La calidad educativa y sus desafíos actuales

Enrique Flores Ortiz

La calidad educativa y sus desafíos actuales Enrique Flores Ortiz

NÚM. 19, JUNIO 2012

Investigador de la Dirección General de Estudios Legislativos: Política y Estado.

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1. Resumen Este trabajo analiza los factores que impiden elevar la calidad de la educación en el nivel básico y valora si la aplicación de la Carrera Magisterial, como programa implementado para mejorar el desempeño profesional del docente, ha contribuido en el mejoramiento de la enseñanza, o bien, es el momento para reformularlo a fin de evitar su extinción y apuntalarlo como un nuevo modelo de profesionalización magisterial.

En el segundo punto se muestran algunos de los programas implementados por la SEP e incluso, en coordinación con las autoridades estatales y municipales. Asimismo, se ilustran los alcances obtenidos desde el 2001 al 2011. En el tercer punto se plantean tres propuestas orientadas a la mejora de la calidad educativa, partiendo desde una adición al artículo tercero de la Constitución Política, a fin de convertir la calidad de la educación en una política de Estado.

2. Introducción Por calidad educativa, se entiende el nivel que permite a los educandos alcanzar conocimientos individual y socialmente significativos. En este trabajo se argumenta que a pesar de los esfuerzos oficiales en materia de recursos financieros la calidad de la enseñanza es un objetivo no alcanzado. En la primera parte del documento se expone el contexto en el que se encuentra el sistema de educación en el nivel básico. En este punto se plantea la pregunta, si el gobierno invierte más allá del promedio de los países miembros de la OCDE, entonces ¿dónde radica el problema?

3. El contexto: no por incrementar el gasto aumenta la calidad en la educación Para el Estado mexicano mejorar la calidad educativa representa una exigencia social de alto rango. Los cambios tecnológicos, científicos y sociales que han tenido lugar en la primera década del siglo XXI están modificando significativamente el patrón cultural y el sistema de necesidades de la sociedad mexicana. Frente a este panorama, el gobierno federal ha impulsado políticas nacionales orientadas al mejoramiento de la enseñanza en el nivel básico, no obstante, existen ciertos rezagos en el proceso enseñanza-aprendizaje que deben valorarse a fin

de localizar el punto crítico en el que se encuentra el sistema educativo mexicano. Lo primero que debemos mencionar es que a pesar de la inversión que el gobierno mexicano ha hecho en educación para incrementar la cobertura universal en el nivel básico, la calidad de la educación no muestra mejoras importantes. En otras palabras, no por el hecho de gastar mucho contamos con educación de calidad. De acuerdo con las cifras oficiales, en el nivel básico la cobertura universal se ha extendido significativamente. En este renglón, el derecho a la educación se ha venido generalizando desde mediados de la década de los 90, mediante la ampliación de la cobertura educativa. Sin embargo, aún no alcanza a ser universal en todo el nivel básico (Preescolar, Primaria y Secundaria). Al respecto, el Ejecutivo federal ha señalado que la ampliación de la cobertura de la educación primaria y la estabilización del crecimiento poblacional, han permitido a México alcanzar la enseñanza primaria universal. Esta meta forma parte de los Objetivos de Desarrollo del Milenio a los que se comprometió nuestro país junto a 189 naciones más. En la actualidad, México lucha porque este progreso alcance a la población de las comunidades marginadas que habitan en las zonas rurales más lejanas, así como la población migrante (Quinto Informe de Gobierno, 2011). El énfasis gubernamental ha consistido en aumentar el acceso a la educación más que en mejorar su calidad. Desde los años 1992-1993, en los planes y programas de estudio para primaria y secundaria, disminuyó la atención hacia la educación cívica. En el caso de la secundaria, las horas por semana de formación cívica y de valores disminuyeron al dejar de impartirse en tercer grado. Algo similar sucedió con la reforma de 2006: eliminó una hora, al pasar de 8 a 7 horas semanales y sólo se imparte en segundo y tercer grado. En cuanto al gasto destinado a la educación, la Organización para el Comercio y Desarrollo Económico ha señalado que México se encuentra entre los países que más invierten en este sector (OCDE 2006). En esta última década se ha incrementado el gasto público y privado, sin llegar todavía al 8% del PIB marcado por la legislación mexicana y recomendado por la UNESCO. El Ejecutivo federal ha señalado que el gasto en educación, como porcentaje del PIB, se ha incrementado al pasar de 4.9% a 6.9%. Esta situación ha colocado a México por encima del promedio de la OCDE (5.8%).En estos años, el gasto públi-

co pasó de 4.7% al 5.3%, mientras que el privado aumentó de 0.2% a 1.6% (Primer Informe de Gobierno, 2007). En 2011, el gasto nacional destinado a educación fue de 909 millones de pesos; se considera un monto similar al de 2010, que ascendió a 882 millones de pesos. Según el Ejecutivo, de este gasto, la federación aportó 62.3%, los gobiernos estatales y municipales 16.2% y los particulares el 21.5% restante. Tan sólo en el ciclo escolar 20102011 se estimó un gasto promedio anual público por alumno de 14 mil 200 pesos para preescolar, 12 mil 900 para primaria y 19 mil 800 para secundaria (Quinto Informe de Gobierno, 2011). En cuanto a la infraestructura educativa, en el ciclo escolar 2010-2011 el sistema educativo contó con 253 mil 661 planteles en los diferentes tipos y niveles educativos, número superior en más de 2 mil 600 al del periodo anterior. El 16% son atendidos por la federación, 66.8% por los gobiernos estatales y municipales, 0.9% por el sostenimiento autónomo, mientras que los particulares administran al 16.3%. Se calculó que en el ciclo escolar 2011-2012 funcionaron en el país cerca de 256 mil planteles educativos. A pesar de este esquema, la problemática en la calidad de la educación continúa vigente. ¿Qué sucede? ¿Dónde radica el problema? La problemática escolar radica, por un lado, en la aplicación de metodologías de enseñanza que corresponden a modelos pedagógicos diversos y en muchos de los casos contradictorios con el diseño curricular. Estos instrumentos están quedando atrapados en la complejidad de los contenidos de los planes y programas de estudio. La última reforma educativa de fondo que se implementó fue en 1993. De ese año a la fecha, la sociedad en su conjunto viene presenciando una serie de transformaciones científicas y tecnológicas, con la capacidad suficiente para transmutar los esquemas de valores éticos y morales fundados en la familia. Los cambios vienen a toda velocidad, desarrollándose a través de amplios canales de comunicación, en un contexto global y en una etapa denominada como “la era de la información”. 4. Algunos esfuerzos gubernamentales por mejorar la calidad educativa Desde el año 2000 los esfuerzos por mejorar la calidad de la educación cobraron impulso. En esa lógica se han creado programas cuya cobertura

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e inversión ha crecido sistemáticamente. Además, existen varios proyectos impulsados por la SEP en años anteriores tales como Red Satelital de Televisión Educativa (Edusat); Red Escolar; Enseñanza de la Física con Tecnologías (EFIT); Enseñanza de las Matemáticas con Tecnologías (EMAT); Biblioteca Digital. El más reciente es el programa Enciclomedia, tendiente a mejorar la calidad y cobertura de la educación básica. Entre los que mayor inversión y atención han tenido se encuentra el Programa Escuelas de Calidad, creado en 2001, cuyo propósito fue contribuir a mejorar el nivel educativo en alumnos de escuelas públicas ubicadas en zonas marginadas. El programa funciona apegado a las dimensiones y

criterios operativos determinados por los Estándares de Gestión para la Educación Básica, a saber: pedagógica curricular, organizativa, participación social y administrativa. En el primer ciclo escolar de este programa (2001-2002) se incorporaron 2 mil 194 escuelas primarias ubicadas en zonas urbano-marginadas, beneficiando con ello a cerca de 712 mil alumnos (2º Informe de Gobierno, 2002). Para 2010, este comportamiento aumentó sustancialmente. Ahora bien, aunque en 2011 se observó una disminución porcentual como se muestra en la figura 1, el asunto a destacar es el universo de alumnos y planteles beneficiados.

Figura 1. Programa Escuelas de Calidad

Alumnos beneficiados Escuelas afiliadas

2010

2011

Cambio porcentual real de acuerdo a los datos

Informe de Gobierno

7 millones

6, 400,000

-8.57%

-1.9%

42, 500

41,508

-2.33%

2.3%

Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2010 y 5o Informe de Gobierno 2011.

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De igual manera, desde el 2007, la SEP en

coordinación con las autoridades educativas estatales y municipales están implementando el Programa Escuelas de Tiempo Completo (PETC). El objetivo consiste en contribuir en el mejoramiento de oportunidades de aprendizaje en alumnos de escuelas públicas dentro del nivel de educación básica, mediante la ampliación del horario escolar,

así como en coadyuvar a elevar la calidad de la educación. En el ciclo escolar 2007-2008, este programa benefició en 15 entidades federativas a más de 136 mil niñas y niños de 500 escuelas de educación primaria (Zorrilla Fierro, 2008). Para los años 2010 y 2011 los números mejoraron sustancialmente.

Figura 2. Programa de Escuelas de Tiempo Completo (PETC)

Alumnos beneficiados Escuelas apoyadas

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Cambio porcentual real Cambio porcentual real de acuerdo a los datos de acuerdo a los datos del informe de gobierno

Informe de Gobierno

2010

2011

428,218

439,231

2.57%

14.78%

14.8%

2,214

2,273

2.66%

12.97%

13%

Fuente: Elaboración propia con datos tomados de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2010 y 5° Informe de Gobierno 2011.

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En general, nuestro sistema educativo presenta una aparente línea de ascenso. No obstante, organismos internacionales como la OCDE, muestra en varios estudios resultados de diagnósticos aplicados a nuestro sistema educativo con un atraso preocupante. Así lo indican un par de trabajos elaborados entre 2003 y 2006. Asimismo, tanto los Exámenes de la Calidad y el Logro Educativos (Excale), aplicados por el

Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) como la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (ENLACE) instrumentado por la SEP, registran anualmente el nivel en el que se encuentra el alumno en el desarrollo de conocimientos y habilidades. A partir de los resultados obtenidos, se ha hecho notoria la necesidad de revisar las políticas educativas hasta ahora implementadas.

Figura 3. Porcentaje de estudiantes de 6o de primaria a nivel nacional, en cada nivel de logro educativo, evaluado por EXCALE, 2009 Asignatura

Por debajo del básico

Básico

Medio

Avanzado

Matemáticas

12.3

55.6

24.2

7.6

Español

14.1

47.7

28.8

9.4

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Fuente: INEE (2009) Exámenes de Calidad y el Logro Educativo (Excale).

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En esta coyuntura, se cuestiona con firmeza el papel desempeñado por los docentes. Es importante afirmar que el problema no sólo radica en el desempeño del magisterio. Pocas veces se presta atención a otros factores de carácter socioeconómico y político. Estas esferas influyen de distinta forma y afectan el aprendizaje del alumno. La mejora en la calidad de la educación se torna difícil cuando la escuela enfrenta situaciones en las que el entorno social muestra un panorama diverso e incierto con problemas como la desintegración familiar, desempleo, inseguridad, entre otros. El tema se hace más complejo cuando se olvida, por ejemplo, la situación económica del docente y la ausencia de programas integrales que mejoren su formación profesional en la aplicación de programas pedagógicos. En el marco de la globalización en el que se encuentra inmerso nuestro país, fortalecer el sistema educativo es una tarea prioritaria, primero, porque se convierte en un elemento de combate hacia la desigualdad social y, segundo, porque inserta a la sociedad mexicana en el contexto internacional con individuos mejor preparados.

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5. Por dónde empezar En este apartado propongo tres estrategias para mejorar el sistema educativo en el nivel básico. 1) Elevar a rango constitucional el término “calidad educativa”; 2) Crear estrategias legales para aplicar la evaluación universal a los docentes y 3) Reformular los criterios del Programa Nacional de la Carrera Magisterial. El primer punto de referencia se localiza en el marco normativo. El artículo 3º de la Constitución Política expresa que todo individuo tiene el derecho de recibir educación. Para cumplir este propósito, el Estado es el agente encargado de impartir la educación básica –preescolar, primaria y secundaria- que es obligatoria y gratuita. Además, tiene la obligación de promover y atender los diferentes tipos y modalidades educativos así como apoyar y difundir la investigación científica y tecnológica. Vale decir que la palabra “calidad” no aparece en el precepto constitucional referido, es en la Ley General de Educación donde se estipula que corresponde a las autoridades federales y estatales velar por la calidad de los servicios públicos. En este caso, la Ley crea la figura de Consejo Nacional Técnico de la Educación, y de manera similar en las entidades federativas, donde se les define como “órganos de consulta de las autoridades

educativas en sus respectivos ámbitos de competencia, facultados para hacer un seguimiento permanente, del funcionamiento y calidad de los servicios de educación básica así como de sus resultados, y proponer a las autoridades educativas, para su consideración, las medidas y reformas de carácter técnico que consideren resulten pertinentes” (art. 11, frac IV, inciso b). El sentido más completo de lo que debemos entender por calidad de la educación lo encontramos en el Plan Nacional de Desarrollo. En este documento, el presidente Felipe Calderón concibe que la educación de calidad significa atender e impulsar el desarrollo de las capacidades y habilidades individuales, en los ámbitos intelectual, afectivo, artístico y deportivo, al tiempo que se fomentan los valores que aseguren una convivencia social solidaria y se prepara para la competitividad y exigencias del mundo del trabajo (PND 20072012, 182). Al mismo tiempo, el Presidente de la República reconoce los rezagos existentes en este renglón y señala que un indicador relevante para entender el problema de la calidad educativa es el desempeño de estudiantes de primaria y secundaria. Al respecto, observa que éste continúa siendo muy bajo en lo referente a la comprensión lectora, la expresión escrita y las matemáticas (PND 20072012, 177). En este documento, el titular del Ejecutivo federal considera que para alcanzar el objetivo de la calidad de la educación es fundamental la instrumentación de un conjunto de estrategias. La primera consiste en implementar mecanismos de evaluación de resultados a los agentes inmersos en el proceso enseñanza-aprendizaje, desde el alumno hasta supervisores y jefes de sector. Una segunda estrategia consiste en reforzar la capacitación de los docentes, vinculándolos en cada uno de los niveles de la enseñanza, con las prioridades y objetivos del sistema educativo nacional. Para tal efecto, la Secretaría de Educación Pública en este sexenio oficializó un programa mensual para capacitación con reuniones técnicas. No obstante, en estos años los resultados no reflejan un mejoramiento en la calidad de la enseñanza. Considero que la tercera estrategia debe empezar a cobrar fuerza entre las autoridades educativas federales y locales, pues en ésta se ha propuesto renovar los programas de estudio, contenidos y, consecuentemente, los métodos de enseñanza.

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1. Reorganización del Sistema Educativo. 2. Reformulación de los Contenidos y Materiales Educativos. 3. Revaloración de la Función Magisterial, con este último apareció el Programa de la Carrera Magisterial. Según el Acuerdo: La carrera magisterial dará respuesta a dos necesidades de la actividad docente: estimular la calidad de la educación y establecer un medio claro de mejoramiento profesional, material y de la condición social del maestro. De esta forma, se acuerda el establecimiento de un mecanismo de promoción horizontal para el personal docente frente a grupo que enseña en los ciclos de educación básica. Su propósito consiste en que esos maestros puedan acceder, dentro de la misma función, a niveles salariales superiores con base en su preparación académica, la atención a los cursos de actualización, su desempeño profesional, y su antigüedad en el servicio y en los niveles de la propia carrera magisterial (Acuerdo 1992).

Carlos Ornelas (1996: 309) comenta que aunque originalmente se pensó esta política para destrabar conflictos magisteriales entre el SNTE, la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE)1 y el gobierno federal dejando la responsabilidad de la educación a los gobiernos de los estados, en realidad, “al analizar con cuidado el texto del Acuerdo y las disposiciones legales, se observa que la SEP mantiene lo que en la jerga burocrática se denomina normatividad, es decir, la capacidad de fijar criterios y reglas de carácter general para todo el sistema en prácticamente todos los ámbitos”. El 25 de mayo de 2011, la SEP y el SNTE aprobaron el Acuerdo para la Reforma de los Lineamientos Generales de la Carrera Magisterial. En él se asienta que: Con el nuevo programa, aplicable a los docentes que se incorporan y se promueven en el mismo, se estimula económicamente a los mejores desempeños de los docentes y se potencia su reconocimiento a la sociedad mexicana. Los factores permiten ahora evaluar eficazmente los resultados de la acción educativa y promueven la mejora del trabajo cotidiano de los maestros y las maestras, lo que redundará, sin duda alguna, en la calidad de la educación (ARLGCM).

Los factores de evaluación son los siguientes: a) El logro académico de los alumnos (50%), evaluado a través de la prueba ENLACE, de instrumentos estandarizados y/o de las estrategias que correspondan; b) Cursos de actualización. La formación continua de los docentes (20%), que toma en consideración los cursos que orientan sus trayectos formativos, y c) Desempeño Profesional (30%). Dividido en:

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En el tercer punto, en el cual considero la reformulación de los criterios contenidos en el Programa de Carrera Magisterial, los argumentos son los siguientes. Desde finales de la década de los 80, organismos internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la UNESCO hicieron acto de presencia en este sector mediante el financiamiento de programas, con lo cual su influencia adquirió fuerza en las políticas educativas implementadas por el gobierno mexicano. En este contexto se diseñaron tanto el Programa para la Modernización Educativa 1989-1994, se creó la Ley General de Educación (1993) y surgió el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, 1992, firmado el 18 de mayo de ese año entre el gobierno federal y los gobernadores de los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores del Estado (SNTE). El Acuerdo se convirtió en una política de fondo, como el punto de arranque de la descentralización de la educación en México. Juan de Dios Rodríguez Cantón (2012: 63).argumenta que dicho Acuerdo formuló tres líneas de acción, a saber:

1. Las actividades cocurriculares (20%), y 2. El desempeño profesional de los maestros (10%), basado en evaluaciones de sus conocimientos sobre los contenidos de planes y programas de estudio, así como la experiencia profesional acumulada durante los años de servicio.

1 Ornelas (1996) explica el contexto político y social en el que este grupo magisterial surgió (décadas de los 70 y 80) y la forma en la que el SNTE modificó su estrategia a fin de conservar la hegemonía magisterial y su influencia con el gobierno federal en la formulación de las políticas educativas y en el terreno de la descentralización.

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Actualmente, los resultados de la Carrera Magisterial no han sido suficientes para la mejora de la calidad de la enseñanza. Ornelas (2012: 82-83) propone su eliminación y, en su lugar, la implementación de la evaluación universal. Argumenta que este programa “ha generado conductas que van en contra de los propósitos de mejorar la calidad de la educación y de la ética profesional de los maestros. Agrega que en no pocas ocasiones se premia a quien es mejor para hacer chapuza, a quien se promueve por la vía de la obediencia a las directrices sindicales, la lealtad a los líderes o a los burócratas; no se retribuye al mejor docente”. Manuel Gil Antón (2012: 89) sugiere desmantelar el aparato paralelo de compensaciones de los profesores como parte ineludible de su trabajo e introducir una estructura profesionalizada. Estas propuestas surgen en un contexto en el cual el papel del docente es cuestionado cada vez más en la opinión pública, en el que los docentes niegan someterse a un proceso de evaluación universal como parte del programa firmado en 2011 y más aún, están sometiendo a los gobiernos en las entidades de la República a evitar la aplicación de este instrumento, arguyendo la existencia de una política de la SEP para desemplear a quienes resulten con resultados deficientes.

6. Comentarios finales Una vez expuesto lo anterior, la propuesta que aquí se plantea es que la calidad de la educación debe incorporarse al artículo tercero constitucional con el fin de plantearse como una política de Estado. Esta situación obligará a los gobiernos de los estados a atender con mayor eficacia el desempeño del docente. Asimismo, los gobiernos locales deben crear mecanismos legales que contribuyan al mejoramiento de la educación en los planteles tanto públicos como privados. La situación actual muestra que las autoridades locales carecen de estrategias para persuadir al docente del compromiso institucional que está obligado a cumplir. Finalmente, la Carrera Magisterial lejos de dejar de implementarse debe fortalecerse mediante lineamientos y criterios que permitan la incorporación de la planta docente nacional. Paralelamente, debe diseñarse un programa de actualización que atienda las necesidades cognoscitivas reales de los docentes. En este contexto, el papel que le corresponde desempeñar a la SEP es reducir las cargas administrativas a las que en los últimos años se ha sometido al magisterio. Son cuestiones de tipo estadístico que diaria y semanalmente el maestro debe entregar y que entorpecen la labor docente.

BIBLIOGRAFÍA Cantón Mayo, Isabel. La organización escolar normativa y aplicada. Biblioteca Nueva, Madrid, 2004. Del Carmen Pardo, María del Carmen. Federalización e innovación educativa (Coord.). Colmex, 1999. México. Gil Antón, Manuel. Debilidades y fortalezas de la carrera magisterial ¿Nuevas perspectivas? en Pérez Noriega Fernando op. cit. González-Rubio Iribarren, Javier. El afán educativo. El SNTE en el proyecto de nación. Aguilar, 2012. OCDE. Education at a Glance Indicators, 2006 edition. Ornelas, Carlos. De la carrera magisterial a la evaluación universal. Incoherencia institucional, en Pérez Noriega Fernando y Enrique Flores Ortiz (Coords). Memoria del Seminario “La prevención de la corrupción y el servicio profesional de carrera”. Senado de la República. LXI Legislatura. México, 2012. Ornelas Carlos. El sistema educativo mexicano. La transición de fin de siglo. FCE, México. 1996. Rodríguez Cantón, Juan de Dios. Antecedentes de la Carrera Magisterial en Pérez Noriega Fernando op. cit. Zorrilla Fierro, Margarita. Informe Final de la Evaluación del Diseño del Programa Nacional de Horario Extendido en Primaria Programa Nacional Escuelas de Tiempo Completo. Universidad Autónoma de Aguascalientes. México, 2008. Documentos del Ejecutivo federal

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Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Quinto Informe de Gobierno 2011. Primer Informe de Gobierno 2001. www.presidencia.gob.mx Segundo Informe de Gobierno 2002 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. www.shcp.gob.mx Subsecretaría de Educación Pública. www.basica.sep.gob.mx/tiempocompleto www.basica.sep.gob.mx/pec