La función jurisdiccional en el ámbito administrativo

Instituto de Técnica Forense – Facultad de Derecho Universidad de la República

Trabajo monográfico sobre

La función jurisdiccional en el ámbito administrativo

por

Federico Luis Amorós Iturburua

Profesores Encargados

Prof. Dr. José Alem Deaces Prof. Dr. Guillermo Arrillaga Boetto - Prof. Dra. Esc. Ivanna Combe

Noviembre 2014 Montevideo – Uruguay

Federico Luis Amorós Iturburua

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Índice

Sobre este trabajo ………………………………………………………………... 3

I. Introducción 1.1. Definiciones conceptuales …………………………………………... 4 1.2. Desarrollo …………………………………………………………… 5

II. Análisis de casos A)- Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua ………………... 7 B)- Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones ………………. 8 C)- Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia …………...… 9 D)- Área de Defensa del Consumidor ………………………………….. 10 E)- Oficina de Sustanciación y Resolución del Proceso Infraccional Aduanero ……………………………………………………………….. 11

III. Bibliografía ………………………………………………………………… 12

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Federico Luis Amorós Iturburua

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Sobre este trabajo

De un tiempo a esta parte, se ha venido consolidando en el país una nueva forma de resolución de conflictos, consistente en la erección de la Administración Pública, a través de sus diversos órganos, en árbitro (e incluso juez en algunas situaciones) que media y decide sobre conflictos de particulares. Esto así planteado, no supone rareza alguna. La peculiaridad de este fenómeno radica en que esos conflictos perfectamente se podrían dirimir en una de las instituciones básicas de cualquier sistema republicano de gobierno: el Poder Judicial. Ergo, lo que se da es una suerte de invasión competencial por parte de la Administración a los Tribunales ordinarios dependientes de la Judicatura, para arrogarse ella el derecho de resolverlos en sus propios organismos, con sus propios funcionarios y especiales procedimientos. Y esto puede resultar preocupante, ya que la Administración no es el Poder que tiene el cometido y la vocación de dirimir los conflictos, sino que está impregnada del espíritu ejecutivo que realiza actuaciones materiales concretas y no es independiente, sino que vela por el interés general. Al tener que defender este valor, pierde parcialidad y se retacean garantías a las partes en conflicto. Esto se exacerba en su gravedad cuando el arbitraje institucional se impone preceptivamente, debiendo sí o sí los particulares dirigirse al organismo correspondiente para sustanciar la cuestión. En este trabajo me propongo, de manera muy somera y breve, un análisis de cinco casos en los que la Administración decide sobre asuntos contenciosos de ciertas materias, designando organismos y funcionarios encargados de intervenir, con procedimientos y regímenes sancionatorios preestablecidos, pero con muy amplias potestades en varios casos. Así, se determinará la naturaleza jurídica del organismo, la competencia material y lo que denomino competencia arbitral: o sea, concretamente, sobre qué y cómo arbitra o decide en ese caso el organismo.

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I. Introducción

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1.1 Definiciones conceptuales

Si bien los conceptos de función jurisdiccional y administrativa han sido extensamente estudiados, conviene un repaso rápido para contextualizar el tema. Para eso nos remitimos a dos de las opiniones doctrinarias de mayor envergadura de nuestra región. Al ser igualmente crucial para el objeto de este estudio, nos detendremos en el concepto de arbitraje. 

FUNCIÓN JURISDICCIONAL

El reconocido administrativista argentino Agustín GORDILLO define la función jurisdiccional como “resolución con fuerza de verdad legal de contiendas entre partes, realizada por el Poder Judicial (es decir, por órganos independientes y relativamente estables)1.” Coincidentemente, el eminente Profesor Enrique SAYAGUÉS LASO sostiene que “función jurisdiccional es la que tiene por objeto decidir cuestiones jurídicas controvertidas, mediante pronunciamientos que adquieren fuerza de verdad definitiva2.” 

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Por otra parte, GORDILLO entiende, en un concepto residual, que función administrativa sería “toda la actividad que realizan los órganos administrativos, y la actividad que realizan los órganos legislativo y jurisdiccionales, excluidos respectivamente

los

actos

y

hechos

materialmente

legislativos

y

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jurisdiccionales. ”

1

GORDILLO, Agustín – Libro I “Introducción al Derecho Administrativo” en el “Tratado del Derecho Administrativo y obras selectas”, pág. 8, t. V, Buenos Aires, FDA, 2012. 2 SAYAGUÉS LASO, Enrique – “Tratado de Derecho Administrativo”, pág. 71, t I, Montevideo, FCU, 2010. 3 GORDILLO, Agustín – op. cit, pág. 8.

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A su vez, SAYAGUÉS LASO define la misma como “la actividad estatal que tiene por objeto la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos –que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos-condición– y operaciones materiales. 4” 

ARBITRAJE

El arbitraje es un mecanismo de heterocomposición de los conflictos, donde se somete la resolución de los mismos a un tercero ajeno, que actúa con objetividad, vinculando a las partes con su decisión. A diferencia de las fórmulas bilaterales de autocomposición, a decisión del tercero no busca, per se, una solución intermedia que aproxime los intereses enfrentados, pudiendo adoptar una decisión que coincide plenamente con las pretensiones de una de las partes. Es voluntario.

1.2 Desarrollo

Primeramente, debemos aclarar los diferentes institutos que pueden resultar de un entrecruzamiento entre arbitraje, Administración y jurisdicción. Como bien señala el autor español Ignacio GRANADO HIJELMO5, se pueden observar tres escenarios:

a) En primer lugar, nos encontramos con el arbitraje administrativo en sentido estricto, es decir aquel en que la Administración, actuando como tal, es decir, en tutela de un interés público y revestida con facultades de imperio, es una de las partes en conflicto que se somete al arbitraje ajeno para dirimirlo. b) Distinto es el caso de la Administración cuando no actúa como tal, sino sometida al Derecho privado y desprovista de facultades de imperio, porque entonces se comporta como un particular y puede someter sus conflictos al arbitraje (privado). c) Por otro lado, se encuentra la que podemos denominar actividad arbitral de la Administración que aparece siempre que la Administración actúa como árbitro en

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SAYAGUÉS LASO, Enrique – op. cit., pág. 70 GRANADO HIJELMO, Ignacio – “El arbitraje en Derecho Administrativo: algunas reflexiones sobre su fundamentación”, pág. 48 5

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un conflicto ajeno. Aquí pueden darse dos variantes según el conflicto a dirimir sea entre particulares o entre entidades administrativas (conflictos interadministrativos). d) Finalmente, está la resolución de asuntos en las que la Administración tiene algún interés, y se impone como árbitro para la solución del diferendo entre los particulares, actuando a través de órganos administrativos con funciones cuasi jurisdiccionales.

Esta última es la que nos interesa: la actuación de la Administración como árbitro que resuelve conflictos entre particulares, que bien podrían ser dirimidos en el ámbito del Poder Judicial, pero que ella decide, por diversas razones (especial interés público, tecnicidad de la materia, profesionalidad, etc.), se arroga el derecho de mediar y decidir. Por esta característica es que no es lo más conveniente de hablar de arbitraje institucional, como lo hace alguna doctrina, ya que uno de los elementos definitorios del instituto del arbitraje (el hecho de que es voluntario) no se encuentra aquí. El particular conserva su voluntad hasta el momento de decidir la reclamación; pero una vez decidido a hacerla, deberá, necesariamente, hacerlo ante determinado organismo administrativo, y no otro, ni ante un Tribunal del Poder Judicial. Este es el punto neurálgico del asunto, donde se da la invasión del territorio competencial de los Tribunales Judiciales, llevando el escenario de resolución a organismos administrativos, donde fungen como árbitros ad hoc funcionarios públicos de esas reparticiones. Los siguientes son algunos de los organismos que tienen estas potestades cuasi jurisdiccionales para dirimir ciertos asuntos que son de su exclusiva competencia.

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II. Análisis de Casos

A)- Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA)

1. Naturaleza jurídica Órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, funcionando en el ámbito de la Comisión

de

Planeamiento

y

Presupuesto

con

autonomía

técnica.

Administrativamente, se vincula a Presidencia de la República a través de los Ministerios de Industria, Energía y Minería, y de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.6

2. Competencia Regulación y fiscalización de las actividades como generación, producción, importación, exportación, almacenamiento, distribución, evacuación, refinación y transporte referidas a la energía eléctrica, combustibles, agua potable y servidas, tendiendo a la extensión de los servicios, fomento de la inversión, protección del medio ambiente y derechos del consumidor, promoción de la libre competencia, prestación igualitaria, libre elección y fijación de tarifas. 7

3. Competencia arbitral Según lo establecido por el literal J del art. 14 de su ley orgánica, le corresponde “constituir, cuando corresponda, el Tribunal Arbitral que dirimirá en los conflictos entre partes”, regulándose en los aspectos formales del proceso por los dispuesto para el arbitraje en el Código General del Proceso (excepto en la elección de los árbitros, que se realiza por designación de las partes, y éstos del tercero, según lo fija el numeral 5) del art. 3 de la ley 16.832). Si bien no se menciona claramente cuáles son las partes y respecto a qué conflictos se dirime, la interpretación armónica del cuerpo normativo nos permite

6 7

Ley 17.598, arts. 1 y 3 Ibídem, art. 2

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arribar a la conclusión de que se las partes son los agentes regulados (UTE, OSE, ANCAP, etc.) y el objeto la regulación a la que la unidad las somete. A este objeto eventual de conflicto, también se agrega la prevención de conductas anticompetitivas y el abuso de posición dominante en materia de defensa de la competencia, según lo dispone el literal O del mismo corpus. Aquí claramente se ve que en un caso de competencia desleal, por ejemplo, entre dos de los agentes regulados, estos no llevarán su diferendo ante un Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil, dependiente del Poder Judicial, sino al Tribunal Arbitral que constituirá la URSEA a esos efectos específicos.

B)- Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC)

1. Naturaleza jurídica Al igual que su equivalente en materia de energía, combustibles y agua, es un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, funcionando en el ámbito de la Comisión de Planeamiento y Presupuesto con autonomía técnica. 8

2. Competencia Regulación y el control de las actividades referidas a las telecomunicaciones, entendidas como toda transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier

naturaleza, por hilo

radioelectricidad, medios ópticos y otros sistemas electromagnéticos y, asimismo, las referidas a la admisión, procesamiento, transporte y distribución de correspondencia realizada por operadores postales, buscando cumplir la universalización de los servicios, el fomento de la inversión, la protección de los derechos de los usuarios, prestación igualitaria, libre elección y la promoción de la libre competencia.9

3. Competencia arbitral El literal U del art. 86 de la referida ley, dispone como un cometido, asignándole los correspondientes poderes jurídicos, el “promover la solución arbitral de las 8 9

Ley 17.296, arts. 70 y 74 Ibídem, arts. 72 y 73

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diferencias que se susciten entre agentes del mercado”, sin detallar más los aspectos formales. Sin embargo, fácilmente podría establecerse por analogía lo mismo que se fijó para la URSEA, dado los similares cometidos y estructuras, que sólo se diferencian en los servicios que regulan.

C) Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia

1. Naturaleza jurídica Órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, funcionando en el ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas.10

2. Competencia Tiene por objeto fomentar el bienestar de los actuales y futuros consumidores y usuarios, a través de la promoción y defensa de la competencia, el estímulo a la eficiencia económica y la libertad e igualdad de condiciones de acceso de empresas y productos a los mercados.11 Para ello, puede emitir normas generales e instrucciones

particulares,

realizar

estudios,

investigaciones,

emitir

recomendaciones no vinculantes y dictámenes, responder consultas, asesorar e investigar presuntas violaciones a la materia que regula. 12

2. Competencia arbitral Aquí no hablamos de arbitraje, sino de un verdadero proceso cuasi jurisdiccional inquisitivo, de carácter administrativo, en el que el organismo tiene amplísimas facultades y poderes-deberes jurídicos para actuar. Así lo determina el art. 10 de la ley reguladora al establecer que “el órgano de aplicación será competente para desarrollarlos procedimientos tendientes a investigar, analizar y sancionar las prácticas prohibidas por la presente ley. Podrá actuar de oficio o por denuncia.”. En la potestad de actuar por oficio, se ve claramente el carácter unilateral del procedimiento al que somete a los agentes que vigila.

10

Decreto 404/007 del 29/10/2007, art. 11 Ley 18.159, art. 1 12 Ibídem, art. 26 11

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Aquí sí encontramos una detallada regulación de los aspectos procesales (capítulo II de la ley), estableciéndose un procedimiento sui géneris, que incluye medidas preparatorias y cautelares, en las que la Comisión se podrá apoyar en Tribunales del Poder Judicial para diligenciarlas y solicitarlas (pero únicamente en ese aspecto; no pierde la dirección de la investigación), recepción de denuncia por parte de cualquier persona física o jurídica, pública o privada, actuación de oficio, diligenciamiento de prueba, etapa conciliatoria eventual, e imposición de sanciones pecuniarias si se constata la práctica anticompetitiva, tanto a la persona jurídica, como a sus administradores y representantes, y los de una eventual sociedad controlante. Es, sin lugar a duda, un Tribunal ad hoc para la materia de defensa de la competencia, dependiente de la Administración, y cuyos funcionarios fungen de jueces con amplias facultades sancionatorias.

D) Área de Defensa del Consumidor

1. Naturaleza jurídica Área funcional de la unidad ejecutora Dirección General de Comercio del Ministerio de Economía y Finanzas.13

2. Competencia Sus cometidos son administrar y ejecutar planes y programas relativos al seguimiento, difusión y cumplimiento de normas e informaciones de interés para el consumidor, lograr el equilibrio en las relaciones de consumo, procurando mayor información y transparencia en el funcionamiento del mercado, eliminando los posibles abusos del sistema. Para ello, debe controlar el cumplimiento de las normativas vigentes; proveer a los consumidores de información y asesoramiento sobre sus derechos; mediar en los conflictos generados en las relaciones de consumo; realizar inspecciones de oficio o ante denuncias; controlar la calidad de productos ofrecidos; asesorar financieramente; realizar el control de precios administrados; fomentar la asociación y la autogestión informada de los

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Ley 16.736, art. 163

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consumidores; asesorar a los organismos estatales sobre temas de su

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competencia.14

3. Competencia arbitral Según lo dispuesto en el literal F del art. 42 previamente citado, esta Área tiene potestad para recibir denuncias consumidores y citar a audiencia administrativa a proveedores para tentar una conciliación, pudiendo sancionar pecuniariamente la incomparecencia, y generando presunción simple en contra del proveedor incompareciente, que luego pesará en el eventual proceso jurisdiccional ante Tribunales ordinarios del Poder Judicial. Se plasma en acta labrada por el funcionario público que arbitra el resultado, de lo que se expide testimonios a las partes. Así, esta Área puede laudar, con facultades sancionatorias, en conflictos de relaciones de consumo. 15

E)- Oficina de Sustanciación y Resolución del Proceso Infraccional Aduanero

1. Naturaleza jurídica Repartición vinculada jerárquicamente al Director dentro de la Dirección Nacional de Aduanas (unidad ejecutora del Ministerio de Economía y Finanzas). La Aduana la crea en cumplimiento del cometido que le atribuye el art. 257 numeral 1° de la ley 13.31816, que consiste en el conocimiento y resolución de los asuntos relativos a infracciones aduaneras cuya cuantía no exceda de las 350 URs.

2. Competencia Le compete la gestión, trámite, resolución, y en general todo lo referido a la sustanciación y decisión de los asuntos relativos a infracciones aduaneras cuyo conocimiento fue atribuido a la Dirección Nacional de Aduanas. Para ello, está facultada para dar entrada a todos los escritos y asuntos que se le presenten, dictar providencias, formar expedientes, caratularlos, sustanciar y resolver los

14

Ley 17.250, art. 42 en redacción dada por el art. 137 de la ley 18.046 Decreto 244/000, arts. 11, 12 y 13 16 En redacción dada por ley 16.320 15

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diferendos y decidir sobre sanciones y cumplimiento de las resoluciones

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definitivas.

3. Competencia arbitral Aquí tampoco es adecuado el término arbitral, ya que se trata de la presunta comisión de una infracción, una falta al ordenamiento jurídico vigente, que la Administración se arroga el derecho de entender en su totalidad hasta cierto monto. El procedimiento es uno de los más reglamentados y detallados: cuenta con una repartición (la citada Oficina) especializada en el tema, un funcionario que debe ser preceptivamente un abogado17, que la dirige, recibir los escritos, sustanciar y diligenciar los medios probatorios, evacuar la defensa, dar traslado a al representante del Ministerio Público y Fiscal, y, en definitiva, realizar todas las indagatorias y actuaciones que crea pertinente, para finalmente decidir sobre el comiso y adjudicación de los bienes en infracción (si se condena), o la clausura y archivo de las actuaciones (si de desestima). 18

17 18

Orden del Día 63/93, numeral 4° Ley 13.318, art 268 inciso 2.

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III. Bibliografía

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 Derecho Positivo  Citada Leyes Ley N° 17.598 - http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17598 Ley N° 17.296 - http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17296 Ley N° 18.159 - http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18159 Ley N° 16.736 - http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=16736 Ley N° 17.250 - http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=17250 Ley N° 18.046 - http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=18046 Ley N° 13.318 - http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=13318 Ley N° 16.320 - http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=16320 Decretos Decreto N° 404/007 - http://www.mef.gub.uy/competencia/documentos/dec_404_007.pdf Decreto N° 244/000 - http://www.consumidor.gub.uy/informacion/?IndexId=58 Órdenes del Día Orden N° 63/93 - http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/file/8185/1/o.d._63-93.pdf

 Consultada Leyes Código General Proceso (ley 19.090) http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=19090 Código Aduanero (decreto-ley 15.691) http://www0.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=15691 Órdenes del Día http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/file/8182/1/o.d._62-93.pdf http://www.aduanas.gub.uy/innovaportal/file/8187/1/o.d._64-93.pdf



Doctrina  Citada GORDILLO, Agustín – “Tratado del Derecho Administrativo y obras selectas”, t. II y V, Buenos Aires, FDA, 2012.

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GRANADO HIJELMO, Ignacio – “El arbitraje en Derecho Administrativo: algunas reflexiones sobre su fundamentación” en Revista Jurídica de Navarra, N° 39, año 2005, Navarra. SAYAGUÉS LASO, Enrique – “Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, Montevideo, FCU, 9ª edición, 2010, a cargo de Daniel Hugo MARTINS.  Consultada ESCARTÍN ESCUDÉ, Víctor – “El arbitraje y otros medios alternativos de resolución de conflictos en el Derecho Administrativo” en Revista Aragonesa de Administración Pública, N° 39-40, año 2012, Zaragoza.

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