\"La calidad del gobierno local en Guanajuato\"

2014

La calidad del gobierno local en Guanajuato Alex Ricardo Caldera Ortega* La centralidad de la acción política del gobierno local La revaloración de lo local como base del desarrollo parte de una idea esencialmente política. Se trata de la respuesta institucional para la crisis de legitimidad ocasionada por la globalización que ha alejado los centros de decisión de los lugares donde muchas veces tienen efectos directos las propias decisiones sin tomar en cuenta a los afectados. Es así que la cesión de competencias o autonomía local se justifica a partir de razones de legitimidad procedimental como por razones de principios democráticos. Incrementar la capacidad de gobierno figura en la agenda de la reforma del Estado en México, principalmente con la intención de reforzar su impacto en el desarrollo integral de las personas. Incrementar la capacidad de gobierno se visualiza como instrumento político de modernización del Estado, de consolidación de la institucionalidad, de fortalecimiento de la democracia. Asimismo, también se le tribuye mayor potencialidad a la generación de ciudadanía, particularmente mediante procedimientos que involucren a la sociedad en la formulación de los objetivos, la operación de las políticas y en la evaluación de los resultados de las acciones del gobierno. * Profesor-investigador del Departamento de Gestión Pública y Desarrollo del Campus León de la Universidad de Guanajuato. Integrante del Cuerpo Académico Transformaciones Sociales y Dinámicas Territoriales. Correo-e: .

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La idea de gobernanza democrática se torna relevante, pues se espera, como dice Alicia Ziccardi (1995), que “los gobiernos [locales] hagan lo correcto y trabajen en la puesta en práctica de las acciones que se proponen, y en las que se espera deben cumplir”, pero en un esquema de cooperación, coordinación y codecisión con la sociedad civil y los actores del mercado. La propuesta aquí sugerida es concentrarse en las condiciones institucionales para el desarrollo, ya que poner la atención en la capacidad institucional del gobierno local en un primer término ayuda a ubicar las fortalezas y debilidades del principal actor estratégico del territorio. Poner atención en un primer momento en la capacidad institucional del actor gobierno no es dejar de lado la perspectiva de la gobernanza que se refiere a las capacidades institucionales de una sociedad para generar dirección, coordinarse y movilizar recursos para conseguir fines sociales en medio de una disputa (en grados diferentes de conflicto) entre poderes en acción, los cuales a su vez también tienen desiguales capacidades de incidencia y diversas ideas acerca de la forma y sustancia de dichos objetivos. Efectivamente, el concepto de capacidad institucional del gobierno es más restringido que el de gobernanza, ya que el primero hace referencia a la pauta del ejercicio gubernamental configurado a partir de ciertos diseños institucionales, prácticas y recursos que le posibilitan o impiden obtener ciertos resultados. Es la atención en los recursos de autoridad, coactivos, administrativos, económicos e informativos (o deliberativos) que el gobierno –en su calidad de actor estratégico– utiliza para realizar los objetivos que se han considerado de valor social. Si bien el enfoque de capacidades institucionales adoptado recientemente por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) rebaza la aproximación gubernamental por que se es consciente de que “el desarrollo local traspasa las barreras políticas administrativas tradicionales”, se ha considerado prioritario fortalecer las capacidades de los gobiernos nacionales y locales para cumplir con sus objetivos, generando gobernabilidad y avanzando en el proceso de descentralización (De Alba González y Álvarez, 2010, p. 62). Más allá de los atributos, las facultades o dotación de poderes, la capacidad institucional del gobierno se muestra en la acción y los resultados de gobernar, en el cómo se usan las capacidades directivas y se transforman las situaciones deseadas en reales. Se trata de visuali72

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zar al gobierno como fuerza centrífuga de acciones públicas, que basadas en el impulso de un proyecto democrático-participativo, construyan espacios de confluencia entre Estado y sociedad que permitan a través de la información, la argumentación, el debate y la decisión conjunta materializar objetivos de desarrollo humano (Dagnino et al., 2006). Comparto la idea de Luis F. Aguilar cuando dice que la eficacia directiva de la sociedad no se sigue (en automático) del hecho de haber dotado a “un gobierno de las capacidades institucionales, fiscales, analíticas y administrativas necesarias”, sino que más bien depende de los esquemas específicos de la acción que practica en la relación con los diversos sectores de la sociedad –y que pueden tener la forma de mando, supervisión, persuasión, disuasión, negociación, asociación, aplicación de la ley, etcétera– con el fin de hacer suyos y materializar ciertos objetivos (Aguilar, 2006, p. 68). En este sentido, en una democracia consolidada, la capacidad de gobierno sería más bien la posibilidad de emprender y promover en forma eficiente acciones de interés colectivo mediante esquemas de cooperación, corresponsabilidad y legalidad… “La eficacia es resultado de esa capacidad”.1 No se trata de nostalgia hacia el pasado en la que el Estado dominaba el espectro público, sino una nueva y privilegiada interrelación en la que la sociedad es el centro de dicho espacio. El Estado sólo se convierte en articulador de la acción pública, la cual no sólo proviene del gobierno, sino del conjunto de redes de actores (sociales, políticos, económicos, comunitarios, etcétera) involucrados en el abordaje de los problemas y sus soluciones. La intervención política desde lo local se presenta más como coordinación, no como imposición de las decisiones gubernamentales. En este sentido, la nueva política se entiende como el proceso por el cual se consensa, de manera pública y transparente, la acción necesaria para conseguir el desarrollo de la región. Se habla de la necesaria configuración de una gobernanza democrática.

1  Esta definición de capacidad es la del Banco Mundial, pero adecuada tratando de subrayar la necesidad de esquemas de gobierno más horizontal y asociativo acorde a un arreglo institucional de gobernanza democrática (Aguilar, 2006, p. 68).

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Un gobierno cercano en el territorio Una nueva configuración institucional de mayor impacto en el desarrollo mediante la acción pública, requiere también un nuevo fundamento que plantee una redistribución del poder. Como una manera de generar un “contra flujo a los procesos de concentración del poder” que suceden de manera global y metanacional, los cuales están produciendo que las decisiones que afectan la vida de los ciudadanos se toman cada vez más alejada de sus centros de convivencia cotidiana, es imperante la promoción de que el auténtico bienestar colectivo tiene que darse en la dimensión de lo local (Arredondo, 1999). Alexis de Toqueville desde la primera mitad del siglo xix había considerado que la localidad cumplía con las condiciones adecuadas para la consecución conjunta de la felicidad. En la comuna, es decir, lo local, “la acción legislativa y gubernamental está más cerca de los gobernados”. Por su parte, Max Weber, al analizar la relación entre gobierno y dominación, particularmente aquellas formas de asociación desarrolladas en comunidades locales y municipales, ve en estos espacios concretos la posibilidad del desarrollo de una democracia directa dada la proximidad vecinal que proporciona las relaciones directas (Caldera, 2012). Tanto el pnud como otras agencias para el desarrollo han adoptado la idea de sólo con “intervención territorial” (es decir, local), bajo un esquema de “gobernanza democrática” se logrará una acción pública que alcance resultados positivos en el desarrollo social, económico y político. El triángulo del desarrollo local lo complementan el fortalecimiento de la organización social y la animación por parte del gobierno local de un diseño institucional que impacte positivamente el crecimiento económico (pnud, 2006). La apuesta por el desarrollo local se puede entender también como una reacción de las propias comunidades que han quedado total o parcialmente marginadas del crecimiento económico, generados de acuerdo con la lógica de los flujos de inversión de la economía de mercado. Este modelo de desarrollo evidentemente ha producido varias desigualdades territoriales, dejando marginadas a varias localidades, y dejando a los actores locales con poca capacidad de acción para escapar de esos procesos. 74

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Un Gobierno con eficacia Uno de los principales retos políticos del momento es construir un gobierno efectivo que garantice el cumplimento tanto de las demandas ciudadanas como de la creciente complejidad que significa al cambio del contexto global. El crecimiento con equidad sólo se logra con gobierno efectivo, democrático, transparente y que rinda cuentas. Elevar la calidad de la democracia en México requiere complementar la legitimidad del gobierno local asociada con el acceso al cargo mediante elecciones limpias y propositivas, a otra fincada en las capacidades directivas (y técnicas) tanto de los gobernantes como de la sociedad, así como garantizar el acceso igualitario y equitativo de los bienes y servicios públicos. Ésta es la dimensión propiamente dicha de la reforma administrativa. La base es la flexibilización del actual modelo burocrático aún imperante en la administración pública de nuestros países; modernización de las instituciones y prácticas gubernamentales con el objetivo de ampliar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas; aumentar la efectividad de la acción gubernamental mediante la mejora del ciclo de políticas públicas, introduciendo evaluación mediante controles institucionales y sociales del desempeño, de seguimiento de la calidad de los productos y del avance de los impactos; instauración de un sistema efectivo de función pública profesional; estandarización y adaptación de procesos gubernamentales al uso de nuevas tecnología de la información (lo que se ha denominado gobierno electrónico); pasar a un segundo peldaño en la trasparencia de los actos de gobierno con una actitud proactiva más allá de la hoy meramente reactiva; así como la adopción de mecanismos que permitan la lucha contra la corrupción de forma decidida. En materia de “controles internos” hay mucho por avanzar en nuestras administraciones públicas (Caldera, 2012). La reforma administrativa emprendida por los gobiernos noeliberales tendió a establecer controles contables que enfatizaron en el control sobre el flujo de efectivo y la salud financiera de las diversas agencias administrativas. Estos controles administrativos que pretendieron asegurar el ejercicio del gasto, tendientes además a satisfacer el conjunto de requisitos normativos, lamentablemente dejaron de lado principalmente dos elementos esenciales para el funcionamiento democrático de la 75

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administración pública: la medición real del impacto social de las políticas gubernamentales y el establecimiento de manera clara del quiénes son los responsables de ellas (responsiveness). En este sentido, el reto ahora se concentra en tener gobiernos que trabajar sobre la modificación de la organización jerárquica de la burocracia y el control exógeno y endógeno de las administraciones, es decir, la construcción de un sistema de equilibrios y contrapesos que abran la gestión a los demás integrantes de la sociedad y el sistema. Este conjunto de acciones políticas sin duda inciden en la capacidad de gobierno, teniendo detrás el ideal democrático y de justicia social que posibilite finalmente la construcción de una gobernabilidad democrática. Las potencialidades del fomento del desarrollo local desde los municipios mexicanos La perspectiva presentada hasta aquí no sólo reconoce que los gobiernos locales han ganado un margen de acción cada vez mayor para promover el desarrollo humano, sino que considera que en la localidad se obtendrán resultados en este sentido más rápidamente y de manera sostenible en el tiempo. La diferente capacidad de respuesta gubernamental a demandas sociales específicas, o mejor dicho la desigualdad institucional, puede ser una variable clave para entender los desequilibrios del desarrollo humano entre regiones o localidades (pnud, 2009, p. 49). En México, por ejemplo, existen 2 440 municipios que, por su tamaño poblacional, formas organizativas y realidades históricas, sociales y culturales, son muy diferentes entre sí.2 A pesar de esta diversidad, los desafíos son comunes, tales como fallas en el funcionamiento efectivo de los ayuntamientos como espacios representativos y de contrapeso a los presidentes municipales, financiamiento insuficiente, sistemas de reclutamiento y desempeño de recursos humanos ineficaces, participación ciudadana acotada y técnicas deficientes en la ges2  Existen casi 300 municipios considerados urbanos donde vive la mayoría de la población del país, poco más de 2 000 casi o totalmente rurales, de los cuales también hay una diversidad en términos económicos (Merino, 2007, p. 7).

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tión pública, entre otros, de los cuales se abunda enseguida (Merino, 2004). Los gobiernos municipales han adquirido mayor importancia en la promoción del desarrollo humano debido a los procesos de descentralización y globalización de los últimos treinta años (Sánchez Bernal, 2010, p. 181). Por otro lado, el proceso de democratización en México, el cual se inició precisamente en el orden local a principios de la década de 1980, generó en el espacio municipal un lugar desde donde varios actores políticos, económicos y sociales empezaron a hacer latente y manifiesta la demanda de quiebre con el sistema político mexicano jerárquico, corporativo y clientelar. La competitividad electoral que efectivamente configuró gobiernos municipales provenientes de varias fuerzas político-partidistas, aunado a una demanda ciudadana de mayor participación en el proceso de formulación y evaluación de políticas locales, ha llevado a generar un proceso de cambio institucional incremental con el propósito de fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para enfrentar los retos del desarrollo. La reforma municipal en México, que en términos más importantes se llevó a cabo con los cambios constitucionales del artículo 115 en 1983 y en 1999, ha otorgado capacidades y responsabilidades crecientes a este orden de gobierno (Merino, 2007, pp. 35-38): a) Los gobiernos municipales tienen atribuciones constitucionales exclusivas por cumplir: los servicios públicos (agua potable; alumbrado público; limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; mercados y centrales de abasto; panteones; calles, parques y jardines y su equipamiento; seguridad pública, en términos del artículo 21 constitucional –policía preventiva y tránsito–; y otros que la legislatura locales determinen), así como la planeación del desarrollo urbano a largo plazo, es función única e intransferible de los gobiernos locales. b) Los gobiernos municipales deben acrecentar sus recursos fiscales y gestionar libremente su hacienda. Se han creado nuevos esquemas de participaciones y transferencias federales (como el Fondo General de Participaciones, el Fondo de Fomento Municipal o el ramo 33), y los propios gobiernos municipales han incrementado la entrada de recursos propios mediante las atri77

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buciones otorgadas para regular sus propios impuestos a la propiedad inmobiliaria y los ingresos por la prestación de los servicios públicos, así como para decidir en qué se gastarán. c) Los gobiernos municipales tienen la capacidad de organizar y reglamentar su propia administración pública. A partir de 1999 los municipios dejaron de depender totalmente para su reglamentación del Poder Legislativo de los estados y adquirieron la responsabilidad de reglamentar su organización interna, y se les reconoció la posibilidad de “ensanchar el otorgamiento de garantías sobre derechos fundamentales y mejores posibilidades de convivencia civil, relacionados con su propio ámbito de competencias” (Merino, 2007, p. 37).3 d) Al gobierno municipal se le ha insertado en el andamiaje institucional de la política social nacional, como pieza clave y activa. Los más importantes programas federales de impacto social se implantan por medio de los gobiernos municipales, institucionalizado en la reglamentación específica, así como en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Los municipios en esta materia no son sólo instrumentadores de la política federal de desarrollo social, sino que desempeñan un papel importante en su orientación. e) En este mismo sentido, los gobiernos municipales colaboran en un esquema de relaciones intergubernamentales dinámico y colaborativo. Esta coordinación se da tanto de manera vertical con el gobierno federal y gobiernos estatales, como de manera horizontal entre varios municipios que colaboran a partir de figuras jurídicas nuevas, como es el caso de la zonas metropolitanas, o simplemente formas estratégicas, como es el caso de varias asociaciones de gobiernos municipales para abordar asuntos comunes o generar acciones de alcance regional.

3  La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en 2005 ratificó esta atribución, reconociendo que efectivamente existe un ámbito jurídico de autonomía municipal para emitir reglamentación referida a la organización interna (Merino, 2007, p. 28).

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La idea de calidad del gobierno El concepto de calidad del gobierno se recupera de Guillermo Cejudo y Dionisio Zabaleta, quienes definen que “la calidad del gobierno es la interacción del conjunto de atributos dirigidos a controlar la discrecionalidad en el ejercicio del poder” (Cejudo y Zabaleta, 2009). Es decir, se define la calidad del gobierno en función de las características inherentes al aparato político y administrativo del gobierno que permiten que los procedimientos gubernamentales se lleven a cabo en condiciones de equidad e imparcialidad. Esta definición, como lo señalan los autores, permite evaluar al gobierno por los elementos propios de la función gubernamental (dejando fuera el sistema electoral), pues separa las condiciones que propician un gobierno apegado a la legalidad y con prácticas fundadas en planteamientos técnicos, de los resultados obtenidos o del estado que guardan los servicios y políticas públicas. En el marco del análisis de las políticas conducentes al desarrollo humano, la evaluación de los gobiernos municipales, por medio de la calidad gubernamental, permite apreciar el estado que guarda el aparato gubernamental de los municipios con el fin de identificar las fortalezas y debilidades de los mismos. Lo anterior independientemente del estado en que se encuentran los servicios públicos o las capacidades institucionales de los municipios, pues el análisis de la calidad del gobierno permite identificar si la administración municipal cuenta con el potencial para desempeñarse efectivamente. De este modo, es posible establecer que aun un gobierno municipal que cuente con una gran cantidad de recursos económicos, materiales y humanos, si no desempeña sus funciones con los elementos de calidad gubernamental, estará contribuyendo a disminuir el valor de los resultados de sus acciones. Por el contrario, un gobierno municipal que cuente con diversas limitaciones en cuanto a recursos pero se desempeñe con calidad, podrá contar con perspectivas de desarrollo en el mediano y largo plazo. Esta propuesta identifica que la calidad de gobierno puede ser abordada a partir de las siguientes dimensiones:

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1) Arquitectura institucional. Existencia de estructuras y reglas que dirigen la actuación de los gobernantes en la prestación de servicios públicos, rendición de cuentas y transparencia. 2) Procesos y prácticas de gestión y políticas. Existencia de una orientación estratégica efectiva en la acción de gobierno, ligada a la administración presupuestaria, de recursos humanos e informáticos. El índice de calidad del gobierno municipal Para la realización de los diagnósticos sobre calidad de gobierno se utilizaron los datos del Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales 2011 (cngmd 2011) llevado a cabo por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi).4 El diagnóstico aquí presentado son esencialmente descripciones del estado que guarda la administración municipal en cuanto a los elementos con los que se evalúa la calidad del gobierno, particularmente referenciados a todos los municipios del país, pero confrontando comparativamente con el caso particular de Guanajuato, donde además se realizó trabajo empírico cualitativo con el propósito de generar un diagnóstico particular que permita generar una recomendación de política para el fortalecimiento de la capacidad de gobierno para formular políticas con impacto en desarrollo local. Metodológicamente, para la valuación de la calidad de gobierno se recuperan los componentes propuestos por Cejudo y Zabaleta (2009): la arquitectura institucional y prácticas de gestión.

4  El cngmd 2011, es el segundo levantamiento que en esta materia realiza el inegi (el primero fue la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009) en el marco de los trabajos derivados de las actividades del Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia (snigspij). El ejercicio censal fue levantado en dos periodos. La primera etapa del 16 de mayo al 1 de julio de 2011, y la segunda del 5 de septiembre al 21 de octubre de 2011 del mismo año. Para más información, véase la página del inegi .

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La arquitectura institucional Se refiere a los elementos constituyentes de la administración pública que contribuyen a limitar el uso discrecional de los recursos públicos por parte del gobierno, mediante dos vías: A) Contrapesos: son aquellos que tradicionalmente se han estudiado como “instrumentos de control constitucional y de rendición de cuentas horizontal”, los que a su vez se identifican en las medidas para garantizar la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana. Los datos del censo de gobiernos municipales del inegi permiten aproximarse al estado que guardan estos componentes mediante los tópicos del cuestionario que registran la existencia de catálogos de servicios públicos, de los mecanismos de transparencia con los que cuenta la administración como pueden ser: normatividad para regular el acceso a la información, un funcionario encargado de los temas de transparencia, un sistema de recepción y atención de solicitudes, así como un sistema de archivo. Igualmente, el censo refiere si el gobierno municipal atendía diversos temas de información pública tales como planeación, presupuesto, cuenta pública, estructura orgánica de la administración, sueldos y salarios de los funcionarios públicos, etcétera. B) Restricciones: son los elementos que permiten limitar el uso arbitrario de los gobernantes sobre la administración pública y se identifica en las reglas de acceso al servicio público, ya que se espera que los funcionarios del gobierno municipal realicen una trayectoria en el servicio público con base en su capacidad profesional y en reglas impersonales definidas. Los datos del censo realizado por el inegi que permiten observar estos elementos son la existencia de un servicio civil de carrera o la contratación de personal por medio de concursos públicos de oposición. De igual modo, las proporciones del personal de la administración municipal que laboran bajo los regímenes de contratación de base, confianza, eventual y honorarios revelan la constitución profesional de la administración pública, pues el ideal es que la mayoría del personal se encuentre en su cargo por medio de una plaza o “base”, mientras que el personal directivo sea de confianza y sea renovado en cada nueva administración municipal. Desproporciones en el personal por tipo de contratación llevan a suponer un manejo inadecuado en el acceso al servicio público. Lamentablemen81

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te la información disponible en el censo de esto en particular es muy poco, lo cual, de entrada, habla de los pobres avances en esta materia, convirtiéndose en uno de los principales retos de la calidad del gobierno local en México.5 El Subíndice de Arquitectura Institucional (siai) es un indicador compuesto creado a partir de la operacionalización de variables (transparencia, rendición de cuentas, reglas de acceso al servicio público y participación ciudadana) que se les atribuye el objetivo del control de la discrecionalidad en la toma de decisiones públicas. La ponderación para la integración se puede revisar en el anexo 1. Los temas en los que se compone esta subdimensión, y su definición, se expresan en el cuadro siguiente: Cuadro 1. Subdimensiones analíticas de la arquitectura institucional Transparencia

Se refiere a el acceso ciudadano, oportuno, suficiente, y garantizado a información relativa al desempeño de las funciones públicas.

Rendición de cuentas

Se refiere a la existencia de mecanismos que sirvan de proceso para que el servidor público esté obligado a presentar evidencia sobre sus procedimientos, tareas y resultados.

Reglas de acceso al servicio público

Se refiera a los mecanismos de ingreso y ascenso en la función pública con criterios meritocráticos y objetivos basados en su capacidad profesional.

Participación ciudadana

Se refiere a la existencia y funcionamiento de instancias de representación directa de ciudadanos para ser consultados por la gestión municipal e incidir en el proceso de toma de decisiones, implantación y evaluación de políticas públicas

Fuente: Elaboración propia a partir de Cejudo y Zabelta (2009, 2010).

La variable de participación ciudadana es agregada especialmente para la presente propuesta del icgm, ya que se considera al gobierno 5  Lo anterior no significa adelantarse a las conclusiones antes de abordar los datos arrojados por el análisis del icgm, sino atribuir la falta de respuesta por parte de los funcionarios de los gobiernos locales que participaron en el censo del inegi a la imposibilidad de dar datos positivos respecto a los mecanismos institucionalizados de acceso al servicio público en los gobiernos locales en México.

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municipal la instancia más cercana al ciudadano, y por ende, el orden gubernamental en que se pueden instaurar y hacer funcionales mecanismos y espacios participativos con incidencia efectiva en el proceso de elaboración y evaluación de políticas públicas.6 El cálculo de dicho subíndice se realiza con la ponderación como se indica enseguida: Subíndice de Arquitectura Institucional (siai) = it (0.30) + irc (0.30) + irasp (0.10) + ipc (0.30)

Donde:

Prácticas de gestión Las prácticas de gestión hacen referencia a un uso racional de los recursos disponibles de la administración para alcanzar los objetivos de las políticas públicas gubernamentales. También se propone un Subíndice de Prácticas de Gestión (sipg), referido al conjunto de atributos que nos hablan de la habilidad intrínseca de los gobiernos [loca6  El propio Guillermo Cejudo, en un texto escrito junto a Alejandra Ríos, identifica a la participación ciudadana como dimisión esencial de rendición de cuenta en los gobiernos municipales. Mecanismos como las auditorías de Contraloría Municipal, incluso la vigilancia ejercida por el Ayuntamiento, son parte de una cara “interna” de la rendición de cuentas, mientras que la participación ciudadana, mediante varios mecanismos, es una cara “externa” del mismo proceso (Cejudo y Ríos, 2009).

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les] para desarrollar, dirigir y controlar su capital humano, físico e informático con el fin de apoyar la implementación de las direcciones de las políticas públicas (véase Cejudo y Zabaleta, 2010, pp. 22-26). Las subdimensiones de este subíndice se refieren a los sistemas administrativos como los de gestión financiera, de recursos humanos, manejo de la información y la planeación estratégica. Cuadro 2. Subdimensiones analíticas de las prácticas de gestión Gestión Financiera

Se trata de la identificación de un nivel apropiado de distribución de recursos de acuerdo con las prioridades estratégicas y el gasto del dinero de forma efectiva, incluye la relación positiva entre gestión de recursos propios frente a los obtenidos por transferencia del gobierno federal.

Gestión de Recursos Humanos

Un sistema de gestión de recursos humanos de calidad debería generar procesos de diagnóstico y planeación acerca de las necesidades de nuevo personal, además de favorecer esquemas de capacitación y motivación de la planta burocrática existente de tal manera que, a mediano plazo, se cuente con el personal capacitado suficiente para enfrentar las diversas tareas de gobierno.

Gestión de la Información

En una dimensión interna, es el vehículo para recabar, procesar, mantener y difundir la información generada por cada organización. Fuera del gobierno, la gestión de la información se centra a de los procesos para transmitir información de la organización a otros actores gubernamentales (ya sean informes, reportes, bases de datos, etcétera) y a los ciudadanos (páginas web, mecanismos de acceso a la información, comunicación social, etcétera).

Orientación Estratégica Supone, por un lado, la existencia de mecanismos de evaluación del desempeño de los anteriores subsistemas de gestión en el logro de los objetivos de gobierno, y por otro, se refiere a la existencia de instrumentos de planeación que permitan una visión a largo plazo, con su respectivo cálculo de riesgos y oportunidades externas. Fuente: Elaboración propia a partir de Cejudo y Zabelta (2009, 2010).

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Para el cálculo del sipg, se consideró la siguiente ponderación, tomando en cuenta básicamente la calidad y disponibilidad de la información: Subíndice de Prácticas de Gestión (sipg) = igf (0.10) + igrh (0.30) + igti (0.30) + ioe (0.30)

Lo que significa:

El cálculo general del indicador compuesto incluye cálculo específico para cada indicador en lo individual para ambas subdimesiones del Índice de Calidad del Gobierno Municipal (icgm). La ponderación de cada uno de los indicadores se decidió entre un grupo de expertos de la Universidad de Guanajuato, tanto del campus León, como del campus Guanajuato, en función de la información disponible cngmd, 2011. La información que alimenta cada uno de los indicadores fueron elegidos del propio cngmd, 2011, integrando varias respuestas a preguntas del cuestionario contestado por funcionarios públicos de 2 442 gobiernos municipales y 16 gobiernos delegacionales del Distrito Federal. Las preguntas elegidas por cada indicador y subdimensión se identifican en el anexo 1 de ese documento. La normalización de los valores de cada indicador se realizó de tal forma que fueran tendientes a encontrar el valor que les corresponde en la escala de “cero” a “uno”.

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Fórmulas

xi =

zi − zmin × 100 zmax − zmin

Donde: xi = El indicador del munipio i zi = El valor natural o bruto del indicador del subtema del municipio i zmax = El valor máximo del indicador del subtema del municipio i zmin = El valor mínimo del indicador del subtema del municipio i Y la integración del icgm por cada municipio (i) se da en una simple suma de las dos subdimensiones normalizadas equitativamente para que en conjunto también nos dé un solo valor entre cero y uno: icgmi = (siai × 0.5) + (sipg × 0.5)

El funcionamiento del icgm en México En primera instancia, es necesario realizar una mirada global sobre los resultados del icgm y sus subíndices que lo integran. La media resultante de las 2 457 observaciones –es decir, los casos o municipios que contestaron el cngmd de 2011 del inegi– es de 0.3663, con una desviación estándar de 0.1336. La dispersión de los datos, según este último dato, es grande, pero aceptable, si se considera el número de los casos (además de las características de los municipios observados). Tabla 1. Estadística básica del icgm Media

0.3653

Desviación estándar

0.1336

Mínimo

0.0250

Máximo

0.7728

Casos

2457

Fuente: Elaboración propia a partir de inegi (2011).

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Para el análisis es importante agregar una categorización ordinal a los resultados del ICGM para todo el país, para tener referencias más claras en la comparación entre municipios a la cual se le identifica a partir de quintiles de magnitud. Un valor entre 0.8000 a 1 sería considerado como de muy alto índice de calidad gubernamental, entre 0.6000 y 0.7999 como alto, entre 0.4000 y 0.5999 sería regular, entre 0.2000 y 0.3999 como bajo, y finalmente entre 0 y 0.1999 como muy bajo. En este sentido, la media del ICGM para todo el país (0.3653) se puede clasificar como baja.7 Gráfica 1. icgm y sus dimensiones (media y máximo)

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de INEGI (2011).

Si se revisan los valores medios, máximos y mínimos de cada una de las dimensiones, se identifica a simple vista una importante variabilidad en el interior de cada uno de estos indicadores.8 Las desviaciones estándar más amplias son las del indicador de reglas de acceso al servicio público, las del índice de gestión de recursos humanos y la del índice de gestión de tecnologías de la información. El indicador que cae en la categoría de “muy bajo” es el de participación ciudadana, le siguen como “bajos” los indicadores de rendición de cuentas, el de reglas de acceso al servicio público, el de gestión financiera, el de gestión de tecnologías de la información y el de 7 Esta categorización también fue consensada entre el grupo de investigadores de la Universidad de Guanajuato, tanto del campus Guanajuato como el de León. 8 Los valores mínimos tuvieron que ser imputados mediante método de regresión simple (salvo SIAI, SIpG y el propio ICGM), pues lamentablemente había casos en que el resultado era cero. Véase anexo para resumen de la magnitud de los datos perdidos por subdimensión.

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orientación estratégica del gobierno. Como “regular” sólo el de transparencia, y como “alto” el de gestión de recursos humanos. En términos de los subíndices compuestos, se tiene que el de arquitectura institucional es considerado “bajo” y el de prácticas de gestión alcanza a clasificarse en “regular”. Para reforzar la observación anterior, ahora se analizan el número de casos ubicados en dichas las categorías ordinales. A partir de lo cual se puede decir que 3 de cada 5 de los municipios del país presentan un comportamiento ubicado entre los quintiles “bajo” y “regular” tanto del ICGM como de sus dos subindicadores que lo componen. Pero se puede diferenciar claramente que en los quintiles más altos hay mejores resultados para la subdimensión de SIpG, que para el SIAI. Es decir, se puede decir que los resultados a la baja del ICGM, de la mayoría de los municipios mexicanos, se atribuye más al diseño institucional, que a las propias prácticas de gestión. Gráfica 2. Análisis de frecuencias para el icgm, siai y sipg a partir de quintiles de magnitud

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de INEGI (2011).

Para identificar los 15 municipios con valores más altos y los 15 municipios más bajos en el país, se presenta la siguiente gráfica elaborada a partir del ICGM estandarizado en función de su media estadística. Así podemos observar que los municipios con valores más altos son Monterrey, La Paz, Acapulco, Guanajuato, Aguililla (Michoacán), Metepec, Tultitlán, Tapachula, Atotonilco, La Barca, Jaral del Progreso, San Mateo Atenco, Jaltetelco, León y Durango. Es de resaltar que de esta primera lista de los 15 mejores resultados, tres sean del 88

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estado de Guanajuato, dos del Estado de México y dos de Jalisco. Mientras que los resultados más bajos son para Tatatila, Tepetlán, José Azueta, Tlacojalpan, Ursulo Galván, Veracruz, Yecuatla, Agua Dulce, Carlos A. Carrillo, Santiago Sochiapan, Tantoyuca, y Tihuatlán, todos ellos del estado de Veracruz, así como Nuevo Morelos de Tamaulipas y Apulco de Zacatecas. El ICGM estandarizado es únicamente calculado para ser presentado gráficamente, lo cual facilita identificar la magnitud de la distancia entre los valores en referencia frente a la media estadística. Por tanto, lo que indica la siguiente tabla es que Monterrey está 3.6 veces por arriba de la media del ICGM de todo el país, mientras que Tihuatlán, Veracruz, está dos veces su valor por debajo de la media. Gráfica 3. Posiciones máximas y mínimas de icgm (estandarizado con la media estadística) para 30 casos seleccionados

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de INEGI (2011).

Una mirada al interior del ICGM y sus subdimesiones puede completar un primer acercamiento. Esto puede realizarse mediante la revisión que proporciona un análisis de correlaciones y de componentes principales.

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Tabla 2. Matriz de correlación (de Pearson) para cada uno de las variables del icgm IT

Variables

IRC

IRASP

IPC

IGF

IRH

IGTI

IT

1

IRC

.599**

1

IRASP

.097**

.145**

1

IPC

.431**

.454**

.224**

1

IGF

.353**

.544**

-.125**

.060**

1

IRH

.416**

.546**

-.076**

.125**

.719**

1

IGTI

.447**

.526**

.034

.251**

.471**

.507**

1

IOEG

.414**

.504**

.259**

.497**

.012

.125**

.247**

IOEG

1

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de inegi (2011). ** La correlación es significativa al nivel 0.01 (bilateral). * La correlación es significante al nivel 0.05 (bilateral).

En general, las correlaciones son moderadas, pero las más fuertes son, por un lado, la que hay entre la gestión de recursos humanos y la gestión financiera (0.719), y por otro, la que hay entre transparencia y rendición de cuentas (0.599). Cada una de ellas son correlaciones significativas (nivel de confianza de 0.01) y es de resaltarse que se trata de pares correspondientes de manera endógena a cada una de las dos subdimensiones constitutivas el icgm, es decir, el primer par de variables pertenece internamente a la subdimensión de prácticas de gestión, y el segundo par, a la subdimensión de arquitectura institucional. Los siguientes tres pares en magnitud de correlación es ‘interdimesional’, pues la rendición de cuentas (perteneciente a la dimensión de arquitectura institucional) está asociada de manera fuerte y significativa con todas las variables de la dimensión de prácticas de gestión, pero principalmente con las variables de gestión financiara y de recursos humanos. Dos pares de variables presentan correlación positiva débil y no significativa. Se trata tanto de la relación entre reglas de acceso al servicio público y la gestión de tecnologías de la información, así como la que existe entre gestión financiera y orientación estratégica del gobierno. Las correlaciones negativas son las que hay entre la variable de gestión financiera y la de reglas de acceso al servicio público, así como entre esta última y la gestión de recursos humanos. Ambas son 90

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correlaciones negativas débiles, pero significativas. Por último, es pertinente recordar que la correlación sólo significa asociación, mas no causalidad. La siguiente tabla resume el análisis de componentes principales. Este método permite identificar el porcentaje de aporte de cada una de las variables al cálculo del icgm para todo el país, que en este caso es claro que siete variables aportan de manera equilibrada, salvo una que está muy por debajo de las demás. Para este modelo son clave los aportes de la gestión financiera, seguido de la rendición de cuentas, mientras que la variable que menos aporta es el de las reglas de acceso al servicio público, lo cual es explicable a partir de lo ya dicho en torno a que es la que más desviación típica presenta y más datos perdidos tiene (véase anexo). Tabla 3. El análisis de componentes principales del ICGM Variable

Extracción*

Contribución de las variables (%)

IT

0.595

11.64

IRC

0.767

15.00

IRASP

0.385

7.52

IPC

0.611

11.95

IGF

0.785

15.35

IRH

0.759

14.84

IGTI

0.551

10.77

IOEG

0.662

12.94

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de inegi (2011). * La extracción es la suma de los cosenos cuadrados de las variables integradas en los 2 factores (F1/F2) que recogen 63.95% de la varianza.

Al tener en consideración la diversidad municipal mexicana, se hace necesario para fines analíticos clasificar a nuestros municipios utilizando por lo menos el criterio poblacional.9 Así tenemos cinco 9  Esta clasificación de los municipios mexicanos es la de Enrique Cabrero Mendoza (Cabrero, 2004, p. 765) y se utilizan los datos del inegi de su Censo Poblacional 2010.

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categorías en las que se ubican cada uno de los 2457 registros de municipios que contestaron la cngmd del inegi (2011). Tabla 4. Clasificación de municipios mexicanos de acuerdo con población en 2010. Clasificación

Número de Municipios incluidos

Porcentaje poblacional (%)

Municipios metropolitanos (más de 500 mil)

42

28.63

Municipios urbanos-medios (desde 100 mil hasta 500 mil)

163

25.64

Municipios Urbanospequeños (desde 15 mil to 100 mil)

911

31.29

Municipios semirurales (entre 2500 y 15 000 habitantes)

970

12.36

Municipios rurales (menos de 2500 habitantes)

371

2.08

Total

2457

100

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI (2010, 2011).

En términos poblacionales, es de resaltar que, de acuerdo con estos datos, 54.27% de la población mexicana vive en municipios urbanos-medios y metropolitanos, 31.29% en municipios urbanos pequeños y el restante 14.44% de la población habita en municipios semirrurales y rurales. Se podría pensar que un municipio más grande quizá ha transitado por un proceso de maduración institucional más positivo a partir de varios factores, como el propio aprendizaje, la variedad de los problemas a enfrentar, la transferencia de experiencias, tecnologías y conocimientos de otros subsistemas, como el académico o el empresarial, o simplemente la interacción con otras realidades gubernamentales (municipios asociados u otros órdenes de gobierno como el estatal y federal). Hay incluso, por otro lado, quien afirma que al gobernar desde municipios urbanos pequeños o semirrurales se enfrentan difi92

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cultadas mayores, no sólo por la falta de recursos de todo tipo, sino porque además por razón de enfrentar desde la gestión pública a una realidad compleja que incluyen los problemas propios de lo urbano por un lado, y lo rural por otro. Estas diferencias son precisamente las que se tratan de aclarar al hacer un análisis diferenciado a partir de las categorías propuestas para los municipios de México. La primera comparación entre tipos de municipios se puede realizar precisamente con el valor de la media. Se confirma la idea manifestada párrafos atrás en el sentido de que los municipios más grandes, en este caso los metropolitanos y los urbanos medianos, son los que presentan los resultados más altos del icgm y sus subdimesiones asociadas. Y así, en ese orden descendente, le siguen los municipios urbanos pequeños, los semirrurales y los rurales. Lo mismo se confirma en los mejores resultados para cada uno de los tipos de municipios mexicanos, los mejores resultados para las prácticas de gestión, frente a la subdimensión de arquitectura institucional. Gráfica 4. Media del icgm según tipo de municipio

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de inegi (2011).

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El conjunto de medias estadísticas para la subdimensión de arquitectura institucional, para cada uno de los tipos de muncipios, repite pauta para los municipios metropolitanos como los más altos en cada una de las variables, seguido para los municipios urbanos medianos y urbanos pequeños, pero no pasa lo mismo para los municipios semirrurales y rurales, pues estos últimos tienen mejor desempeño que los segundos. Si bien las medias son proporcionalmente diferentes en magnitud, y proporcionalmente equidistantes como se describe en el párrafo anterior, el orden en que cada variable se comporta para cada uno de los municipios cambia para el caso de los municipios precisamente semirrurales y rurales. Las tres categorías de municipios urbanos comparten el orden de tener mejores resultados en transparencia, seguido de la de reglas de acceso al servicio público, rendición de cuentas y, por último, la variable de participación ciudadana. Para el caso de los municipios semirrurales, las reglas de acceso público se van al tercer puesto, dejando en el segundo a la rendición de cuentas. Gráfica 5. Media de las variables del siai según tipo de municipio

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de inegi (2011).

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En la subdimensión de prácticas de gestión es donde se identifican más switch entre las variables y el orden de resultados que presentan cada categoría de municipios. La principal alternación se da en la variable de gestión de recursos humanos, la mejor posicionada en los municipios metropolitanos, urbanos medianos, urbanos pequeños y rurales. Dicho cambio se da en el hecho de que los municipios rurales tienen mejor resultado en esta primera variable que los municipios urbanos pequeños. En los municipios semirrurales se convierte en la segunda posición frente a la variable de gestión financiera, la cual ocupa la última posición en los municipios grandes, salvo en los rurales, donde es la tercera posición. La variable gestión de tecnologías de la información es la segunda mejor posicionada en todas las categorías, menos en los municipios semirruales donde es la tercera. La orientación estratégica del gobierno es tercera en municipios metropolitanos, urbanos medios y pequeños, pero la última en municipios semirrurales y rurales. Gráfica 6. Media de las variables del sipg según tipo de municipio

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de inegi (2011).

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La calidad del gobierno municipal en Guanajuato El estado de Guanajuato tiene 46 municipios, de los cuales, de acuerdo con la clasificación propuesta, dos son metropolitanos (León e Irapuato), 12 son urbanos medios (Acámbaro, San Miguel de Allende, Celaya, Dolores Hidalgo cuna de la Independencia Nacional, Guanajuato, Pénjamo, Salamanca, San Felipe, San Francisco del Rincón, San Luis de la Paz, Silao y Valle de Santiago), 25 urbanos pequeños (Abasolo, Apaseo el Alto, Apaseo el Grande, Manuel Doblado, Comonfort, Cortazar, Cuerámaro, Doctor Mora, Huanímaro, Jaral del Progreso, Jerécuaro, Moroleón, Ocampo, Purísima del Rincón, Romita, Salvatierra, San Diego de la Unión, San José Iturbide, Santa Cruz de Juventino Rosas, Tarimoro, Tierra Blanca, Uriangato, Victoria, Villagrán y Yuriria), y 7 semirrurales (Atarjea, Coroneo, Pueblo Nuevo, Santa Catarina, Santiago Maravatío, Tarandacuao y Xichú). En este sentido, Guanajuato es uno de los pocos estados mexicanos, que tiene, por un lado, un sistema de ciudades intermedias de fuerte urbanización e industrialización, pero que por otro, se convive con una realidad de un conjunto grande de pequeños municipios donde los retos son significativos en materia de desarrollo con equidad. El análisis de correlaciones para los municipios de Guanajuato muestra datos interesantes, pues reflejan asociaciones fuertes en variables que en el análisis nacional no muestra, y que en el análisis cualitativo pudieron ser contrastadas, como se verá más adelante. Se identifican correlaciones de considerable magnitud positiva entre variables. Resalta la consistencia interna de la subdimensión de arquitectura institucional, pues la correlación es alta y significativa entre la rendición de cuentas y la participación ciudadana, y de esta última y la transparencia. Del lado de las prácticas de gestión, una asociación fuerte y significativa se encuentra entre la gestión estratégica del gobierno y la gestión de tecnologías de la información. Las asociaciones interdimensionales fuertes están entre la rendición de cuentas con la gestión de tecnologías y la orientación estratégica, y de esta última con la trasparencia. Llama la atención la correlación moderada pero significativa entre las reglas de acceso público y la gestión de recursos humanos, pues siempre se esperará que un sistema meritocrático sea la base de la gestión del personal público. Hay otras varias asociaciones positivas y negativas entre variables, pero en realidad resultaron no significativas, como se puede ver en la siguiente tabla. 96

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Tabla 5. Matriz de correlación (de Pearson) de las variables del icgm en Guanajuato IT

IRC

IRASP

IPC

IGF

IT

1

IRC

.282

IRASP

.077

.245

1

IPC

.417**

.384**

.209

1

IGF

.024

.197

.197

.134

1

IRH

IGTI

IOEG

1

IRH

.078

.046

.354

-.055

.184

IGTI

.265

.388**

-.022

.187

.047

-.190

1

IOEG

.348*

.596**

.264

.331*

.123

-.005

.412**

*

1 1

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de inegi (2011). ** La correlación es significativa al nivel 0.01 (bilateral). * La correlación es significante al nivel 0.05 (bilateral).

Una primera combinación de estrategias de análisis, entre la identificación de correlaciones, y el análisis de componentes principales posibilita una mirada gráfica de las asociaciones mencionadas como la siguiente. Gráfica 7. Asociación de variables del icgm para Guanajuato por medio de componentes principales

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de inegi (2011).

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Gráficamente se está confirmando la asociación entre la rendición de cuentas y la trasparencia, y de éstas con la gestión de tecnologías de la información y la gestión estratégica. Lo mismo entre la gestión del personal y las reglas de acceso al servicio público, y en menor medida con la gestión financiera.10 La segunda estrategia, que se apoya en la anterior gráfica circular de correlaciones y combinada con otra de identificación de casos, nos permite visualizar el comportamiento de estas variables en cada uno de los municipios del estado de Guanajuato. Sobre el eje horizontal a la derecha están los municipios con el valor de icgm más alto para el estado de Guanajuato, y del lado izquierdo los municipios con valores menores. Para cada una de las variables de las subdimensiones (siai y sipg), se confirma esta tendencia gráfica. Los municipios ubicados en el cuadrante superior derecho presentan mejores resultados en las variables de gestión de recursos humanos, reglas de acceso al servicio público y de gestión financiera. De manera contraria, los municipios ubicados en el cuadrante derecho inferior son los casos con valores más bajos en estas mismas dimensiones. Los casos positivos en este conjunto de variables son Moroleón, Ocampo, Irapuato, Tierra Blanca, Jerécuaro, Uriangato, Acámbaro y Santa Cruz de Juventino Rosas. Los municipios ubicados en el cuadrante derecho inferior (incluidos los más cercanos a la línea horizontal del cuadrante superior) destacan en las variables de rendición de cuentas, participación ciudadana, gestión estratégica, transparencia y gestión de tecnologías de la información. Destacan Dolores Hidalgo, Coroneo, San Felipe, Celaya y San Francisco del Rincón, así como Guanajuato, Jaral del Progreso y León. Por su parte, los municipios ubicados en el cuadrante superior izquierdo tienen buenos resultados en el primer grupo de variables mencionadas (gestión de recursos humanos, reglas de acceso y gestión financiera), de regulares a bajos resultados en las variables de 10  Lo cerca o retirado del cero central en la gráfica circular de correlaciones indica la confiabilidad de la variable. En este sentido, se puede observar que la gestión financiera es la más cercano al cero (inferior al 0.5), lo cual se debe a los datos perdidos para el caso de Guanajuato de algunos de los casos, pues no otorgaron toda la información suficiente al cngmd (inegi, 2011).

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rendición de cuentas, transparencia, participación ciudadana, gestión estratégica y gestión de tecnologías de la información. Los municipios en el cuadrante inferior izquierdo presentan resultados bajos en casi todas la variables. Los municipios con menor capacidad institucional incluyen a Atarjea, Pueblo Nuevo, Santiago Maravatio, Manuel Doblado, Pénjamo y Romita. Gráfica 8. Identificación de casos (municipios)

Fuente: Elaboración propia con datos calculados a partir de INEGI (2011).

La siguiente gráfica ratifica lo dicho anteriormente, pero además nos da idea de la magnitud de las diferencias en torno al ICGM para los 46 municipios de Guanajuato. En el extremo derecho (resultados positivos) está Guanajuato, Jaral del Progreso, León, Coroneo, San Francisco del Rincón y Acámbaro, por mencionar los cinco primeros, frente a Atarjea, Pueblo Nuevo, San Luis de la Paz, Santiago Maravatio y Huanímaro, por mencionar el otro extremo de resultados muy bajos en el ICGM.

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Gráfico 9. Índice de Calidad del Gobierno Municipal (ICGM estandarizado con la media estadística) en Guanajuato

Fuente: Elaboración propia con datos del CNGMD del INEGI(2011).

En la gráfica el índice está estandarizado a partir de la media y de la propia desviación típica existente entre los 46 municipios del estado de Guanajuato, lo cual nos permite decir que el municipio de Guanajuato, el mejor posicionado, presenta un valor del ICGM poco más arriba de 4 veces el valor de Atarjea, el municipio con el más bajo en el estado. Conclusiones y recomendaciones El concepto de gobernanza, tan en boga en los círculos académicos de hoy en día, resulta útil en la medida que registra el cambio que recientemente se ha verificado en todo el mundo democrático, donde el Estado y sus instituciones (entre ellas el propio gobierno) han perdido centralidad en el espacio público. Sin embargo, al revisar las condiciones institucionales necesarias para conseguir resultados favorables al desarrollo humano, se identifica al gobierno como el principal actor estratégico. Pero para que esto sea así, el gobierno local debe fortalecer su propia capacidad para liderar y coordinar horizontalmente todos los esfuerzos de los demás actores, es decir, se requiere la construcción de condiciones institucionales para una gobernanza 100

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democrática. El liderazgo del gobierno en un escenario como el actual sólo se logra a partir de una nueva legitimidad fundada en la inclusión, la legalidad y la búsqueda de objetivos sociales valorados. Generar acción pública se logra con el establecimiento de reglas, mecanismos y espacios para la negociación y el acuerdo, donde el gobierno local debe mostrar su capacidad de “nodalidad” en la producción de bienes y servicios (Cabrero, 2005a, p. 44). Esto va de la mano con que el gobierno diseñe en su interior una arquitectura institucional que permita participación, transparencia y rendición de cuentas efectivas que construyan confianza e inviten al acercamiento abierto por parte de todos los actores sociales. Asimismo, el gobierno debe procurar prácticas de gestión que den coherencia y asertividad a la acción gubernamental al permitir articular procesos mediante los cuales los insumos, los objetivos y el propio marco institucional contribuyan a generar políticas públicas que impacten en el desarrollo (Cejudo y Zabaleta, 2009, p. 15). Sin duda todas estas nuevas capacidades jurídicas e institucionales son importantes para enfrentar los retos del desarrollo local en México, pero aun los gobiernos municipales tienen varios problemas para hacerlo de manera efectiva, con participación de más actores –sobre todo extragubernamentales–, con resultados de impacto no sólo en términos de calidad de vida, sino de bienestar social mediante esquemas de cooperación, corresponsabilidad y legalidad propios de una gobernanza democrática. La diversidad municipal en el país nos dice que en este orden de gobierno existen tanto los sistemas de rendición de cuentas más avanzados y confiables del país, pero al mismo tiempo se encuentran los casos de menor transparencia e incapacidad administrativa (Cabrero, 2004, p. 763). Falta de reglamentación interna, ausencia de organización mínima de funciones y procedimientos, así como inexistencia de mecanismos de evaluación de la gestión pública, son situaciones comunes en los gobiernos municipales de México. La mejora de las estructuras y sistemas administrativos de la organización interna, que incluye la formalización de sus procesos, la racionalización de los métodos de trabajo y el monitoreo constante del trabajo de los funcionarios, es un piso mínimo para incrementar la capacidad institucional para el desarrollo local desde la perspectiva de lo que le toca al gobierno. 101

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En términos de reglamentación municipal no sólo es importante lo anterior, sino los mecanismos de rendición de cuentas tanto internos como externos (Cejudo y Ríos, 2009). De los mecanismos externos, el principal es el que se da a partir de la relación entre el cuerpo colegiado del ayuntamiento frente a la sociedad. Las reglas que determinan el funcionamiento e integración de los ayuntamientos locales corresponden a una época cuando se tenía un régimen político de partido hegemónico, y el esquema de representación proporcional trataba de abrir espacio a la pluralidad. Pero hoy, al ser una realidad la competitividad y la cohabitación política, se hace necesario fortalecer el contrapeso de los regidores hacia el presidente municipal y su gabinete de forma responsable, así como fortalecer la relación de representación de este cuerpo de gobierno colegiado hacia con los ciudadanos. Lamentablemente hoy “el predominio administrativo de los presidentes municipales y el control político que intentan ejercer los ayuntamientos divididos por los intereses partidarios –que no siempre corresponden con los problemas locales, sino que rebasan la esfera de los municipios– se han convertido en un problema tangible” (Merino, 2004, p. 9). Al respecto, se requiere adecuar las reglas electorales que permitan una representación más clara entre ciudadanos y representantes, lo mismo obliga a aclarar y afinar las reglas del funcionamiento de los ayuntamientos para repartir responsabilidades entre los representantes, y aumentar los costos a la actuación oportunista o autoritaria. Con reglas nítidas se fortalece la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, se puede evitar que se tome como rehén al propio gobierno municipal para beneficiar intereses partidistas o particulares. La relación del gobierno municipal, y aquí habría que incluir a todas sus dependencias, frente a la sociedad se fortalece con un entramado institucional que posibilite un eficaz acceso a la información producida por el gobierno, y a una política de transparencia no sólo reactiva, sino activa de forma permanente. La rendición de cuentas, entendida como “la capacidad de asegurar que los funcionarios respondan a sus acciones”, conlleva la idea precisamente de que estos actores tienen la “responsabilidad” de contestar en todo momento a quien se lo solicite, de informar y explicar las razones en torno a sus decisiones y justificar el ejercicio mismo del poder (Schedler, 2005, p. 15). 102

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A la sociedad en su conjunto, convertida en actor colectivo y reconociendo su heterogeneidad, debe asegurársele el acceso no sólo a exigir cuentas a los funcionarios y burocracias municipales, sino a influir abierta y directamente sobre el proceso de formulación y evaluación de políticas públicas. Aunque en los últimos años los municipios en México han constituido espacios de participación ciudadana diversos en sus estructuras, en la mayoría de las ocasiones y en el mejor de los casos han resultado ser esfuerzos muy limitados por el alcance que tienen estas figuras organizativas en términos de representatividad social e incidencia efectiva en la toma de decisiones, y en el peor de los casos han resultado ser sólo espacios legitimadores con una representación ad hoc o cómoda a los intereses particulares de los funcionarios en turno. En torno a los mecanismos de rendición de cuentas interna, en los gobiernos municipales se tienen instrumentos concentrados sólo en el ejercicio del gasto público (Cejudo y Ríos, 2009, p. 5). Esto está delimitado por el propio marco legal –y que en este sentido efectivamente hay pocos casos excepcionales– ya que éste establece sólo controles contables y actividades de auditoría financiera hacía las oficinas administrativas por parte de entes institucionales dependientes de los presidentes municipales –llamados contralorías– sin mucha autonomía o con capacidad limitada para establecer sanciones. El propio marco legal establece una obligación de información a las instancias de los gobierno municipal hacía con los poderes estatales (es decir, secretarías de finanzas y entidades de fiscalización superior) que sólo se limita a la información financiera, dejando de lado la evaluación de impacto de otro tipo, como por ejemplo, los beneficios sociales de las políticas, programas o proyectos. Por el lado de la gestión de los gobiernos municipales, el primer asunto que resalta es el tema fiscal y financiero. Los gobiernos locales afrontan esto en medio de una situación paradójica, lo cual generalmente contribuye a no asumir responsabilidades políticas, pues por un lado, al cobrar impuestos se genera antipatías públicas, y por otro, gastar genera disputa de intereses entre posibles beneficiarios tanto del lado de la población como los propios actores políticos (Merino, 2007, p. 51). Las reformas institucionales en esta materia deben contribuir a la mejora de varios desempeños, entre ellos: 103

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• • •

Imprimir mayor transparencia a la actuación y mayor responsabilidad individual a los miembros tanto del ayuntamiento como de los funcionarios a cargo del ejercicio de los recursos. Generar incentivos para que los gobiernos municipales incrementen su recaudación (ingresos propios), aun con el aumento de las transferencias federales y estatales. También se deben crear las reglas para que el buen desempeño gubernamental (como por ejemplo, el impacto en el desarrollo humano y un manejo de finanzas sanas) se convierta en factor de mayor financiamiento externo.

El problema actualmente, como lo explica Mauricio Merino (2007, pp. 52-53), es que tanto el Fondo General Participable –tal y como lo establece actualmente la Ley de Coordinación Fiscal– como las reglas de operación del ramo 33 premian situaciones contrarias al buen desempeño gubernamental o son calculados a partir de situaciones fuera del alcance actual de los gobiernos municipales.11 Un ejemplo de esto que resalta Mauricio Merino (2007, pp. 53-54) es el del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (faism), el cual forma parte del mismo ramo 33 del presupuesto proveniente del gobierno federal. Los recursos son utilizados por los gobiernos municipales para el financiamiento de obras y acciones sociales básicas que impactan directamente a la población con mayores rezagos sociales. Los resultados han sido muy benéficos para la lucha contra la pobreza extrema en el orden municipal y han contribuido a la construcción de infraestructura urbana, pero presentan por lo menos dos problemas: primero, también tienen el efecto de no incentivar la generación de recursos propios por parte de los municipios, por medio de mayor recaudación e incluso búsqueda de fórmulas alternativas de cofinanciamiento o asociaciones público-privadas; segundo, 11  Como por ejemplo, las reglas aplicables al primer fondo establecen que los municipios sólo reciben por lo menos 20% de esa bolsa, conforme a la siguiente fórmula que se distribuye primero a cada entidad federativa: 45.17% en proporción directa a la población, otro 45.17% sobre la base de una fórmula que premia la facturación y el monto de los salarios pagados en cada entidad, y 9.66% en proporción inversa a las participaciones recibidas por habitante en cada entidad. Mientras que el ramo 33 depende del número de escuelas, maestros, hospitales, médicos, enfermeras o policías que tenga cada municipio (Merino, 2007, p. 53).

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se premia a los municipios con mayor índice de pobreza, lo que contrariamente incentiva a los municipios a presentar mayores índices de rezago social entre su habitantes, y por otro lado, puede llevar a los municipios con éxito en sus programas o políticas de combate a la pobreza a dejar de recibir este tipo de recursos para su población. En términos de reclutamiento de la élite gubernamental municipal y la profesionalización de los funcionarios, existen evidentes debilidades institucionales. No hay un servicio civil en el orden municipal que permita seleccionar al mejor personal posible en términos del perfil o del expertise necesario para el puesto, ni muchos menos un programa de capacitación permanente o un sistema de evaluación del desempeño constante que permita promover la movilidad organizacional ascendentemente vía el mérito. Igualmente la gestión trianual de los gobiernos municipales, sobre todo cuando la mayoría de sus integrantes es removido después del término, va en detraimiento de la eficiencia y la eficacia a largo plazo (Merino, 2007, p. 56). Cada tres años los gobiernos municipales se reinventan y parten prácticamente de cero.12 La precariedad de los sistemas de planeación es otra de las debilidades institucionales de los gobiernos municipales en México (Cabrero, 2005a, p. 147). A pesar de que desde la primera mitad de la década de 1980 se instauró el Sistema Nacional de Planeación Democrática (institucionalizado en los artículos 25 y 26 constitucionales). Este sistema creó todo un andamiaje institucional que incluía los llamados Comités de Planeación para el Desarrollo en los estados (Coplades) y en el orden municipal los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun). Se supone que los sistemas municipales de planeación tienen en el Coplademun el espacio de concurrencia y participación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores social y privado; desde donde se lleva a cabo un proceso integral de planeación que va desde la formulación e instrumentación, pasando por el control y hasta la evaluación. Los municipios urbanos más destacados en esta área han creado la figura de los llamados institutos de planeación municipal, dentro de los cuales se procura una planeación basada en estudios sistemáticos e incluso en la mayoría de los casos se les ha 12  En los municipios de Coahuila el periodo municipal se ha incrementado a cuatro años desde 2006.

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otorgado la suficiente autonomía para actuar al margen de los intereses coyunturales de la administración en turno, pero en algunas ocasiones la tentación por parte de los presidentes municipales para incidir en el proceso no ha estado exenta. A pesar de este andamiaje, es claro que los municipios tienen una dinámica de actuación casi improvisada, alejada de toda previsión o visión a largo alcance. Los planes de desarrollo municipal se elaboran por pedido a consultores (la mayoría no profesionales y sin verdadera experiencia), simulando las tareas de diagnóstico y consulta ciudadana, esta última sólo con el objetivo de la validación, lo que hace que estos instrumentos sólo sirvan para cumplir el mandato legal. El seguimiento de las metas es casi nulo, y cuando hay cierta coherencia en su integración, es sólo el presidente municipal quien centraliza las fases de ejecución y seguimiento del plan. El papel de los gobiernos municipales, en términos de la implantación de una estrategia integral de desarrollo local y regional, es apenas incipiente (Cabrero, 2005a, p. 148). Los gobiernos locales tienen limitaciones institucionales en la promoción del desarrollo local, tanto por acaparamiento de estas estrategias en manos del gobierno federal y los gobiernos de los estados en los últimos años, como por una limitación de alcance formulada en la legislación.13 Son pocos los municipios que actualmente han asumido una actitud emprendedora y promueven “un motor endógeno para el desarrollo” (Cabrero, 2005 a, p. 149). También hay una tradición poco fomentada para que los diversos municipios se asocien en aras de promover el desarrollo regional, principalmente incentivada por una percepción errónea alrededor de que dicha asociación sería con la administración en turno solamente –personalizando el ejercicio del poder en el presidente municipal o en su equipo de trabajo– y no en la institución municipal. Efectivamente, la capacidad de los gobiernos municipales se limita a reglamentar y actuar en términos de las atribuciones que el artícu13  Mauricio Merino ha planteado en uno de sus trabajos recientes la hipótesis de que las decisiones políticas que se han instaurado en México bajo los rubros de federalismo y municipalismo han sido diferentes y, en ocasiones, contradictorias (Merino, 2010). Después de la caída del pri en el 2000, que desarticuló el arreglo de autoridad de concentración del poder en la Presidencia de la República, los beneficiados han sido los gobernadores de los estados, convirtiéndose en verdaderos virreyes, a costa del fortalecimiento municipal.

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lo 115 constitucional ha designado, pero puede generar un campo de acción legal que ensanche derechos no prohibidos por la Constitución u otras leyes secundarias (Merino, 2007, p. 60). También puede incentivar estrategias para que, conjuntamente con otros actores económicos y sociales, contribuyan al crecimiento económico local. Se trata también de utilizar su capacidad reglamentaria, y su liderazgo político, que está a su alcance para garantizar el desarrollo humano de los habitantes. Los resultados del icgm ratifican la debilidad institucional que aún presentan los gobiernos municipales en México para hacer frente a sus compromisos con el desarrollo y bienestar de sus habitantes. Los municipios grandes, es decir, los aquí considerados metropolitanos, urbanos medianos, aunque presentan resultados positivo y aceptables de calidad gubernamental, aún se ven limitados por la concentración de recursos, facultades y capacidades de acción en el orden federal, y ahora estatal.14 Por su parte, los gobiernos de municipios urbanos pequeños, semirrurales y rurales evidencian su debilidad y dependencia de los otros órdenes de gobierno. Los procesos de aprendizaje, tanto personales como organizacionales, las transferencias de tecnologías administrativas provenientes del sector privado, así como otros procesos de mejora continua, hacen que en materia de prácticas de gestión se muestren mejores resultados. Lograr mayores ingresos propios en términos de gestión financiera y una orientación estratégica que efectivamente esté sometida a evaluación son los grandes pertinentes en esta materia. Sin embargo, los retos son más evidentes en materia de arquitectura institucional, donde es necesario fortalecer lo relativo a las reglas de acceso al servicio público (formalizado en reglas claras de ingreso y promoción de la función pública), y conjuntamente un sistema de rendición de cuentas, asociado al sistema de transparencia y participación ciudadana. No cabe duda que el gobierno local, desde su posición de actor estratégico, tiene el potencial de generar sinergias positivas y coordinar 14  Esta idea parte del hecho de que, a partir del periodo de alternancia en el orden nacional, el proceso de federalización de la política mexicana (expresada en mayores concentraciones de poder en los gobernadores mexicanos) ha ido en contra del propio proceso de fortalecimiento municipal (Merino, 2010).

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los esfuerzos de otros actores políticos, sociales y económicos, pero no debe desconocer el conflicto, la heterogeneidad de los propios actores y la diversidad de los valores y creencias en torno a cómo conseguir el desarrollo. La nueva institucionalidad democrática debe permitir dirimir esas diferencias y catalizar los esfuerzos. Más allá de los atributos, las facultades o dotación de poderes, la capacidad institucional del gobierno se muestra en la acción y los resultados de gobernar, en cómo se usan las capacidades directivas y se transforman las situaciones deseadas en reales. Se trata de visualizar al gobierno como fuerza centrífuga de acciones públicas que, basadas en el impulso de un proyecto democrático-participativo, construyan espacios de confluencia entre Estado y sociedad que permitan mediante la información, la argumentación, el debate y la decisión conjunta materializar objetivos de desarrollo humano (Dagnino et al., 2006). La intervención territorial se privilegia en las estrategias que buscan incidir en el desarrollo, porque es esta esfera de interacción social donde se puede aprovechar el autoconocimiento y los buenos diagnósticos por parte de los propios actores locales sobre los problemas estructurales y los retos del desarrollo, principalmente aquellos que impiden la justicia, la equidad y el bienestar social (pnud, 2006, p. 6). En México, y en toda Latinoamérica, se reconocen grandes oportunidades para una reforma institucional en este sentido, pero también se identifican algunos obstáculos: los intereses de actores que se benefician con los actuales arreglos institucionales, la falta de una cultura de la legalidad y una incipiente participación social.

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IT= Indicador de Transparencia

Nombre del Indicador

ME_TRANS/MEC_TRAN (0.143) ME_ACCES/MEDIO_AC (0.143) ME_ACCES/TEMA_INF (0.143) TRAN_ANT/AUT_TRAN (0.143) TRAN_ANT/ TEMA_INF (0.143) TRAN_ANT/ CONINFPU (0.143) TRAN_ANT/PERI_ACT (0.143)

[…] los medios de acceso a la información general de las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[…] los temas de información pública y de libre acceso de las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[…] la autoridad responsable de atender los asuntos de transparencia en las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[…] los temas de información pública y de libre acceso de las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[…] la existencia de temas de información pública y de libre acceso de las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[…] la periodicidad de actualización de la información pública, al momento del levantamiento del cuestionario (abril-octubre 2011).

Clave microdato/ Ponderación

[…] los mecanismos de transparencia y acceso a la información pública de las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

Variable. Clasificación de Municipios y Delegación del Distrito Federal de acuerdo con…

Tabla de identificación de clave de microdato del cngmd (inegi, 2011) y su descripción para la construcción del Subíndice de Arquitectura Institucional, así como ponderación otorgada de acuerdo con calidad de la información.

Anexo

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IRC = Indicador de Rendición de Cuentas

TRAN_ANT/ PROG_ANT (N.I.S.) TRAN_ANT/ AUD_APLI (N.I.S.) TRAN_ANT/ INST_CON (N.I.S.) TRAN_ANT/ SANC_APL (N.I.S.) TE_ATPRA/ TEM_ATPA (0.20)

ATME_AN/ ACTME_AN (0.20) CONTR_IN/ CON_INT (0.20) QUEJA_R/ QUE_IRR (0.20) MARCO_RE/ DI_NORMA (9) (0.20)

[...] la existencia de un programa anticorrupción en las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] con la aplicación de auditorías o revisiones por parte de alguna autoridad de control y/o fiscalización en las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, durante 2010.

[...] las instituciones de control y fiscalización que aplicaron auditorías y revisiones, durante 2010.

[...] la aplicación de sanciones a servidores públicos, durante 2010.

[...] los temas atendidos o revisados en el programa anticorrupción de las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] los trámites, servicios y/o procesos atendidos en el programa anticorrupción de las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] el tipo de elementos de control interno con los que contaban las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] el tipo de elementos con los que contaban las instituciones de la administración pública municipal y delegacional para la atención de quejas, denuncias y irregularidades, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] los temas que tratan las disposiciones normativas con que contaron las instituciones de la administración pública municipal y delegacional para el ejercicio de sus funciones, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

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IRASP = Indicador de Reglas de Acceso a Servicio Público

INSTITUC/ ULT_NIVE (0.20) INSTITUC/ EST_UNES (N.I.S.) INSTITUC/ AÑO_TRAD (N.I.S.) INSTITUC/ ULT_EMP (N.I.S.) PROFES/ PROFESIO (0.80)

[...] el último grado de estudios concluido de los titulares de las instituciones en la administración pública municipal y delegacional, al cierre de 2010.

[... ] el estatus del último grado de estudios de los titulares de las instituciones en la administración pública municipal y delegacional, al cierre de 2010.

[...] la antigüedad de los titulares de las instituciones en la administración pública municipal y delegacional (aunque no sea continua o en la misma plaza), al cierre de 2010.

[...] el empleo anterior desempeñado por los titulares de las instituciones en la administración pública municipal y delegacional, al cierre de 2010.

[...] la existencia de elementos para la profesionalización del personal en las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

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MARCO_RE/ DI_NORMA (0.20) ORGP_CIU/ ORPA_CIU (0.20)

ME_PCIU/ MEC_PCIU (0.20)

TEP_PCIU/ TEM_PCIU (0.20)

PAR_CIUD/ CU_ORPAR (0.20)

PAR_CIUD/ CAUT_AUX (N.I.S.) PAR_CIUD/ TAUT_AUX (N.I.S.)

[...] los temas que tratan las disposiciones normativas con que contaron las instituciones de la administración pública municipal y delegacional para el ejercicio de sus funciones, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011). Particularmente para la participación ciudadana.

[...] los órganos de participación y consulta ciudadana con que contaban las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] los mecanismos de participación y consulta ciudadana con que contaban las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011)

[...] los temas de participación y consulta ciudadana con que contaban las instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] la existencia de órganos y mecanismos de participación ciudadana para apoyar las decisiones o acciones del gobierno municipal o delegacional, al momento del levantamiento del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] la existencia de autoridades auxiliares con que contaba la administración pública municipal y delegacional, al cierre de 2010.

[...] las autoridades auxiliares con que contaba la administración pública municipal y delegacional, al cierre de 2010.

Fuente: Elaboración propia con datos del cngmd del inegi (2011).

IPC= Indicador de Participación Ciudadana

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FUNCIO_E/ MEAU_CAT (N.I.S.) MARCO_RE/ I_NORMA (5) (0.250)

[...] el medio a través del cual se actualizó por última vez el catastro municipal.

[...] los temas que tratan las disposiciones normativas con que contaron las instituciones de la

(N.I.S.) REC_PRES/ POR_EGRE (N.I.S.) PORC INGRESOS PROPIOS/PORC INGRESOS ESTADO-FEDERINEGI

de las instituciones de la administración pública municipal y delegacional.

[...] El porcentaje de egresos ejercidos por capítulo de gasto respecto al total de egresos del ejercicio 2010

de las instituciones de la administración pública municipal y delegacional.

Relación porcentual entre ingresos propios y los provenientes del estado y la federación. (Finanzas

Públicas Estatales y Municipales 2011 inegi).

(0.500)

REC_PRES/ CLA_OGTO

[...] el porcentaje de egresos ejercidos por capítulo de gasto respecto al total de egresos del ejercicio 2010

delegacional, al cierre de 2010.

[...] el tipo de funciones que desempeñaron las instituciones de la administración pública municipal y

aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011). REC_PRES/ FUNCIONE (0.250)

FUNCIO_E/ ACV_CATA (N.I.S.)

administración pública municipal y delegacional para el ejercicio de sus funciones, al momento de la

FUNCIO_E/ ULTA_CAT (N.I.S.)

[...] el periodo en que se realizó la última actualización de los valores catastrales municipales.

FUNCIO_E/ AUT_PRED (N.I.S.)

(abril-octubre 2011).

Gestión Financiera

[...] el periodo en el que se realizó la última actualización del catastro municipal.

Ponderación

[...] la autoridad que realizaba el cobro del impuesto predial, al momento de la aplicación del cuestionario

Clave microdato/

IGF= Indicador de

Variable. Clasificación de Municipios y Delegación del Distrito Federal de acuerdo con…

Indicador

Nombre del

Tabla de identificación de clave de microdato del cngmd (inegi, 2011) y su descripción para la construcción del Subíndice de Prácticas de Gestión, así como ponderación otorgada de acuerdo con calidad de la información.

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aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

Humanos

MARCO_RE/ I_NORMA (6, 8) (0.250) TRA_SER/ CAT_TRAS (0.250) GOB_ELEC/ TI_INTER (0.250)

[...] los temas que tratan las disposiciones normativas con que contaron las instituciones de la

administración pública municipal y delegacional para el ejercicio de sus funciones, al momento de la

aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] la existencia de un catálogo de trámites y servicios atendidos por las instituciones de la

administración pública municipal y delegacional, al cierre de 2010.

[...] la existencia de conexión a internet en la administración pública municipal y delegacional, al cierre

IGTI = Indicador de

Gestión de

Tecnologías de

Información

GOB_ELEC/ SITI_WEB (N.I.S.)

Clasificación de los municipios y las delegaciones del Distrito Federal de acuerdo con la existencia de un

sitio Web (página electrónica vía internet) del Ayuntamiento o Delegación, al momento de la aplicación

pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] el tipo de servicios que brindaban a través de los sitios Web de las instituciones de la administración

cuestionario (abril-octubre 2011).

instituciones de la administración pública municipal y delegacional, al momento de la aplicación del

[...] los temas en los que se brindaban los servicios a través de los sitios Web de las

GOB_ELEC/ TSER_WEB (N.I.S.)

GOB_ELEC/ TEMA_WEB (N.I.S.)

FUNCIONE (0.250)

delegacional, al cierre de 2010.

del cuestionario (abril-octubre 2011).

GOB_ELEC/ CO_INTER/

[...] la existencia de conexión a internet en las instituciones de la administración pública municipal y

del año 2010.

(N.I.S.)

delegacionales de acuerdo con su rango de edad y régimen de contratación, al cierre de 2010.

REC_HUMA/ T_PERSON

REC_HUMA/ REG_CONT (0.333)

[...] La cantidad de personal con que contaron las administraciones públicas municipales y

pública municipal y delegacional, al cierre de 2010.

[...] el régimen de contratación del personal con que contaron las instituciones de la administración

municipal y delegacional, al cierre de 2010.

REC_HUMA/ RANG_EDA (0.333)

(0.333)

administración pública municipal y delegacional para el ejercicio de sus funciones, al momento de la

Gestión de Recursos

[...] el rango de edad del personal con que contaron las instituciones de la administración pública

MARCO_RE/ I_NORMA (4)

[...] los temas que tratan las disposiciones normativas con que contaron las instituciones de la

IGRH= Indicador de

115

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ELME_EVA/ ELE_EVA/ FUN_ESP (0.143) COPLAM/ COPLADE/ FUN_ESP (0.143)

[...] el tipo de elementos de evaluación con los que contaban las instituciones de la administración pública

municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

[...] el tipo de elementos con los que contaban las instituciones de la administración pública municipal y

delegacional con relación al Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun) o

Estratégica del

(0.143)

generaron mediante actividades estadísticas y geográficas, al momento de la aplicación del cuestionario

(0.143)

que contaron con áreas para desarrollar actividades estadísticas y geográficas, al momento de la

Fuente: Elaboración propia con datos del cngmd del inegi (2011).

cuestionario (abril-octubre 2011).

áreas para desarrollar actividades estadísticas y/o geográficas, al momento de la aplicación del

[...] las instituciones de las administraciones públicas municipales y delegacionales que contaban con

FUNCIO_E/ CUE_FDES (0.1493

(0.143)

dentro de sus principales atribuciones se encuentra el desarrollo de actividades estadísticas y geográficas,

al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

FUNCIO_E/ DES_ACTE

[...] la existencia de una institución en las administraciones públicas municipales y delegacionales que

aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

TIPOIEGE/ TINFEGEO/ FUN_ESP

[...] la información que generaron las instituciones de la administración pública municipal y delegacional

(abril-octubre 2011).

TAC_ESG/ TACT_GEO/ FUN_ESP

[...] el tipo de información que las instituciones de la administración pública municipal y delegacional

funciones específicas.

equivalente, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011). Clasificación de las

(0.143)

municipal y delegacional, al momento de la aplicación del cuestionario (abril-octubre 2011).

Orientación

Gobierno

ELME_PLA/ ELE_PLA

[...] el tipo de elementos de planeación con los que contaban las instituciones de la administración pública

IOEG= Indicador de

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12/11/14 19:49

0.2500

0.1672

0.0280

0.9619

0.7248

0.9418

0.4831

0.3098

Desviación 0.1948 estándar

0.0379

-0.5506

0.0238

0.8715

2457

Varianza de la muestra

Curtosis

Coeficiente -0.3918 de asimetría

0.8715

Mediana

Moda

Rango

Mínimo

Máximo

Cuenta

0.3195

2457

1.0000

0.0200

1.0000

0.2141

-1.7311

0.1444

0.3800

0.3200

0.2500

0.0077

0.3751

IRASP

2457

0.6000

0.0222

0.6000

0.7272

-0.1744

0.0221

0.1488

0.2880

0.1472

0.0030

0.1631

IPC

2457

0.9999

0.0014

0.9999

-0.3433

-0.6697

0.0272

0.1648

0.3333

0.3333

0.0033

0.2203

IGF

Fuente: Elaboración propia con datos del cngmd del inegi (2011).

2457

0.9418

0.0013

0.2900

0.0034

0.4464

0.0039

Media

IRC

Error típico

IT

Estadística básica del icgm

0.7500 2457

2457

0.0955

0.7500

0.0111

-0.5972

0.0444

0.2107

0.2500

0.5000

0.0043

0.3813

IGTI

0.9999

0.0833

0.9999

-0.4985

-0.8130

0.0776

0.2786

0.9999

0.6666

0.0056

0.7107

IRH

2457

0.8708

0.0220

0.8708

1.1970

1.2743

0.0306

0.1750

0.1150

0.1802

0.0035

0.2160

IOEG

2457

0.7625

0.0150

0.7475

0.4420

-0.2355

0.0189

0.1375

0.1000

0.3000

0.0028

0.3162

IAI

2457

0.8308

0.0000

0.8308

-0.1809

-0.4520

0.0251

0.1584

0.1000

0.4221

0.0032

0.4144

IPG

2457

0.7728

0.0250

0.7478

0.1460

-0.2334

0.0178

0.1336

0.1000

0.3563

0.0027

0.3653

ICCM

117

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12/11/14 19:49

0.8740

0.1444

0.5482

0.6643

0.7211

0.7188

0.5491

IRC

IRASP

IPC

IGF

IRH

IGTI

IOEG

0.6005

-0.1852

-0.4889

-0.5863

0.5574

0.6031

0.0592

0.1330

F2

0.0177

0.5777 0.7639 0.0209 0.3006 0.4414 0.5200 0.5167 0.3015

11.64 15.00 7.52 11.95 15.35 14.84 10.77 12.94

0.3606

0.0343

0.2390

0.3438

0.3107

0.3637

0.0035

F2

Coseno de los cuadrados** F1

F1/F2

Contribución de las variables (%)

Fuente: Elaboración propia con datos del cngmd del inegi (2011). * El factor 1 (F1) tiene un acumulado de 43% y el factor 2 (F2) del 63.9%. ** Los valores en negrita corresponden para cada variable al factor para lo cual el coseno cuadrado es el mayor.

0.7601

F1

IT

Variable

Correlación entre variables y factores*

Resultados del análisis de componentes principales

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