Informe Final de Evaluación Plan Estratégico IMAS 2011-2014

! ! INSTITUTO  MIXTO  DE  AYUDA  SOCIAL  –IMAS-­‐   ! INSTITUTO  MIXTO  DE  AYUDA  SOCIAL   ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! PLAN  ESTRATEGICO  INSTITUCIONAL  2011-­‐2014   –  INFORME  DE  EVALUACION  –  

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José Luis Álvarez Rojas Consultor

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Diciembre 2014

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

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El presente informe de consultoría se refiere al Plan Estratégico Institucional (PEI) 2011-2014. Fue elaborado entre los meses de octubre y diciembre de 2014 a solicitud y mediante contrato por servicios profesionales del IMAS. El autor hace patente su gratitud y reconocimiento profesional a la Licda. Marta Isabel Brenes, quien actuó como contraparte del IMAS y tuvo a su cargo el apoyo logístico y evacuación de consultas. De igual modo, el autor agradece la buena disposición y franqueza del Lic. Marvin Chaves, Director del Area de Planificación, así como la buena voluntad, empatía, suministro de información y franca comunicación del personal entrevistado de las Áreas Regionales y oficinas centrales de la institución.

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RESUMEN EJECUTIVO!

i.

En julio de 2011 se promulgó mediante acuerdo de Consejo Directivo del IMAS el Plan Estratégico Institucional correspondiente al período 2011-2014. El presente informe se refiere a la evaluación del diseño, ejecución, seguimiento y cumplimiento de dicho plan, con el propósito de conocer las lecciones aprendidas y brindar recomendaciones que sirvan de base para el diseño y formulación del futuro plan estratégico institucional del IMAS.

ii.

Los principales hallazgos de la evaluación, se resumen del siguiente modo:

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a. El PEI 2011-2014 es percibido por el personal del IMAS, mayoritariamente como un esfuerzo ilógico, inútil, burocrático, desorientador y confuso.

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b. Se basó en un enfoque metodológico que no fue previamente discutido ni consensuado por distintos estamentos de la institución, volviendo poco útil su planteamiento.

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c. Ofrece debilidad metodológica en el planteamiento de los indicadores, línea de base y metas en que se fundamenta su enfoque. Se trata de un enfoque orientado a la gestión y no a los resultados, privilegiando las actividades y creando con ello contradicción y yuxtaposición con los planes operativos institucionales.

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d. La voluntad política institucional mostrada hacia el PEI fue volátil y anclada en el interés político del momento, obstaculizando la gestación de una cultura de planeamiento que valore la delimitación del “norte estratégico” o el rumbo a seguir de la institución.

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e. Distintos tipos de filtraciones inducidas son causantes de un proceso de desnaturalización de la misión institucional del IMAS.

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f. Factores como la no aplicación de procedimientos y herramientas para el seguimiento del PEI, así como la ausencia de un marco de resultados para los programas que el IMAS lleva a cabo y la falta de participación de los niveles técnicos descentralizados tienen implicaciones importantes en las !2

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Areas Regionales, en donde esta evaluación logra detectar un sentimiento profundo de abandono y menosprecio por parte de las oficinas centrales del IMAS.

g. El nivel de cumplimiento de las actividades del PEI fue exiguo, lo que lleva a la conclusión de la inutilidad de este instrumento en tanto elemento orientador para el cumplimiento de la misión institucional del IMAS.

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h. No se encontró evidencia de cumplimiento cabal de ninguna de las metas propuestas en el PEI en la perspectiva del proceso interno.

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i. El Modelo de Atención, constituye un claro ejercicio de definición de un marco conceptual institucional que se haya elaborado en el IMAS. No obstante, pese a su importancia, el modelo no ha sido oficializado, y no ha contado con el apoyo político de las autoridades superiores.

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j. El personal de la institución reconoce en general, la utilidad e importancia del manejo de valores en el quehacer cotidiano de la institución.

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k. El PEI tuvo consecuencias positivas en lo que a ajustes en la estructura organizacional se refiere. En materia de salarios, no obstante, subsisten desequilibrios entre oficinas centrales y las Areas Regionales, que son motivo de fracturas e incomunicaciones entre uno y otro estamentos de la institución.

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l. Las metas de sostenibilidad financiera no se cumplieron. No fueron tampoco apropiados los indicadores utilizados.

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m. No existe capacidad autonómica para la definición del presupuesto a nivel descentralizado, lo cual afecta la capacidad de gestión a nivel local.

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n. No existe evidencia de que el PEI haya provocado ningún tipo de cambio sostenido en la población usuaria de los servicios del IMAS. iii.

El informe de evaluación concluye que en términos de la pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad, el PEI constituyó una experiencia fallida que no permitió constituirse en la definición del rumbo estratégico para la institución durante el cuatrienio 2011-2014.

iv.

En el apartado de recomendaciones, se enuncian los aprendizajes obtenidos y se esbozan las líneas de carácter macro y metodológicas para abordar un nuevo

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ejercicio de definición de Plan Estratégico. Al respecto, se propone el remozamiento de un Modelo de Intervención que define el marco conceptual sobre el desarrollo, la pobreza y sus formas de abordaje. v.

Metodológicamente, se propone adoptar un enfoque de planificación de Gestión para Resultados, con información precisa a nivel regional que nutre las líneas basales. Deberá existir rigor metodológico para la definición de indicadores y metas, una diáfana disposición de apoyo político y sobre todo, una clara participación del mayor número posible de funcionarios/as, en particular de las áreas regionales.      


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INDICE!

Resumen Ejecutivo I. Introducción

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II. Objeto del a evaluación y encargo

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2.1 Objetivos y alcance según términos de referencia

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2.2 Restriccciones encontradas

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III. Estructura de Análisis

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3.1 Metodología de la evaluación

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3.2 Flujograma histórico evolutivo del PEI 2011-2014

14

IV. Hallazgos

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4.1 Hallazgos relacionados con la pertinencia del PEI

16

4.2 Hallazgos sobre la efectividad del PEI

25

4.3 Hallazgos sobre la sostenibilidad e impacto

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V. Conclusiones

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5.1 Pertinencia

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5.2 Efectividad

42

5.3 Impacto y sostenibilidad

43

VI. Recomendaciones para un nuevo plan estratégico 6.1 Condiciones institucionales macro para un nuevo Plan

44

6.2 Condiciones metodológicas

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ARDES     CD     CIVET     FIS     FONABE   ICAFE     IMAS     INAMU     INCOPESCA   MAG     PEI     PND     POI     SABEN     UIPER     ULDES    

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ACRONIMOS  USADOS  

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Area  Regional  de  Desarrollo  Social   Consejo  Direc;vo   Comisión  Ins;tucional  de  Valores  E;cos   Ficha  de  Información  Social   Fondo  Nacional  de  Becas  para  la  Educación   Ins;tuto  Costarricense  del  Café   Ins;tuto  Mixto  de  Ayuda  Social   Ins;tuto  Nacional  de  las  Mujeres   Ins;tuto  Costarricense  de  Pesca  y  Acuacultura   Ministerio  de  Agricultura  y  Ganadería   Plan  Estratégico  Ins;tucional   Plan  Nacional  de  Desarrollo   Plan  Opera;vo  Ins;tucional   Sistema  de  Atención  de  Beneficiarios   Unidad  de  Inves;gación,  Planificación  y  Evaluación  Regional   Unidad  Local  de  Desarrollo  Social  

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I. i.

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ii.

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iii.

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iv.

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INTRODUCCION! En julio de 2011, bajo acuerdo oficial del Consejo Directivo del IMAS No. 309-2011, se dio a conocer el Plan Estratégico para el período 2011 -2014. Esta herramienta de planificación consta de nueve grandes objetivos estratégicos, que a su vez se descomponen en metas, indicadores, iniciativas de acción y actividades. En su diseño, se utilizó el esquema conceptual del Cuadro de Mando Integral (Balanced Scorecard) y se llevó a cabo mediante una consulta restringida a un grupo de profesionales de la institución.

En octubre de 2014, se aprobó la contratación de servicios profesionales para efectuar la evaluación de dicho plan estratégico, tarea que se expresa en el presente documento. La evaluación se llevó a cabo tomando en cuenta consultas y talleres del tipo grupo focales en cada una de las direcciones regionales del IMAS, así el recabamiento de criterios especializados. Se siguen los criterios empleados en el campo de evaluación relativos a la eficiencia, eficacia, pertinencia, impacto y sostenibilidad.

El informe en cuestión se compone de seis apartados. Los apartados segundo y tercero se destinan a definir el objeto de evaluación y la estructura de análisis empleada. En el apartado cuarto sobre Hallazgos, se ofrece en detalle las observaciones encontradas las cuales se enriquecen con breves relatos testimoniales recogidos durante el trabajo de campo y con cifras estadísticas, cuando es posible hacerlo.

El quinto apartado se refiere a las conclusiones, procurando responder a las preguntas generadoras de esta evaluación. Por último, el apartado sexto recupera en esencia las recomendaciones para el diseño y formulación de un nuevo plan estratégico institucional.

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II.

2.1 Objetivos y alcance según términos de referencia! i.

ii.

Los términos de referencia (TdR) de esta consultoría plantean como objetivo general, lo siguiente: “Valorar los niveles de diseño, formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimiento del Plan Estratégico Institucional 2011-2014, por parte de las diferentes instancias institucionales responsables de su ejecución con el fin de conocer las lecciones aprendidas y brindar recomendaciones que sirvan de base para el diseño y formulación del futuro plan estratégico institucional del IMAS”.

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Por su parte, los objetivos específicos se definieron como: a. Evaluar las estrategias para la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación institucional del PEI 2011-2014 b. Analizar el abordaje de la teoría del programa del PEI 2011-2014 c. Identificar y analizar el marco metodológico que sustenta el PEI 2011-2014 y la idoneidad del mismo d. Evaluar los mecanismos y procesos de participación y apropiación del PEI 2011-2014, por parte de los diferentes actores involucrados e. Evaluar el alcance de los resultados obtenidos por parte de los diferentes actores involucrados f. Evaluar el proceso de seguimiento y evaluación del PEI g. Proponer lecciones aprendidas y recomendaciones para el diseño de un nuevo Plan Estratégico Institucional

iii.

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OBJETO DE LA EVALUACION Y ENCARGO!

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El PEI 2011-2014 fue aprobado por el CD del IMAS según acuerdo 309-2011, según consta en el Acta 048-2011 de junio de 2011. Se compone de 9 grandes objetivos estratégicos, agrupados en 4 grandes dimensiones o perspectivas, según el método del Balancescored-card utilizado: perspectiva del usuario, perspectiva de los procesos internos, perspectiva financiera y perspectiva del aprendizaje y crecimiento.

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2. 2 Restricciones encontradas! i.

ii.

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Heterogeneidad y dispersión de información. Los informes de Gerencia General, fuente en la que se han basado varios de los análisis efectuados, aun cuando son prolijos y abundantes en información estadística, no permiten la comparación rigurosa de variables e indicadores. Por lo general, se producen 4 informes de gerencia por año (uno por trimestre); no obstante, sus estructuras, enfoques de la información y formatos de consignación de datos son disímiles entre sí, imposibilitando de esta manera la comparación y evolución en el tiempo de los registros. En pocos casos los informes de gerencia acusan alguna relación con los POIs o con el PEI. La información relativa a las poblaciones beneficiarias no se desagrega por sexo.

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La dimensión de las metas e indicadores. Una gran cantidad de indicadores que sustentan el enunciado de metas en el Plan Estratégico Institucional, son formulaciones imprecisas que no satisfacen los requerimientos propios de un indicador, tales como: especificidad, mensurabilidad y asequibilidad. No siempre se trata de unidades de medición razonables respecto a lo que se desea medir; la falta de rigor metodológico en sus enunciados influye también en el enunciado de metas poco claras o imprecisas.

iii.

Ausencia de línea basal. De las 26 metas que comprende la versión original del PEI, publicada en junio de 2011, un total de 20 carecen de línea basal. Esta situación dificulta la confección de cálculos para determinar seguimiento oportuno de variables e indicadores.

iv.

Imposibilidad de un análisis de los presupuestos asignados al PEI. Como se explica en el documento, no hubo cumplimiento de metas del PEI 2011-2014. Ello se debió a la falta de apoyo e interés político de la Administración, factor que se traduce en la ausencia de partidas presupuestarias efectivas para los distintos objetivos y metas. En consecuencia, la no existencia de tales recursos de manera oficial y decidida, imposibilita el análisis del comportamiento de dichas partidas.

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III.

ESTRUCTURA DE ANALISIS

3.1 !

Metodología de la evaluación!

i. De conformidad con los TdR, la presente evaluación se define primordialmente como una evaluación formativa, encaminada a la obtención de lecciones de aprendizaje. En ella se aplica un enfoque   participativo, caracterizado por consultas bajo la modalidad de talleres de tipo grupo focal en cada una de las Areas Regionales, lo que permite un acercamiento a la realidad y al contexto local en que incide el PEI 2011-2014.

ii. Los criterios de evaluación seleccionados fueron: Pertinencia, Eficacia, Eficiencia, Impacto y Sostenibilidad aplicados al diseño, formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimiento del Plan Estratégico Institucional 2011-2014, por parte de las diferentes instancias institucionales responsables. Los criterios de eficacia y eficiencia se fundieron en un solo apartado denominado efectividad. iii. Se recurrió a técnicas que corresponden con el enfoque participativo de investigación caracterizadas por ser sistemáticas, con dimensiones cuantitativas y cualitativas. Entre ellas están: Entrevistas a profundidad, Revisión Documental, Grupos Focales y Observación directa. Los informantes de esta evaluación son por excelencia funcionarios y funcionarias del Instituto Mixto de Ayuda Social, ubicados tanto a nivel de oficina central como en las diferentes Área Regionales de Desarrollo (ARDES) y sus respectivas Unidades Locales de Desarrollo Socia (ULDES) adscritas a éstas. Se aplicaron entrevistas a profundidad a personas, según los criterios de: a) haber participado en el proceso de diseño y formulación inicial del Plan Estratégico Institucional y b) tener responsabilidad en el cumplimiento de objetivos y metas establecidos en el PEI. Adicionalmente, se efectuaron talleres de trabajo con personal de las ARDES y ULDES (grupos focales) encaminados al recabamiento de criterios complementarios a los obtenidos en las entrevistas así como recomendaciones para la construcción de un nuevo plan estratégico. Estos talleres o grupos focales se efectuaron utilizando las técnicas comunes del Metaplan.

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iv. El PEI 2011-2014 utiliza en su diseño original un referente metodológico basado en la técnica del Balanced Score Card. A partir de este enfoque, se construye una cadena de objetivos que –para los efectos de la presente evaluación– son considerados como las !10

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   dimensiones de actividades, productos, efectos e impactos (ver gráfico 1). Por lo tanto, la evaluación valora tales objetivos, en la medida en que las metas que cada uno de ellos comprende, hayan sido satisfechas. En otras palabras, la Teoría del Programa que particularmente asume la presente evaluación, emplea como supuestos de cumplimiento de los resultados, el conjunto de metas trazadas en el PEI 2011-2014.

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Gráfico 1. Teoría del Programa para la evaluación del PEI!

! ! ! ! ! ! v. Las preguntas de evaluación están alineadas a los criterios de evaluación y direccionadas en los siguientes niveles de intervención: productos, efectos e impactos. Las preguntas generales son las siguientes:

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Per;nencia:  

•

• • • • • • •

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Eficacia:  

•

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•

• • •

¿Es posible observar en los efectos un uso eficiente de los recursos disponibles? ¿Se han respetado los cronogramas previstos? ¿El ritmo del gasto ha sido adecuado? ¿Los recursos humanos para la ejecución del PEI han sido adecuados?

Impacto:  

• •

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¿Se han alcanzado todos los resultados previstos en el PEI? ¿en qué grado o porcentaje? ¿Se han logrado otros efectos no previstos?

Eficiencia:  

•

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¿Fue adecuado el diseño del PEI? y ¿la estrategia implementada para su ejecución? ¿Se corresponde la intervención con las prioridades y contexto nacional en el momento en que se diseña? El PEI, ¿contó con directrices políticas internas que lo avalaran y lo hicieran vinculante al quehacer institucional? ¿Qué tipo de instrumentos se elaboraron para llevar control y seguimiento del PEI? ¿Qué instancias institucionales tuvieron a su cargo dichos instrumentos? ¿Las metas propuestas son las más adecuadas para resolver los problemas identificados? ¿Qué otros aspectos deben considerarse para otra posible intervención? ¿Se escogieron los socios o actores apropiados para la formulación del PEI? ¿Fue adecuado el diseño para lograr sus objetivos y resultados esperados? ¿Se aplicó el enfoque de género durante la formulación e implementación de la intervención?

•

¿Ha contribuido el PEI para alcanzar los objetivos globales (los impactos) propuestos? ¿Cómo ha impactado el PEI en el fortalecimiento de las capacidades institucionales relaciones institucionales ? ¿Se han creado sinergias o apoyos en la construcción de políticas nacionales?

Sostenibilidad:  

• • •

¿Son sostenibles a largo plazo los resultados una vez finalizado el PEI? ¿Existe el compromiso de la institución para garantizar la sostenibilidad del proyecto? ¿Puede dar cuenta la institución de algún grado de apropiación por parte de las poblaciones beneficiarias de los beneficios derivados del PEI? 
 !12

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   3.2 Flujograma histórico-evolutivo del PEI 2011-2014! .

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Diagrama 1. FECHA

FACTOR DETERMINANTE DE ORDEN INTERNO

HITO O RASGO PRINCIPAL

FACTOR DETERMINANTE DE ORDEN EXTERNO

Antecedente inmediato: Plan Estratégico Institucional 2007 - 2011 23-dic-10

Contraloría General de la República evalúa PEI 20072011 y solicita cambios al IMAS Oficio DFOE-SOC-IF78-2010

16-feb-11 Gerencia General decide acatar disposiciones de CGR. Oficio GG-0255-02-2011

Proceso de Replanteamiento del PEI 2007-2011 Taller 1 (24 y 25-02-2011) Caracterización de la oferta y gestión del IMAS; definición de indicadores estratégicos Taller 2 (08-03-2011) Misión y Visión Institucional (con Administración Superior) Taller 3 (15 y 16 -03-2011)Fortalezas y redefinición de objetivos

27/06/2011

04/08/2011

21/09/2011 20/11/2011 30/04/2012

Aprobación del PEI 2011-2014 por parte del Consejo Directivo, para que entre a regir a partir del 1 de julio del 2011 (Cfr. Acuerdo No. 309-2011 Acta 048-2011) IMAS solicita apoyo a UCR para capacitarse en herramienta Redmine para la administración de proyectos Comisión de Capacitación y Formación acuerda dotar de contenido económico propuesta de capacitación para 16 funcionarios/as. Oficio PI-178-11-2011 de Coordinador a.i. Planeamiento Institucional Comunicaciones varias del jefe a.i. Del Area de Planificación Institucional

Promulgacion del PEI 2011-2014

Primera solicitud de reportes de seguimiento al cumplimiento de metas Segunda solicitud de reportes de seguimiento al cumplimiento de metas al 30/4/12

07/02/2013

Contraloría General de la República solicita información sobre implementación sistema de registro, evaluación y seguimiento de PEI (Of. 01383)

Acuerdo Consejo Directivo No.100-03-2013 Conocido y aprobado el uso de la herramienta Instruye a Planificación Institucional para que Redmine para el registro, seguimiento y evaluación implemente y ejecute el seguimiento al Plan del PEI 2011-2014 Estratégico Institucional Se instruye a Planificación Institucional para que en coordinación con las unidades realice un ajuste de las actividades de todas las metas del PEI, y realice una nueva programación mensual con evaluaciones semestrales para lo que resta de operación del PEI al 31 de diciembre del 2014. Consignar en REDMINE. Se conoce y aprueba cambios de metas del PEI 201124/06/2013 Acuerdo CD No. 297-06-2013 2014 11/03/2013

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Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   i.

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El diagrama refleja los principales hitos o momentos por los cuales ha transcurrido cronológicamente el PEI 2011-2014. Destaca en el análisis al menos 3 elementos, a saber: a) secuencialidad entre los planes estratégicos 2007-2011 y 2011-2014, b): rol jugado por la Contraloría General de la República en materia de seguimiento del plan y c): rol del Area de Planificación de la institución.

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! IV.

HALLAZGOS!

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Este apartado aborda los tópicos referentes a la valoración e interpretación de datos, así como una valoración de los resultados del análisis efectuado. Conforme a lo establecido en los TdR, se sigue en su presentación la lógica de la pertinencia, la eficiencia, la eficacia y la sostenibilidad. En cada uno de estos ámbitos del análisis, se hace referencia a la estructura metodológica adoptada por el PEI 2011-2014.

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4.1 Hallazgos relacionados con la pertinencia del PEI!

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i.

Aceptación del PEI. Un primer criterio de pertinencia es el grado de aceptación del PEI por parte del personal tanto en oficinas centrales, como en Áreas Regionales. La presente evaluación recogió de manera sistematizada la percepción que funcionarios/as del IMAS poseen respecto al PEI 2011-2014. Para ello, se recurrió a un diferencial semántico1 con 11 pares de adjetivos (ver figura 4.1), en donde es posible destacar los calificativos de ilógico, inútil, burocrático, desorientador y confuso2 como las percepciones negativas más acusadas por las personas consultadas. Destacan asimismo las valoraciones de dinámico y de concreto, ambas con una connotación positiva.  

 

ii.

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Aun cuando la valoración predominante hacia el PEI, asume un carácter principalmente negativo, el personal entrevistado reconoce que durante su diseño se dio un proceso de consulta poco frecuente en la institución. Rompía con la tradición de confeccionar este tipo de ejercicios sin tomar en consideración más que uno o dos criterios. Por esta razón, ante la elección entre participativo y autoritario, las opiniones tienden a concentrarse en un punto intermedio, señalando una opinión neutral.

iii. No obstante, la acusada tendencia hacia los rasgos de desorientador, confuso e

1!

El Diferencial Semántico (DS) es un instrumento de medida para obtener el valor connotativo de un objeto o una imagen. Fue creado por el investigador social Osgood (1957) en conjunto con un grupo de colaboradores. Su objetivo es proveer un sustento cuantitativo que permita obtener una medida objetiva del significado psicológico. Para ello, la operación esencial de medida consiste en la localización sucesiva de un concepto en una serie de escalas descriptivas definidas por adjetivos bipolares, en base a los cuales se establece el grado de semejanza o disparidad entre diferentes conceptos. A los efectos de esta evaluación, el diferencial semántico se aplicó a un total de 50 informantes, todos ellos/ellas pertenecientes a la institución. 2!

A mayor distancia entre los valores, mayor grado de significación atribuida. Y en consecuencia, la menor distancia entre los valores denota una opinión neutral (ni lo uno, ni lo otro).

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ilógico del PEI, pone de relieve también que este instrumento no goza de legitimidad y que si bien, hubo consulta en su proceso de diseño, la misma fue limitada.

! Figura 4.1 Diferencial Semántico

Fuente:  Elaboración  propia  a  par;r  de  medición  de  percepción  a  entrevistados/as.  

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iv. Metodología. En lo que respecta al empleo del Balanced Scorecard ó Cuadro de Mando Integral (CMI) como fundamento metodológico del PEI, la presente evaluación no encontró sustento técnico ni comprensión generalizada de la metodología por parte del personal del IMAS. Para la mayor parte de las personas !16

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   entrevistadas, el uso del CMI fue un recurso metodológico aportado por el Área de Planificación o por la Sub-Gerencia de Desarrollo Social3, sin ser sometido a consulta o análisis previo por parte del personal del IMAS. Tampoco medió ningún proceso de capacitación en el empleo de esta herramienta. Aún aquellas personas que hicieron parte del diseño del PEI, mencionan no conocer en su mayoría esta metodología; quienes la conocen es debido a relaciones académicas individuales y no a algún proceso de inducción institucional.  

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v.

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Pertinencia metodológica de indicadores y metas. El PEI 2011-2014 presenta una marcada debilidad metodológica en el planteamiento de los indicadores en que se fundamentan las metas planteadas. En primer lugar, gran parte de ellos no contemplaron en su formulación criterios tales como la validez o la fiabilidad4. Lo anterior significa que –dependiendo de quién lo aplique y dónde se aplique– se llegaría a resultados disímiles, no comparables entre sí. Por ejemplo, el enunciado “Porcentaje de comunidades (organizaciones) que participan en procesos de desarrollo local y bienestar social, en relación con el número de comunidades (organizaciones) que reciben financiamiento para sus proyectos” es un enunciado ambiguo: no se determina con claridad el sujeto (comunidades u organizaciones) ni tampoco existe relación directa entre las variables participación y financiamiento; al no estar claramente definido qué se entiende por “procesos de desarrollo local”, cualquier resultado que se obtenga resulta inútil para medir algún nivel de gestión o algún nivel de resultados.  

vi.

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vii.

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Los enunciados de los indicadores en el PEI, confunden la unidad de medición que se pretende utilizar, con el parámetro de comparación y alcance del indicador. Por ejemplo: “Número de niños y niñas atendidos en la Red Nacional de Cuido con apoyo financiero del IMAS, en relación con la meta propuesta.” En su mayoría, la formulación de los indicadores del PEI adolece del rigor metodológico necesario para medir estados de situación o cambios deseados. En adición a ello, esta evaluación desea recalcar dos observaciones de particular importancia relacionadas con la pertinencia del PEI. En primer lugar, casi sin excepción, los indicadores planteados en el PEI son indicadores de gestión y no de resultado; es decir, no logran dar cuenta o aproximarse a cambios o

3!

Según informantes, al parecer la utilización del CMI como soporte metodológico, provino de recomendaciones emanadas de una empresa consultora. De hecho, el plan anterior (2007-2011) ya había utilizado este enfoque. 4!

Un indicador es válido en la medida de que no importa quién lo aplica, cuándo se aplica o dónde se aplica, su resultado es el mismo. Un indicador no es fiable cuando proporciona distintos resultados.

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transformaciones deseadas, lo cual debilita en demasía el carácter estratégico del plan. Por definición, un plan estratégico debe señalar unos rumbos y un estado de situación deseada. No obstante, El PEI 2011-2014 –en tanto documento– se asemeja más a un plan operativo que a una propuesta estratégica; pone énfasis en la gestión, en detrimento de los efectos o impactos buscados. viii.

! ix.

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En segundo lugar –de modo recurrente en la casi totalidad del plan– no existe claridad de definición de línea basal. Al no precisarse los valores correspondientes al estado de situación al inicio del período del plan, no es posible dar cuenta de niveles o grados de cumplimiento de metas, a lo largo del tiempo. Esta debilidad técnica en el proceso de formulación del PEI 2011-2014, refuerza su inutilidad como herramienta de planificación institucional.

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Participación e interés de las autoridades institucionales. Pese a que desde el año 1997, el IMAS ha realizado esfuerzos orientados a formulaciones de planes estratégicos institucionales, no existe una cultura de planeamiento que conciba este proceso como la delimitación del “norte estratégico” o el rumbo a seguir de la institución. La voluntad política institucional mostrada en tales esfuerzos, es volátil y está anclada en el interés político del momento, lo que torna altamente vulnerables los esfuerzos de planificación tanto estratégica como operativa.

x.

Lo señalado anteriormente, explica por qué habiendo existido una disposición del Consejo Directivo, que dictamina el PEI como de acatamiento obligatorio, éste no se haya cumplido. Más aún, durante la Administración Chinchilla Miranda, la autoridad máxima de la institución, induce a un cambio en la misión institucional, incorporando la noción población vulnerable para dar cabida formal a partir de ella, a diversas acciones coyunturales que comprometen los recursos materiales y el talento humano del IMAS, en detrimento de la atención a la población en condición de pobreza y pobreza extrema.

xi.

Filtraciones inducidas. Además de la notoria ausencia de interés de las autoridades institucionales, una serie de filtraciones inducidas son causantes de un proceso de desnaturalización de la misión institucional. Existe un clamor generalizado en torno a la desnaturalización creciente de la institución como un todo, que pone en entredicho incluso la importancia y función de los POIs. En las áreas regionales, abundan las referencias al volumen del trabajo que emana del plan operativo institucional, pero también a la ausencia de coherencia entre lo que se hace y lo que se debería hacer. Para las funcionarias/os de áreas regionales, el !18

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   IMAS se ha convertido en el receptor universal de cuanto programa, coyuntura u ocurrencia se genere, que acaban siendo entregados al IMAS para su ejecución y atención. Por ejemplo, iniciativas como: atención del fenómeno del niño (MAG), atención de productores de moluscos y vedas (INCOPESCA), caficultores afectados por la roya (ICAFE), mejoramientos de vivienda (Ministerio de Vivienda), emergencias como el terremoto de Nicoya (Comisión Nacional de Emergencias), infraestructura comunal (Municipalidades), compras de 1600 items para un proyecto de ideas productivas para mujeres (INAMU), son tan sólo algunos de los ejemplos del proceso creciente de desnaturalización de la misión institucional del IMAS, que provoca afectación a los cuadros técnicos, particularmente de las áreas regionales.

! !

“Me siento violada porque tengo que atender requerimientos de INAMU para hacer compras de 1600 items que incluyen toallas sanitarias por tamaños, para ejecutar un presupuesto ajeno de Ideas Productivas para mujeres. IMAS debió poner un alto para frenar estos traslados de trabajos propios de otras instituciones”…Si hay un Ministerio de Vivienda, un MAG, el INAMU, Ministerio de Trabajo, FONABE incompetente etc, ¿Por qué el IMAS debe hacerse cargo de sus funciones? Nos desvirtuamos porque hay que atender miles de asuntos propios de esas otras instituciones y el IMAS pierde su razón de ser”. (Informante ARDES)

xii.

xiii.

! !

La coordinación interinstitucional necesaria, derivada de esos traslados de responsabilidad al IMAS, se limita a la transferencia de listados de afectados por alguna situación y algún acompañamiento técnico cuando así lo requiere el asunto (p.ej: roya del café, reuniones con agrónomos del MAG para entender el problema, etc.). Sin embargo, el procedimiento de atención de las familias afectadas, levantamiento de información socio-económica básica de cada familia, elaboración de FIS y criterios de calificación para la ayuda, recaen directamente en el personal del IMAS, quienes terminan recomendando o aprobando la entrega del subsidio correspondiente.

! !

Participación de personal de las Áreas Regionales. El diseño y formulación del PEI 2011-2014, se realizó tomando en cuenta consultas a un subgrupo de 29 personas de la institución. Sin embargo –como fue señalado– es opinión generalizada de que dicho proceso quedó claramente restringido a una consulta y !19

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   no a una verdadera participación, condición que se reclama con vehemencia en especial por parte del personal de las Áreas Regionales de la institución. Además de la falta de interés por parte de las autoridades políticas institucionales, la escasa o nula participación de funcionarios/as en el PEI es condición clave que explica la falta de legitimidad de este instrumento como indicativo del Norte estratégico.

!

“Lo trágico es que nosotros participamos con Rose Mary Ruiz en un plan estratégico que sí fue participativo. Y eso es diferente a llegar a un plan estratégico como éste, totalmente direccionado, ante el que no pudimos cambiar nada. Vea por ejemplo… de todo lo que tiene propuesto desarrollo humano, nada se ha hecho… No es a todos los niveles que les dan participación… Hay un divorcio en eso de un plan estratégico. La población nuestra es la primera que debería ser tomada en cuenta. La población es la que nos dice qué hacer y a quiénes debemos ir…” (informante ARDES)

! xiv.

!

Seguimiento del PEI. La presente evaluación encuentra que no ha existido una función permanente o sistemática de seguimiento del PEI. Sobre el particular, se tiene que aun cuando el mismo documento del plan estratégico contempla una herramienta para el seguimiento5, que permitiría conocer el estado de avance de los indicadores, la herramienta no fue utilizada ni hay evidencias de que haya sido discutida y/o comprendida por el personal técnico del IMAS. De hecho, esta evaluación encontró amagos de esquemas para consignación de reportes, distintos entre sí e incompletos en lo que al llenado de información se refiere.  

! !

! !

5!

xv.

En el primer trimestre del año 2012 se presentó ante la Gerencia General un primer informe de seguimiento, el cual daba cuenta entre otras cosas, del no cumplimiento de compromisos adquiridos en el PEI. No se encontraron evidencias de respuestas o retroalimentación proporcionada por parte de la Gerencia General ni la Subgerencia de Desarrollo Social de entonces, ante dicho informe. Por lo demás, este fue el único informe de avance del PEI, formalmente sometido ante las autoridades institucionales.

xvi.

En el año 2013, el Area de Planificación del IMAS desarrolla un intento por rescatar la función de seguimiento al PEI. Este intento se da en virtud de un requerimiento de ajuste de las metas y de compatibilización con el Plan Nacional de Desarrollo. Se logra compendiar detalles sobre las actividades efectuadas y se diseña la estructura de una base de datos bajo la plataforma Redmine. Esta última permanece como una estructura, sin contenidos.

Cfr. PEI 2011-2014 pag. 47 (versión junio 2011)

!20

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

!

! !

! !

xvii.

Como se apunta en el flujograma histórico – evolutivo (ver pág. 17 ) las presiones en torno a la necesidad de seguimiento del PEI emanan originalmente de la Contraloría General de la República y corresponden –en principio– al PEI anterior (2007-2011), pero son extendidas también al PEI subsiguiente. No es sino, durante el ejercicio del PEI 2011-2014 que se da respuesta a oficios de la Contraloría, que exigen el establecimiento de un sistema de seguimiento. Ante ello, el IMAS subcontrata servicios de la Universidad de Costa Rica para capacitar parte del personal en el uso de la herramienta Redmine, que sería el software a utilizarse para el proceso de seguimiento. La capacitación en cuestión se brindó a un total de 16 funcionarios/as y se cubrió mediante un contrato formal entre las partes. Paralelamente, el Area de Planificación de IMAS elabora un instrumento para registrar el seguimiento y el estado de avance del PEI, en abril 2013. Pese a los esfuerzos señalados, la presente evaluación encuentra que la institución no logró establecer un sistema para el seguimiento del PEI que contara con aceptación y legitimidad y que además, se asumiera con carácter vinculante6.  

xviii. Repercusiones en las Areas Regionales. La ausencia de procedimientos y herramientas para el seguimiento del PEI tiene repercusiones importantes en las Areas Regionales, en donde esta evaluación logra detectar un sentimiento profundo de abandono y menosprecio por parte de las oficinas centrales del IMAS. Para el personal de las Areas Regionales, el único instrumento de planificación es el gasto efectuado como medida de cumplimiento presupuestario. A ese nivel, no existen mediciones que señalen técnicamente el rumbo que se sigue ni el grado de cumplimiento de resultados en la gestión local. El personal, conoce bien los detalles de los diferentes programas o alternativas que se ofrece al público, pero ignora los efectos o impactos que se tiene a partir de ellos. Este vacío técnico –con diferencias de matices de una Area a otra– constituye un elemento recurrente:

“… No sabemos cuáles son los indicadores que nos digan si estamos interviniendo en los puntos críticos y ayudando a las familias que lo necesitan para superar su condición de pobreza… La carencia de indicadores de desempeño de los programas nos genera además, como profesionales , un efecto de frustración, al no saber cuáles son los resultados tangibles de nuestro trabajo…Todo esto se agrava por la

6!

La correspondencia analizada por esta evaluación da cuenta de que la información fue solicitada en diversas oportunidades por parte del Area de Planificación a las diferentes Unidades técnicas. Sin embargo, las adaptaciones de objetivos y metas no fueron completadas en su totalidad por dichas unidades, ni tampoco procesadas.

!21

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

!

avalancha permanente de tareas que debemos atender, que satura y supera nuestras capacidades humanas de trabajo”. (informantes en ARDES) “Sí hubo acceso, pero no ha habido apropiación del Plan Estratégico. Como que no estaba muy claro el seguimiento sobre el mismo. Se daban lineamientos, de que había que hacerlo, pero cuando preguntábamos cuándo había que entregar los informes … nos decían: no, no, eso es para ustedes…” (informante, oficina central)

!

“…Nosotros sabemos por estadísticas, por poner un ejemplo, que en Upala se han dado 2669 becas de Avancemos y yo les decía a ellos, pero cuantos muchachos han dejado de estudiar. ¿Cual es la promoción de estudiantes que hay? Eso no lo sabemos, pero además requiere demasiado seguimiento, demasiado control…” (informante en ARDES )

! ! !

xix.

!

!

“La institución no ha creado procedimientos. Aquí no existe ningún tipo de evaluación. En las zonas en donde se tiene mayor contacto con los colegios, no hay problemas. Pero en otras zonas en donde existen tantos colegios, es imposible…” (informante en ARDES)

Carencia de un marco de resultados. La ausencia de un marco de resultados para los programas que el IMAS lleva a cabo y la falta de participación de las Areas Regionales en la definición de tales programas, insumiéndolos con criterios y conocimiento de la realidad locales, son condiciones clave que inhiben o merman las posibilidades de medición de los logros en la esfera local y que tornan inviable el ejercicio de la planificación y el seguimiento. “A nosotros nos ahorrarían la vida si nos proporcionaran la teoría del programa para cada uno de los programas. Eso nos permitiría conocer las responsabilidades que nos toca por niveles. Vea usted qué contradictorio; por ejemplo, uno de los objetivos de la red de cuido es incluir a los niños en la alternativa, para que las mamás logren encontrar trabajo. Las mamás van, encuentran trabajo en el parque industrial; luego vienen aquí a actualizar datos y ahora pierden su condición de beneficiarias porque ya encontraron trabajo…y más tarde tienen que salir de la red de cuido porque ya no tienen quién les cuide los chiquitos…” (informanteARDES)

!22

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   xx.

Además de la ausencia de resultados para el corto, mediano y largo plazo, esta evaluación identifica también vacíos en el diseño y manejo de instrumentos que faciliten su medición. Al respecto, la UIPER, a cargo del seguimiento de los programas, coordina desde oficinas centrales la realización de un cuestionario que cada año debe aplicarse a una muestra de población beneficiaria. Es opinión generalizada de los cuadros técnicos de la institución que tales instrumentos están mal diseñados, son redundantes, obsoletos y la información que pretenden recoger no aporta valor a su gestión de campo; por el contrario, les sustrae tiempo valioso y su manejo, suele colocarles en situaciones embarazosas.

!

“Mire, en el IMAS ya se nos agotaron las ideas. Muchas de las preguntas de ese cuestionario que utilizamos van direccionadas para obtener la respuesta que queremos. El IMAS tiene que hacer una evaluación general de los programas, versus la capacidad operativa. La gente de aquí está muy agotada…” (informante ARDES)

! !

!




!

!23

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! 4.2 Hallazgos sobre la efectividad del PEI!

! ! 4.2.1. !

! ! ! ! !   ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

Aspectos relacionados con la eficiencia!

i.

El desempeño de las actividades. El Plan Estratégico 2011-2014, en su versión original, contempla un total de 112 actividades, que se derivan de las metas, correspondientes a 9 grandes objetivos estratégicos. Estos últimos –como se explicó al inicio– se vinculan con las 4 perspectivas de intervención, según la metodología basada en el Balanced Scorecard que se utilizó para la formulación de dicho plan.

ii.

A partir de información recogida por el Área de Planificación7, la presente evaluación identificó niveles exiguos de cumplimiento de actividades del PEI, lo que conduce irremisiblemente a la conclusión de la inutilidad de este instrumento en tanto elemento orientador para el cumplimiento de la misión institucional del IMAS.  

Tabla 4.1 Cumplimiento de actividades según perspectivas del PEI 2011-2014

Perspectiva+estratégica

+0%025%

26%050%

51%075% 75%0100%

13 2 5 8

0 4 3

5 1 2

Perspectiva+Aprendizaje+y+Crecimiento

21 37 8 13

Total+de+actividades

79

28

7

8

Perspectiva+del+Usuario Perspectiva+del+Proceso+Interno Perspectiva+Financiera

Fuente:  elaboración  propia  a  par;r  de  información  secundaria.  Área  de  Planificación,  IMAS.  

7!

La información referida se consignó formalmente en julio de 2013, por parte del Área de Planificación, como parte del compromiso por el ajuste de metas y programación emanado del mandato del Consejo Directivo No. 297-06-2013 .

!24

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

!

iii.

iv.

! ! !   ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

De un total de 112 actividades, más del 70% (79 actividades) acusan niveles de cumplimiento inferiores al 25%, en tanto que el cumplimiento por encima de un 75% apenas alcanza a un escaso 7% de las actividades, tal como se observa en la tabla 4.1 y en la figura 4.2 .

! !

Esta notoria falta de cumplimiento de las acciones del PEI, invalida en esencia la lógica sobre la que se elaboró dicho plan. La no realización de las actividades, tal como se esbozaron en el plan, provoca que se desvirtúen las distintas perspectivas que lo componen. Figura 4.2 Cumplimiento de las actividades del PEI 2011-2014

!

Fuente:  Elaboración  propia,  con  base  en  información  secundaria.  Area  Planificación,          IMAS  

v.

No obstante, lo dicho no significa en modo alguno que no se hayan efectuado actividades ni tampoco que no se haya obtenido algunos logros. Simplemente, significa que lo ejecutado y lo alcanzado no son elementos imputables al Plan Estratégico Institucional. Más bien, en el sentido apuntado, debe destacarse que son los Planes Operativos Institucionales (POIs), los que mejor dan cuenta de los niveles de desempeño de actividades. Particular importancia cobra el POI !25

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   2013 y el POI 2014, en los que se contiene un esfuerzo institucional por la sistematización de las actividades que se llevan a cabo.

vi.

! !

vii.

! !

Entre los factores causales que ayudan a explicar la inefectividad del PEI, sobresalen el desinterés por parte de las autoridades políticas institucionales, el insuficiente grado de participación e involucramiento de las Areas Regionales en su diseño y el escaso nivel de precisión de en su dimensión técnica, que imposibilita un seguimiento adecuado por parte del Área de Planificación del IMAS.

A pesar de la evidencia de la promulgación de un acuerdo por parte del Consejo Directivo mediante el que se aprueba el PEI 2011-2014, esta evaluación no encontró ulteriores evidencias que dieran cuenta del interés de las autoridades políticas institucionales en torno a este plan. Tanto para la Presidencia Ejecutiva como para la Gerencia General del IMAS el PEI no fue más que un requerimiento que debía cumplirse8 y de hecho varias de las personas entrevistadas por esta evaluación coinciden en calificar el documento del PEI como “un plan de papel”.  

!!

“…El Plan Estratégico fue un documento que quedó en las gavetas, al cual nadie le dio seguimiento ni la importancia del caso. No fue un documento que orientara la acción estratégica de la administración. Se trató de una administración atrapada por el dinamismo del día a día y por el continuismo. No hubo liderazgo de una administración que orientara incluso los planes operativos en esa dirección”. (informante)       viii.

! !

! !

Un indicador clave del escaso o nulo apoyo al PEI por parte de las autoridades políticas institucionales es que no se encontrara referencia alguna a este instrumento, en ninguno de los informes de Gerencia emitidos y publicados durante los años 2011 al 2014.

 


8! Algunas

de las personas entrevistadas indican que la exigencia de un plan estratégico provino de la Contraloría General de la República.

!26

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! 4.2.2 Aspectos relacionados con la eficacia!

! !

i.

Perspectiva del proceso interno. De acuerdo con la metodología seguida por el PEI 2011-2014, se definieron 3 objetivos estratégicos relacionados con la perspectiva del proceso interno, cuyos contenidos están estrechamente ligados al análisis de la eficacia efectuado por la presente evaluación. Estos objetivos eran: i) Identificar los avances y cambios logrados en la población objetivo como resultado del desarrollo de programas y proyectos sociales destinados a la atención mediante otras acciones de carácter no asistencial con monitoreo de las personas, las familias y las comunidades en pobreza, riesgo y vulnerabilidad social. ii) Articular la participación de actores sociales claves en la atención mediante otras acciones de carácter no asistencial por medio de la generación de proyectos sociales sostenibles con enfoque de territorialidad, y iii) Conocer las necesidades regionales y locales en materia de pobreza, por medio de procesos desconcentrados de investigación y sistematización, con la finalidad de alimentar la planificación y asignación de los recursos y las acciones, desde esos ámbitos, y en el marco de las prioridades institucionales.

ii.

!

Los objetivos descritos se lograrían, a partir de las metas que se detallan enseguida:

! !

Tabla 4.2 Metas e Indicadores de Eficacia

Metas

Indicadores

i. 100% de los programas sociales con seguimiento

Porcentaje de programas sociales (AI) (en ejecución) con seguimiento, en relación con la totalidad de programas y proyectos destinados a la atención integral.

ii. Al menos el 80% de familias incluidas en procesos atendidos mediante otras acciones de carácter no asistencial con monitoreo.

Proceso de atención integral con seguimiento, en relación con el total de familias incluidas en el proceso de atención integral.

iii. 100% de los proyectos con apoyo del IMAS con monitoreo en el cumplimiento de sus objetivos de desarrollo local y bienestar social

Porcentaje de proyectos con apoyo financiero del IMAS con seguimiento, en relación con el total de proyectos financiados.

iv. 100% de los programas sociales institucionales, evaluados

Porcentaje de programas y proyectos del año anterior evaluados, en relación con el número de programas ejecutados.

!27

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

!! !

v. 90% de territorios priorizados por el Estado, ejecutan proyecto en coordinación con instituciones y organizaciones.

Porcentaje de comunidades priorizadas, fortalecidas y participando en el abordaje integral de su pobreza, en relación con el n ú m e ro d e c o m u n i d a d e s p r i o r i t a r i a s identificadas.

vi. Al menos el 90% de comunidades identificadas como prioritarias por las Áreas Regionales, con diagnósticos comunales que permitan detectar necesidades específicas en materia de pobreza

Porcentaje de comunidades prioritarias con diagnósticos elaborados, en relación con el número de comunidades identificadas como prioritarias.

vii. 10 sistematizaciones sobre prácticas institucionales en atención de la pobreza retroalimentan la acción institucional en materia de atención integral

Número de sistematizaciones realizadas, en relación con el número de sistematizaciones propuestas.

viii. 100% de los recursos institucionales asignados a los programas sociales, responden a las necesidades y demandas locales y regionales

Porcentaje de recursos asignados con base en las demandas locales y regionales, en relación con la totalidad de los recursos de programas sociales.

iii.

La presente evaluación no encontró evidencia de cumplimiento cabal de ninguna de las metas propuestas en el PEI en la perspectiva del proceso interno. Si bien, a través de los sistemas electrónicos de manejo de datos (SABEN) es posible obtener información con buen nivel de detalle sobre las distintas alternativas9 existentes, no se cuenta con procesos de seguimiento a estos programas ni en las áreas regionales ni en oficinas centrales. Esta ausencia de criterios y de mecanismos que faciliten el seguimiento y que –como fue señalado anteriormente- den cuenta de los cambios o resultados, se acusa de manera recurrente en las ARDES como un vacío técnico determinante, generador de profundo desencanto en el trabajo cotidiano.  

!

iv.

v.

Perspectiva del aprendizaje y crecimiento. La perspectiva del aprendizaje y el crecimiento del PEI 2011-2014, se concentra en torno a 2 objetivos estratégicos, relacionados con a) la formación profesional y de valores y b) la aplicación de tecnologías de información, para fortalecer el Modelo de Atención Integral de las familias en situación de pobreza, riesgo y vulnerabilidad social.

!

A partir del análisis de información secundaria, la presente evaluación logra detectar que desde hace varios años y desde diferentes frentes conceptuales, se

9!

Es frecuente la denominación de “alternativa” asignada por el personal técnico a los diferentes programas o proyectos que administra la institución dirigidos a la población meta.

!28

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! !

!

habla del Modelo de Atención Integral. La manifestación más concreta en este sentido es la publicación de un documento interno de autoría múltiple denominado Modelo de Intervención Institucional, cuya formulación se fundamenta en el Plan Estratégico 2007-2011, que establecía la conformación de una fuerza de tarea en esa dirección, con el propósito de hacer efectivo el tratamiento y sostenibilidad de los esfuerzos institucionales en la reducción de la pobreza y la pobreza extrema.

vi.

El tema del Modelo de Intervención es considerado por muchos funcionarios/ as tanto en oficinas centrales como en las oficinas regionales y locales, como un asunto de alta prioridad, pues comporta un enfoque de Gerencia Social basado en resultados y que incorpora las perspectivas de promoción comunitaria, territorialidad y enfoque de género. Por su parte, este evaluador estima que – amén de algunos ajustes y actualización- el documento de Modelo de Atención, constituye quizá el más claro ejercicio de marco conceptual institucional que se haya elaborado en el IMAS. No obstante, pese a su importancia, el modelo no ha sido oficializado, y no ha contado con el apoyo político de las autoridades superiores. “Siento que el plan estratégico se quedó corto en relación al anterior. En el 97 se hizo un primer plan que fue el boom en su momento de los planes estratégicos, pero sí llevaba una perspectiva mayor de desconcentración y se logró. En este, en cambio no se pudo contemplar… Los actores, o no están convencidos de lo que llegó a definirse … o hay un entorno político que no permite y se está quedando corto, porque no está logrando tomar en cuenta todas las aristas que hay en el entorno. Por ejemplo, en este plan se define un modelo de intervención que es solamente papel y eso es muy delicado. El definir bien que hay un modelo de intervención institucional, es una situación que hace rato que se viene diciendo y palpando. La institución tiene un modelo que no está llegando a bajar la pobreza, en el sentido básico de para qué fue creada la institución, y no le está llegando a las familias más pobres del país. Hoy en día estamos atendiendo fila por fila en las áreas regionales. Eso no debería ser. Nosotros deberíamos estar trabajando en la comunidad, con la familia y desarrollando

!29

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   propiamente a esa comunidad y a esa familia… (informante   oficina  central)  

! !

“El IMAS es una caja chica y una caja de pandora a la vez, porque le cabe tanto programa y está tan disperso el trabajo que se tienen en promedio 4 profesionales por ULDES, que deben atender una población exagerada en todos los programas..” (informante  ARDES)

! !

“Las nuevas directrices emitidas recientemente por el Presidente Ejecutivo, son parte de este nuevo enfoque. Sin embargo, el problema es que están diciendo qué se va a hacer; no está diciendo cómo. Se esperaría que al tener una rectoría como Ministerio –aunque sea sin cartera- pueda orientar la conducción de todas las demás instituciones relacionadas con la pobreza…Esas condiciones de Ministerio, las tuvimos con el plan estratégico que está vigente, y no las supimos aprovechar…” (informante   ARDES)

! !

! !

! vii.

Al igual que en otros casos, no existió seguimiento a las metas planteadas en la perspectiva del aprendizaje y el crecimiento. No obstante, esta evaluación logró recabar información relativa a procesos de capacitación del personal, vinculados con el modelo de atención institucional referido. Entre 2011 y 2014 tuvieron lugar un total de 11 talleres de capacitación en torno a la temática de elaboración de diagnósticos regionales y gestión de trabajo en comunidades. De igual modo, hubo participación de funcionarios/as en al menos 2 cursos de planificación estratégica, 3 sobre formulación y evaluación de programas y proyectos y 1 sobre indicadores de gerencia social. En general, se estima que el personal del área social de la institución ha contado con un alto grado de capacitación profesional.

viii.

Valores. En lo que respecta a la adopción y expresión de los valores institucionales, el PEI circunscribe el éxito a un determinado porcentaje de funcionarios/as que muestran actitudes consecuentes con los valores institucionales. El indicador ofrece dificultades técnicas para su medición, dado !30

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   el carácter laxo de su enunciado. No obstante, esta evaluación reconoce por la vía documental esfuerzos sistemáticos desarrollados por la CIVET, encaminados a la aprobación y puesta en marcha de una política axiológica. Para ello, se llevó a cabo un diagnóstico de medición de valores así como diversos eventos internos de promoción de los valores de transparencia, servicio, excelencia, trabajo en equipo y justicia y solidaridad. Por su parte, el personal de las ARDES reconoce en general, la utilidad e importancia del manejo de estos valores en el quehacer cotidiano de la institución.

!

!

! !

“Nosotros a veces salimos al público y les explicamos que nosotros nos regimos por valores , para que ellos los conozcan y sepan cuál es la atención que nosotros deberíamos de darle a ellos, y eso los posiciona también a ellos. Eso es una estrategia de trabajo que nosotros hemos implementado.” (informante ARDES) ix.

Estructura organizacional y salarios. Otros cambios imputables al PEI 2011-2014 en lo que se refiere a esta perspectiva de aprendizaje y crecimiento, son –a criterio de la Dirección de Recursos Humanos- la estructura organizacional y salarial. Esta evaluación logró comprobar la presencia de cambios organizacionales en particular a lo interno de la SubGerencia de Desarrollo Social y en el Area de Planificación. Debido a distorsiones históricas, se lograron restablecer las competencias de investigación, seguimiento y evaluación así como de formulación de programas, que le habían sido cercenadas al Area de Planificación.

x.

En lo que respecta a los salarios, no fue posible a esta evaluación recabar información fidedigna relacionada con las diferencias salariales existentes entre los cargos administrativos y los técnicos10. Sin embargo, el personal técnico que labora en las regiones es altamente crítico y locuaz en cuanto a este punto. Desde su punto de vista, persisten diferencias salariales muy grandes entre personal de oficinas centrales y personal de las regiones que conforman a las claras “dos instituciones”: una marcada por un carácter centralista y ajeno a la realidad de la pobreza y otra, marcada por la confrontación cotidiana con un nivel de demanda cada vez más creciente, para el cual no existe suficiente capacidad de respuesta. La presente evaluación encontró un elemento recurrente en lo que a estas diferencias se refiere.  

10 !

No fue posible establecer un cuadro comparativo de ingresos entre profesionales de oficinas centrales y oficinas regionales, debido a que la información solicitada para esos efectos no se suministró.

!31

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! !

! !

!

“Hay algo que hemos dicho muchas veces, entre nosotros. La gente de oficinas centrales, la que supuestamente piensa y da las pautas, no está conectada con la realidad. No hay un click, nunca hay un click con nosotros en las oficinas regionales. Lo vemos día a día, en asuntos pequeños todos los días, como en el caso de esta petición del INAMU… Esto significa que los pensamientos de ellos no están matriculados con la pobreza …” (informante ARDES)

“Existen 2 IMAS claramente distintos: uno es el de la burbujita de cristal en el que viven los “iluminati”, esos que piensan que lo saben todo, pero que no son capaces de poner un pie aquí en el frente de batalla y que además no desean salir de su posición de comfort… Y el otro es el IMAS de nosotras que tenemos que dar la cara todos los días a la gente que está en la cola y que no podemos decirles que no hay recursos. Hay que mentirles y sonreírles, porque tenemos instrucciones superiores de de mentirles…” (informante ARDES)

!

“Hay una diferencia importante en los salarios. Por ponerle un jemplo, un compañero que está en [ ] quería irse a trabajar a un área regional. Nosotras, le propusimos que se viniera para acá. Unos días después me dijo: -está loca, la diferencia entre ustedes y nosotros es muy grande. Yo soy jefa y él gana mucho más que yo trabajando como empleado en la oficina central. Por eso a mí nadie me quita de la mente que en oficinas centrales hay gente que sobra. Usted ve allá a la gente navegando en internet, viendo la nación por internet…En cambio aquí no tenemos tiempo para nada…” (informante ARDES)

! !

!32

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   “ En las oficinas centrales abundan los profesionales 3. En cambio aquí, nuestro techo es la categoría de profesionales 2” (informante ARDES)

!

“…Yo le puedo decir a usted que yo me vine con una plaza de nivel central, y mi plaza dizque, estaba sobrevalorada. Era asesora allá y tuve que aceptar: o me devolvía para allá o si me quedaba aquí tenía que aceptar un rebajo en mi salario…”

!

! xi.

Desde el punto de vista del formato, esta evaluación observa escaso grado de congruencia entre el enunciado de las metas y el enunciado de los indicadores que las sustentan. Como se aprecia en el recuadro, los indicadores no son precisos y existe discordancia entre éstos y las metas.

! !

Tabla 4.3 Relación Indicadores y Metas

Indicador

Meta

Observaciones

Porcentaje de funcionarios que realizan eficientemente el proceso de atención integral de la pobreza

Al menos 90% de funcionarios(as) ejecutores, con competencias fortalecidas para la atención integral de las familias en condición de pobreza o riesgo y vulnerabilidad social

a.No hay claridad sobre qué significa realizar el proceso de atención integral eficientemente. b.La meta se refiere a otro indicador, cual es manejo de competencias

Porcentaje de funcionarios que muestran actitudes consecuentes con los valores institucionales, en relación con los funcionarios que participan en la ejecución de programas sociales

Al menos 90% de los funcionarios (as) que participan de los procesos relacionados con los programas sociales continúan en actividades de fortalecimiento e interiorización de valores institucionales.

a.El indicador se refiere a un tipo de conducta observable b.La meta es ambigua. Se refiere a un tipo de funciones a desempeñar o a un proceso de capacitación a tomar.

! !

!33

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! 4.3 Hallazgos sobre la sostenibilidad e impacto!

! !

vi.

Perspectiva Financiera. En el PEI 2011-2014, se establece como objetivo estratégico “garantizar la sostenibilidad financiera de los programas sociales dirigidos a la población en pobreza, riesgo y vulnerabilidad social”. Para el logro de este objetivo, se plantearon dos metas: a) El incremento anual de los ingresos propios, mayor a la inflación de cada período y b) Al menos un 25% de incremento de las utilidades de las tiendas libres.

!

vii.

! ! !

En relación con la primera meta, esta evaluación encuentra un comportamiento que refleja incremento bruto de los ingresos, pasando de 25.1 miles de millones de colones en el año 2010 a 26.9 miles de millones de colones en el 2013. No obstante, el ritmo de crecimiento de tales ingresos refleja fluctuaciones que le hacen permanecer por debajo del Indice de inflación, incluyendo un dato de crecimiento negativo en el año 2012.

Figura 4.3 Crecimiento de ingresos de IMAS e Indice de Inflación anual (2011-2013)

 

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

! !

Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  Informes  de  Gerencia  de  IMAS  (2011-­‐2013)  y     Banco  Central  de  Costa  Rica.  

!34

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! ! !

viii.

! ! !

En relación con la segunda meta planteada, el PEI refiere como indicador el porcentaje de utilidades de las tiendas libres, en relación con las utilidades del período (año anterior). La presente evaluación da cuenta que tanto las ventas anuales como las utilidades revelan crecimiento. No obstante, este último es en extremo menguado respecto al ritmo de crecimiento estipulado para el período del plan.

                   Tabla 4.4    IMAS:  U;lidades  generadas  por  las  ;endas  libres  (2010-­‐2013)  

!

Año

! !

Monto (millones ¢)

Crecimiento

2010

1.992.480.000,00

0,00%

2011

2.334.000.000,00

17,14%

2012

2.344.071.000,00

0,43%

2013

2.351.000.000,00

0,30%

                                 Fuente:  Informes  de  Gerencia  IMAS    2010,  2011,  2012  y  2013.  

ix.

Si se analiza el ritmo de crecimiento de las utilidades generadas por las tiendas libres y aportadas al desarrollo de programas sociales11, en función de la meta fijada de un 25% para el final del período del PEI (2014), se observa una notoria caída en los últimos 3 años, pasando de un 17,11% en el período 2010-2011 a un 0,30% para el período 2012-2013. De lo anterior, se concluye que la contribución de estas utilidades al financiamiento de los programas sociales, fue 57 veces más baja en 2013 respecto al año 2011 cuando inició el PEI, no habiéndose logrado en absoluto la meta planteada.  

!

11 !

Según disposiciones legales, el 80% de las utilidades generadas por las tiendas libres del IMAS son destinadas al fortalecimiento de los programas sociales de la institución. El restante 20% se destina a cubrir costos de alquiler de instalaciones de las tiendas.

!35

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! ! !

Figura 4.4. Crecimiento de utilidades de tiendas libres

 

! ! ! ! ! !   ! ! ! !

x.

! !

xi.

!!

xii.

18

17,11

13,5 9

 

 

! ! !

4,5 0 De  2010-­‐2011

0,43

0,3

De  2011-­‐2012

De  2012-­‐2013

Fuente:  Elaboración  propia  con  base  en  Informes  de  Gerencia  de  IMAS.  

Según criterio de la Subgerencia de Gestión de Recursos del IMAS, varios factores ayudan a explicar el comportamiento de este indicador, entre los que se mencionaron la “materialización del tipo cambio”, así como la reducción del número de visitantes extranjeros que ingresan por el aeropuerto Juan Santamaría especialmente provenientes de Sur América y que anteriormente se movilizaban en la aerolínea Avianca, la cual se retiró del país.

Independientemente de las razones anotadas, esta evaluación advierte muy escaso grado de pertinencia entre las metas seleccionadas y la pretensión del objetivo estratégico de búsqueda de sostenibilidad financiera. Se demuestra acá la inutilidad de los indicadores seleccionados, y se llama la atención para un análisis diferente a la perspectiva financiera en un eventual nuevo ejercicio de planificación estratégica. Utilización del presupuesto a nivel local. No existe capacidad autonómica para la definición del presupuesto a nivel descentralizado. Para el personal de las ARDESspersiste un serio problema de disponibilidad oportuna de recursos, ya que inusitadamente suele suspenderse el presupuesto para algún programa en marcha sin ninguna solución alternativa. Esto complica seriamente la atención de las demandas por parte del personal profesional, a quienes se les prohíbe decir que no hay recursos, y quienes deben improvisar pretextos ante la población. Esto genera

!36

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! xiii.

una serie de denuncias ante la Defensoría de los Habitantes, a las cuales también deben hacer frente como funcionarios.

!

En este sentido, las comunicaciones entre ARDES y oficinas centrales no son fluidas ni transparentes. El personal de las regiones se queja de problemas de comunicación cotidianos que entorpecen las relaciones y merman los intentos de trabajo bajo criterios de planificación.

!

!

xiv.

! !

xv.

!

!

“…. Por ejemplo, voy a hablar desde la red de cuido. Hay cuestionamientos que nosotros nos hacemos que los subimos a la SubGerencia y no nos responden. Por ejemplo, a principio de año nos mandan las características que tiene que tener una alternativa: personal, cantidad de niños, horario y alimentación (esos son los 4 parámetros). De ahí nosotros tenemos que definir cuánto le vamos a pagar a cada alternativa. Después de que establecemos montos de acuerdo a nuestro criterio, viene la auditoría y nos dice: “¿quién les dijo a ustedes que tenían que pagar eso?…”  

Perspectiva del usuario. El PEI 2011-2014 plantea dos grandes objetivos estratégicos en la llamada perspectiva del usuario, a saber: a) la generación de cambios sostenidos en la situación socioeconómica de las personas, las familias y las comunidades en condición de pobreza, riesgo y vulnerabilidad social y b) la priorización de la respuesta institucional. El plan recoge la intencionalidad del trabajo territorial, así como la dimensión comunitaria.

Al igual que en los demás componentes analizados en esta evaluación, se advierte discordancia entre los indicadores y las metas planteadas. La presente evaluación observa que a pesar de los ajustes solicitados al PEI en junio de 2013 (cfr. Flujograma histórico-evolutivo), la relación entre indicadores y metas continuó siendo defectuosa, en tanto que los enunciados de los logros que se busca medir, son –en su mayoría- laxos y no corresponden con la unidad de medición que se plantea en las metas. En el ejemplo de la tabla, se aprecia que el indicador se refiere a un número de familias con cambios positivos en su condición socioeconómica; todo parece indicar que lo que se medirá en consecuencia son dichos cambios. Sin embargo, la meta se refiere a un número de familias atendidas y no a cambios. Esta falta de rigor lógico, dificulta cualquier intento de medición y en especial de seguimiento. !37

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   Tabla 4.5  Ejemplo  de  inconsistencia  entre  indicador  y  meta  

!

  Indicador •

!   ! !xvi.

 

Meta

Número de familias con cambios positivos en su situación socioeconómica, en relación con el número de familias atendidas mediante otras acciones de carácter no asistencial

•

20.000 familias en pobreza o riesgo y vulnerabilidad social, atendidas mediante otras acciones de carácter no asistencial

Fuente:  PEI  2011-­‐2014   Algunas de las metas de manejo o ampliación de cobertura de servicios fueron superadas. Por ejemplo, la meta de 7.400 niños y niñas adicionales atendidos en la Red Nacional de Cuido, es superada en demasía con un total acumulado de 13.789 niños y niñas en 2014.

Esta meta plantea como indicador el número de niños y niñas atendidos sin embargo la información secundaria disponible, no permite derivar la información por sexo. xvii.

!! .

! ! ! ! ! ! !

!! En el Programa Avancemos se planteó beneficiar a 160.000 estudiantes anualmente. Como

se aprecia en la tabla 4.6, esa meta ha venido siendo superada desde antes de iniciar el PEI 2011-2014. En tal sentido, como meta de crecimiento no ofrece ningún desafío a la institución, dado que no significa ampliación de cobertura.

!

Tabla 4.6 Número de estudiantes beneficiados con el programa Avancemos AÑO 2010 2011 2012 2013 2014

PROYECTADO ALCANZADO (*) 185229 160000 185315 160000 181570 160000 171534 160000 159057 160000

!

Fuente: Informes de Gerencia General 2010-2014; Informe de Resultados del Programa de Bienestar y Promoción Familiar Enero a Diciembre 2012.

xviii. A partir de las consultas planteadas por este evaluador a personal técnico de las áreas regionales, iniciativas como el programa Avancemos ameritan con urgencia de evaluación y cambio en los patrones y mecanismos de monitoreo. En primer lugar, no se conoce ni en el IMAS ni en el MEP en qué medida un programa de esta !38

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   naturaleza contribuye a asegurar la permanencia escolar o a disminuir la tasa de abandono (deserción) escolar en la educación secundaria. Esos fueron los objetivos sobre los que se erigió este programa y desde sus inicios, nadie ha sabido dar cuenta de la validez de los supuestos que le dan sustento.

xix.

!

En segundo lugar, los procedimientos de control tales como las visitas de verificación de trabajadoras/es sociales a nivel domiciliar, el rol de los CIPA como verificadores de información veraz ante el IMAS, el papel que juegan directores/as, orientadores/as y maestros/as de colegios y las formas como se consigna la información de la población beneficiaria en el sistema electrónico, son aspectos que urgen de un proceso de revisión a profundidad, en virtud de molestias e inconformidades que presentan los y las profesionales a cargo del programa.12  

! ! xx.

! ! ! ! !

No existen parámetros contra los cuales definir el éxito del programa ni un marco legal, aunque sí diversas modificaciones formuladas por la vía de decreto. Se trata de un programa en el que no existe participación de instancias de la sociedad civil en labores de diseño, monitoreo, control y decisiones sobre el otorgamiento del beneficio. No se dispone tampoco de un marco presupuestario pertinente con el manejo de contingencias pues los recursos son asignados anualmente. Tampoco existen procedimientos de evaluación previos que determinen con rigor la idoneidad para el acceso a los recursos. En el plano administrativo, no se cuenta con adecuados mecanismos de coordinación con el MEP, ni hay una política de riesgos ante contingencias o ante montos pagados en exceso, por ausencia de control o seguimiento.

12 !

Cfr. ¿Como Gestionar los Recursos Públicos para la Obtención de Resultados? El caso del Programa Avancemos en Costa Rica. Academia de Centro América, julio 2014.

!39

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

V.

CONCLUSIONES!

!

5.1 Pertinencia!

!

i.

! ! ! !

El PEI 2011-2014 constituye un esfuerzo fallido tanto desde el punto de vista de su construcción, como de su puesta en marcha y seguimiento. Entre el personal de IMAS, se le percibe como un documento más, un plan hecho de papel que no logró cumplir con su cometido de señalamiento del norte o rumbo de la institución. Las percepciones en torno al PEI son predominantemente negativas y ponen de relieve su ilegitimidad, atribuible en lo fundamental, a la falta de decisión e interés político por parte de las autoridades institucionales. A excepción del acuerdo de CD mediante el cual se promulgó el Plan Estratégico, no se encontró evidencia de directrices políticas internas que avalaran e hicieran vinculante el cumplimiento del PEI.

ii.

El sustento metodológico del PEI 2011-2014 basado en el Cuadro de Mando Integral es un aspecto que no fue discutido ni consensuado entre los cuadros técnicos que tuvieron a cargo su construcción. La escasa puesta en común de ese enfoque provoca incomprensión del PEI. Se lo considera ilógico, confuso y desorientador.

iii.

Su diseño, en lo que se refiere al uso de las categorías propias de la planificación como lo son línea basal, indicadores y metas son ambiguas e imprecisas. No contemplan los criterios de validez, especificidad y claridad. Existe a todo lo largo del PEI un manejo inapropiado de las metas e indicadores que tornan especialmente difícil cualquier intento de medición y seguimiento.

! !

iv.

! !

v.

Los enunciados de logro esperados en el PEI 2011-2014, se refieren a la dimensión de productos, es decir, a la dimensión de la gestión institucional. No logran la visualización de un marco de resultados o efectos esperados al finalizar el período. En ese sentido, el PEI es una duplicación de los planes operativos institucionales (POIs), a la vez que una contradicción frente a estos, pues no posee la capacidad de orientación de la planificación anual.

Aun cuando se elaboraron algunos instrumentos para el control y seguimiento del PEI, estos no se utilizaron de forma vinculante, y cuando fueron usados, se !40

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! !

vi.

! !

emplearon mal colocando el énfasis en las actividades, incluso transformando algunas de ellas. Tal esfuerzo no logró constituirse en un mecanismo de seguimiento y de valoración de la gestión.

La participación en el proceso de elaboración del PEI 2011-2014, fue restrictiva, provocando desinterés en la mayor parte de las esferas técnicas regionales. En su mayoría, el personal se lamenta de no haber sido tomado en cuenta en este proceso y considera ese factor como una condición fundamental que le confiere legitimidad a un plan estratégico.

5.2 Efectividad!

!

! !

! ! ! !

!

i.

El PEI presenta muy bajo nivel de efectividad, que se achaca entre otras cosas a la desnaturalización creciente de la misión institucional. El IMAS se ha desfigurado en el cumplimiento de su misión institucional, en virtud de una serie de filtraciones inducidas (alternativas) que consumen tiempo y dedicación y que desvían la atención de la población pobre y en extrema pobreza.

ii.

En más del 70% de las actividades consignadas en el PEI, los niveles de cumplimiento no sobrepasan un 25% de ejecución, tornando inútil el instrumento como esfuerzo de planificación institucional. No hay evidencia de que se hayan cumplido los cronogramas, plazos, ni responsabilidades para el cumplimiento del plan.

iii.

Al no existir un planteamiento de resultados en el PEI, no es posible derivar ningún grado de cumplimiento de los mismos. Algunas metas fueron ostensiblemente superadas. No obstante esta superación no es imputable al PEI, sino más bien a imprecisiones técnicas a la hora de definir la línea basal.

iv.

Entre los factores causales que ayudan a explicar la inefectividad del PEI, sobresalen el desinterés por parte de las autoridades políticas institucionales, el insuficiente grado de participación e involucramiento de las Areas Regionales en su diseño y el escaso nivel de precisión de en su dimensión técnica, que imposibilita un seguimiento adecuado por parte del Área de Planificación del IMAS. !41

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

5.3 Impacto y Sostenibilidad!

!

i.

El PEI logró dinamizar algunos logros en materia de reorganización institucional y de recursos humanos. Existe evidencia de formación de capacidades técnicas en materia de elaboración de diagnósticos comunitarios y temas relacionados con la planificación estratégica y manejo de indicadores para la gerencia social. Igualmente destaca un esfuerzo por la promoción y difusión de valores institucionales en distintas instancias.

ii.

Los hallazgos encontrados como el despliegue de capacitación a funcionarios clave en diversos aspectos de la planificación, el profuso y bien distribuido capital de formación académica y competencias en la mayor parte del personal y el valiosísimo conocimiento de campo que acumulan las ARDES y ULDES en las esferas locales, respaldan la conclusión de que en el IMAS existen muchos de los componentes necesarios para la construcción exitosa del futuro PEI. No obstante, la evidencia también conduce a la conclusión de que, para lograrlo, es necesario contar con una cultura de planificación con soporte técnico calificado y propiciar un liderazgo y una gestión institucional despojados de cualquier influencia política, generadora de filtraciones inducidas que han venido desnaturalizando la loable misión del IMAS.

iii.

El PEI adolece de resultados entendidos éstos, como logros o transformaciones buscadas. No es posible, por lo tanto, identificar qué tipo de capacidades podrían haberse visto fortalecidas. Tampoco es posible identificar sinergias o apoyos derivados de este plan para la construcción de políticas nacionales. Esta evaluación no encontró tampoco evidencias de posible sostenibilidad financiera. Antes bien, los indicadores y metas planteados en esta materia, no son relevantes ni pertinentes.

! !

! !

! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

!42

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! VI.

!

RECOMENDACIONES PARA UN NUEVO PLAN ESTRATEGICO!

6.1 Condiciones institucionales macro para un nuevo Plan Estratégico!

!

! !

i.

Un modelo de intervención. La adopción formal y oficial de un modelo de intervención, constituye una condición básica para la formulación de un Plan Estratégico institucional. Esta evaluación recomienda retomar y depurar la documentación relacionada con modelos de intervención que han sido producidas a lo interno del IMAS, compatibilizándolos con las directrices generales emanadas de la Presidencia Ejecutiva en el año 2014 y con el Plan Nacional de Desarrollo.

ii.

El modelo de intervención en tanto documento conceptual, debe ser algo breve y sustantivo. Se refiere en lo fundamental al tipo de intervención que pone en marcha la institución para hacer frente al cumplimiento de su misión institucional. Constituye una guía conceptual y metodológica que orienta la acción del IMAS. Su alcance es de mediano plazo, pero comporta flexibilidad. El modelo de intervención recoge, entre otras las nociones de territorialidad, focalización, promoción comunitaria, familia, participación ciudadana, gestión para resultados y transparencia. Igualmente deberá considerar una noción de desarrollo que define el norte estratégico de la institución. Esta evaluación recomienda la adopción de un concepto de desarrollo a escala humana13, en donde las necesidades no se conciben exclusivamente como carencias, sino también como potencialidades.  

! ! iii.

13 !

Esta evaluación estima conveniente que se retome y fortalezca, en concordancia con el enfoque de territorialidad, el proceso de descentralización de la institución que, al decir de sus funcionarios, por el contrario se ha revertido en el último lustro a favor de una centralización ajena a la realidad local, de espaldas a una auténtica participación de sus colaboradores y generadora de una percepción de divorcio entre la oficina central y las

Cfr. Max Neef M. , El Desarrollo a Escala Humana.

!43

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   oficinas regionales. Esto significa que la oficina central del IMAS debe transformarse en una unidad de apoyo y facilitación de la gestión sustantiva que se ejecuta en las regiones, delegando la capacidad de decisión y el manejo de los recursos en las oficinas regionales y concentrándose en la gestión de evaluación, control y seguimiento de los programas a su cargo. Este proceso puede darse de manera paulatina.

! iv.

Algunos programas o alternativas específicas confeccionadas ad-hoc, deben ser eliminados o bien, someterse a un plan terminal en el corto plazo, a fin de que no interrumpan ni el modelo de intervención general ni la planificación de mediano plazo.

v.

Una de las lecciones más contundentes que explican el fracaso de los esfuerzos de planificación puestos en marcha en el IMAS, radica en la contradicción cotidiana que se experimenta entre el manejo de una demanda de servicios creciente y la posibilidad de imprimir racionalidad al quehacer institucional con direccionamiento y enfocado a la obtención de resultados en materia de reducción de la pobreza. De ahí que el nuevo PEI que se formule a partir del año 2015 debe hacer referencia a las formas concretas que se utilizarán para ese enfrentamiento de la pobreza. Por lo anterior, es recomendable la formulación y uso de diagnósticos comunitarios que den cuenta de las dimensiones que asume la pobreza en las esferas locales.

vii.

Esta propuesta para el nuevo PEI, implicará a su vez un cambio sustantivo en la naturaleza, el peso relativo y el rol de la oficina central, que bajo este enfoque, deberá ejercer un papel de promoción, soporte y control de resultados de la acción regional, con lo que deberá volcarse hacia los territorios en estrecha colaboración con las oficinas regionales. Es fundamental que el nuevo PEI esté impregnado de una cultura de medición y evaluación de resultados en sustitución de la práctica tradicional de control de gestión de actividades.

!

!

! viii.

El PEI debe estar alineado con el PND y contemplar mecanismos que aseguren el ejercicio del protagonismo del IMAS como institución especializada en la !44

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   pobreza del país. Para ello, el PEI debería reflejar el resultado de una profunda revisión conceptual de la asignación de recursos públicos destinados a la lucha contra la pobreza. En esta línea, se recomienda basar este nuevo ejercicio en las directrices emanadas de la Presidencia Ejecutiva durante el año 2014, así como en el PND. ix.

A lo interno del IMAS, el PEI no debe seguir siendo considerado un evento aislado, ni un mero ejercicio de calistenia sin conexión ni vasos comunicantes con el quehacer cotidiano. De ahí que esta evaluación recomienda la adopción de un sistema de planificación armonizado a nivel de toda la institución, que incluya la planificación presupuestaria, las agendas de planificación de direcciones regionales, así como los enfoques temáticos de trabajo. De este modo, el PEI estaría subordinado a un sistema de planificación institucional del que hace parte la institución como un todo y no solamente el Area de Planificación.

ix.

En su dimensión financiera, el nuevo PEI debería asegurarle a las regiones el contenido presupuestario que cada proyecto o programa haya demostrado técnicamente en su diseño y blindar el flujo oportuno de desembolsos de toda intervención casuística o política ya sea interna o externa a la institución.

x.

Un ingrediente determinante que asegure el éxito de un nuevo Plan Estratégico Institucional, es la voluntad y apoyo político. La presente evaluación enseña en lo fundamental que el PEI 2011-2014 no constituyó un foco de interés ni de apoyo para la Administración. Los estamentos políticos de la institución, en particular el Consejo Directivo y la Presidencia Ejecutiva subordinaron el interés de señalización del rumbo institucional, ante coyunturas políticas y grupos de interés que visualizaron en el IMAS una oportunidad de apoyo y atención, en detrimento de la población meta. En ese sentido, la introducción de un criterio de flexibilización como el de población vulnerable por parte del Presidente Ejecutivo de turno durante el período, no sólo desvía la misión institucional del IMAS, sino que reduce el ejercicio de planificación estratégica, a un simulacro. Sin esa clara voluntad de cambio, un nuevo PEI seguiría siendo letra muerta y recursos desperdiciados.

!

!

!45

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   6.2 Condiciones metodológicas!

! !

! !

! ! ! !

!

!

i.

Un Plan Estratégico no es lo mismo que un POI y no debe en modo alguno suplantarlo. Su condición estratégica estriba en señalar cuál o cuáles han de ser los caminos o rutas que le permitirán a la institución cumplir con su misión y visión institucional.

ii.

Para lograr su cometido, debe ser una propuesta basada en el enfoque de Gestión para Resultados, identificando los resultados de corto y mediano plazo con claridad. Los resultados de mediano plazo, son aquellos que se alcanzan al finalizar el período del plan. Los resultados de corto plazo, son los planteamientos que se obtendrán paulatinamente a lo largo del período del plan.

iii.

El Plan Estratégico no debe contener actividades; estas hacen parte fundamental de los POIs. El Plan Estratégico se compone de resultados y cada uno de estos, a su vez, se descompone en indicadores y metas. Es de fundamental importancia que el enunciado de los indicadores, se haga acompañar en todos los casos, de la línea basal, utilizando para ello como referencia el año inmediatamente anterior al primer año del PEI.

iv.

Cada uno de los resultados, deberá contener tantos indicadores como sean necesarios y suficientes. Esta condición de necesariedad y suficiencia debe ser producto de una construcción colectiva bajo una adecuada asistencia técnica que garantice calidad.

v.

Los indicadores del PEI deben reunir las siguientes condiciones: a) Específicos; deben medir aquello que es verdaderamente signficativo de manera simple y directa; b) deben ser Medibles; es decir manejables; c) Alcanzables, es decir deben ser aceptables, enfocados en la acción, alineados, ambiciosos pero plausibles; d) Relevantes, orientados a resultados, no a actividades, realistas.e) Acotados en el tiempo, es decir, que se les pueda dar seguimiento. La presente evaluación estima de fundamental importancia proporcionar asistencia técnica a las diferentes áreas regionales y estamentos de la oficina central en lo que se refiere a la definición de indicadores.

vi.

El PEI debe elaborarse de manera participativa. Se recomienda un proceso de conducción del PEI a partir de talleres individualizados de trabajo en cada una !46

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

! !

! !

! !

de las áreas regionales, con participación de las ULDES adscritas. Cada taller puede tomar de uno a dos días de duración y en él deberá elaborarse un ejercicio del tipo FODA y análisis prospectivo, sobre la base de grandes problemas comunes encontrados. Un equipo de coordinación, con asesoría externa podría dirigir el proceso.

vii.

La formulación del PEI debe reconocer y respetar las particularidades propias de cada una de las regiones, así como la diversidad cultural, étnica y de género. Entre los principios valóricos fundamentales, debe colocar al ser humano como centro del desarrollo. Debe propender a un desarrollo a escala humana en lugar de una noción de clientela o población beneficiaria.

viii.

Los resultados, indicadores y metas que se definan en el marco de un nuevo PEI, deberán permitir una lectura regionalizada, en estrecha armonía con los cantones y comunidades identificados en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Plan de Lucha contra la Pobreza que impulsa el Ministro de Desarrollo Humano e Inclusión Social.

ix.

En la esfera de los asuntos institucionales (banda interna), el PEI deberá establecer estándares mínimos de desempeño que permitan superar una serie de problemas internos que subsisten en la institución. Entre los problemas comunes identificados por esta evaluación a partir de las consultas de campo, se mencionan:

!

• Desarticulación entre Departamentos y Unidades que conforman el IMAS • Escaso o nulo conocimiento sobre los efectos e impactos de la institución en materia de pobreza • Divorcio entre nivel central y Areas Regionales • Ausencia de una verdadera participación • Desarrollo de ejercicios de planificación de manera centralizada • Ejercicios de planificación en Areas Regionales desvinculados del POI y del PEI • Poco apoyo del nivel central hacia las ARDES • Insuficientes e inoperantes canales de comunicación efectivos • Escasa consideración de la población usuaria • Ausencia de planificación y previsión presupuestaria para todo el año • Escasa conciencia de manejo de responsabilidades compartidas !47

Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________   • Falta de liderazgo para procesos de planificación institucionales • Falta de compromiso en torno a los planes. Compromiso en la implementación y ejecución desde el nivel superior a mandos medios y bajos • Ausencia de mecanismos de seguimiento eficaces • Escaso grado de conocimiento de la realidad y el contexto local • Prácticas tradicionales de planeamiento poco realistas y abundantes en retórica • Escaso grado de reconocimiento de estrategias locales y buenas prácticas en materia de prestación de servicios • Débiles mecanismos y procedimientos de seguimiento • Escasa voluntad política

! ! ! !     ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !

!

Servicios  Profesionales  de  Consultoría   Contrato  No.  0432014000700047-­‐00   Responsable:  José  Luis  Alvarez  Rojas   Sociólogo,  especialista  en  Monitoreo  y  Evaluación  de  Proyectos   e-­‐mail:  [email protected]      Tel.  8846-­‐3942  

! ! ! ! ! ! ! 
 !

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Evaluación    PEI  2011-­‐2014   _____________________________________________________________________________  

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