimos años. Es de suma importancia efectuar evaluaciones de manera permanente y constante a los diferentes programas que se implementan por la Administración Pública,
ya que se espera que los resultados contribuyan a garantizar la coherencia entre los objetivos que cada uno tiene con otros aspectos del entorno institucional, así como entre otras políticas y programas públicos con los que se relacionan (Lustosa et al., 2014), para que de manera conjunta puedan abonar a una mejora en la eficiencia con la que se gestionan los recursos públicos. En este sentido, los diferentes gobiernos han colocado dentro de sus objetivos tanto a la obtención como a la promoción de la eficiencia, viéndose así en la necesidad de contar con indicadores que les muestren de qué manera están siendo asignados y utilizados los recursos públicos en sus diversos rubros. A pesar de la importancia que la eficiencia tiene sobre el ejercicio del gasto público, se considera que son pocos los estudios que analizan este tópico desde la perspectiva
regional,
en
comparación
resulta
más
común
encontrarse
con
investigaciones que llevan a cabo una comparación entre países dentro del contexto internacional, seguido de aquellos trabajos que se realizan a nivel nacional. El hecho de tener como referencia a los estándares internacionales, provoca que se pueda lograr una evaluación del desempeño con una mayor objetividad, esto dada la continua e interminable globalización y la dependencia recíproca de las naciones, con lo que se fomenta la creación de un entorno competitivo, en el que se vuelve vital mejorar en el cumplimiento de las obligaciones del Estado, así como la detección de aquellas áreas de oportunidad e identificar las mejores prácticas para la optimización de procesos y la consecución de metas. Debido a que la medición de la eficiencia depende del conjunto de inputs y outputs que se hayan empleado, así como de la misma técnica utilizada, cada uno de los resultados obtenidos deberá ser interpretado y manejado con mesura. Así, el hecho de contar con metodologías que sean fiables al evaluar las cuestiones de la eficiencia tendrá un peso cada vez mayor en el sector público, tanto para el análisis del desempeño como para construir instrumentos de política pública.
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