Indicadores sobre administración de justicia: Mapa judicial, presupuesto y eficiencia en el desempeño judicial
Wilson Hernández Breña Consorcio Justicia Viva Lima, junio del 2003
Instituto de Defensa Legal Pontificia Universidad Católica del Perú Facultad y Departamento de Derecho
Jueces para la Justicia y Democracia 1
© Justicia Viva es el proyecto que viene ejecutando el consorcio integrado por el Instituto de Defensa Legal, la Facultad y Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, y la Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia. Manuel Villavicencio 1191, Lince Teléfono; (1) 422 0244 / Fax: (1) 422 1832 Correo electrónico:
[email protected] web: www.justiciaviva.org.pe Lima, junio del 2003 Depósito legal ISBN 9972-9758-1-9 Depósito legal: 150114 2003-4034
Impresión: aliarte gráfico publicaciones s.r.l. e-mail:
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«Esta publicación fue posible a través del apoyo provisto por la Oficina de Iniciativas Democráticas de la Agencia para el Desarrollo Internacional de la Embajada de los Estados Unidos, de acuerdo al Convenio suscrito Nº 527-A-00-02-00221-11. Las opiniones expresadas en esta publicación pertenecen a sus autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista de la Agencia para el Desarrollo Internacional de la Embajada de los Estados Unidos, USAID.»
2
Índice Presentación
5
Introducción
7
I. Mapa judicial
9
II. El tema presupuestal en el Poder Judicial 1. En el ámbito de los pliegos de la administración de justicia
39 39
2. En el ámbito del Poder Judicial
44
a. Composición y estructura b. Evolución en el tiempo c. Exigencia presupuestal
44 52 53
3. Una visión más allá del entorno nacional III. Factores para la eficiencia en el desempeño judicial 1. Densidad de jueces, fiscales, abogados y defensores de oficio 2. Carga procesal, crónica de una muerte anunciada a. Causalidad de su desenvolvimiento b. Medición de la eficiencia b.1. Situación a nivel nacional b.2. Desagregando el análisis b.3. Productividad por juez
56 62 63 71 72 74 74 79 84
3. Módulos Básicos de Justicia y Módulos Corporativos. ¿Experiencias exitosas?
86
4. ¿Hacia dónde vamos?
95
5. Temas de fondo que (des)incentivan el accionar judicial
97
6. Los efectos de la gestión deficiente
100
IV. Conclusiones
104
Anexo: glosario de términos
108
3
4
Presentación
La formulación de políticas sin contar con información relevante conlleva generalmente que los resultados de las estrategias o medidas sean equívocos, ineficaces y derrochadores. En función de ello, resulta imprescindible recabar, procesar y difundir los datos que proporciona la realidad, luego de haberlos pasado por un riguroso tamiz cualitativo que permita trascender del componente meramente estadístico. Esta situación no se ha materializado en el sistema peruano de justicia, en el que, por diversas razones, no ha sido posible siquiera contar con sistemas de acopio de información medianamente homogéneos y confiables, y, mucho menos, con indicadores que permitan un diagnóstico basado en criterios empíricos objetivos en los términos planteados en el párrafo anterior. En este marco, que además recibe fuertes impulsos del contexto de reestructuración emprendido en la justicia peruana, contar con un sistema de recolección, procesamiento, análisis y difusión de datos e información se vuelve imprescindible, por lo que hay que dedicar buena parte de los mejores esfuerzos de los especialistas a tales tareas. Conforme a ello, el Consorcio Justicia Viva viene concentrando denodadamente una parte significativa de sus actividades en este rubro, buscando ofrecerle al proceso en curso un conjunto de indicadores judiciales que enriquezcan el debate y otorguen el sustento fáctico ineludible para que las políticas públicas a que dé origen respondan adecuadamente a los problemas detectados. En esta ocasión, se han trabajado temas vinculados a la elaboración del mapa judicial, los recursos con que cuenta el Poder Judicial y un significativo número de indicadores de eficiencia en el servicio de justicia. En el primer caso, se recoge y presenta la información básica respecto de los 27 distritos judiciales, sacando a la
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luz las grandes diferencias existentes entre costa, sierra y selva y, más en detalle, entre cada uno de ellos. En el segundo caso, se presenta y analiza rigurosamente una información presupuestaria muy detallada, trascendiendo los ámbitos regional y nacional, para realizar elocuentes comparaciones internacionales. En el tercer caso, y conjugando los dos campos anteriores, se colocan sobre el tapete todos los elementos que vienen a colación cuando se trata de elaborar indicadores serios y rigurosos de desempeño. Somos conscientes de que se trata de un trabajo de largo aliento, en el que el rol de la sociedad civil ha devenido en fundamental, y cuya meta es la elaboración y puesta en marcha de un sistema de información para la justicia. Por tanto, nos encontramos ante un esfuerzo académico inicial de la máxima calidad, que da comienzo a una presentación periódica de indicadores de desempeño referidos al sistema de justicia, que irán completando el abanico y actualizando los aquí presentados.
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Introducción
En los últimos años, parece no haberse dado una adecuada importancia a la necesidad de crear un marco analítico cuantitativo que sirva de base para el imprescindible análisis cualitativo que genere las pautas para la elaboración, formulación y medición de políticas. Como consecuencia de ello, hasta la fecha se carece de evaluaciones sistemáticas que midan, con la precisión exigida, el cambio cualitativo producido por las diversas políticas hasta hoy aplicadas. Sin un sostén apropiado para este aspecto, la correcta dirección de tales medidas o su propia evaluación pueden verse seriamente afectadas. Con la intención de rescatar y de devolverle el prestigio perdido a esta doble correspondencia cuantitativa-cualitativa, es que ahora planteamos algunas pautas para medir el comportamiento del Poder Judicial mediante una serie de indicadores, en concreto en lo que se refiere al presupuesto y a la eficiencia en el desempeño. Nos interesa conocer y ahondar, en la medida de lo posible, en algunos de los aspectos que han marcado el comportamiento y la estructura del presupuesto judicial durante los últimos años, valiéndonos, cuando sea posible, de la comparación internacional. El segundo tema se refiere a la medición de algunos de los factores que determinan la eficiencia en el desempeño judicial, principalmente aquellos indicadores relativos al manejo de la carga procesal y a la productividad por juez, dado que reflejan una modesta parte de esta eficiencia. La cuantificación de estos criterios, junto con una serie de otros datos y hechos presentados, determinan algunos hitos reveladores, que ameritan un seguimiento permanente. No obstante, pese a los problemas en la búsqueda de información sea por su inexistencia, por su difícil acceso o por su falta de confiabilidad-, los
7
resultados de este trabajo solo pretenden ser un primer acercamiento a la gestión del Poder Judicial. Dejamos en sus manos el detalle de lo mencionado e iniciamos con la difusión de la conformación de los distritos judiciales y algunos datos relevantes al respecto. Esperamos que el presente estudio sirva para mostrar la eventual utilidad de los indicadores propuestos, a fin de que otros se valgan de ellos para profundizar en la evaluación continua y en el perfeccionamiento de este poder estatal que tanto nos preocupa.
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I. Mapa judicial
Como se sabe, el Poder Judicial cumple la función de administrar justicia en un ámbito que cubre todo el territorio nacional. En tal sentido, sus necesidades y requerimientos son objeto de un mejor manejo si son realizados bajo un esquema descentralizado. Esto, además de facilitar el acceso a la justicia, promueve el desarrollo equitativo y universal de la misma al acercar a la población a esta institución. En el marco de un esquema que recoge este concepto, el Poder Judicial ha visto la conveniencia de delimitar su radio de acción desde un punto de vista geográfico. A estas demarcaciones las ha denominado distritos judiciales. Basándose en ellos, descentraliza sus funciones y establece el aparato judicial en Lima y provincias. En la actualidad, existen veintisiete distritos judiciales. Si bien, en la mayoría de casos, este tipo de jurisdicción o delimitación judicial toma el nombre propio de los departamentos del Perú, no coincide precisamente con su misma área geográfica. La razón de esta diferencia se basa en que la demarcación de los distritos judiciales responde más bien a criterios de accesibilidad geográfica, por lo cual no es raro encontrar que un distrito judicial com-
prenda provincias de más de un departamento. Por ejemplo, el distrito judicial de Cajamarca no incorpora algunas de las provincias del departamento de Cajamarca (Jaén, Cutervo, entre otras), pero sí a la provincia de Bolívar del departamento de La Libertad.1 Es indiscutible que cada distrito judicial requiere de distintas cantidades de recursos para poder operar, sean estos financieros, humanos o materiales. A su vez, disponer de ellos en la magnitud adecuada determinará hasta cierto punto la capacidad de cada distrito judicial para poder realizar sus funciones de una manera eficiente, eficaz y rápida. Así, en un primer tramo, es esencial conocer la realidad de cada uno de sus distritos judiciales y observar con qué recursos realizan estos sus labores, así como sentar las bases para las comparaciones entre cada uno de ellos, a fin de establecer sus particularidades y carencias. Para esto, hemos creído conveniente centrarnos en la cantidad de recursos en lo que se refiere a dos temas específicos, los cuales van acompañados de sendas tablas que dan cuenta de la conformación de cada distrito judicial y de un grupo de indicadores judiciales:2
9
1. Datos generales: Población (proyectada al 2002) Extensión 2. Recursos humanos: Jueces Fiscales Abogados 3. Dependencias (por órgano jurisdiccional y por materia):3 Salas Especializadas y Mixtas (SEM) Juzgados Especializados y Mixtos (JEM) Juzgados de Paz Letrados (JPL) Juzgados de Paz (JP) 4. Indicadores Judiciales:4 Densidad de jueces por cada cien mil habitantes Densidad de fiscales por cada cien mil habitantes Densidad de abogados por cada cien mil habitantes Habitantes por juez Habitantes por fiscal Habitantes por abogado Este agregado de datos tiene como objetivo dar a conocer y establecer de manera gráfica la conformación de cada distrito judicial, así como posibilitar la desagregación de la información, del análisis y del conocimiento específico de cada una de las realidades presentes en cada distrito judicial. En concreto, cada uno de los grupos de información presentados guarda relación
10
con la oferta judicial (dependencias, jueces, fiscales, abogados) y con la demanda judicial (población). Luego, tomando a estos grupos como insumos para la elaboración de información más compleja, se contrasta y cruza algunos datos para obtener indicadores judiciales sobre densidad de recursos humanos que, en buena medida, determinan y ponen de manifiesto la capacidad que posee la oferta del sistema en cada distrito judicial para hacer frente a la demanda. Para ello empleamos la densidad de cada categoría de recurso humano (juez, fiscal y abogado) por cada cien mil habitantes, como una variable comparativa estandarizada para los distritos judiciales. En segundo lugar, calculamos la cantidad de habitantes por juez, fiscal y abogado, a fin de poder apreciar la demanda judicial potencial en cada uno de ellos. En conjunto, estos indicadores determinan la capacidad o el abasto del sistema para estar en condiciones de atender la demanda. Sin embargo, dejamos el componente de análisis para los capítulos posteriores, donde los datos de mayor relevancia expuestos en este apartado serán profundizados mediante un análisis global que se relacione con otros temas que, en su conjunto, puedan arrojar luz sobre la eficiencia en el desempeño judicial. A continuación presentamos lo ofrecido de acuerdo a la sistematización de la información descrita:
11
Distrito Judicial de Amazonas Comprende las provincias de: Bagua, Bongara, Chachapoyas, Condorcanqui, Luya, Rodríguez de Mendoza, Utcubamba. 428 095
Extensión
39 249 Km2
Jueces
Condorcanqui
Amazonas
Población
Fiscales
Superior
6
Especializ.
Bagua
15
Letrados
Bongará Utcubamba
C hachapoyas Luya
4
Superior
1
Adj. superior
2
Provincial
9 7
No letrados
165
Adj. Provinc.
Total
190
Total
19
Ro dríg uez de M end oza
SEM
JEM
Civil
-
-
Penal
-
4
Familiar
-
-
Laboral
-
-
Mixto
1
7
Total
1
11
JPL
JP
5
165
= 182
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
5.8
4.4
35.0
Cantidad de habitantes por
12
Juez
Fiscal
Abogado
17 124
22 531
2 854
Distrito Judicial de Áncash Comprende las provincias de: Huaraz, Aija, Antonio Raimondi, Asunción, Bolognesi, Carhuaz, Carlos F. Fitzcarrald, Huari, Huaylas, Mariscal Luzuriaga, Ocros, Pomabamba, Recuay, Sihuas, Yungay, Marañón (Huánuco). Población
618 668
Extensión
27 040 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
6
Especializ.
19
Letrados
5
Superior
2
Adj. superior
2
Provincial
21
No letrados
457
Adj. Provinc.
13
Total
487
Total
38
SEM
JEM
Civil
-
1
Penal
-
3
Familiar
-
1
Laboral
-
-
Mixto
2
15
Total
2
20
JPL
JP
5
457
= 484
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.8
6.1
238.1
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
20 622
16 281
420
13
Distrito Judicial de Apurímac Comprende las provincias de: Abancay, Andahuaylas, Antabamba, Aymaraes, Chincheros, Grau. Población
410 153
Extensión
18 283 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
6
Superior
2 1
Especializ.
13
Adj. superior
Letrados
13
Provincial
11
No letrados
194
Adj. Provinc.
Total
226
Total
SEM
JEM
Civil
-
2
Penal
-
3
Familiar
-
2
Laboral
-
-
Mixto
2
5
Total
2
12
21
JPL
JP
14
194
= 222
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
7.8
5.1
n.d.
Cantidad de habitantes por
14
7
Juez
Fiscal
Abogado
12 817
19 531
n.d.
Distrito Judicial de Arequipa Comprende las provincias de: Arequipa, Camaná, Caravelí, Castilla, Caylloma, Condesuyos, Islay, La Unión, Gral. Sánchez Cerro (Moquegua). Población
1 123 097
Extensión
69 027 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
25
Superior
8
Especializ.
43
Adj. superior
5
Letrados
13
Provincial
30
No letrados
263
Adj. Provinc.
28
Total
344
Total
71
SEM
JEM
Civil
3
11
Penal
3
10
Familiar
-
3
Laboral
1
3
Mixto
1
10
Total
8
37
JPL
JP
4
263
= 312
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
7.2
6.3
356.9
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
13 865
15 818
280
15
Distrito Judicial de Ayacucho Comprende las provincias de: Huamanga, Cangallo, Huancasancos, Huanta, La Mar, Sucre, Víctor Fajardo, Vilcashuamán, Churcampa (Huancavelica). Población
504 937
Extensión
22 054 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
7
Especializ.
18
Letrados
5
Superior
2
Adj. superior
1
Provincial
16
No letrados
271
Adj. Provinc.
15
Total
301
Total
34
SEM
JEM
Civil
-
2
Penal
-
4
Familiar
-
1
Laboral
-
-
Mixto
2
9
Total
2
16
JPL
JP
6
271
= 295
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
5.9
6.7
100.2
Cantidad de habitantes por
16
Juez
Fiscal
Abogado
16 831
14 851
998
Distrito Judicial de Cajamarca Comprende las provincias de: Cajamarca, Cajabamba, Celendín, Chota, Contumazá, Hualgayoc, San Marcos, San Pablo, Santa Cruz, San Miguel (menos los distritos de Nietos, La Florida y Nanchoc, que pertenecen al distrtito judicial de Lambayeque), Bolívar (La Libertad). Población
990 292
Extensión
21 065 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
10
Superior
4
Especializ.
25
Adj. superior
2
Letrados
13
Provincial
21
No letrados
435
Adj. Provinc.
20
Total
483
Total
47
SEM
JEM
Civil
1
4
Penal
1
6
Familiar
-
3
Laboral
-
-
Mixto
1
11
Total
3
24
JPL
JP
13
435
= 475
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.8
4.7
36.4
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
20 631
21 070
2 751
17
Distrito Judicial de Callao Comprende los distritos de: Callao, Bellavista, Carmen de la Legua, La Perla, La Punta, Ventanilla. Población
787 154
Extensión
147 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
19
Superior
6
Especializ.
31
Adj. superior
4
Letrados
7
Provincial
14
No letrados
-
Adj. Provinc.
35
Total
59
Total
57
SEM
JEM
Civil
2
6
Penal
3
11
Familiar
-
4
Laboral
-
5
Mixto
-
2
Total
5
28
JPL
JP
7
-
= 40
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
7.2
7.5
688.6
Cantidad de habitantes por
18
Juez
Fiscal
Abogado
13 810
13 342
145
Distrito Judicial de Cañete Comprende las provincias de: Cañete, Yauyos (Lima). Población
202 126
Extensión
11 482 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
7
Superior
2
Especializ.
7
Adj. superior
1
Letrados
6
Provincial
8
Adj. Provinc.
8
No letrados
95
Total
115
SEM
Total
JEM
Civil
1
1
Penal
1
3
Familiar
-
1
Laboral
-
-
Mixto
-
1
Total
2
6
JPL
6
19
JP
95
= 109
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
9.9
9.4
35.1
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
10 106
10 638
2 847
19
Distrito Judicial del Cono Norte Comprende los distritos de: San Martín de Porres, Comas, Los Olivos, Carabayllo, Independencia, Ancón, Santa Rosa, Puente Piedra, Canta (provincia). Población
1 828 522
Extensión
2 544 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
25
Superior
3
Especializ.
36
Adj. superior
5
Letrados
19
Provincial
23
No letrados
21
Adj. Provinc.
32
Total
63
Total
101
SEM
JEM
Civil
2
9
Penal
4
17
Familiar
-
5
Laboral
-
1
Mixto
-
3
Total
6
35
JPL
20
JP
21
= 82
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.4
3.4
39.4
Cantidad de habitantes por
20
Juez
Fiscal
Abogado
22 857
29 024
2 540
Distrito Judicial de Cuzco Comprende las provincias de: Cusco, Acomayo, Antabamba, Calca, Canas, Canchas, Chumbivilcas, Espinar, La Convención, Paruro, Paucartambo, Quispicanchi, Urubamba, Cotabambas (Apurímac). Población
1 261 667
Extensión
74 599 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
19
Superior
6
Especializ.
35
Adj. superior
4
Letrados
27
Provincial
29
No letrados
325
Adj. Provinc.
25
Total
406
Total
64
SEM
JEM
Civil
2
4
Penal
2
6
Familiar
-
2
Laboral
-
1
Mixto
2
1
Total
6
14
JPL
JP
5
325
= 350
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
6.4
5.1
241.0
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
15 576
19 714
415
21
Distrito Judicial de Huancavelica Comprende las provincias de: Huancavelica, Acobamba, Angaraes, Castrovirreyna. Población
245 025
Extensión
13 039 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
5
Superior
2
Especializ.
6
Adj. superior
0
Letrados
5
Provincial
7 5
No letrados
185
Adj. Provinc.
Total
201
Total
SEM
JEM
Civil
-
-
Penal
-
4
Familiar
-
1
Laboral
-
-
Mixto
1
3
Total
1
8
14
JPL
JP
4
185
= 198
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
6.5
5.7
41.6
Cantidad de habitantes por
22
Juez
Fiscal
Abogado
15 314
17 502
2 402
Distrito Judicial de Huanuco-Pasco Comprende las provincias de: Dpto. Huánuco: Huánuco, Ambo, Dos de Mayo, Huacaybamba, Huamalíes, Leoncio Prado, Pachitea, Lauricocha, Yarowilca, Tocache (San Martín); Dpto. Pasco: Pasco, Daniel Alcides Carrión. Población
1 024 732
Extensión
34 683 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
13
Superior
4
Especializ.
23
Adj. superior
4
Letrados
15
Provincial
17
No letrados
357
Adj. Provinc.
16
Total
408
Total
41
SEM
JEM
Civil
1
1
Penal
2
11
Familiar
-
1
Laboral
-
-
Mixto
1
8
Total
4
21
JPL
JP
13
357
= 395
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
5.0
4.0
141.5
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
20 093
24 993
707
23
Distrito Judicial de Huaura Comprende las provincias de: Huaura, Barranca (Lima), Cajatambo (Lima), Huaral (Lima). Población
467 273
Extensión
13 305 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
11
Superior
2
Especializ.
10
Adj. superior
3
Letrados
5
Provincial
15
No letrados
102
Adj. Provinc.
12
Total
128
Total
32
SEM
JEM
Civil
1
6
Penal
1
7
Familiar
-
-
Laboral
-
-
Mixto
1
4
Total
3
17
JPL
JP
9
102
= 131
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
5.6
6.8
46.9
Cantidad de habitantes por
24
Juez
Fiscal
Abogado
17 972
14 602
2 134
Distrito Judicial de Ica Comprende las provincias de: Ica, Chincha, Nazca, Palpa, Pisco, Huaytará (Huancavelica), Lucanas (Ayacucho), Parinacochas (Ayacucho), Páucar del Sara Sara (Ayacucho). Población
807 951
Extensión
48 183 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
18
Superior
4
Especializ.
32
Adj. superior
4
Letrados
16
Provincial
24
No letrados
132
Adj. Provinc.
21
Total
198
Total
53
SEM
JEM
Civil
1
6
Penal
2
10
Familiar
-
5
Laboral
-
4
Mixto
2
7
Total
5
32
JPL
JP
15
132
= 184
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
8.2
6.6
284.7
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
12 242
15 244
351
25
Distrito Judicial de Junín Comprende las provincias de: Huancayo, Concepción, Chanchamayo, Jauja, Junín, Satipo, Tarma, Yauli, Chupaca, Oxapampa (Pasco), Tayacaja (Huancavelica). Población
1 448 273
Extensión
66 869 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
19
Superior
4
Especializ.
28
Adj. Superior
5
Letrados
19
Provincial
19
No letrados
319
Adj. Provinc.
19
Total
385
Total
47
SEM
JEM
Civil
-
6
Penal
3
10
Familiar
-
4
Laboral
-
-
Mixto
3
28
Total
6
48
JPL
JP
19
319
= 392
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.6
3.2
131.2
Cantidad de habitantes por
26
Juez
Fiscal
Abogado
21 944
30 814
762
Distrito Judicial de La Libertad Comprende las provincias de: Trujillo, Ascope, Chepén, Julcán, Otuzco, Pacasmayo, Pataz, Sánchez Carrión, Santiago de Chuco, Gran Chimú, Virú. Población
1 486 131
Extensión
23 781 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
19
Superior
5
Especializ.
36
Adj. superior
2
Letrados
17
Provincial
25
No letrados
210
Adj. Provinc.
32
Total
282
Total
64
SEM
JEM
Civil
3
6
Penal
5
10
Familiar
-
3
Laboral
1
3
Mixto
-
9
Total
9
31
JPL
JP
17
210
= 267
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.8
4.3
230.4
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
20 641
23 221
434
27
Distrito Judicial de Lambayeque Comprende las provincias de: Chiclayo, Ferreñafe, Lambayeque, Jaén (Cajamarca), San Ignacio (Cajamarca), Cutervo (Cajamarca), y los distritos Nietos (San Miguel, Cajamarca), La Florida (San Miguel, Cajamarca) y Nanchoc (San Miguel, Cajamarca). Población
1 649 624
Extensión
28 203 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
21
Superior
5
Especializ.
43
Adj. superior
5
Letrados
18
Provincial
25
No letrados
250
Adj. Provinc.
27
Total
332
Total
62
SEM
JEM
Civil
2
9
Penal
3
18
Familiar
-
3
Laboral
1
4
Mixto
1
5
Total
7
39
JPL
JP
16
250
= 312
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
5.0
3.8
90.9
Cantidad de habitantes por
28
Juez
Fiscal
Abogado
20 117
26 607
1 100
Distrito Judicial de Lima Comprende las provincias de: Lima, Huarochirí, Oyón. Población
5 250 607
Extensión
7 471 Km2
Jueces
Fiscales
Supremo
32
Supremo
16
Superior
109
Adj. Supremo
Especializ.
237
Superior
24 39
3
Letrados
80
Adj. Superior
No letrados
64
Provincial
116
Adj. Provinc.
303
Total
501
Total
522
SEM Civil
8
Penal
JEM
JPL
JP
70
12
76
Familiar
1
21
Laboral
3
20
Mixto
-
10
Total
24
197
77
64
= 362
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
8.1
9.5
666.6
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
12 325
10 480
150
29
Distrito Judicial de Loreto Comprende las provincias de: Maynas, Loreto, Mariscal Ramón Castilla, Requena, Ucayali. Población
751 973
Extensión
307 775 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
7
Especializ.
13
Letrados
8
Superior
2
Adj. superior
2
Provincial
No letrados
50
Adj. Provinc.
Total
78
Total
SEM
JEM
Civil
1
2
Penal
1
5
Familiar
-
1
Laboral
-
1
Mixto
2
4
Total
4
13
JPL
8
10 6 20
JP
50
= 75
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
3.7
2.7
33.2
Cantidad de habitantes por
30
Juez
Fiscal
Abogado
26 856
37 599
3 008
Distrito Judicial de Madre de Dios Comprende las provincias de: Tambopata, Manu, Tahuamanu. Población
99 452
Extensión
85 301 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
5
Superior
2
Especializ.
6
Adj. superior
1
Letrados
4
Provincial
5 3
No letrados
44
Adj. Provinc.
Total
59
Total
SEM
JEM
Civil
-
-
Penal
-
1
Familiar
-
1
Laboral
-
-
Mixto
1
4
Total
1
6
JPL
4
11
JP
44
= 55
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
15.1
11.1
33.2
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
6 630
9 041
3 014
31
Distrito Judicial de Piura Comprende las provincias de: Piura, Ayabaca, Huancabamba, Morropón, Paita, Sullana, Talara, Sechura. Población
1 636 047
Extensión
35 892 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
16
Superior
3
Especializ.
36
Adj. superior
5
Letrados
17
Provincial
27
No letrados
246
Adj. Provinc.
21
Total
315
Total
56
SEM
JEM
Civil
2
9
Penal
2
15
Familiar
-
2
Laboral
-
4
Mixto
1
6
Total
5
36
JPL
JP
17
246
= 304
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.2
3.4
62.0
Cantidad de habitantes por
32
Juez
Fiscal
Abogado
23 711
29 215
1 613
Distrito Judicial de Puno Comprende las provincias de: Puno, Azángaro, Carabaya, Chucuito, El Collao, Huancané, Lampa, Melgar, Moho, San Antonio de Putina, San Román, Sandia, Yunguyo. Población
1 263 995
Extensión
71 999 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
13
Superior
4
Especializ.
25
Adj. superior
3
Letrados
19
Provincial
23
No letrados
320
Adj. Provinc.
16
Total
377
Total
46
SEM
JEM
Civil
2
-
Penal
2
6
Familiar
-
4
Laboral
-
-
Mixto
-
15
Total
4
25
JPL
JP
20
320
= 369
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.5
3.6
117.6
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
22 175
27 478
850
33
Distrito Judicial de San Martín Comprende las provincias de: Moyobamba, Bellavista, El Dorado, Huallaga, Lamas, Mariscal Cáceres, Picota, Rioja, San Martín, Alto Amazonas (Loreto). Población
814 843
Extensión
106 465 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
7
Especializ.
18
Letrados
8
Superior
3
Adj. superior
2
Provincial
20
No letrados
156
Adj. Provinc.
11
Total
189
Total
36
SEM
JEM
Civil
-
1
Penal
-
6
Familiar
-
1
Laboral
-
1
Mixto
1
9
Total
1
18
JPL
JP
9
156
= 184
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.0
4.4
21.8
Cantidad de habitantes por
34
Juez
Fiscal
Abogado
24 692
22 635
4 578
Distrito Judicial de Santa Comprende las siguientes provincias del departamento de Ancash: Santa, Casma, Corongo, Huarmey, Pallasca. Población
513 671
Extensión
13 637 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
12
Superior
3
Especializ.
27
Adj. superior
2
Letrados
7
No letrados
Provincial
82
Total
Adj. Provinc.
128
SEM
12
Total
JEM
Civil
1
4
Penal
2
8
Familiar
-
3
Laboral
1
7
Mixto
-
5
Total
4
27
JPL
8
7 24
JP
82
= 121
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
9.0
4.7
140.2
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
11 167
21 403
713
35
Distrito Judicial de Tacna-Moquegua Comprende las provincias de: Dpto. Tacna: Tacna, Candarave, Jorge Basadre, Tarata, Dpto. Moquegua: Mariscal Nieto, Ilo. Población
428 872
Extensión
26 128 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
10
Superior
4
Especializ.
18
Adj. superior
2
Letrados
8
No letrados Total
Provincial
83
Adj. Provinc.
119
SEM
JEM
Civil
1
2
Penal
1
6
Familiar
-
2
Laboral
-
1
Mixto
1
7
Total
3
18
13 8
Total
JPL
8
27
JP
83
= 112
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
8.4
6.3
274.4
Cantidad de habitantes por
36
Juez
Fiscal
Abogado
11 913
15 884
364
Distrito Judicial de Tumbes Comprende las provincias de: Tumbes, Contralmirante Villar, Zarumilla. Población
202 088
Extensión
4 669 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
4
Superior
1
Especializ.
4
Adj. superior
1
Letrados
2
Provincial
4 4
No letrados
21
Adj. Provinc.
Total
31
Total
SEM
JEM
Civil
-
1
Penal
-
2
Familiar
-
-
Laboral
-
-
Mixto
1
1
Total
1
4
JPL
2
10
JP
21
= 28
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.9
4.9
32.2
Cantidad de habitantes por
Juez
Fiscal
Abogado
20 209
20 209
3 109
37
Distrito Judicial de Ucayali Comprende las provincias de: Coronel Portillo, Atalaya, Padre Abad, Purús, Puerto Inca (Huánuco). Población
503 704
Extensión
112 324 Km2
Jueces
Fiscales
Superior
7
Especializ.
10
Letrados
6
Superior
1
Adj. superior
1
Provincial
9 6
No letrados
41
Adj. Provinc.
Total
64
Total
SEM
JEM
Civil
-
1
Penal
-
3
Familiar
-
1
Laboral
-
1
Mixto
2
4
Total
2
10
17
JPL
6
JP
41
= 59
Densidad de
por cada cien mil habitantes Jueces
Fiscales
Abogados
4.6
3.4
52.0
Cantidad de habitantes por
38
Juez
Fiscal
Abogado
21 900
29 630
1 923
II. El Tema Presupuestal en el Poder Judicial
No cabe duda de que uno de los temas básicos para el impulso, el inicio o la continuación de una reforma judicial a fin de potenciar la independencia, eficiencia, eficacia o transparencia de la administración de justicia, está referido a la asignación presupuestaria correspondiente al Poder Judicial. Este aspecto, considerado por muchos como el factor que determina el desempeño de este poder, ha sesgado la discusión de posibles soluciones alternativas. Esta manera de ver el tema solo desde una perspectiva económica resulta más bien reduccionista. Como consecuencia de ello, otros factores de medular importancia no recibirían la atención requerida para el impulso del sector (por ejemplo, aquellos relativos a la organización, la capacidad humana o la moral del magistrado). Entonces, no basta únicamente una reforma cuantitativa presupuestaria, sino que para que se produzca cambios reales es preciso contar también con un diagnóstico profundo del sistema, del juez y del ciudadano, que se traduzca después en la formulación y adopción de medidas concretas, las cuales deben estar respaldas por el lado presupuestal. El nexo para esta interrelación se da en el campo del planeamiento presupuestal
y en sus distintas áreas (estructura, composición y gasto), habida cuenta que tal presupuesto sustentará económicamente a parte importante del resto de medidas que se debe tomar. La importancia de lo anterior radica en poder planificar los criterios o líneas de acción para la toma de decisiones con base en una determinada asignación de recursos escasos, de modo que se pueda lograr la máxima eficiencia en su uso.
1. En el ámbito de los pliegos de la administración de justicia Los temas referidos a la estructura y la asignación como capacidad de gasto del presupuesto, no han sido precisamente el fuerte de los pliegos vinculados a la administración de justicia en los últimos años.5 Esta agrupación, que conforma el sistema de justicia, está representada por cada uno de los siguientes pliegos: Poder Judicial, Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura y Tribunal Constitucional. Los temas presupuestales mencionados, así como otros de vital interés, obligan a profundizar el análisis sobre la asignación económica del Poder Judicial con el objeto de realizar un diagnóstico interno que permita, a la vez, comparar la realidad peruana con la de otras latitudes. Tal
39
Cuadro N° 1: Presupuesto del total de pliegos vinculados a la administración de justicia, 2001-2003 2001
2002
2003
Presupuesto del total pliegos (millones de nuevos soles)
673.7
800.7
840.2
% del presupuesto del Sector Público
2.0%
2.2%
1.9%
Fuente: Congreso de la República. Ley General de Presupuesto del Sector Público, 2001, 2002 y 2003. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
afán requiere de un punto de partida para su posterior desarrollo que, en este caso, está constituido por el análisis de los montos totales, la estructura y composición del Presupuesto de Apertura de los pliegos vinculados a la administración de justicia en los últimos años.
Si bien se cuenta con un mayor presupuesto que el año 2001 en términos absolutos o reales (superior en casi 40 millones de nuevos soles), la importancia porcentual o relativa dada por el gobierno al total de pliegos de administración de justicia ha sido menor.
En primer lugar, nos concierne el monto global asignado al sistema de justicia, pues determina la importancia absoluta (monto presupuestal en nuevos soles) y relativa (participación en el presupuesto del Sector Público) del presupuesto de los pliegos vinculados a la administración de justicia. Para efectos comparativos e ilustrativos, se presenta esta información correspondiente al período 2001-2003.
Se ha incrementado los recursos económicos con los que opera el sistema (mayores montos reales año tras año), pero en el plano de la estructura del presupuesto del Sector Público ha disminuido su participación. En otras palabras, a pesar del incremento del presupuesto nacional en los últimos años, el espacio del sistema de justicia ha sido cada vez menor frente a los demás sectores.
Comenzando con el análisis, el año 2003 ha estado marcado por una reducción de la participación en el presupuesto del sector público de los pliegos vinculados a la administración de justicia (de 2.2%, en el 2002, a 1.9%, en el 2003). Pese a esto, en términos absolutos, el presupuesto se ha incrementado, desde el 2001, de 673.7 millones de nuevos soles a 840.2 millones en el 2003.
Otro punto de vista nos lo ofrece el análisis de la composición presupuestal de los pliegos vinculados a la administración de justicia, para lo cual primero debemos establecer la estructura del presupuesto de las entidades públicas. Esencialmente, según normativa del Ministerio de Economía y Finanzas, ello comprende las siguientes partidas:
40
· Personal y Obligaciones Sociales.- Incluye todo gasto por concepto de sueldos (llámense remuneraciones y bonificaciones) en cada una de las categorías de personal, además de los recursos necesarios para cubrir los aportes a la seguridad social. · Obligaciones Previsionales.- Es aquel monto destinado a cubrir los requerimientos o pagos de pensiones al personal cesante. · Bienes y Servicios.- En general, representan gastos corrientes que para efectos presupuestarios se consideran como bienes y servicios no recuperables. Por ejemplo: viáticos, pasajes y gastos de transporte, seguros, etc.
· Otros Gastos Corrientes.- Representan bienes y servicios de menor jerarquía, como útiles de oficina o combustible. · Inversiones.- Son los gastos realizados en construcción, adquisición, instalación, acondicionamiento u otros relacionados, en bienes duraderos que, por su naturaleza, incrementan el patrimonio del Estado. · Otros gastos de capital.- A manera de inversiones de un menor nivel económico, podemos citar, por ejemplo, la compra de muebles de oficina. Este marco conceptual nos permite ver cómo está compuesto el presupuesto, pero también una variable esencial, a la cual denominamos inflexibilidad presu-
Cuadro Nº 2: Presupuesto del total de pliegos vinculados a la administración de justicia por Objeto de Gasto, 2001-2003 Presupuesto (millones de nuevos soles)
Estructura porcentual (porcentaje)
2001
2002
2003
2001
2002
2003
241.1
251.0
289.0
35.8
31.3
34.4
95.9
94.8
104.9
14.2
11.8
12.4
Bienes y servicios
172.2
149.1
284.8
25.6
18.6
33.9
Otros Gastos Corrientes
117.2
281.0
133.3
17.4
35.2
15.9
43.1
20.0
15.6
6.4
2.5
1.9
4.2
4.8
12.6
0.6
0.6
1.5
673.7
800.7
840.2
100
100
100
Personal y Obligaciones Sociales Obligaciones Previsionales
Inversiones Otros Gastos de Capital Total pliegos
Fuente: Congreso de la República. Ley General de Presupuesto del Sector Público, 2001, 2002 y 2003. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
41
En el caso de los pliegos vinculados a la administración de justicia, la composición del presupuesto incide en que dicha inflexibilidad presupuestaria se concentre fundamentalmente en dos partidas: Personal y Obligaciones Sociales, y Bienes y Servicios, representando la suma de ambos en los años 2001, 2002 y 2003, el 61.4%, 49.9% y 68.3% del presupuesto, respectivamente.
Esta situación se torna aún más preocupante, si tenemos en cuenta que la reducida elasticidad del presupuesto resta a la partida Inversiones importancia absoluta y relativa (es decir, en cuanto a monto y participación en el presupuesto, respectivamente), más allá de niveles razonables y llevaderos. Esta falta de interés o capacidad ha hecho que en el conjunto de los pliegos no solo se haya reducido su asignación de 6.4% a 1.9% entre los años 2001 y 2003, sino que, expresada en números, esta diferencia ha significado reducir la inversión en 23 millones de nuevos soles entre los años mencionados, hasta llegar, en el 2003, a destinar solo 19 millones de nuevos soles.
El efecto final de esta situación se traduce en recursos poco manejables tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo, que limitan el accionar de las políticas no planificadas con anticipación.
Si analizamos el presupuesto de cada institución del sistema de justicia, se puede observar las grandes diferencias existentes, motivadas lógicamente por el tamaño de las mismas.
puestaria. Este término hace referencia a la concentración del presupuesto en pocas partidas que muestran poca elasticidad en su manejo, y alude a una rigidez que no permite la redistribución de los recursos económicos con facilidad en un corto plazo.
Cuadro Nº 3: Presupuesto de los pliegos vinculados a la administración de justicia, 2001-2003 (en millones de nuevos soles) 2001
2002
2003
Poder Judicial
479.6
532.0
556.5
Ministerio Público
178.6
250.6
264.2
Tribunal Constitucional
8.3
9.5
10.8
Consejo Nacional de la Magistratura
7.2
8.6
8.7
673.7
800.7
840.2
Total pliegos
Fuente: Congreso de la República. Ley General de Presupuesto del Sector Público, 2001, 2002 y 2003. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
42
Bajo una condición que se repite cada año, incluso teniendo en cuenta que los presupuestos de cada entidad son mayores año a año, en el 2003 el Poder Judicial es el que concentra más de la mitad del total de los recursos del sistema de justicia (66%). Le sigue, aunque no tan de cerca, el Ministerio Público (31%), mientras que el restante 3% se reparte entre el Consejo Nacional de la Magistratura y el Tribunal Constitucional, instituciones de tamaño considerablemente menor. Las diferencias se acentúan en el Poder Judicial por tener entre sus funciones la de administrar justicia a nivel nacional, mientras que en las otras entidades, aunque con el mismo ámbito geográfico de acción, la capacidad instalada y de perso-
nal necesaria se hace menos significativa, lo que implica un menor presupuesto. Prueba de la diferencia entre la magnitud de las entidades que conforman el sistema es tanto la cantidad como el tipo de personal que labora en cada una de ellas. Como se dijo anteriormente, los gastos en personal son los de mayor peso en el conjunto del presupuesto de los pliegos, de ahí que mientras más importante sea la concentración de recursos humanos en los niveles jerárquicos más altos, los recursos económicos necesarios para sustentarlos serán mayores. En concreto, el Poder Judicial y el Ministerio Público poseen el personal más numeroso (18 729 en total, en comparación con los 68 y 47 trabajadores del Consejo
Cuadro N°4: Personal activo por tipo en los pliegos vinculados a la administración de justicia, 2002 Magistrados
Poder Judicial Ministerio Público
Funcionarios y directivos
Profesionales
1 674
154
12 295 (1)
1457
80
421
11
Técnicos y auxiliares
Total
914
15 037
1 734
3 692
18
32
68
(2)
Consejo Nacional de la Magistratura
7
Tribunal Constitucional
7
5
23
12
47
3 145
250
12 757
2 692
18 884
Total
(3)
(1)
Incluye 9 204 profesionales contratados para servicios no personales.
(2)
Incluye médicos y otros profesionales de la salud.
(3)
Consejeros.
Fuentes: página web del Consejo Nacional de la Magistratura (www.cnm.gob.pe); página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe); página web del Ministerio Público (www.mpfn.gob.pe); página web del Tribunal Constitucional (www.tc.gob.pe).
43
Nacional de la Magistratura y del Tribunal Constitucional, respectivamente), al igual que cuentan con un elevado número de personas de mayor jerarquía que dan la pauta para el liderazgo y el requerimiento presupuestales. En suma, estas características inciden en una mayor exigencia presupuestal tanto en el Poder Judicial como en el Ministerio Público. Pero ahí no queda todo. En efecto, habría que considerar también las diferencias en infraestructura que se necesita para que estas entidades brinden sus servicios específicos, lo que hace que a la postre el Poder Judicial, por sus características específicas, cuente con un presupuesto mayor que el resto. Con esto tampoco se quiere decir que los requerimientos de infraestructura en una u otra institución estén satisfechos, ni tampoco que los niveles remunerativos sean los adecuados. Por el contrario, las mejoras en las condiciones laborales suelen ser una exigencia permanente. De otra parte, desde una perspectiva más amplia, y considerando la generalizada carencia de recursos a nivel del gobierno central, es común encontrar en el ámbito político una serie de demandas por mayores asignaciones presupuestarias. Sin embargo, estas no necesariamente se circunscriben a la administración de justicia, sino también a campos vinculados al desarrollo social (educación, salud, programas de lucha contra la pobreza) envueltas en el sustento de las Reformas de Segunda Generación.6
44
Hay que tener en cuenta que dentro de este rubro también se incluye la reforma del sistema de administración de justicia, que debe esforzarse para obtener mayores recursos que contribuyan a su mejoramiento integral. En este tira y afloja y ante la escasez de recursos del Estado, no se ha dado la suficiente importancia a la relación implícita entre la administración de justicia y su presupuesto, si es que ceñimos esta relación de manera optimista hacia un desempeño más eficiente que, como ya se dijo, depende también de muchos otros factores.7
2. En el ámbito del Poder Judicial Centrando el análisis en el Poder Judicial, el pliego de mayor importancia y tamaño en el sistema de justicia, tiene asignado para el año 2003 un Presupuesto de Apertura de 556.5 millones de nuevos soles, que en gran parte son Recursos Ordinarios (monto que le asigna directamente el Estado). Estas cifras marcan un incremento de 4.6% en el presupuesto si nuestra referencia es el año 2002, cuando el presupuesto llegó a 532 millones de nuevos soles. a. Composición y estructura Resulta sustancial ahondar en aquellos aspectos relativos a la composición o estructura del presupuesto del Poder Judicial, dado que ambos aspectos, además de indicar hacia dónde fluye la mayor parte de los recursos, permiten detectar cuáles son los obstáculos para su utilización eficiente.
Cuadro Nº 5: Presupuesto del Poder Judicial por Objeto del Gasto, 2002-2003 Presupuesto (millones de nuevos soles)
Estructura porcentual (porcentaje)
2002
2003
2002
2003
168.2
195.0
31.6
35.0
72.3
74.2
13.6
13.3
Bienes y Servicios
118.2
198.9
22.2
35.7
Otros Gastos Corrientes
162.0
73.0
30.5
13.1
Inversiones
8.6
8.0
1.6
1.4
Otros Gastos de Capital
2.7
7.4
0.5
1.3
532.0
556.5
100
100
Personal y Obligaciones Sociales Obligaciones Previsionales
Total
Fuente: Congreso de la República. Ley General de Presupuesto del Sector Público, 2002 y 2003. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Gráfico Nº 1: Presupuesto del Poder Judicial por Objeto del Gasto, 2003
Fuente: Congreso de la República. Ley General de Presupuesto del Sector Público, 2003. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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El Poder Judicial muestra una estructura presupuestaria rígida. En concreto, lo denominado inflexibilidad presupuestaria viene dado por un presupuesto centralizado (en 70.7%) en las partidas Personal y Obligaciones Sociales, y Bienes y Servicios, para el año 2003; cifra que incluso es superior a la del 2002 (53.8%). Esto en la práctica representa un costo atado, que se debe afrontar sin que pueda ser destino directo o de fácil administración para el manejo de los procesos de reestructuración o reforma. En la misma línea, el gasto en pensiones (13.3% en el año 2003) posee el peso más significativo después de las dos partidas mencionadas, agregándose así una capa más de dureza a la imposibilidad de flexibilización del presupuesto. Esto hace que, en conjunto, las materias sin un comportamiento maleable o de una redistribución viable lleguen al 84% del presupuesto del Poder Judicial (468 millones de nuevos soles). Tal comportamiento, al ser parte de un todo (presupuesto), relega a otras partidas, en algunos casos muy importantes, a posiciones marginales. Esta circunstancia se aprecia en que solo el 1.4% del presupuesto del Poder Judicial está destinado al rubro Inversión. Su equivalente en nuevos soles es de 8 millones para el 2003, cifra inferior a la del año 2002 en más de medio millón de nuevos soles. La posición mostrada, semejante a la observada en el conjunto de instituciones que conforman el sistema de justicia, no es de
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gran ayuda para consolidar un proceso de modernización de la justicia, sobre todo si su tendencia en el tiempo es a la baja. Una vez más, el efecto de estas pautas no permite un reacomodo que facilite, propicie o incentive cambios orientados hacia una mejor gestión, a menos que estos sean planificados con la debida anticipación. Tal hecho se fundamenta en la formulación de políticas que no pertenezcan al corto plazo, al inmediatismo o a la urgencia (salvo casos necesarios). A manera de ejemplo, podemos citar el contexto en el que se desenvuelve el proceso de reestructuración iniciado por el Poder Judicial e, incluso, yendo un poco más allá, el del Ministerio Público, a inicios del año 2003. De otro lado, al analizar las fuentes del presupuesto, se puede identificar con claridad dos vertientes: la de los Recursos Ordinarios y la de los Recursos Directamente Recaudados. La primera representa a los recursos asignados directamente por el Estado, mientras que la segunda concierne a los autogenerados por el mismo Poder Judicial a través de los pagos (tasas judiciales) que hacen los propios litigantes. En el año 2003, el total de Recursos Ordinarios está previsto en 471 millones de nuevos soles, lo que equivale al 84.6% del presupuesto, en tanto que, el 15.4% restante corresponde a los Recursos Directamente Recaudados.
Cuadro Nº 6: Presupuesto del Poder Judicial por fuente de financiamiento, 2002-2003 Presupuesto (millones de nuevos soles)
Recursos Ordinarios Recursos Directamente Recaudados Total
Estructura porcentual (porcentaje)
2002
2003
2002
2003
456.0
471.0
85.7
84.6
76.0
85.5
14.3
15.4
532.0
556.5
100
100
Fuente: Congreso de la República. Ley General de Presupuesto del Sector Público, 2002 y 2003. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
De lo anterior, se puede inferir la gran dependencia del Poder Judicial respecto de los recursos estatales, los cuales abarcan más de las tres cuartas partes de su prepuesto. Queda claro que la autososteniblidad presupuestaria del Poder Judicial (solo Recursos Directamente Recaudados) no es viable, así como tampoco deseable desde un punto de vista social, debido a que implicaría un incremento irracional de las tasas judiciales en relación con la sostenibilidad financiera. Si vemos el caso de otros países de la Región, podremos apreciar que en Argentina la cuestión, en términos de participación de las fuentes de financiamiento, va por el mismo camino, ya que en el año 2000 recaudó directamente el 18% de su presupuesto. En tal sentido, Colombia, además de recabar recursos monetarios por intermedio de tasas judiciales, también lo hace mediante ingresos provenientes de los derechos por registro de ins-
trumentos públicos, otorgamiento de escrituras y recursos provenientes de los ingresos de las notarias. En otro terreno, se ha puesto en evidencia que, además de efectuar incrementos presupuestales en términos absolutos, se debe convocar esfuerzos para que el presupuesto se distribuya entre sus partidas de manera tal que conlleve al desarrollo eficiente de la función jurisdiccional y, por ende, del sector. Sin embargo, el análisis de la inflexibilidad presupuestaria es insuficiente para llegar a conclusiones definitivas sobre el manejo y las deficiencias del presupuesto. La distribución del mismo es igual o más importante, dado que al conocer cuánto es lo que se tiene, se puede saber, a partir de ese punto, cuál es la desagregación o el destino específico de tales montos. Para este caso, hemos decidido analizar la distribución del presupuesto por dependencias para el año 2002.
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Gráfico Nº 2: Distribución del presupuesto del Poder Judicial por dependencias, 2002
Nota: Los porcentajes de las Cortes Superiores están calculados sobre el total del presupuesto del año, los cuales, en conjunto, representan el 67.3 % del presupuesto del Poder Judicial. Fuente: Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe).
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Del gráfico anterior puede ser comprensible, por ser la porción más grande del aparato judicial, que el conglomerado de Cortes Superiores haya recibido en el 2002 el 67.3% del presupuesto, y que de estas la Corte Superior de Lima concentre el 21.3% del presupuesto total, dado que cuenta con la mayor carga de trabajo en el país. No obstante, algunos aspectos inquietantes saltan a la vista. Las asignaciones presupuestarias de la Corte Suprema (6%) y de la Gerencia General (4.6%) son mayores que las de las Cortes Superiores del interior del país (a excepción de la Corte de Lima). Si comparamos estas cifras con el presupuesto más elevado de las Cortes Superiores de provincias (Arequipa, con 3.2%), las diferencias son saltantes. En contraste con el de la Gerencia General, el presupuesto de la Corte Superior de Arequipa es menor en casi 7 millones de nuevos soles, diferencia que llega a más de 13 millones de nuevos soles si es confrontado con el de la Corte Suprema. Mención aparte merece el monto destinado al rubro Modernización de los Servicios de Justicia. En el 2002, solo se le destinó el 0.02% del presupuesto del Poder Judicial, es decir, 102 mil nuevos soles (29 mil dólares) para todo un año fiscal. Un vistazo más allá de los límites nacionales nos señala que, en el mismo año, Colombia, bajo el Plan Desarrollo Justicia, invirtió 55 millones de dólares en los rubros Modernización y Desarrollo de la Infraestructura Física, y Modernización y Desarrollo de la Estructura Tecnológica.8
Vemos, pues, que la manera como se distribuye el presupuesto a nivel de dependencias muestra cierta carencia de criterios que permitan desarrollar una política de mejoramiento concreta de la actividad judicial. Los muy distintos requerimientos presupuestales de las Cortes Superiores, de un lado, y de la Gerencia General y la Corte Suprema, del otro, deberían estar influenciados por tener las primeras una mayor necesidad de personal, infraestructura, materiales de oficina, etc., así como, en el caso de algunas Cortes, una mayor carga de trabajo. En lo que hace al reparto presupuestal entre Cortes Superiores, la cuestión podría simplificarse en dos puntos: población y carga procesal. En primer lugar, se puede tomar a la población total de cada distrito judicial como un universo de aproximación a la demanda potencial. Sobre esta base es factible deslindar las condiciones materiales y de personal requeridas para la posterior formulación del presupuesto. Sin embargo, aunque esta variable es un tanto general dado que la litigiosidad fluctúa de un distrito a otro, siempre nos puede brindar algunas pistas. Si mediante indicadores ajustáramos lo anterior a la realidad del presupuesto del Poder Judicial, se podría ver cómo un determinado monto presupuestal se orienta hacia una determinada porción de población, y saber si ambas variables van a la par o no. De esta forma, se podría medir, hasta cierto punto, el concepto de
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Cuadro Nº 7: Presupuesto del Poder Judicial y población por Corte Superior, 2002 Dependencias
C.S.J. de Lima C.S.J. de Arequipa C.S.J. de Lambayeque C.S.J. del Cono Norte C.S.J. del Callao C.S.J. de La Libertad C.S.J. de Cusco C.S.J. de Piura C.S.J. de Junín C.S.J. de Ica C.S.J. de Cajamarca C.S.J. de Santa C.S.J. de Puno C.S.J. de Huánuco-Pasco C.S.J. de Huaura C.S.J. de Tacna-Moquegua C.S.J. de Áncash C.S.J. de Ayacucho C.S.J. de Loreto C.S.J. de San Martín C.S.J. de Apurímac C.S.J. de Cañete C.S.J. de Amazonas C.S.J. de Ucayali C.S.J. de Huancavelica C.S.J. de Tumbes C.S.J. de Madre de Dios TOTAL
Presupuesto ejecutado 2002
% del ppto.
% de población
% de presupuesto
% de población
acumulado
acumulada
104 910 943 15 906 796 15 147 475 14 264 525 13 434 930 12 789 904 12 694 716 11 758 595 10 820 396 9 791 158 8 093 009 7 739 952 7 353 399 7 265 291 6 760 534 6 200 217 4 934 894 4 656 576 4 594 646 4 220 988 3 662 200 3 639 745 3 246 475 3 228 169 2 307 424 1 886 632 1 557 089
34.6% 5.3% 5.0% 4.7% 4.4% 4.2% 4.2% 3.9% 3.6% 3.2% 2.7% 2.6% 2.4% 2.4% 2.2% 2.0% 1.6% 1.5% 1.5% 1.4% 1.2% 1.2% 1.1% 1.1% 0.8% 0.6% 0.5%
19.6% 4.2% 6.2% 6.8% 2.9% 5.6% 4.7% 6.1% 5.4% 3.0% 3.7% 1.9% 4.7% 3.8% 1.7% 1.6% 2.3% 1.9% 2.8% 3.0% 1.5% 0.8% 1.6% 1.9% 0.9% 0.8% 0.4%
34.6% 39.9% 44.9% 49.6% 54.0% 58.3% 62.5% 66.3% 69.9% 73.1% 75.8% 78.4% 80.8% 83.2% 85.4% 87.5% 89.1% 90.6% 92.2% 93.6% 94.8% 96.0% 97.0% 98.1% 98.9% 99.5% 100.0%
19.6% 23.8% 30.0% 36.8% 39.8% 45.3% 50.0% 56.2% 61.6% 64.6% 68.3% 70.2% 74.9% 78.8% 80.5% 82.1% 84.4% 86.3% 89.1% 92.2% 93.7% 94.5% 96.1% 98.0% 98.9% 99.6% 100.0%
302 866 679
100%
100%
-
-
Notas: - La columna % de presupuesto acumulado (participación porcentual de cada Corte sobre el presupuesto total asignado a ellas) es el resultado de la suma acumulada de los presupuestos de cada Corte, fila por fila, hacia abajo. La columna % de población acumulada representa lo mismo, pero teniendo como total la población nacional y como variable la población geográficamente asignada a cada corte. - No se ha incluido el presupuesto en Mejora del Gasto Social Básico por cuanto no se puede desagregar por distrito judicial. Fuentes: Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe); INEI. Perú: Proyecciones de población por años calendario según departamentos, provincias y distritos (1990-2002), 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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la demanda potencial en el presupuesto. Es decir, qué porcentaje del mismo está destinado a una Corte Superior, cuando concentra un determinado porcentaje poblacional. La Corte Superior de Lima tiene asignado el 34.6% del presupuesto, pero solo llega a concentrar el 19.6% de la población del Perú. Si sumáramos cifras, apenas cinco distritos judiciales (Lima, Arequipa, Lambayeque, Cono Norte y Callao) concentran el 54% del presupuesto asignado al conjunto de Cortes Superiores, mientras que a nivel poblacional representan el 39.8% del total nacional. Se diría, por consiguiente, que la forma de asignación del presupuesto no toma en cuenta la demanda potencial. Esta relación puede ser solo una referencia para la distribución del presupuesto, mas no la realidad total, por lo que hay que tener en cuenta otros indicadores, como por ejemplo la carga procesal. Esta constituye el segundo punto que debe guardar relación con el presupuesto. En otras palabras, el volumen de la carga procesal debe ser tenido en cuenta como medida para una asignación de recursos económicos. Igualmente, de ella se debe desprender las necesidades físicas, materiales y de personal que sustentan el presupuesto. Para simplificar el cálculo de esta relación en el ámbito del Poder Judicial, acudimos a la estadística, en concreto al coeficiente de correlación,9 a fin de co-
nocer el grado de influencia entre las variables presupuesto y carga procesal (expedientes ingresados más pendientes en el 2002) a nivel de distrito judicial. El resultado obtenido nos dirá si hay correspondencia o correlación entre ambas variables, además de indicarnos su magnitud. Hecho el cálculo, el coeficiente de correlación (0.9903) se ubicó en un rango de influencia altamente fuerte. A primera vista, esta política parece bastante correcta. Un distrito judicial podría, eventualmente, recibir más presupuesto mientras mayor sea su carga procesal, la cual debería ir a la par de aspectos de infraestructura y personal, lo que entrañaría más presupuesto. Nada mal hasta el momento. No obstante, hay que ser cuidadosos al examinar este hecho, habida cuenta que puede traer consigo una serie de limitaciones para el impulso de la eficiencia judicial. Más allá de criterios distributivos equitativos, podría estar fomentándose la desigualdad y la inequidad presupuestarias, así como la disminución de probabilidades de mejoras presupuestarias en aquellas Cortes de desempeño eficiente. Podemos ilustrar lo mencionado con un ejemplo en particular. En el año 2002, el porcentaje de expedientes pendientes a nivel nacional fue mayor que el de los expedientes ingresados. Pero no solo eso: las causas pendientes crecieron a una mayor tasa entre los años 2001 y 2002.
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Esto hace que el congestionamiento procesal se convierta en un factor cada vez más gravitante para que una Corte Superior llegue a obtener un incremento presupuestal. En otras palabras, mientras mayor sea el congestionamiento de expedientes, mayores recursos serán asignados. La solución a este inconveniente no se da al establecer una carga procesal cero. Esta medida ha demostrado ser ineficiente y no efectiva en la década pasada. Sería mejor buscar formas de reducir el número de expedientes pendientes sin descuidar la calidad jurisdiccional, de forma que la correlación entre presupuesto y carga procesal se base concretamente en los expedientes nuevos que ingresan y no en aquellos que se acumulan. Por último, habría que referirse a la comparación entre el presupuesto programado y el ejecutado (desembolsado) en el año 2002. La brecha entre estas variantes señala una diferencia de 40 millones de nuevos soles que no fueron recibidos por el Poder Judicial. Entre las razones de ello figuran un deficiente manejo en el Poder Judicial y un desembolso incompleto por parte del Ministerio de Economía y Finanzas. Esta conducta también se repitió, sistemáticamente, en el mismo año, en el Ministerio Público, pero por un monto de 20 millones de nuevos soles. Queda en evidencia hasta el momento la falta de pautas o principios ordenadores claros en la gestión del Poder Judicial de
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los últimos años que permitan realizar una planificación eficiente del presupuesto, a fin de aprovechar también de manera eficiente los recursos recibidos. Más aún si tenemos en cuenta que en tiempos recientes la gerencia del Poder Judicial ha sido la encargada de asignarle el presupuesto a cada Corte Superior mediante el establecimiento de cuotas. Esto, no obstante, cuando los presidentes de cada Corte Superior, en coordinación con algunas otras instancias administrativas, son quienes, conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial, deberían manejar y dar cuenta de su presupuesto.10 Se evidencia, así, un centralismo presupuestal que involucra no solo los frentes cuantitativos sino también los cualitativos. En suma, parecería haberse dejado de lado aquellos criterios necesarios para la formulación de políticas de reforma, refundación, reestructuración o reorientamiento, que se preocupen por una adecuada planificación del presupuesto de acuerdo a los objetivos planteados en estos tiempos de cambio. b. Evolución en el tiempo Una vez tratados los aspectos referidos a la composición y estructura del presupuesto del Poder Judicial, nos parece fundamental observar su evolución en el tiempo. Su análisis nos permitirá determinar cuánta importancia el gobierno le ha venido dando a las demandas del Poder Judicial dentro de todo el aparato estatal.
Gráfico Nº 3: Evolución de la participación del Poder Judicial en el Presupuesto Público, 2000 2003
Fuentes: Congreso de la República. Ley de Presupuesto del Sector Público 2000, 2001, 2002 y 2003; Eduardo OBrien. Presupuesto 2003 de los pliegos vinculados a la administración de justicia; Página web de la CAJ (www.cajpe.org.pe); Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Desde el año 2000, a excepción del 2002, la participación del presupuesto del Poder Judicial ha venido disminuyendo hasta alcanzar el 1.25% del Presupuesto del Sector Público en el 2003. La excepción de este ritmo en el año 2002 estuvo marcada por un incremento de las remuneraciones de los jueces por concepto de gastos operativos, dado en el 2001 pero que recién tuvo efecto al año siguiente. De todas formas, no cabe discusión respecto a que esta tendencia a la baja es contraproducente para el desarrollo del sector, pese a que en términos absolutos se ha observado un crecimiento del presupuesto desde el 2001. En términos relativos, el presupuesto del 2003, como porcentaje de los Gastos Co-
rrientes del Presupuesto del Sector Público, es mayor al de las últimas décadas y mayor a la cuota mínima fijada en la Constitución de 1979 (2% de los Gastos Corrientes del Presupuesto del Sector Público). Una pauta bastante diferenciada se puede observar en Argentina, donde el presupuesto asignado al Poder Judicial de la Nación, a los Poderes Judiciales Provinciales y al de la ciudad de Buenos Aires se ha más que duplicado en la última década, alcanzando casi los dos mil millones de dólares para una población que supera a la peruana en diez millones de personas.11 c. Exigencia presupuestal Ante esta carencia de recursos, una de las soluciones alternativas planteada, así
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como empleada en distintos países, es el establecimiento de un porcentaje fijo para el presupuesto del Poder Judicial sobre la base del presupuesto estatal. En el Perú, esta iniciativa ha vuelto a ser recogida en el Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución (PLRC), actualmente en debate en el Congreso de la República, en el cual se establece que el presupuesto asignado al Poder Judicial debe ser no menor al 3% de los Gastos Corrientes del Presupuesto del Sector Público. Cuán factible, en la coyuntura actual, es llegar a esta meta es una pregunta más que relevante. Esto se puede clarificar si
establecemos equivalencias que permitan cuantificar la brecha entre este deseado parámetro y el presupuesto asignado en los últimos años. En otras palabras, comparamos lo siguiente: La equivalencia de la exigencia presupuestal (3% de los Gastos Corrientes del Presupuesto del Sector Público) sobre el total del presupuesto del Sector Público, entre los años 2000 y 2003; y, La participación del presupuesto que tuvo el Poder Judicial sobre el mismo Presupuesto Público, entre el 2000 y el 2003.
Gráfico Nº 4: Participación del Poder Judicial en el Presupuesto Público y Presupuesto según PLRC, 2000 2003
Nota: Los porcentajes del presupuesto del PLRC siempre equivalen al 3% de los Gastos Corrientes del Presupuesto del Sector Público. Fuentes: Congreso de la República, Ley de Presupuesto del Sector Público 2000, 2001, 2002 y 2003; Congreso de la República, Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución, 2002. Eduardo OBrien. Presupuesto 2003 de los pliegos vinculados a la administración de justicia; Página web de la CAJ (www.cajpe.org.pe); Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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La brecha promedio anual resulta ser de 0.47%, siendo menor a lo históricamente asignado. Por tanto, bajo el compromiso de la exigencia presupuestal se estaría pugnando por obtener casi un medio por ciento adicional del presupuesto del Estado. Tal porcentaje no significaría un importante monto de recursos, aunque con la visión amplificada del volumen del presupuesto público, las cosas se aclaran más. La situación se ve mucho mejor cuando traducimos tal porcentaje en cifras reales. El objetivo de esto es conocer a ciencia cierta los recursos que deberían haber correspondido al Poder Judicial si el ideal del PLRC se hubiese aplicado en los últimos años. Además, el resultado nos
dirá si la obtención de este porcentaje anhelado (más allá de ser idóneo) es viable en un corto o mediano plazo, porque, en el caso contrario, se convertiría únicamente en un ideal. En términos monetarios, la brecha entre los parámetros mencionados representa un promedio de 176 millones de nuevos soles anuales que, de alguna manera, debieron estar bajo la administración del Poder Judicial. En el año 2003, dicha cantidad supera incluso a la suma de los presupuestos de la Academia de la Magistratura, la Defensoría del Pueblo, la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, y el Ministerio de la Producción.
Cuadro Nº 8: Brecha entre el Presupuesto del Poder Judicial y Presupuesto según PLRC, 2000-2003 (en millones de nuevos soles) AÑOS
2000
2001
2002
2003
Presupuesto del Poder Judicial
486.9
479.6
532.0
556.5
Participación del ppto. del Poder Judicial en el ppto. estatal
1.43%
1.34%
1.49%
1.25%
Presupuesto del PJ según PLRC
645.3
682.8
696.9
736.0
Participación del ppto. del PJ en el ppto. estatal según PLRC
1.90%
1.91%
1.95%
1.65%
Diferencia (Ppto. PJ menos Ppto. PJ según PLRC) 158.4
203.2
164.8
179.4
Fuentes: Congreso de la República, Ley de Presupuesto del Sector Público 2000, 2001, 2002 y 2003; Congreso de la República, Proyecto de Ley de Reforma de la Constitución, 2002. Eduardo OBrien. Presupuesto 2003 de los pliegos vinculados a la administración de justicia; Página web de la CAJ (www.cajpe.org.pe); Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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Pese a que esto se muestra revelador, resulta más impactante la suma de la brecha correspondiente al período 20002003. En efecto, para ese período la diferencia de 547 millones de nuevos soles superó a cada uno de los presupuestos del Poder Judicial de los años 2000, 2001 y 2002. Ahora bien, más allá de la meritoria intención de buscar una mejora económica al interior de esta entidad, la solicitud adicional de recursos es bastante significativa (casi como financiar algunos ministerios), lo cual la puede convertir en irrealizable. Pero ahí no queda el asunto. Al establecer un porcentaje de presupuesto mínimo, se determina simultáneamente uno máximo, de ahí que aumentar el presupuesto (aunque sea justificado) se convierta en algo dificultoso. Asimismo, el cumplimiento del esquema de fijación presupuestaria no está asegurado por más que se ampare bajo ley de rango constitucional. Nos remitimos a las pruebas. En países como Ecuador y Honduras, este mandato no se cumple a pesar de estar consignado en su propia Carta Magna.12 En el caso peruano, el presupuesto del Poder Judicial en la década de 1980 debió ser no menos que el 2% de los Gastos Corrientes del Presupuesto Público, pero recién en 1990 llegó al 1.01%. Como quiera que sea, no es un sistema del todo malo, ya que entre sus principa-
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les ventajas está el alejamiento del manejo político, al mismo tiempo que vuelve previsible al presupuesto. De esta manera, los efectos sobre la independencia judicial son indudables. Finalmente, si nos adentramos en la estructura de la exigencia fija presupuestal, tomar como referencia una de las partidas del presupuesto del Sector Público y no a la totalidad del mismo, puede ser perjudicial cuando ocurren dos cosas: El monto de los Gastos Corrientes aumenta a un ritmo menor que el crecimiento del presupuesto del Sector Público. Suele ocurrir que el presupuesto global se incremente en mayor proporción que sus Gastos Corrientes. Se agrega partidas nuevas o se subdivide otras dentro del presupuesto nacional que aminoran la participación de los Gastos Corrientes, lo que hace que la misma meta porcentual fija implique menores recursos económicos.
3. Una visión más allá del entorno nacional Explorada la situación del presupuesto nacional, un punto fundamental de análisis lo constituye la comparación de la realidad peruana con la de otros países, en principio de la Región andina. Como primer punto de apoyo, el estándar de comparación básico lo constituye el monto presupuestal asignado a cada Poder Judicial, sin tener aún en
Gráfico Nº 5: Presupuesto del Poder Judicial en la Región Andina
Nota: El dato de presupuesto de Perú es del 2003, el de Venezuela del 2000 y el resto de 1999. Se incluye a Chile pese a no pertenecer geográficamente a la Región Andina. Fuentes: Congreso de la República, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2003; Página web de la CAJ (www.cajpe.org.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
consideración factores como la participación en el presupuesto estatal o la población de cada país. La utilidad de este análisis permite establecer un punto inicial para la comparación futura, además de situar al Perú en una escala comparativa, aún relativa y no concluyente, en cuanto a lo que invierte en su Poder Judicial. Entre los países estudiados, el Perú es el tercero con mayor presupuesto (155 millones de dólares), aunque se halla por debajo del promedio (224 millones de dólares), y considerablemente lejos de Venezuela (el líder en la región) y de Colombia. El cuadro nos coloca en una situación más o menos preocupante a nivel regional, pero lo es aún más si vemos más allá de la Región Andina, por ejemplo a Argenti-
na, cuyo Poder Judicial dispone de un presupuesto que asciende a casi dos mil millones de dólares; para no referirnos a los Estados Unidos, cuyo presupuesto llega aproximadamente a los cuatro mil millones de dólares.13 En realidad no es necesario ir tan lejos para que la situación del Perú, en cuanto al presupuesto judicial, empiece a deteriorarse. Baste referirnos al presupuesto del Poder Judicial como parte del presupuesto estatal. Esto nos dará una perspectiva comparativa que no solo se circunscribe a cada país, sino que permite confrontar la importancia relativa que cada gobierno le da a su respectivo Poder Judicial en términos presupuestales. De un total de 11 países de Centro y Sudamérica, el Poder Judicial peruano ocupa el noveno puesto en lo que se re-
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Gráfico Nº 6: Participación del Presupuesto del Poder Judicial en el presupuesto estatal en Latinoamérica
Fuentes: DPK Consulting. Conduciendo cambios en el Sector Público. San Francisco, Vol. 5, Nº 2. Septiembre 2001; Programa Integral de Reforma Judicial (www.reformajudicial.jus.gov.ar). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
fiere a una menor participación en el presupuesto estatal. En el lugar más privilegiado se encuentra Costa Rica, con un 6% fijo del presupuesto del Estado, aunque este porcentaje incluye a la Defensa de Oficio, al Ministerio Público y a la Policía.
que gasta cada gobierno por persona en asuntos de justicia.
Ello demuestra que la insuficiencia de recursos en el Poder Judicial peruano es evidente y que su condición es de las más precarias en Latinoamérica. La inyección de recursos presupuestales es, por tanto, una imperiosa necesidad.
Como se puede apreciar en el siguiente gráfico, el Perú, solo después de Ecuador, es el país con menor presupuesto per cápita (invierte 5.9 dólares por persona en el Poder Judicial). En la vanguardia encontramos a Venezuela cuya inversión per cápita, que supera a la peruana en casi cinco veces, llega a 27 dólares. En orden de importancia lo sigue Chile con más de 10 dólares per cápita, es decir, casi el doble que la cifra peruana.
Otro enfoque que ofrece un contraste bastante útil para medir la importancia que le concede un gobierno al tema de la justicia, lo constituye el presupuesto per cápita para el Poder Judicial. De una manera directa, nos indica cuánto es lo
El resultado global nos muestra al Perú en un nivel inferior al promedio. La escasez de recursos a todo nivel es más que evidente. Si nuestra meta fuera solamente llegar a tener una inversión per cápita en el Poder Judicial que se aproxime a la
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Gráfico Nº 7: Presupuesto del Poder Judicial per cápita en la Región Andina (en dólares)
Nota: El dato de presupuesto de Perú es del 2003 (con tipo de cambio promedio para el 2003), el de Venezuela del 2000 y el resto de 1999. Se incluye a Chile pese a no pertenecer geográficamente a la Región Andina. Fuentes: Congreso de la República, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2003; Página web de la Academia de la Magistratura (www.amag.edu.pe); Página web de la CAJ (www.cajpe.org.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
colombiana, habría que agregarle al presupuesto alrededor de 28 millones de dólares. Si somos más ambiciosos y deseamos equipararnos a Chile, nos faltaría unos 114 millones de dólares.
propósito principal de este cruce de variables es saber cuánto, en teoría, se invierte por juez, lo que no es lo mismo que averiguar con cuánto cuenta cada juez para realizar su labor jurisdiccional.
Así como es ilustrativo conocer el presupuesto per cápita, también resulta interesante conocer a cuánto asciende el presupuesto del Poder Judicial por juez. El hecho que un sistema judicial opere con un determinado número de jueces implica una relación directa con los requerimientos de infraestructura, personal administrativo y asistencial, así como con los de equipos y materiales de oficina. El
Cabe resaltar que este análisis está en relación directa con la cantidad de jueces. Tal cantidad, por ser menor o mayor, no necesariamente implica una carencia o un exceso, siendo un punto más relevante su productividad, tema este que se desarrollará más adelante. Por tanto, esta variable solo nos sirve para realizar un balance comparativo de la cuestión presupuestal.
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Gráfico Nº 8: Presupuesto del Poder Judicial por juez en la Región Andina (en dólares)
Nota: El dato de presupuesto de Perú es del 2003, el de Venezuela del 2000 y el resto de 1999. Se incluye a Chile pese a no pertenecer geográficamente a la Región Andina. Fuentes: Congreso de la República, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2003; Página web de la Academia de la Magistratura (www.amag.edu.pe); Página web de la CAJ (www.cajpe.org.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Frente al presupuesto por juez, la situación en el Perú no varía mucho. Aquí se invierte anualmente 98 722 dólares por juez, mientras que en Chile y Venezuela la inversión llega a 317 mil y 577 mil dólares, respectivamente. Una vez más el Perú se sitúa por debajo del promedio, y solo está mejor que Ecuador, Bolivia y, ahora, Colombia. Mas allá de estos datos, los jueces en el Perú se encuentran en real desventaja frente a sus similares de la región, quienes cuentan con un mayor presupuesto que les permite gozar de favorables condiciones de trabajo, así como recibir mejores remuneraciones.
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En suma, se ha constatado la existencia de una serie de factores que demuestran las limitaciones del presupuesto del Poder Judicial. Para cerrar este primer capítulo agrupamos estos factores en dos. En un primer nivel tenemos a los factores internos, los cuales se relacionan con la estructura y la composición del presupuesto. Dicho sea de paso, estos problemas se repiten sistemáticamente en todos los demás pliegos de la administración de justicia. Además, debemos tener en cuenta que la distribución del presupuesto tampoco es la más adecuada.
En un segundo nivel tenemos a los factores externos, como la participación del Poder Judicial en el presupuesto del Estado, y la falta de atención de las demandas presupuestales. Estas variables reducen la capacidad para contar con mayores recursos y mejorar el servicio de justicia. Estas limitaciones hacen que la independencia judicial, en términos institucionales, no sea todavía la adecuada. Sin los recursos económicos suficientes, no se puede contar con la capacidad necesaria para atraer y conservar a los mejores candidatos, ni para combatir a la corrupción que existe en el sistema. Consecuencia palpable de la interacción de ambos niveles es la preocupante situación en la que se encuentra el Poder Judicial peruano, percibido a través del lente de comparación en el entorno internacional. Si bien tal condición no es propia ni exclusiva de la realidad judicial también acaso
de otros sectores como salud y educación,14 lo cierto es que se trata de un mal endémico, que requiere de una concreta visión de largo plazo que, en conjunto con otras medidas, puedan convertir en crecientes los flujos presupuestales hacia el Poder Judicial, aun reconociendo la insuficiencia de recursos del Estado. Por desgracia, el tema de la insuficiencia de recursos presupuestales no termina ahí. No se limita a procurar un mayor presupuesto -tema que en sí mismo se convierte en espinoso-, sino que compromete a otros temas. En efecto, presenta efectos más específicos o individuales que pueden, en gran medida, comprometer variables que deterioran o no permiten el progreso del desempeño del juez. Por ejemplo, ante condiciones de trabajo no óptimas, remuneraciones insuficientes, pensiones inadecuadas o una excesiva carga procesal, es fácil que tanto la eficiencia judicial como la de todo el sistema se vean mermadas.
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III. Factores para la eficiencia en el desempeño judicial
Habiendo establecido en las últimas líneas que el aspecto presupuestario no agota la problemática judicial, a continuación abordamos el tema de la eficiencia en el sistema oficial de solución de conflictos. La perspectiva que plantearemos se basa en la presentación y el análisis de algunos de los factores que inciden en la eficiencia de la gestión judicial, para lo cual trataremos temas vinculados a los recursos humanos con los que opera el sistema de justicia (jueces, fiscales, abogados, defensores de oficio), la carga procesal, las remuneraciones, la provisionalidad, entre otros. En mayor o menor medida, estos factores caracterizan y determinan la actuación judicial a distintos niveles, llámense órgano jurisdiccional, distrito judicial o incluso nacional. De hecho, debemos dejar de lado otros temas relevantes que no caben en el enfoque de los indicadores judiciales (perfil psicológico del juez, Ley Orgánica del Poder Judicial), o para los cuales aún no se cuenta con estadísticas confiables (métodos alternativos de resolución de conflictos, por ejemplo). No obstante, lo expuesto constituye un importante paso para conocer aspectos centrales de la eficiencia en la administración de justicia.
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En principio, para un mayor entendimiento de la estructura y del funcionamiento del sistema de justicia peruano, presentaremos brevemente sus principales niveles, a fin de que aquellos no familiarizados con el sector comprendan mejor el análisis realizado en este documento. En tal sentido, debemos comenzar señalando que el sistema judicial consta de diversos niveles e instituciones. Entre los principales, podemos mencionar al Poder Judicial, entidad encargada de administrar justicia por intermedio de los jueces, y al Ministerio Público, institución que vela por la defensa de la legalidad y de los derechos humanos mediante la acción de los fiscales al recibir denuncias. La estructura jurisdiccional del Poder Judicial, preocupación central en este documento, permite diferenciar principalmente cinco niveles: 1) La Corte Suprema de Justicia.- Con competencia a nivel nacional, es el órgano de máxima jerarquía del Poder Judicial. Esta instancia resuelve fundamentalmente los recursos de casación sobre la correcta aplicación de la ley en un caso concreto y la unificación de la jurisprudencia. Asimismo, tiene competencias para resolver sobre el fondo
cuando se trata de controversias iniciadas ante las Cortes Superiores, las referidas a materia constitucional y las originadas en la propia Corte Suprema.
bre las sentencias de los Juzgados de Paz Letrados. El concepto de Juzgados Mixtos hace alusión al mismo citado para las Salas Mixtas.
2) Las Cortes Superiores de Justicia.- Su competencia se circunscribe al nivel de los distritos judiciales (existe una Corte Superior por cada distrito judicial), siendo sus órganos operativos las Salas Especializadas y Mixtas. Las Salas Especializadas ven especialmente casos de tipo civil, penal, familiar o laboral, siendo facultad de la Corte Suprema, sobre la base de las necesidades del servicio judicial y la carga procesal, crear otras Salas de distinta especialidad. En los lugares donde no hay Juzgados Especializados, el despacho es atendido por una Sala Mixta, con competencia sobre distintas especialidades. Entre sus principales competencias está la resolución de los recursos de apelación, de las quejas de derecho, contiendas de competencia y conflictos de autoridad, acciones contencioso-administrativas o de responsabilidad civil de jueces en ejercicio de sus funciones (primera instancia), etc.
4) Los Juzgados de Paz Letrados.- Órgano jurisdiccional cuya sede se determina por el Consejo Ejecutivo Distrital; extiende su competencia al ámbito señalado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, generalmente al nivel de distritos. Tiene entre sus funciones resolver pretensiones de menor cuantía, acciones relativas a derecho alimentario, casos de faltas, apelaciones realizadas sobre las sentencias de los Juzgados de Paz, etc.
3) Los Juzgados Especializados y Mixtos.Tienen como sede las capitales de provincia y extienden su área competencial a ese ámbito. En esta jurisdicción se investiga y realiza instrucción de los casos que les son presentados, además de investigar y sentenciar en los procesos sumarios y especiales, así como resolver las apelaciones realizadas so-
5) Los Juzgados de Paz.- Conforme a ley, dentro de su competencia (tratar casos de faltas menores) tienen una función sesgada hacia la conciliación. Suelen estar dispuestos donde la presencia del Poder Judicial es escasa o inexistente (como caseríos, comunidades o centros poblados menores). Estos juzgados operan con jueces (vecinos del lugar) no remunerados, elegidos mediante el voto popular (no necesariamente abogados), cuya resolución de casos suele hacerse con criterios no precisamente legales, sino más bien apegados a criterios culturales propios de cada zona.
1. Densidad de jueces, fiscales, abogados y defensores de oficio En el buen desempeño del sistema de justicia también influye medularmente la
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Cuadro N° 9: Cantidad de jueces, fiscales, abogados y defensores de oficio Jueces
Fiscales
1 606(1)
1 496
Abogados 67 029
(2)
Defensores de oficio 253
(1) No se toma en cuenta el número de jueces de paz en este dato ni en indicadores posteriores.
No incluye los abogados inscritos en el Colegio de Abogados de Apurímac, dato no mayor a cien. (2)
Fuentes: Academia de la Magistratura (www.amag.edu.pe); Colegios de Abogados de cada distrito judicial; Página web del Ministerio de Justicia (www.minjus.gob.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
cantidad de recursos humanos que lo conforman. En tal sentido, el número de magistrados, abogados o defensores determinará, en principio, la capacidad conjunta (a nivel del sistema) y específica (a nivel de cada entidad) para atender la demanda por servicios de justicia. Como se ve en el cuadro precedente, a febrero del 2003, en el Perú existen 1 606 jueces y 1 496 fiscales distribuidos entre los 27 distritos judiciales. La mayor parte de ellos (69% de jueces y 72% de fiscales) se concentra en la costa. A nivel de distritos judiciales, Lima cuenta con el mayor número: 27% de los jueces y 33% de los fiscales a escala nacional. En la actualidad, en los 27 colegios de abogados del Perú (uno por cada distrito judicial) existen aproximadamente 67 mil profesionales inscritos, de los cuales un poco más de 35 mil están colegiados en Lima. En el servicio de Defensa de Oficio, que depende del Ministerio de Justicia y bus-
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ca asesorar y defender gratuitamente a personas que demuestren no contar con los recursos económicos suficientes, la cantidad de defensores ascendió, en el 2002, a 258 en todo el Perú. Con fines ilustrativos y cuando se pueda, conviene contrastar estas cifras con lo que sucede en otros países de América Latina y el mundo para sentar un punto de vista preliminar y luego entrar en el detalle de su distribución geográfica en la circunscripción nacional, en concreto en lo que se refiere a jueces y fiscales. Para tal fin, el estándar de comparación será la densidad por cada cien mil habitantes de cada tipo de especialidad profesional (defensor de oficio, juez y fiscal). Con esta clase de indicador, correlacionado con la variable población, es más factible determinar hasta qué punto el sistema y sus partes se dan abasto para satisfacer o afrontar la demanda por servicios de justicia. En un primer tramo, el análisis se centrará en la defensa de oficio.
Cuadro N° 10: Defensores de oficio, Región Andina País
Defensores de oficio
Densidad de defensores de oficio por cada 100 mil habitantes
Ecuador
55
0.42
Bolivia
69
0.83
Chile
144
0.94
Venezuela
159
0.66
Perú
258
0.96
1 094
2.71
Colombia
Fuentes: Página web de la CAJ (www.cajpe.org.pe); Página web del Ministerio de Justicia (www.minjus.gob.pe); Ministerio de Salud y Previsión Social de Bolivia (www.sns.gov.bo). Se incluye a Chile pese a no pertenecer geográficamente a la Región Andina. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Al respecto, podemos comenzar destacando que en la Región Andina el Perú, con 258 defensores de oficio, es el segundo país, después y lejos de Colombia (1 094), que cuenta con la mayor cantidad de abogados encargados de esta función.
bilidad de que la gente pobre (cerca de la mitad de la población nacional) y, menos aún, la que vive en pobreza extrema (aproximadamente una quinta parte de la población) puedan acceder al derecho de defensa gratuita conforme lo estipula la Constitución del Perú.
A la inversa, se ve que en la mayoría de países la densidad de defensores de oficio por cada cien mil habitantes es bastante baja. En general, en cinco países, sin contar a Colombia e incluyendo al Perú, se cuenta con menos de un defensor de oficio por cada cien mil habitantes.
En un segundo tramo, y buscando apreciar los datos a un nivel macro, observemos la densidad de jueces por cada cien mil habitantes en una muestra de países de América del Sur.
En tal sentido, no podemos decir, descontando el tema de la calidad, que exista una adecuada cobertura de la demanda de justicia en la población de menores recursos en el Perú ni en los países estudiados. De esta manera, se resta la posi-
En este terreno, exclusivo del Poder Judicial, podemos destacar que el Perú tiene 6 jueces por cada cien mil habitantes, cifra menor al promedio del grupo de países estudiados (7.6 jueces por cada cien mil habitantes). En la posición más cómoda y muy distante de la peruana se ubica Uruguay, cuyo indicador está cerca de los dieciséis jueces por cada cien mil
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Gráfico Nº 9: Densidad de jueces por cada 100 mil habitantes, América del Sur
Notas: Los datos de Bolivia, Uruguay y Venezuela son de 1998; el de Chile de 1997. Los restantes no tienen más de dos años de antigüedad; los datos poblacionales utilizados son del 2001, a excepción de Perú (2002). Fuentes: Banco Interamericano de Desarrollo (www.iadb.org); Programa Integral de Reforma Judicial (www.reformajudicial.jus.gov.ar); Ministerio de Salud y Previsión Social de Bolivia (www.sns.gov.bo); CAJ - Red de Información Jurídica (www.cajpe.org.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
habitantes, seguido de Colombia, con un indicador de alrededor de nueve jueces por cada cien mil habitantes. Visto desde el otro extremo, Perú solo está por encima de Venezuela y Chile. Mientras menos jueces por habitante existan, menor será la posibilidad de ofrecer un servicio eficiente en términos de disposición y competencia. Además, esto incide en que la carga de trabajo por juez sea más elevada, con lo cual la calidad de sus decisiones se puede ver afectada. No obstante, la densidad de jueces no puede ser considerada como un indicador directo de la eficiencia judicial, de ahí que también se haga difícil estable-
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cer el número adecuado de jueces en relación con la población. Otras variables que son de mayor relevancia para la determinación de esta cifra óptima pueden ser, por ejemplo, la aceptación del litigio, el uso extensivo de los medios alternativos de resolución de conflictos (arbitraje, conciliación y mediación) y el conocimiento del número de jueces por materia.15 De igual forma, con un análisis más exhaustivo se podría extraer importantes conclusiones. En tal sentido, observar si existe alguna relación entre la densidad de jueces y el nivel de desarrollo de un país resulta más que interesante.
Gráfico Nº 10: Cantidad de jueces por cada 100 mil habitantes, según nivel de desarrollo de países en el mundo
Fuentes: Banco Interamericano de Desarrollo (www.iadb.org); Diario virtual de noticias La Ley de España. 2 de enero del 2003; DPK Consulting. Conduciendo cambios en el Sector Público. San Francisco, Vol. 5, Nº 2. Septiembre 2001; Instituto Nacional de Estadística de España (www.ine.es); Programa Integral de Reforma Judicial (www.reformajudicial.jus.gov.ar); Ministerio de Salud y Previsión Social de Bolivia (www.sns.gov.bo); Comisión Andina de Juristas (www.cajpe.org.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Al efectuar el contraste de la densidad de jueces en distintos países y guardando distancias con las realidades de sus respectivos sistemas judiciales, se revela que Canadá posee 6.5 jueces por cada cien mil habitantes, mientras que España, 9.8; Francia, 10.2; y Estados Unidos, 11.6.16 Otros países, como Paquistán y la India, presentan un indicador marginal, 1.1 y 0.7 jueces por cada cien mil habitantes,17 respectivamente. En términos promedio, podría concluirse que mientras mayor sea el desarrollo de un país, mayor será su densidad de jue-
ces por cada cien mil habitantes. En consecuencia, aunque sin fijar la cantidad adecuada de jueces, es conveniente que un sistema judicial cuente con una densidad de magistrados tal que le permita realizar una mayor cobertura de la demanda. Es de esperar, pues, que esta mayor responsabilidad vaya acompañada de requerimientos de infraestructura mayores. En otro terreno, si trasladamos este último tipo de análisis al campo interno, se puede observar las grandes diferencias con las que opera cada distrito judicial.
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Gráfico Nº 11: Densidad de jueces por cada 100 000 habitantes por distrito judicial
Nota: A los distritos judiciales de Lima y Áncash se les ha restado los datos de aquellos distritos judiciales que están incluidos dentro de los primeros, llámense: Huaura, Cañete y Cono Norte para Lima, y Santa para Áncash. Fuentes: INEI. Perú: Proyecciones de Población por años calendario según departamentos, provincias y distritos (1990-2002), 2002; Base de Datos de la Academia de la Magistratura (www.amag.edu.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
A este respecto, Lima, el distrito judicial con mayor población y con mayor número de jueces, presenta la cifra de 8.1 por cada cien mil habitantes. Llama la atención que en mejor posición (por tener población reducida) se encuentren distritos judiciales como Cañete y Madre de Dios, con alrededor de diez y quince jueces por cada cien mil habitantes, respectivamente. En el año 2002 el primero solo concentró el 0.6% de los expedientes ingresados a nivel nacional, mientras que el segundo fue el distrito judicial que registró menos expedientes ingresados (0.3%).
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Estos casos contrastan enormemente con la densidad de jueces en Loreto, San Martín, Piura, Cono Norte, Puno, Junín y Ucayali, cuyos indicadores respectivos señalan niveles entre 3.7 y 4.6 jueces por cada cien mil habitantes. Dicha situación para los casos de los distritos judiciales de Piura, Junín y Cono Norte causa alarma, pues ocupan los puestos cuarto, sexto y sétimo, respectivamente, con mayor carga procesal (expedientes ingresados más pendientes) en el total nacional. Para tener una visión integral de este tema, la mejor opción es aplicar el análi-
Gráfico Nº 12: Densidad de fiscales por cada 100 000 habitantes por distrito judicial
Nota: A los distritos judiciales de Lima y Áncash se les ha restado los datos de aquellos distritos judiciales que están incluidos dentro de los primeros, llámense: Huaura, Cañete y Cono Norte para Lima, y Santa para Áncash. Fuentes: INEI. Perú: Proyecciones de Población por años calendario según departamentos, provincias y distritos (1990-2002), 2002; Base de Datos de la Academia de la Magistratura (www.amag.edu.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
sis anterior al ámbito del Ministerio Público. Relacionar el contexto de cada distrito judicial en el campo de ambas entidades perfilaría en gran medida el contexto de la administración de justicia en cada distrito judicial. A escala nacional, hay un promedio de 5.6 fiscales por cada cien mil habitantes. Por distrito judicial, nuevamente Madre de Dios posee el indicador más alto (11.1), consecuencia de ser el distrito judicial con menor población asignada bajo su jurisdicción. A la inversa, por tener el mayor número de fiscales (501) y la pobla-
ción más elevada, Lima posee el segundo indicador más alto: 9.5 fiscales por cada cien mil habitantes. Poniendo a un lado la cantidad de expedientes que maneja cada distrito judicial, los distritos judiciales de Madre de Dios y Lima serían poseedores de una capacidad relativamente mayor al resto de jurisdicciones para afrontar la demanda judicial. En la situación más desfavorable, homologando, en algunos casos, el diagnóstico del Poder Judicial, encontramos a los distritos judiciales de Loreto, Junín, Ucayali, Piura,
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Cono Norte, Puno, Lambayeque y HuánucoPasco, cuyos índices de fiscales por cada cien mil habitantes fluctúan entre 2.7 y 4. Un análisis agregado de los indicadores en ambas instituciones muestra a los distritos judiciales de Madre de Dios con una ventaja competitiva. En el caso opuesto, los distritos judiciales de Piura y Cono Norte contarían con una menor capacidad cuantitativa para atender la demanda. Otra variable a tener en cuenta en el estudio de la densidad judicial es el número de habitantes por magistrado. Este indicador determina hasta cierto punto la
demanda potencial por juez, pero sin tener en cuenta factores de litigiosidad. Los resultados vuelven a mostrar al Perú en una posición incómoda en América del Sur, pues mientras que en nuestro país existen 16 667 habitantes por juez, Uruguay (el mejor ubicado) posee 6 452 habitantes por juez. A nivel internacional, los mejores posicionados vuelven a ser Uruguay y Colombia. Resulta lógico, pero no comprobado, que en estos países la desconcentración de la demanda, reflejada en una mayor densidad de jueces y una menor
Cuadro Nº 11: Cantidad de habitantes por juez, América del Sur País
Cantidad de habitantes por juez
Uruguay
6 452
Colombia
10 893
Bolivia
12 658
Ecuador
15 492
Perú
16 667
Costa Sierra Selva
15 442 18 764 20 952
Venezuela
21 165
Chile
31 282
Notas: Los datos de Bolivia, Uruguay y Venezuela son de 1998; el de Chile de 1997. Los restantes no tienen más de dos años de antigüedad; los datos poblacionales utilizados son del 2001, a excepción de Perú (2002). Fuentes: Banco Interamericano de Desarrollo (www.iadb.org); INEI, Perú: Proyecciones de Población por años calendario según departamentos, provincias y distritos (1990-2002), 2002; Programa Integral de Reforma Judicial (www.reformajudicial.jus.gov.ar); Ministerio de Salud y Previsión Social de Bolivia (www.sns.gov.bo); Página web de la Academia de la Magistratura (www.amag.edu.pe); Página web de la CAJ (www.cajpe.org.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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población objetivo por juez, ayudaría a que el problema de la congestión del sistema judicial tuviera efectos menores que, por ejemplo, en el Perú. Se trata de una capacidad de respuesta más apropiada. La desagregación de esta información en el Perú por regiones se torna más negativa en la selva, donde por cada juez existen 20 952 habitantes, lo que en este terreno lleva a concluir que mientras más difícil es la accesibilidad geográfica, la presencia del Estado suele ser menor. A ello se debe que, progresivamente, primero en la sierra y luego en la costa existan mejores indicadores: 18 764 y 15 442 habitantes por juez, respectivamente. En el terreno del Ministerio Público, esta constante se repite, ya que el número de habitantes por fiscal en la selva asciende a 25 224, mientras que en la sierra y la costa las cifras llegan a los 22 768 y 15 757 habitantes por fiscal, respectivamente. El promedio de los datos señala que a escala nacional hay un fiscal por cada 17 880 habitantes.
2. Carga procesal, crónica de una muerte anunciada La concurrencia a la justicia institucional como medio de resolución de conflictos, pese a que la aprobación del Poder Judicial se ha reducido permanentemente en los últimos años, está creciendo peligrosamente. Si tenemos en cuenta que en 1997 la carga procesal ya contenía claros y preocupantes visos de saturación, hoy en día esta situación se mues-
tra aún más complicada. En este sentido, resulta básico observar el detalle de la carga judicial. El concepto de carga judicial o carga procesal hace referencia al volumen de trabajo medido por la cantidad de expedientes ingresados y pendientes en un período determinado. La importancia de su estudio radica en que al determinar la carga de trabajo con la que actúa el sistema, se obtiene algunos parámetros para medir, en buena medida, el nivel de eficiencia en el desempeño judicial. Es justo mencionar que en el desenvolvimiento de la carga procesal también interactúan otro tipo de factores de corte netamente cualitativo. Así, en el campo del factor humano, tenemos a la capacidad profesional y ética de los jueces y del personal administrativo. Por otro lado, en el área institucional, habría que tener en cuenta la excesiva formalidad de los diversos procesos (motivo de dilación de muchos juicios), el bajo cumplimiento de las sentencias, la precariedad de las condiciones de trabajo, el alto costo de los litigios, la falta de consolidación de los métodos alternativos de resolución de conflictos, entre otros. Tampoco habría que obviar el deterioro de las conductas sociales (por ejemplo, mayor violencia familiar, incremento de la conflictividad laboral o de la inseguridad ciudadana), que se traducen en una mayor judicialización de conflictos y, en consecuencia, en una carga procesal más alta.
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a. Causalidad de su desenvolvimiento Cuantitativa y directamente, el comportamiento en el tiempo de la carga procesal depende, como ya se vio, de la cantidad de causas ingresadas y de la acumulación de las causas pendientes. A su vez, esta postergación en la resolución de casos suele basarse, entre otras razones, en una baja productividad (se resuelve pocos casos y el resto se va acumulando), aunque no siempre esto implica una menor calidad en la labor judicial. Indirectamente, la carga procesal también depende, entre otros factores, de
la cantidad de jueces del sistema (oferta), del número de dependencias, del crecimiento poblacional (demanda potencial), entre otros. Sobre este conjunto de variables cuantificables, la comparación gráfica entre dos puntos en el tiempo nos ayuda a ver cómo dichas variables, unas sobre otras, pueden haber influido o determinado la conducta de la carga procesal. Como horizonte temporal se ha elegido el período entre 1997 y el 2002. El detalle de las cifras nos revela que la evolución de la carga procesal nacional
Cuadro Nº 12: Variables cuantitativas de causalidad de la carga procesal, 1997 y 2002 Variable
1997
2002
1 329 252
2 127446
60%
12.0%
Expedientes ingresados
857 650
1 082 323
26%
5.2%
Expedientes pendientes (*)
471 602
1 045 123
122%
24.3%
Exp. pendientes a diciembre
479 270
1 222 370
155%
31.0%
Expedientes resueltos
849 982
847 356
-0.3%
-0.1%
Cantidad de jueces
1 418
1 606
13%
2.7%
Cantidad de dependencias del Poder Judicial
1 085
1 268
17%
3.4%
24 681 045
26 748 972
8%
1.7%
Carga procesal
Población nacional
Variación 1997 / 2002
Variación anual promedio
(*) Son los expedientes pendientes provenientes del año anterior, es decir, los arrastrados de 1996 y del 2001, que constituyen junto a los ingresados en el año 1997 y 2002, respectivamente, la carga procesal total para cada año. Fuentes: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 1997 y 2002; Base de datos de la Academia de la Magistratura (www.amag.edu.pe); INEI, Perú: Proyecciones de Población por años calendario según departamentos, provincias y distritos (1990-2002), 2002; Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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entre los años 1997 y 2002 ha estado motivada primordialmente por el crecimiento de las causas pendientes en 155%. En menor medida, con una variación de 26% en el período mencionado, los expedientes ingresados también significaron el aumento de la carga procesal. Estas cifras nos permiten obtener más de una conclusión. En primer lugar, entre 1997 y el 2002, el aumento de los expedientes ingresados (26%) parece haber ido de la mano, hasta cierto punto, de la ampliación de dependencias del Poder Judicial (17%). En el caso peruano, se confirma que un mayor número de dependencias (llámese oferta de servicios de justicia) motiva un aumento natural de la demanda judicial. En otras palabras, al crearse una mayor oferta (acceso a la justicia), se logra captar parte de la demanda insatisfecha. En segundo lugar, el fuerte crecimiento de la carga procesal en el lustro estudiado (60%) no fue de la mano con un aumento proporcional en el número de jueces (13%). Este desfase, junto con otros factores, puede haber sido una de las causas para la progresiva acumulación de la carga judicial año tras año. Apreciaremos con nitidez tal comportamiento si incorporamos al análisis el crecimiento anual de los expedientes pendientes: 31%. La solución, por supuesto, no solo consiste en incrementar el número de jueces a discreción, ya que en lugar de solucionar el problema, se correría el riesgo de se-
leccionar magistrados de menor calidad, lo que afectaría negativamente la productividad por juez, así como la productividad del sistema y, por ende, la carga procesal. Habrá que tener, entonces, especial cuidado en la selección de los magistrados, de manera que el elemento cuantitativo esté acompañado del componente cualitativo esencial si se quiere solucionar parte del problema. En tercer lugar, el factor de crecimiento poblacional, así como la migración hacia la ciudad (no contamos con datos al respecto) también han influido de manera significativa en el incremento de la demanda. Todo ello ha conducido a que en el año 2002 tanto el número de expedientes ingresados como el de los pendientes vayan ya de la mano, y ambos por encima del millón anual en el total nacional. A la inversa, los expedientes resueltos llegaron a los novecientos mil en el mismo año. A fin de no distorsionar la comparación entre los años 1997 y 2002, es indispensable una aclaración, puesto que podría entenderse que en 1997 la posición peruana era cómoda o hasta llevadera. Sin embargo, la realidad es del todo distinta. Ya en 1997, los expedientes pendientes equivalían al 36% de la carga procesal, porcentaje que se incrementó en menos de cuatro puntos porcentuales por año hasta situarse en 53% en el año 2002. Además, los cambios de los últimos años en el sector con respecto al estado de la cuestión en 1997 nos animan a apostar
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hoy por su mejora cualitativa. Como ejemplo de ello, pasemos a lo siguiente. En principio, el nivel remunerativo de los magistrados en 1997 estaba considerablemente rezagado en relación con el observado en el 2002. Asimismo, aunque sin datos al respecto, la corrupción, en cualquiera de sus formas, era practicada en el primer momento con mayor asiduidad. No hay que olvidar tampoco el alto nivel de provisionalidad que alcanzaba a más del 70% de los jueces en 1997 y que, entre sus efectos negativos, condicionaba la permanencia en el cargo por metas de carga procesal cero. Esta última, además, lo distorsionaba todo, en la medida en que se buscaba obtenerla a partir de la emisión masiva de resoluciones apuradas y superficiales, con serio desmedro en la calidad del servicio. b. Medición de la eficiencia En la competencia judicial, toma cada vez mayor relevancia la capacidad del juez para afrontar los diversos obstáculos, internos y externos, que se confabulan contra la eficiencia del sistema. Para intentar una medición del efecto de estos factores, hemos recurrido a una serie de indicadores en lo referente a la resolución y acumulación de casos, así como a otros de productividad por juez, y a otros adicionales, de nuestra propia cartera, que hemos denominado brecha de productividad bruta y brecha de productividad neta.
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b.1. Situación a nivel nacional En primer lugar, planteamos la utilización de dos indicadores judiciales en lo que resta de este análisis, cuyo concepto se desglosa a continuación: Tasa de resolución, se obtiene de la división de los expedientes resueltos entre el total de expedientes ingresados (ingresados más pendientes) en un período determinado. Este indicador muestra el flujo en la resolución de casos con referencia al total de causas que ingresaron en un período específico. Expedientes resueltos Tasa de resolución =
Exp. ingresados + Exp. pendientes
Tasa de pendientes, resulta de dividir la cantidad de expedientes pendientes entre el total de expedientes ingresados (ingresados más pendientes) en un período determinado. Su propósito es medir el flujo en la acumulación de casos no resueltos en un período específico. Expedientes pendientes Tasa de pendientes = Exp. ingresados + Exp. pendientes
Para pasar de la teoría a la práctica, como punto inicial se aplicó estos indicadores al sistema nacional en su conjunto. En el Perú, entre los años 1997 y 2002, se observó una fuerte disminución en la tasa de resolución, la cual pasó de 64% a 41% en dicho período.
Gráfico Nº 13: Tasa de resolución y tasa de pendientes a nivel nacional, 1997 y 2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 1997 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Esta reducción en la eficiencia del sistema está dada por una mayor carga de trabajo acumulada año tras año, que se refleja en el crecimiento de la tasa de pendientes de 36% a 59% en el mismo período. Se evidencia, por tanto, un importante nivel de congestionamiento de escala nacional, producto de la incidencia conjunta de ambas tasas que, como se ha descrito anteriormente, ya contaba en 1997 con una saturación apreciable. El cálculo de este comportamiento también puede ser recogido de manera estadística mediante el análisis de una variable que permita detectar la saturación en la carga procesal. En este caso, apelamos al uso del siguiente indicador: Índice de congestionamiento, resultado de la división de la cantidad de ex-
pedientes pendientes entre la cantidad de expedientes resueltos en un período determinado. Expedientes pendientes Índice de congestionamiento =
Expedientes resueltos
Mientras más alto sea el indicador, la congestión en la carga procesal será mayor, como producto neto del incremento de las causas pendientes, puesto que tendrán más espacio que las causas resueltas. La importancia de su introducción en el diagnóstico radica en que da luz sobre la generación de una mayor carga procesal como efecto de un crecimiento de expedientes pendientes. Los resultados de su aplicación en la escala nacional muestran que este indicador pasa de 0.56, en 1997, a 1.44, en el 2002.
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Cuadro Nº 13: Índice de congestionamiento de la carga procesal a nivel nacional, 1997 y 2002
Índice de congestionamiento
1997
2002
Variación 97/02
0.56
1.44
157%
Variación anual 31%
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 1997 y 2002 Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Si obtenemos el crecimiento de este indicador entre los años 1997 y 2002, la aceleración hacia la acumulación de causas se vuelve preocupante. En el período de estudio, la variación indicó un congestionamiento mayor en 157% al observado en 1997. En otras palabras, en el año 2002, la saturación del Poder Judicial es mayor en más de una vez y media a la encontrada en 1997, producto de un congestionamiento que creció en 31% anualmente. Otros dos enfoques, de autoría propia, que permiten igualmente realizar inferencias sobre la tendencia a la saturación de la carga procesal, son presentados a continuación: Brecha de productividad bruta, representado por la diferencia simple entre los expedientes ingresados y resueltos en un período determinado (no se incluye los expedientes pendientes). En
este caso, para no complicar más la comprensión de los datos, el cálculo de un número como indicador no es tan necesario si se presenta datos suficientes que ilustren gráficamente el comportamiento de esta brecha en el tiempo. Por lo tanto, bastaría con la comparación visual de la evolución de ambas variables. Brecha de productividad neta, es el resultado de la suma de los expedientes ingresados y pendientes menos la cantidad de los expedientes resueltos. Este indicador señala puntualmente, ante el aumento de la carga procesal, cómo se avanza en su resolución. Mientras más significativa sea la brecha, se pone de manifiesto la incapacidad de resolución de expedientes, así como su acumulación futura. Al igual que el indicador anterior, la necesidad de establecer un número como indicador no es requisito indispensable si se cuenta
Brecha de productividad bruta = Expedientes ingresados Expedientes resueltos Brecha de productividad neta = Exp. ingresados + Exp. pendientes - Expedientes resueltos
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con la cantidad suficiente de datos que muestren una tendencia. De este modo, la aplicación del primer indicador (brecha de productividad bruta) a escala nacional permite conocer la capacidad del sistema para afrontar los expedientes ingresados (sin introducir aún los expedientes pendientes) de acuerdo a lo que se logra resolver. Es decir, muestra la situación que enfrentaría el Poder Judicial en su conjunto si es que la cuantía de causas pendientes fuera insignificante o casi nula. Por ende, su objetivo es advertir sobre una tendencia hacia la acumulación de expedientes. La conclusión del gráfico 14 ilustra muy bien el panorama actual de la administración de justicia, pues el número de expedientes resueltos nunca fue mayor ni
igual al de expedientes ingresados. Pese a esto, se percibe que los incrementos en las causas ingresadas fueron compensados, en cierta medida, por una mayor resolución (ambas variables se movieron en el mismo sentido). Por tanto, parece ser que una presión más fuerte en la carga de trabajo incrementa la productividad judicial (se resuelve más casos mensuales por juez). Sin embargo, hay que reiterar que este análisis, que ya anticipa una tendencia a la congestión, no considera a los expedientes pendientes. En consecuencia, se debe relativizar cualquier resultado, dado que la realidad es más complicada. La aplicación del segundo indicador examina la evolución de la brecha de pro-
Gráfico Nº 14: Brecha de productividad bruta mensual a nivel nacional, 2001 2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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Gráfico Nº 15: Brecha de productividad neta mensual a nivel nacional, 2001 200218
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002 Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
ductividad neta, mes a mes, en el ámbito nacional entre los años 2001 y 2002. Si este indicador apunta una tendencia al alza, el señalamiento de la saturación del sistema, con bases más sólidas que en el indicador de brecha de productividad bruta, es más contundente puesto que en este nivel de análisis sí se incorpora los expedientes pendientes. La brecha de productividad neta presenta un resultado similar a lo visto anteriormente. Es decir, una diferencia cada vez mayor entre lo que ingresa y lo resuelto, dominada por el fuerte crecimiento de los expedientes pendientes. Adicionalmente, se puede observar algunas conductas interesantes. Primero, el pico en la brecha de febrero del 2002 se debe a las vacaciones judiciales tomadas en di-
78
cho mes. Esto implica un menor número de jueces en actividad y, por consiguiente, una mayor acumulación de causas. Segundo, los meses posteriores a las vacaciones judiciales en ambos años indican una actitud positiva frente a la productividad, al apreciarse que los expedientes resueltos ganan mayor espacio frente al incremento de los expedientes ingresados (menor brecha de productividad neta). Tercero, las huelgas de los trabajadores del Poder Judicial llevadas a cabo en los meses de noviembre del 2001 y 2002, permitieron una reducción de la brecha de productividad neta con respecto a los meses anteriores. Este efecto, contrario al esperado, tiene entre sus causas una menor afluencia de litigantes a las insti-
tuciones judiciales, expresada, principalmente, en una menor cantidad de expedientes ingresados, un menor número de citaciones y audiencias. A nivel de juez, esto incide en que los jueces tengan más tiempo, durante períodos de huelga, para dedicarse con mayor intensidad a la tarea de avanzar en sus casos y sentencias. El resultado final es una brecha de productividad neta que, en comparación con otros meses, muestra algunos rasgos positivos.
b.2. Desagregando el análisis
No obstante, aunque esta actitud de reclamo tenga efectos positivos en la productividad por juez, el derecho de los ciudadanos a la justicia se ve seriamente afectado.
En primer término, observemos el ámbito de la Corte Suprema, nivel jurisdiccional más alto en la administración de justicia, a través de la tasa de resolución y la tasa de pendientes.
La situación del todo es el reflejo de cada una de sus partes. Sobre dicha base, se presenta a continuación las principales observaciones referentes a la carga procesal en los niveles jurisdiccionales de la Corte Suprema, Salas Especializadas y Mixtas, Juzgados Especializados y Mixtos, y Juzgados de Paz Letrados a partir de algunos de los indicadores ya utilizados.
Gráfico Nº 16: Tasa de resolución y tasa de pendientes en la Corte Suprema, 1999 - 2002
Fuente: Discursos - Memoria de los Presidentes de la Corte Suprema, 1999 - 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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Luego de haber presentado una tasa de resolución de 76% en el año 1999, esta se redujo a 65% en el 2002. De manera complementaria, la tasa de pendientes pasó de 24% a 35% en el mismo período. Aunque con menor gravedad, se observa el mismo comportamiento que a escala nacional. Entre el 2000 y el 2002 la tasa de resolución ha venido disminuyendo a ritmo constante, por lo que ha ido ganando relevancia la tasa de pendientes. Cada vez se recibe más casos y se tiene que arrastrar, de año en año, un volumen mayor de causas pendientes. La situación se puede graficar de mejor manera si observamos la significativa variación o tasa de crecimiento porcentual de ambas tasas en el período 2000-2002:
la tasa de pendientes creció en 20.4% si comparamos los años 2000 y 2001, y en 24.1% si nuestras referencias son los años 2001 y 2002; mientras que en los mismos períodos la tasa de resolución disminuyó en 6.2% y 9.4%, respectivamente. La conclusión del tema habla de una eficiencia cada vez menor con una aceleración cada vez más mayor. El reflejo estadístico puro de tal saturación, expresado en el índice de congestionamiento de la carga procesal de la Corte Suprema, debería confirmar la tendencia acumulativa de la carga judicial. En el año 1999, el índice de congestionamiento señalaba un nivel de 0.31, que luego de reducirse ligeramente al año siguiente, retomó fuerzas o, mejor dicho,
Gráfico Nº 17: Índice de congestionamiento de la carga procesal en la Corte Suprema, 1999 - 2002
Fuente: Discursos - Memoria de los Presidentes de la Corte Suprema, 1999 - 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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acumuló expedientes, hasta llegar a 0.53 en el año 2002. Por fortuna, el índice de congestionamiento de la Corte Suprema para este último año es menor al alcanzado por el total nacional en 1997. De todas formas, aún cabe preocuparse si se tiene en cuenta que, mayor o menor, la proyección del comportamiento de este indicador es lo que toma relevancia máxima. La lectura de su tendencia nos dice que entre los años 2000 y 2001 el índice de congestionamiento aumentó en 30%, mientras que si tomamos como referencia los años 2001 y 2002, el crecimiento fue aún mayor (36%).
Descendiendo al siguiente nivel jurisdiccional, corresponde la exploración de las Salas Especializadas y Mixtas, que, para no agotar al lector, serán comparadas paralelamente con los últimos niveles del organigrama jurisdiccional peruano, es decir, con los Juzgados Especializados y Mixtos, y los Juzgados de Paz Letrados. Como primera extensión del análisis, se presenta la tasa de resolución y la tasa de pendientes entre los años 1997 y 2002. Específicamente, en el transcurso del período 1997-2002, en los Juzgados de Paz Letrados la tasa de resolución ha disminuido de 69% a 48% (reducción de 30%),
Gráfico Nº 18: Tasa de resolución en Salas y Juzgados Especializados y Mixtos y Juzgados de Paz Letrados, 1997-2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 1997 y 2002; Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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mientras que en los Juzgados Especializados y Mixtos el cambio ha sido de 57% a 32% (reducción de 44%).
los tres niveles, aunque con mayor evidencia en los Juzgados de Paz Letrados y en los Juzgados Especializados y Mixtos.
Mención aparte merecen las Salas Especializadas y Mixtas, las cuales en el 2002 ostentaron una alta capacidad resolutiva, equivalente al 75%, pero que también se redujo en el tiempo, habida cuenta que en 1997 este indicador era de 81%.
De manera complementaria, la atención sobre la tasa de pendientes en estos tres niveles jurisdiccionales sustenta el análisis, lo que hace más consistente la conclusión anterior.
Las conclusiones, en detrimento de la salud del sistema peruano de justicia, se repiten sistemáticamente. Parece ser un síndrome generalizado que ataca a nuestra administración de justicia. Los datos muestran fehacientemente el cambio hacia una menor capacidad resolutiva en
Como consecuencia de esta menor eficiencia, se hace evidente la mayor importancia relativa de la acumulación de expedientes, que se vuelva más notoria en los Juzgados Especializados y Mixtos al incrementar estos su tasa de pendientes de 43% hasta 68% en el período 19972002 (es decir, el aumento fue de 58%).
Gráfico Nº 19: Tasa de pendientes en Salas y Juzgados Especializados y Mixtos y Juzgados de Paz Letrados, 1997-2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 1997 y 2002; Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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Cuadro Nº 14: Índice de congestionamiento de la carga procesal en Salas y Juzgados Especializados y Mixtos y Juzgados de Paz Letrados, 1997 y 2002 1997
2002
Var. 97/02
Variación anual
Salas Especializadas y Mixtas
0.2
0.3
50%
10%
Juzgados Especializados y Mixtos
0.7
2.1
200%
40%
Juzgados de Paz Letrados
0.5
1.1
120%
24%
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 1997; Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe). Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
En contraste, las Salas Especializadas y Mixtas incrementaron su tasa de pendientes al pasar de 19%, en 1997, a 25%, en el 2002. Aunque no resulta muy preocupante por el momento, se constata un creciente congestionamiento que, a mediano plazo, podría dificultar más la eficiencia judicial. Sin la intención de ser exhaustivos, pero sí de llegar al fondo del asunto, se aplicó el índice de congestionamiento a estas mismas tres categorías jurisdiccionales, para saber si existe una tendencia hacia una mayor carga procesal como consecuencia de la conducta acumulativa observada en los indicadores anteriores. Los resultados más negativos muestran que son los Juzgados Especializados y Mixtos los que han incrementado su índice de congestionamiento de 0.7 a 2.1 en el período 1997-2002. Si calculamos
su variación anual en ese lapso, vemos que el ritmo promedio de crecimiento fue de 40%. Sin embargo, no hay que dejar de prestarle atención a los otros dos casos, pues, al igual que cada uno de los niveles jurisdiccionales observados hasta el momento, el rasgo primordial es la congestión de la carga procesal. Consolidando el análisis de la carga procesal hasta hoy, la evaluación general señala a la totalidad del Poder Judicial y a sus partes como portadores de una carga de trabajo significativamente mayor a la que, en condiciones óptimas, deberían tener, y con el agravante de un crecimiento significativo de los expedientes pendientes año tras año. Asimismo, ninguna de las partes del sistema ha evolucionado para mejor, sino que, por el contrario, esta epidemia que
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tiende a disminuir la productividad judicial y a saturar la administración de justicia ha atacado a todas y cada una de sus partes, tanto en el campo de la tasa de resolución como en el de la tasa de pendientes. b.3. Productividad por juez Otra de las perspectivas para evaluar la eficiencia judicial es aquella que se centra en la productividad del juez. En este caso, entre la amplia gama de indicadores que se puede elaborar, hemos visto conveniente el empleo de tres de ellos: Expedientes ingresados por juez, indicador obtenido de la división del total de expedientes ingresados entre el número de jueces. Expedientes = ingresados por juez
Expedientes ingresados Número de jueces
Expedientes pendientes por juez, resultante de la división de la cantidad de expedientes pendientes entre el número de jueces. Expedientes = pendientes por juez
Expedientes pendientes Número de jueces
Expedientes resueltos por juez, resultado de dividir la cantidad de causas resueltas entre el número de jueces. Expedientes = resueltos por juez
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Expedientes resueltos Número de jueces
De este grupo, el último indicador se proyecta como el más ilustrativo para poder predecir sobre el tema de la productividad, mientras que los otros aluden más a la carga de trabajo que hay que sobrellevar y que, en última instancia, afectará directamente la productividad del juez. Hay que aclarar que estos indicadores dicen poco sobre la calidad de las sentencias, pero sí hablan claramente sobre la productividad cuantitativa de los jueces. No obstante, hay que tener presente que, hasta cierto punto, una menor productividad cuantitativa incide de forma negativa en la cualitativa debido al menor tiempo destinado por expediente y al mayor trabajo acumulado. La evolución en el tiempo de la productividad permite una límpida referencia de las razones por las cuales el congestionamiento de la carga procesal ha sido una constante en los últimos años, ya que reduce las deducciones a nivel de juez y la carga de trabajo que este debe afrontar. Mientras que la cantidad de expedientes ingresados por juez pasó de 937 a 1 325, si comparamos los años 1997 y 2002, los expedientes resueltos por juez en el mismo período no acompañaron tal variación en el sentido esperado. Por el contrario, en el año 2002 un juez tenía una productividad menor, equivalente a 528 causas por año, cuando en 1997 se daba abasto para resolver 599 expedientes. Aunque tales cifras contienen matices negativos, la variación más preocupante
Gráfico N° 20: Productividad por juez a nivel nacional, 1997-2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 1997 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
se verificó en los expedientes pendientes por juez. Si en 1997 cada juez tenía un promedio de 338 expedientes pendientes, al cabo de cinco años, en el 2002, esta cifra se incrementó hasta los 1 435. Si analizamos el crecimiento de estas variables en el período 1997-2002, los cambios son aún más saltantes. La productividad por juez medida por el número de expedientes resueltos se redujo en 12%, como consecuencia de un incremento en 41% de las causas ingresadas por juez y, principalmente, por haber crecido en 325% los expedientes pendientes por juez. Si bien, entre los años 1997 y 2002 se deterioró la productividad por juez, la comparación con algún estándar óptimo
nos llevará a realizar un diagnóstico más acertado. Para tal fin, nos remitimos a dos niveles máximos de carga procesal por magistrado. El primero, estipulado por el mismo Poder Judicial en la Resolución Administrativa N°108 CME-PJ,19 donde se establece como límite más alto el número de mil causas anuales por juez (al nivel de juzgados). El segundo límite, perteneciente al Grupo de Trabajo de la reforma anterior, organizado por el Centro de Transferencia Tecnológica de la Pontificia Universidad Católica del Perú (con información estadística del INEI y de APOYO), determina dos niveles de carga procesal máxima anual: 660 expedientes por juez (en Juz-
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gados) y 1 980 expedientes por juez (en Salas). Sin evaluar la calidad en el cálculo de los límites anteriores, bajo tales criterios ni siquiera en 1997 el juez promedio habría podido estar dentro del rango del primer límite de carga máxima, ni dentro del límite más bajo en el segundo tipo de carga máxima, puesto que superó al primero en casi 300 expedientes (937 ingresados más 338 pendientes) y al último en más de 600 causas. Esto no hace más que consolidar el contexto ya desfavorable de 1997, y arrastrar las mismas deficiencias del sistema de años anteriores. Ahora bien, la situación del año 2002, aunque con un nivel de magistrados de mayor calidad, se muestra más deprimente, habida cuenta que supera todos los límites óptimos. Esta brecha para el primer estándar máximo de carga procesal (mil expedientes anuales) asciende a más de mil setecientas causas (1 325 ingresados más 1 435 pendientes), mientras que con respecto a los límites de la segunda opción (660 y 1 980 expedientes) hay marcadas diferencias: 2 100 y 780 expedientes, respectivamente. Por lo visto en este acápite, se vuelve cada vez menos razonable exigirle al propio juez que mejore su rendimiento judicial cuando, en realidad, es también imperativo rediseñar el sistema y ser creativos para sistematizar y empezar a resolver todos los problemas que hay de-
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trás de la carga procesal, entre los que figuran la organización y funcionamiento de la oficina judicial. Por fortuna, tentativas de este tipo no han faltado. Una de las últimas propone la creación de Circuitos Judiciales. En síntesis, se trata de un plan de desconcentración de la carga procesal, adaptado de otras realidades (España, Chile, Argentina o Estados Unidos). Todos los casos especializados de la jurisdicción de la Corte Superior de Justicia de Lima se concentran en un solo edificio que hoy no se da abasto para la demanda que atiende. La idea es, literalmente, desmontar este edificio y derivar los juzgados hacia zonas donde un previo estudio de demanda señale como las más óptimas.20
3. Módulos Básicos de Justicia y Módulos Corporativos. ¿Experiencias exitosas? En la década pasada, las ideas de modernización de la administración de justicia fueron plasmadas en dos experiencias concretas, las cuales se encuentran hoy en sus primeros años de operación. Ambas estrategias comprendieron cambios en aspectos administrativos y jurisdiccionales de forma aislada, tomando en consideración las necesidades de organización y tecnología en búsqueda de estándares de eficiencia y calidad mayores. Para ello se impulsó la reforma a partir de la implementación de los denominados Módulos Básicos de Justicia (MBJ)
y los Módulos Corporativos (MC), y que a continuación resumimos: Módulos Básicos de Justicia, financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Su característica principal radica en integrar en un único ambiente, con miras a mejorar la calidad del servicio y reducir costos, a todos los agentes que intervienen en la administración de justicia (como jueces de paz letrados, jueces especializados y mixtos, fiscales provinciales, especializados y mixtos, médicos legistas, defensores de oficio, abogados del Servicio Jurídico Popular, conciliadores y personal del Instituto Nacional Penitenciario y de la Policía Nacional del Perú). A mayo del 2003, existe un total de 43 módulos en todo el territorio nacional. Fueron concebidos como un proyecto de descentralización de carácter netamente social, destinado a poner la justicia al alcance de las poblaciones de menores recursos. Muestra de ello es que para su ubicación, generalmente en zonas urbano-marginales y rurales, se haya tomado en cuenta factores geográficos, económicos y culturales de la población. Esta estructura separa las funciones administrativas de las judiciales, con el fin de que el magistrado cumpla exclusivamente la labor jurisdiccional. De esta forma, debe obtenerse mejoras en el cumplimiento de los plazos procesales, la calidad de las decisiones y la economía del proceso.
Módulos Corporativos, constituyen la reunión de varios juzgados (también salas pero en menor número) agrupados en módulos que realizan la labor de administrar justicia en los juzgados civiles, de familia, y laborales, apoyados por equipos administrativos, dotación de sistemas de procesos informáticos y jurisdiccionales. En el diseño de este despacho corporativo está previsto que cada módulo cuente con personal especial que sirva de soporte administrativo para cada uno de los jueces, aspecto que en la práctica no ha sido cumplido a cabalidad. Asimismo, el concepto inicial de los módulos preveía operar con un sistema judicial computarizado de bases de datos para la consulta de expedientes, estados de los procesos, tasas judiciales, abogados hábiles, sentencias, actas, etc., aspectos que tampoco han sido cumplidos al pie de la letra. Este sistema aspira a que el magistrado se concentre en el ejercicio de la labor jurisdiccional, recayendo el resto de tareas en tres grupos de especialistas por módulo: asistentes legales, judiciales y administrativos. Nos concierne, sobre la base conceptual del diseño y funcionamiento de ambos módulos, indagar si han cumplido con algunos de los principios para los cuales fueron creados, específicamente la reducción de la carga procesal e, indirectamente, la disminución en el retraso en la tramitación de las causas.
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Gráfico Nº 21: Tasa de resolución en los Módulos Básicos de Justicia y en los Módulos Corporativos, 2001 y 2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
En primer término, siguiendo el orden de análisis de eficiencia judicial desarrollado, observamos la capacidad de resolución y la acumulación de causas a través de la tasa de resolución y la tasa de pendientes en los años 2001 y 2002.21 Entre los años 2001 y 2002, tanto los MBJ como los MC han mostrado una disminución en su tasa de resolución. En el primer caso, de un año a otro pasó de 41% a 37%, respectivamente. Con similar conducta, pero en una posición final ligeramente más favorable, los MC redujeron su tasa de resolución de 43% hasta 39%. La situación encontrada es bastante ilustrativa. Damos dos razones para ello. La primera señala que las variaciones de
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las tasas de resolución de los MBJ y los MC del 2002 con respecto al 2001 no muestran buenos resultados. En ambos casos, la capacidad resolutiva disminuyó aproximadamente en 10% entre esos años. Homologando esta variación anual en la tasa de resolución para todos los niveles jurisdiccionales analizados en este documento, se muestra a los MBJ y los MC como los que tuvieron el mayor crecimiento. Como segundo punto, la comparación de sus correspondientes tasas de resolución en el año 2002 con las distintas instancias jurisdiccionales estudiadas hasta el momento, las ubican en los niveles más bajos (solo después de los Juzgados Especializados y Mixtos).
Por consiguiente, es casi predecible que la acumulación de causas en ambos módulos sea una constante. El transcurso de un año, hasta llegar al 2002, incidió negativamente en la tasa de pendientes en ambos modelos corporativos. En los MBJ creció hasta 63%, mientras que en los MC el indicador alcanzó el 61%. Nuevamente, realizando el contraste con el grupo de niveles jurisdiccionales estudiados hasta el momento, los MBJ y los MC se ubican con las mayores tasas de pendientes en el segundo y tercer lugar, respectivamente. Para tratar de confirmar esta tendencia a la acumulación de expedientes, emplea-
mos el índice de congestionamiento a fin de observar, en el mismo período, la relevancia del crecimiento de las causas pendientes. Se observa claramente mayores índices de congestionamiento en los MBJ y en los MC. Entre los años 2001 y 2002, la evolución tampoco fue positiva, puesto que en ambos casos se apreció un crecimiento del orden de 17% y 14%, respectivamente. Considerando que el contraste de los años 2001 y 2002 indica una mayor congestión, habría que agregar que poseen uno de los mayores índices de congestionamiento (1.72 y 1.54, respectivamente) registrados entre todas las instancias jurisdiccionales vistas hasta el momento en este trabajo.
Gráfico Nº 22: Tasa de pendientes en los Módulos Básicos de Justicia y en los Módulos Corporativos, 2001 y 2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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Cuadro Nº 15: Índice de congestionamiento de la carga procesal en los Módulos Básicos de Justicia y en los Módulos Corporativos, 2001 y 2002 2001
2002
Variación anual
Módulos Básicos de Justicia
1.47
1.72
17%
Módulos Corporativos
1.35
1.54
14%
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Si vemos mes a mes cómo afrontan los MBJ y los MC el ingreso de expedientes con respecto al número que resuelven, mediríamos su capacidad para afrontar la demanda sin incluir aún los expedientes pendientes. Para ello acudimos a la brecha de productividad bruta por mes de los años 2001 y 2002.
En la misma senda negativa que lo mencionado y observado con carácter general, ni los MBJ ni los MC tuvieron la capacidad de resolver siquiera los expedientes que ingresaron. De esta forma, se evidencia que ante un exceso de demanda, la capacidad de estos nuevos sistemas de manejo y gestión de casos para
Gráfico Nº 23: Brecha de productividad bruta mensual en los Módulos Básicos de Justicia, 2001 2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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Gráfico Nº 24: Brecha de productividad bruta mensual en los Módulos Corporativos, 2001 2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
poder contrarrestar la tendencia de los expedientes ingresados también ha colapsado. Para apreciar mejor esta deficiencia en la neutralización del aumento de las causas pendientes, es mejor recurrir a la brecha de productividad neta, puesto que es un análisis más cercano a la realidad. En ambos casos, los resultados tornan aún más preocupante el estado de la cuestión, pues se ha añadido la cantidad de expedientes que quedan como pendientes año a año. En la lectura de la brecha de productividad neta, salta a la vista que la evolu-
ción observada mes a mes, tanto en los MBJ como en los MC, ha sido negativa durante los años 2001 y 2002. Existe una mayor acumulación mensual de expedientes que ha hecho que estos sistemas modernos marchen ahora con la misma lentitud que el sistema tradicional, con el consiguiente deterioro de la calidad del producto jurisdiccional y mayores costos para el litigante, contradiciendo de esta manera algunos de los principios por los que fueron creados. Al igual que la brecha de productividad neta a nivel nacional, las concernientes a los MBJ y los MC tienden al mismo desenlace: la saturación del sistema y su potencial colapso.
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Gráfico Nº 25: Brecha de productividad neta mensual en los Módulos Básicos de Justicia, 2001 2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Gráfico Nº 26: Brecha de productividad neta mensual en los Módulos Corporativos, 2001 2002
Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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Para concluir con el ordenamiento de los resultados, habría que establecer cuál de estos tres niveles (MBJ, MC y el nivel nacional) se encuentra en una situación más crítica. Para tal fin, habría que determinar cuál de las tendencias tiene una mayor congestión, es decir, cuál muestra la tendencia más empinada. El método visual no sería una buena técnica debido a que los tres gráficos presentan escalas distintas que pueden confundir la percepción real. Valiéndonos de las matemáticas, tendríamos que medir la inclinación de las tendencias a partir de la determinación de la pendiente22 de cada tendencia. Los resultados muestran que la tendencia del total nacional es la más pronunciada y, por ende, la más negativa (pendiente igual a 683 unidades). En segundo lugar se ubican los MC (pendiente de 321 unidades), y en el último los MBJ (pendiente igual a 141 unidades). Aunque el conjunto nacional atrae toda la atención, no hay que dejar de reparar en los MC ni en los MBJ, puesto que su nivel de eficiencia está comprometido cada día más por el efecto de bola de nieve producido por la acumulación progresiva de procesos. Parecería ser que la corporativización de la administración de justicia no ha sido la solución más efectiva para problemas como la asfixiante carga procesal, aunque sí para otros que fueron enfrentados a través de una mayor cobertura en ma-
teria de acceso a la justicia por parte de sectores poblacionales económicamente deprimidos. Entre las diversas razones que se ha esgrimido para explicar la ineficiencia de los MBJ y los MC, todavía en sus años de funcionamiento iniciales, figuran los factores de la oferta y la demanda. En lo que se refiere a la demanda, podríamos señalar que en las zonas donde fueron ubicados los módulos existió una alta demanda insatisfecha por justicia, que no ha sido debidamente atendida ni ponderada. Otro aspecto a considerar es que el estudio de mercado previo a la puesta en marcha de estos proyectos no haya captado realmente las necesidades de la población en materia de acceso a los servicios de justicia. La consecuencia de esto es que al poner en funcionamiento los módulos, la gran demanda natural por acceder a servicios de justicia los ha terminado saturando. El tema de la ineficiencia en el manejo de la carga procesal mostrada por la corporativización de la justicia también tiene sus orígenes en la oferta. Si nos referimos a los requerimientos tras el planteamiento inicial de los módulos, una de las principales dificultades es la insuficiencia de personal administrativo. Como advierte el documento de la Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial,23 llama la aten-
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ción que bajo este esquema un total de siete juzgados (que conforman un módulo) solo tengan asignados 56 trabajadores en lugar de 105.
ma y atender temas de presupuesto, capacitación a jueces y personal administrativo, redes informáticas, infraestructura, etc.
Otras carencias o insuficiencias tienen que ver con aspectos de infraestructura, equipos de cómputo, sistemas informáticos, entre otros, vinculados a la organización del sistema de archivos y mecanismos de notificación.
A este respecto, hay varios datos sobre la interacción de la oferta y la demanda. En el caso de los MBJ, la concepción inicial bajo la que fueron diseñados implicaba una carga procesal estándar (expedientes ingresados más pendientes) de tres mil o cuatro mil causas anuales por módulo, dependiendo de la cantidad de población que se deba atender.25
Con esto no queremos decir que el hecho de no haberse cumplido con la total implementación de los módulos sea la causa principal que ha determinado la dirección de los indicadores judiciales reseñados, lo que impediría que el sistema sea evaluado con precisión. En este sentido, el citado informe sobre Modernización del Despacho Judicial apoya lo anterior, e incluso reconoce que existen fallas en el sistema per se, al establecer que el Grupo de Trabajo ha verificado en el terreno que el denominado despacho judicial se encuentra al borde del colapso, por lo menos allí donde se implementó en su máximo grado. Ciertamente esta crisis ocurre no solo ni principalmente por el modelo en sí, porque en otros contextos algunos aspectos del modelos funcionan mejor [
].24 En consecuencia, los resultados que se obtenga de una evaluación de la corporativización judicial no pueden hallarse lejanos a la realidad, aunque sus soluciones deban proyectarse mucho más allá de la organización propia del siste-
94
Sin embargo, en dieciocho módulos se presenta una carga procesal mayor a cuatro mil expedientes (cuatro de ellos con cerca de 12 mil expedientes), cuya suma es el 70% del total de expedientes ingresados en todos los MBJ. Esto significa que la capacidad instalada (oferta) no es suficiente para la cantidad de demandantes, por lo que se genera un exceso de demanda que reduce la eficiencia del juez y satura el sistema. Además, como destaca el informe de la reforma mencionado, solo se puede superar este límite estándar si se incrementa el número de jueces, lo que, a su vez, implica mayores requerimientos de infraestructura y personal auxiliar y asistencial. Al final de cuentas, estas necesidades se traducen en un mayor sustento presupuestal. Otra demostración de una demanda creciente y mayor a la esperada es que el promedio de causas ingresadas por mes
en el 2002 (7 853) fue mayor en más de mil expedientes al del 2001 (6 704). Finalmente, la prueba más alarmante es que, tanto en el año 2001 como en el 2002, los expedientes pendientes (87 103 y 117 837, respectivamente) hayan sido mucho más numerosos que los ingresados (80 448 y 94 230, respectivamente). En el caso de los MC, como prueba del congestionamiento ocasionado por una demanda mayor a la esperada, podemos referirnos al distinto crecimiento de los tres tipos de expedientes. Mientras que en el período 2001-2002 las causas ingresadas y pendientes crecieron aproximadamente en 15 mil y 30 mil casos, respectivamente, las que se resolvieron solo aumentaron en poco más de 4 mil.
4. ¿Hacia dónde vamos? Por lo expuesto hasta el momento, no es difícil prever el enorme congestionamiento que se producirá en la administración de justicia en los próximos años.
Es cierto que se ha tomado medidas para corregir la corriente de la carga procesal, pero en la práctica no han tenido la efectividad deseada. Entre los motivos de ello figuran su deficiencia original e incluso diseños bastantes adecuados, los cuales, no obstante, terminaron siendo neutralizados por la creciente carga procesal. En consecuencia, prever lo que sucedería dentro de algunos años si ninguna medida lograra tener efecto, nos debe alertar sobre la importancia de estas iniciativas. Para ello, primero debemos calcular el número de expedientes que conformará la carga procesal dentro de cinco años. Continuar en la misma situación que ahora obligaría al sistema de justicia a asumir dentro de cinco años más de cuatro millones de expedientes ingresados anualmente (más del doble que en el 2002). Si a este número añadimos los casi tres millones y medio de expedientes pendientes, el colapso de la administración de justicia sería inevitable, habida cuenta que solo se resolvería 844 215 expedientes. En tér-
Cuadro Nº 16: Proyección de variables de la carga procesal al 2008 Variables Expedientes ingresados Expedientes resueltos Exp. Pendientes a fin de año
Proyección al 2008 4 340 901 844 215 3 496 687
Nota: Las proyecciones han sido realizadas sobre la base de la variación anual de las variables en cuestión entre los años 1997 y 2002. Fuentes: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 1997 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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minos porcentuales, se podría decir que para el 2008 solo se llegaría a resolver poco más del 10% de la carga procesal anual. Si nos valemos de la tasa de resolución y de la tasa de pendientes, podríamos también apreciar el decaimiento de la actividad judicial en cuanto a su capacidad para resolver y su tendencia hacia la saturación. De no atender, contener, frenar o revertir el alud de expedientes de los próximos años -como, por ejemplo, el que se viene por la revisión de los casos de terrorismo a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional (N° 010-2002-AI/TC)con medidas que garanticen sus resultados, la tasa de resolución descendería hasta 19% y, en consecuencia, la tasa de pendientes estamparía su huella en 81%.
Los estragos sobre la eficiencia del sistema, sobre la productividad del juez, así como, ahora con un poco de más importancia, sobre la calidad del accionar del juez estarían notoriamente presentes. Desafortunadamente, no tenemos que esperar cinco años para que la catástrofe se desencadene, pues efectos, ya visibles en la actualidad, irán cobrando mayor fuerza cada año. Esta percepción la tenemos si examinamos la proyección al 2004 de la brecha de productividad neta, indicador que nos señala claramente si existe una propensión hacia el congestionamiento del sistema. En el curso de los próximos dos años, el progresivo deterioro del sistema empezará a agudizarse por causa de la hasta
Gráfico Nº 27: Proyección de la tasa de resolución y tasa de pendientes a nivel nacional al 2008
Nota: Las proyecciones han sido realizadas sobre la base de la variación anual de las clasificaciones de expedientes en cuestión entre los años 1997 y 2002. Fuentes: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 1997 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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Gráfico Nº 28: Proyección de la brecha de productividad neta a nivel nacional al 2004
Nota: Las proyecciones han sido realizadas sobre la base de la variación anual de las clasificaciones de expedientes en cuestión entre los años 1997 y 2002. Fuente: Subgerencia de Estadística del Poder Judicial. Estadísticas de la Función Jurisdiccional a nivel nacional. 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
ahora irreversible acumulación de expedientes. Lo que se verá es un incremento de la brecha de productividad neta en cerca de mil causas mensuales.
determinan la eficiencia en el desempeño judicial. Pero dicha eficiencia depende también de otras variables de mayor complejidad.
Queda para el ínterin sentarse a estudiar las urgentes medidas de solución para este grave problema, presente en todos los niveles jurisdiccionales. Lo que se necesita con urgencia es encontrar remedios eficaces, veloces y de efecto duradero contra la crónica enfermedad que desde hace un tiempo tiene postrado a nuestro sistema judicial.
En primer término, uno de los factores que van de la mano con el desempeño laboral es el remunerativo, el cual ha sido muchas veces señalado como uno de los problemas principales del alicaído ejercicio de la labor judicial. Como es obvio, los trabajadores, sea cual sea su condición, se sentirán más dispuestos o incentivados a tener un mejor desempeño si sus necesidades económicas básicas se encuentran cubiertas.
5. Temas de fondo que (des)incentivan el accionar judicial Hasta el momento se ha visto que la carga procesal es uno de los factores que
En los últimos años se ha observado un incremento significativo en las remuneraciones que ha llevado a que las corres-
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Cuadro Nº 17: Remuneración mensual de magistrados del Poder Judicial,1995-2001 Magistrados
Diciembre 1995
Setiembre 1997
Julio 1999
Julio 2001
Pdte. de Corte Suprema
s.d.
s.d.
15 495
26 730
Pdte. de Sala Suprema
s.d.
s.d.
15 185
26 420
Vocal supremo
6 695
12 435
14 865
26 100
Pdte. de Corte Superior
3 005
5 765
7 515
s.d.
s.d.
s.d.
5 865
s.d.
Vocal superior
3 005
4 730
5 705
12 008
Juez especializado
2 005
3 500
4 305
9 008
Juez de paz letrado
1 405
2 555
3 245
6 208
Pdte. de Sala Superior
s.d.: Sin datos. Nota: Incluye haberes más bonificación por función jurisdiccional más asignación por gasolina (vocales supremos). Fuentes: Poder Judicial, Revista Poder Judicial, Lima, setiembre-octubre de 1997; Instituto Apoyo, Reforma del Poder Judicial, Lima, 2000; De la Jara, Ernesto: Informe sobre independencia judicial en el Perú, noviembre del 2001. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
pondientes a los vocales supremos se sitúen por encima de los 26 mil nuevos soles mensuales en el 2001, cuando dos años antes eran de 15 mil nuevos soles. Algo similar sucede en el nivel de los vocales superiores, cuyo sueldo en 1995 era de tres mil nuevos soles, y que en el 2001 se llegó a incrementar hasta cuatro veces, es decir, doce mil nuevos soles. Estos patrones se repiten también en los pagos por los cargos de juez especializado y juez de paz letrado.
nivel incluso superior al PBI per cápita peruano del 2001 (4 657 nuevos soles), así como al ingreso disponible per cápita (4 412 nuevos soles en el 2001). Sin embargo, aún no ha logrado ser atractivo para prestigiosos abogados y juristas que elevarían la calidad de la actividad judicial. Asimismo, otro punto que aleja de la carrera judicial a reconocidos profesionales es el desprestigio de la que lamentablemente desde hace mucho tiempo esta hace gala.
De hecho, se trata de una medida positiva que ha equiparado los sueldos de los magistrados, permitiéndoles llegar a un
Por el momento, resta aplicar una estrategia similar al personal administrativo, teniendo en cuenta que su sueldo no ha
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sido objeto de incrementos sustantivos en los últimos años, y que constituye el 75% del total del personal del Poder Judicial. Otro de los aspectos que condicionó el desempeño judicial en los últimos años se relaciona con la condición de provisionalidad de los magistrados. Sin duda, este es un problema medular que resta independencia al juez y que en la década pasada estuvo ligada a manipulaciones políticas. Por suerte, este problema está en proceso de solución: en 1997 la provisionalidad era de 73% y en el 2002 de 33%. En julio del 2003 esta cifra debió llegar a cero, a iniciativa del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), que viene implementando los procesos de nombramiento de jueces y fiscales.
Aunque la intención de desterrar la provisionalidad es loable, debemos llamar la atención respecto de que este problema viene de la mano de la calidad de la justicia, lo que solo se puede dar luego de evaluaciones rigurosas que conduzcan a seleccionar magistrados idóneos personal y profesionalmente. Al respecto, se ha expresado una serie de objeciones26 sobre la idoneidad de los criterios de evaluación empleados por el CNM. Todo parece indicar que los concursos cuentan con un pobre nivel cualitativo. Además, se evidencia la conclusión de que el perfil de magistrado buscado dista de ser el necesitado y, más bien, rece en el abogado tradicional. De ahí que una solución que deje de lado las calidades humana y profesional como uno de los requisitos fundamentales y que solo busque zanjar el problema por el lado
Grafico Nº 29: Índice de provisionalidad en el Poder Judicial, 1997-2002
Fuentes: APOYO, Reforma del Poder Judicial, Lima, 2000; Memoria 2002-2003 del Consejo Nacional de la Magistratura. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
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del nombramiento masivo, no hará más que agravar el problema, ya que los magistrados que administrarán justicia en las próximas décadas no serán los adecuados. En función de lo dicho, debe emplearse el tiempo necesario en el proceso de selección, aunque ello no resuelva en un muy corto plazo el problema de la provisionalidad.
6. Los efectos de la gestión deficiente Los desaciertos en la administración de justicia generan una serie de costos de índole social y económica que se traducen en un deterioro del bienestar general de la sociedad. Las decisiones del juez se constituyen en arma de doble filo, pues se vuelven peligrosas cuando se compro-
mete la calidad del producto jurisdiccional final, así como todo el proceso que lo antecede. De esta manera, la demora en la resolución de los casos (problema que sigue agravándose) es un alto costo social y económico, que mella día a día la imagen de la institución. Así tenemos, a manera de ejemplo, que si uno decide entablar una demanda por el cobro de una deuda (digamos un cheque por un monto de 60 mil dólares), recién después de un año y nueve meses se llegará al final del proceso. Tampoco sorprende que un juicio por alimentos, entablado por 250 dólares, dure en promedio dos años, ni que procedimientos sumarios de indemnización (sean por cuatro mil o veinte mil dólares) duren tres años.
Cuadro Nº 19: Costos y duración de algunos procedimientos judiciales en el Perú Procedimiento
Causa
Cantidad (US $)
Duración
Costo incurrido en el proceso (US $)
Ordinario
Incumplimiento de contrato
Ejecutivo
Cobro de deuda en US $
Sumario
200 000
4 años
27 112
60 000
1 año, 9 meses
12 197
Indemnización
20 000
3 años
7 134
Sumario
Indemnización
4 000
3 años
1 110
Ejecutivo
Cobro de deuda en S/.
1 500
1 año, 9 meses
549
Ejecutivo
Alimentos
2 años
322
250
Fuente: Eyzaguirre, Hugo. Marco institucional y desarrollo económico: la reforma judicial en América Latina, en Jarquín, Edmundo y Carrillo, Fernando (eds.), La economía política de la reforma judicial, New York, Banco Interamericano de Desarrollo, 1997. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
100
Pero la situación no acaba ahí puesto que la duración de los procesos está en relación directa con el costo de los mismos. En el primer ejemplo citado (ejecución de una deuda por 60 mil dólares), el costo hasta finalizar todo el proceso (12 197 dólares) equivale a la quinta parte del dinero reclamado. En una demanda por alimentos, después de dos años de proceso, además del costo social y psicológico, el gasto efectuado en el litigio es mayor al monto por el que se reclamó al principio (250 versus 322 dólares, respectivamente). Los demás ejemplos van por el mismo camino. Pero las demoras no solo se deben a la excesiva carga procesal, sino también al incumplimiento de los plazos legales en las distintas etapas del proceso, a estrategias dilatorias de los abogados de las partes, así como a entrampamientos de orden administrativo en los que cae el propio despacho (por ejemplo, formalismo de los procesos). En nuestro país, el 69% del tiempo de los jueces es empleado en tareas no relacionadas con su labor judicial. El juez tiene menos disponibilidad para dedicarse de lleno a absolver su carga procesal, de por sí asfixiante, por lo que les concede menos tiempo a la investigación o a la lectura de los expedientes. Aquí también apreciamos otro tipo de costo vinculado a la justicia, denominado costo de oportunidad: el tiempo de los litigantes perdido por asistir a los jui-
Cuadro Nº 20: Tiempo de dedicación a tareas administrativas en el Poder Judicial País
% del tiempo total
Argentina
70%
Brasil
65%
Perú
69%
Uruguay
70% *
Información referida a los miembros de la Corte Suprema de Justicia. *
Fuentes: Buscaglia, Edgardo. Los principales obstáculos de la reforma judicial en América Latina, en Jarquín, Edmundo y Carrillo, Fernando (eds.), La economía política de la reforma judicial, New York, Banco Interamericano de Desarrollo, 1997; Davis, William, Reforma judicial en Perú (mecanografiado, documento preliminar), San Francisco, DPK Consulting, 1997. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
cios; tiempo que debería ser dedicado al trabajo o al hogar; el tiempo en prisión esperando juicio; la inmovilización de pendientes de resolución; etc. Lo importante de este concepto es que implica las rentas que se dejan de percibir, así como el tiempo perdido que bien podría ser dedicado a cosas que le otorguen una mayor satisfacción o utilidad al litigante. Desde el punto de vista del litigante, todos los factores negativos que han sido repasados a lo largo de este trabajo se reflejan con claridad en la creciente desaprobación del Poder Judicial por parte de la población.
101
Gráfico Nº 30: Aprobación del Poder Judicial, 19932002
Nota: El año 2001 cuenta con siete datos mensuales y el 2002 con tres; el resto, con doce. Fuentes: APOYO: Informe de opinión. Diciembre del 2000, 2001 y 2002. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
Gráfico N° 31: Confianza en la justicia en países de Iberoamérica
Fuente: Gallup. Confianza en las instituciones en Iberoamérica. Argentina, noviembre 2001. Elaboración: Consorcio Justicia Viva.
102
Mientras que en 1993 la aprobación llegaba casi al 30% (cifra bastante baja), las últimas mediciones de diciembre del 2002 llevan este índice al 22%, aunque los promedios anuales indican que la mayor desconfianza se observó en los años 1997 y 2000, época en la que se produjo una fuerte interferencia del Poder Ejecutivo. Esta creciente desaprobación no trae nada bueno. Desconfianza, desprestigio, deslegitimación social de la función del juez o falta de interés en la gestión judicial, suelen ser cada vez más comunes entre la población peruana. El descontento popular respecto de la actividad judicial es muy grande, ya que en términos de confianza ciudadana el Poder Judicial ocupa el último puesto dentro de un grupo de doce instituciones peruanas,27 posición que comparte con los partidos políticos. Lecturas más actuales,28 coinciden en señalar al Poder Judicial como la institución que inspira menos confianza (solo un 3.9% considera a esta entidad como la que le produce la mayor confianza). Resulta peculiar que esta situación se dé también a nivel de los países iberoameri-
canos, donde vemos que el sistema de justicia del Perú, junto con los de Paraguay, Guatemala y Ecuador, conforman el piso de la confianza popular en el sistema de justicia. Se requiere, pues, formular estrategias que reivindiquen la independencia del magistrado y de su institución para que la sociedad tenga un servicio de justicia rápido, moderno, eficaz y recto. Sin embargo, la tarea no es fácil puesto que los puntos débiles que se debe superar abarcan un amplio rango de acción que necesita de una calmada planificación de largo plazo a fin de mejorar el desempeño del Poder Judicial. El tan ansiado cambio pasa por revisar una serie de temas fundamentales: presupuesto, remuneraciones, manejo de carga procesal, calidad de magistrados, independencia de la gestión judicial, acceso a la justicia, entre otros. Es una tarea difícil pero no imposible de realizar y que tampoco puede debilitar las fuerzas de la verdadera transformación. Si no ponemos todo nuestro empeño y toda nuestra creatividad en tal cambio, seguiremos cayendo por la cuesta de la inoperancia, del descrédito y de la injusticia, gran agujero negro que todo lo destruye y absorbe, y del que ya no será posible salir.
103
V. Conclusiones
1. En los últimos años, la insuficiencia de recursos en el Poder Judicial es notoria. Sumado a ello, la estructura del presupuesto muestra una gran inflexibilidad, lo que está reflejado en el hecho que más del 70% del mismo se concentra en partidas relacionadas a remuneraciones, bienes y servicios. Esta rigidez no permite que el manejo del presupuesto tenga la elasticidad requerida para poder realizar una redistribución de recursos que se condiga con los intentos de cambio o reforma que se debe realizar. De igual forma, la composición del presupuesto muestra serios distanciamientos con un proceso real de modernización; muestra de ello es que en el 2002 solo se ha invertido aproximadamente 29 mil dólares en el rubro modernización de los servicios de justicia, cuando países como Colombia invierten más de cincuenta millones de dólares en cuestiones similares. 2. Pero las carencias no son solo presupuestales, pues también se ha demostrado, sobre la base de una comparación internacional y un análisis al interior de los distritos judiciales, la insuficiencia de recursos humanos en lo que se refiere a jueces, fiscales y defensores de oficio en el Perú. En el caso de los jueces, nuestra densidad por cada cien mil habitantes dista bastante de la que poseen países como Uruguay o Colombia,
104
mientras que la densidad de abogados de oficio tiene rasgos mayores de marginalidad que recortan el acceso universal a la justicia. El efecto final es una menor capacidad de responder ante cambios en la demanda y, por consiguiente, menor capacidad para tolerar los volúmenes de carga de trabajo. 3. El factor carga procesal se constituye como un grave problema y cada vez cobra mayor importancia. Hemos visto que el componente de expedientes pendientes es motivo de creciente preocupación, sobre todo si tenemos en cuenta que en el año 2002 la cantidad de expedientes pendientes a nivel nacional fue mayor a la de los ingresados. El análisis de todos los indicadores judiciales analizados al respecto solo admite una conclusión: el sistema nacional se encuentra en un proceso creciente y profundo de congestionamiento, no escapando de esta realidad ninguno de sus componentes. En mayor o en menor medida, todas las instancias o niveles jurisdiccionales estudiados muestran cambios hacia la saturación. Estamos, pues, ante un problema nacional que, entre sus tantos efectos, deteriora la productividad del juez, la cual en 1997 se encontraba ya en una situación preocupante. Como si esto no fuera suficiente, hay que añadir que en el período 1997-2002 las causas resueltas por
juez pasaron de 599 a 528, y las causas pendientes de 338 a 1 435. 4. No faltaron los intentos de solución a una creciente carga procesal, pero en la mayoría de casos no obtuvieron los resultados esperados. Entre los intentos cabe resaltar los referidos a la corporativización de la justicia (Módulos Básicos de Justicia y Módulos Corporativos), los cuales, sin embargo, terminaron adquiriendo la característica general del sistema: el congestionamiento y la tendencia a perpetuar este proceso. Pese a su aún corta vida, en ambos tipos de módulos, para el año 2002, la cantidad de expedientes pendientes superó a la de ingresados. La falla se produce por dos razones. La primera, vinculada a la oferta, apunta hacia la insuficiencia de recursos (materiales, físicos y personal) que no ha permitido que la totalidad de los módulos sean implemen-tados en un cien por ciento. La segunda parece encontrarse en un estudio de demanda incapaz de detectar la demanda insatisfecha por servicios de justicia, pues dieciocho de los cuarenta y tres MBJ en operación a nivel nacional superaron en el 2002 el estándar teórico de carga procesal establecido por el mismo Poder Judicial. 5. Lo que el futuro nos depara puede ser una situación especialmente crítica si antes no se realiza un análisis profundo y específico que permita encontrar soluciones rápidas y efectivas para el problema. De no cambiar el panorama,
dentro de cinco años el Poder Judicial contará con aproximadamente ocho millones de expedientes, entre ingresados y pendientes, cuando solo podrá darse abasto para resolver el 10% de ellos. 6. Por ende, el estudio debe ser profundo y sistemático si se quiere minimizar los costos sociales y económicos ocasionados por las deficiencias del sistema, que en muchos casos pueden inhibir a que se acuda a la vía judicial, puesto que el costo final de un litigio cualquiera bien puede representar una cantidad mayor a la reclamada. Esto resulta más oneroso si se tiene en consideración el tiempo que a la justicia le toma resolver cada caso, lo que en parte se debe a una carga procesal asfixiante, a la baja productividad por juez y a un sistema que impide que el juez se concentre en sus labores estrictamente jurisdiccionales, habida cuenta que en el Perú las tareas no relacionadas directamente con la labor judicial absorben el 69% del tiempo del magistrado. 7. El termómetro de la sociedad para medir la capacidad de actuación de sus instituciones no se equivoca, ni tampoco deja de percibir las graves consecuencias descritas. El índice de aprobación de la justicia por parte de la ciudadanía se encuentra en picada. Incluso, teniendo a la vista un ámbito mayor y considerando la igualmente baja confianza iberoamericana en sus instituciones judiciales, el sistema judicial peruano se encuentra relegado al último lugar del escalafón.
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Notas 1 Pese a la aplicación de estos criterios, la actual distribución de las provincias entre los distritos judiciales no es la más óptima. No es tan difícil encontrar casos en los que para pobladores de la provincia X sea más fácil dirigirse a la dependencia del distrito judicial Y, y no a la que por cuestión de orden le corresponde. 2 En todos los casos, la actualización de la información presentada corresponde al mes de febrero del 2003, a excepción del número de dependencias (junio del 2003). 3 Esta información fue obtenida del portal del Poder Judicial y luego corroborada y, en el caso necesario, actualizada con cada una de las veintisiete cortes. 4 Los indicadores de densidad de jueces por cada cien mil habitantes y habitantes por juez no incluyen a la Justicia de Paz, ya que solo se incorpora a la justicia institucional del Poder Judicial. Con el mismo criterio, la información, datos e indicadores presentados en los siguientes capítulos tampoco incluyen a los jueces de paz.
9 El coeficiente de correlación mide el grado de relación entre dos variables, siendo de signo positivo o negativo dependiendo hacia dónde se ejerza la influencia ellas (ejemplo: existe un coeficiente de correlación negativo entre las variables seguridad ciudadana y criminalidad; así, mientras mayor sea el nivel de seguridad ciudadana menor será el número de crímenes perpetrados). Su valor absoluto oscila entre 0 y 1, siendo más fuerte la relación cuanto más se acerque a 1. Se dice que existe una correlación fuerte cuando esta sobrepasa el 0.75. 10 De la Jara, Ernesto. Informe sobre independencia judicial en el Perú. Lima: Fundación para el Debido Proceso Legal, Noviembre, 2001. 11 Secretaría de Justicia y Asuntos Legislativos. El sistema Judicial 2001-2002. Buenos Aires: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2003.
5 Por pliego se entiende la ordenación de manejo público que agrupa a una o a un conjunto de entidades públicas bajo las que el Estado dictamina su autoridad en términos de política, presupuesto, entre otros.
12 Vargas, Juan Enrique. Recursos destinados a la justicia en Chile: Análisis de su evolución y productividad. Santiago de Chile: Centro de Investigación de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales, 1998.
6 Además, gobernabilidad del Estado, regulación y supervisión de mercados, reformas de pensiones, reformas institucionales, entre otros; que deben darse después de las de Primera Generación relacionadas con reformas macroeconómicas (control de inflación y déficit fiscal, reducción del tamaño del Estado, liberalización de precios, de mercados financieros, etc.).
13 Página web del Programa Integral de Reforma Judicial (www.reformajudicial.jus.gov.ar).
7 Un sistema de justicia ineficiente tiene un costo de 7.5% del Producto Bruto Interno, ineficiencia que en el campo de la inversión llega a deteriorarla hasta en 50%. Ver: Dirección de Estudios Sectoriales de la Contraloría Delegada de la Defensa, Justicia y Seguridad. ¿Hacia dónde va la justicia? En Economía Colombiana y Coyuntura Política, junio del 2001.
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8 Soto, Andrés. El gasto de Justicia en Colombia 1992-2002. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación de Colombia. Unidad de Justicia y Seguridad, 2002.
14 Según el Informe de Desarrollo Humano 2002 de las Naciones Unidas, en Sudamérica el Perú fue el país con menor participación del gasto público en Educación como porcentaje del Producto Nacional Bruto (PNB) entre los años 1995 y 1997, y el segundo con menor participación del gasto público en Salud como porcentaje del PBI en 1998. 15 DPK Consulting. Conduciendo cambios en el Sector Público. San Francisco: Vol. 5, Nº 1. Marzo, 2001. 16 Diario virtual de noticias La Ley de España. 2 de enero del 2003.
17 DPK Consulting. Realizando cambios en el Sector Público. San Francisco: Vol. 5, Nº 2. Setiembre, 2001. 18 La línea de tendencia es una función calculada por el Método de Mínimos Cuadrados Ordinarios, sobre la base, en este caso, de una matriz de datos mensuales y otra referente a los intervalos de tiempo, dando por resultado el ajuste de los datos a una función lineal. 19 Emitida el 28 de mayo de 1996, ha sido utilizada largamente como criterio para la determinación de las unidades judiciales a crearse, desactivarse o convertirse. 20 Salas Villalobos, Sergio. Circuitos Judiciales Plan de desconcentración de la carga procesal. Lima: Consorcio Justicia Viva. Justicia Mail N° 25, 21 de marzo del 2003. 21 No se pudo conseguir estadísticas de años anteriores. 22 La pendiente de una recta se obtiene de la división de la variación de la variable en el eje
vertical entre la variación de la variable del eje horizontal entre dos puntos de la recta. 23 Comisión de Magistrados para la Reestructuración del Poder Judicial. Informe del Grupo de Trabajo sobre Modernización del Despacho Judicial. Lima: Poder Judicial. 2003. 24 Ibídem. 25 Página web del Poder Judicial (www.pj.gob.pe). 26 Pásara, Luis. Idoneidad en los criterios de selección utilizados por el Consejo Nacional de la Magistratura. Lima: Consorcio Justicia Viva, abril del 2003. 27 Iglesia (76%), educación (63%), noticieros de televisión (45%), bancos (45%), empresas privadas (45%), prensa (38%), Fuerzas Armadas (31%), Policía Nacional del Perú (22%), sindicatos (45%), Congreso (28%), Partidos Políticos (18%) y Poder Judicial (18%). 28 De la Jara, Ernesto. Encuesta IMASEN-IDL. Qué se sabe y se piensa del sistema judicial. Revista Ideele, Nº 154. Lima: mayo del 2003.
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Anexo: Glosario de términos
Consejo Nacional de la Magistratura.Entidad pública encargada de seleccionar, nombrar y ratificar a magistrados bajo determinados criterios. Asimismo, está entre sus funciones la de procesar disciplinariamente a jueces y fiscales que incurren en faltas contra los deberes de su función. Ministerio Público.- Institución que vela por la defensa de la legalidad y los Derechos Humanos mediante la acción de los fiscales al recibir las denuncias que provienen de los ciudadanos o de la Policía Nacional del Perú. Poder Judicial.- Poder del Estado encargado de administrar justicia a través de sus órganos jurisdiccionales, a los cuales se les atribuye el conocimiento y resolución de los juicios y causas dentro del territorio peruano. Juez.- Miembro de una de las órdenes jurisdiccionales del Poder Judicial con la autoridad y potestad para juzgar y sentenciar sobre conflictos en distintas materias. Proceso.- En un sentido amplio equivale a juicio, causa o pleito. Es la secuencia, el desenvolvimiento y la sucesión de etapas en que se desarrolla la actividad tendiente a obtener una decisión de un órgano jurisdiccional.
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Materia.- Es un criterio de clasificación de la competencia judicial. Así, hablamos principalmente de materia civil, materia penal, materia laboral y materia de familia. Órgano jurisdiccional.- Nivel u orden del Poder Judicial competente para el ejercicio de una función judicial. Circunscripción judicial.- División judicial del territorio de un Estado que, en el caso peruano, corresponde a los distritos judiciales. Expediente.- Equivale a proceso, en sentido estricto, causa, litigio o pleito. Expedientes ingresados.- Representan causas admitidas a una dependencia judicial por primera vez y aquellas que provienen de otra dependencia por transferencia, apelación, ejecución de resolución o archivo. Expedientes resueltos.- Son las causas constituidas por los expedientes que han concluido con todas las etapas del proceso, habiendo el juez dictado su decisión vía sentencia, un auto definitivo o informe final. Expedientes pendientes.- Son las causas o expedientes que están en trámite (movimiento casi nulo en el año) y que
constituyen, sumado a los ingresos del año, la carga procesal de la dependencia. Carga procesal.- Constituye el total de trabajo judicial medido en expedientes, estando constituido por los expedientes ingresados en el año más los dejados como pendientes el año anterior. Instancia.- Cada una de las etapas o grados del proceso diferenciado por cada una de las órdenes jurisdiccionales. Competencia.- Atribución legítima de un juez u otra autoridad para el conocimiento o resolución de un asunto. Se la define también como medida de jurisdicción asignada a un órgano del Poder Judicial a efectos de la determinación genérica de los asuntos en que es llamado a conocer por razón de la materia, cantidad, del lugar, del monto y del grado. Indicador judicial.- Es una herramienta estadística, que debe buscar el equilibrio entre lo cuantitativo y cualitativo, que examina un tema específico en el ámbito del sistema judicial. Tasa de resolución.- Es un indicador que representa la capacidad resolutiva en un determinado nivel jurisdiccional y tiempo sobre la base del total de expedientes que ingresan. Tasa de pendientes.- Es el complemento de la tasa de resolución, aproximándose su concepto, en este caso, a la progresión en la acumulación de expedientes en un período determinado.
Índice de congestionamiento.- Es un indicador judicial que refleja la acumulación en el tiempo de la carga procesal, es decir, el congestionamiento del sistema o de una de sus partes, siendo útil su análisis cuando es comparado en el tiempo o contrastado con realidades dentro del territorio nacional o fuera de él. Brecha de productividad bruta.- Es un indicador representado por la diferencia simple entre los expedientes ingresados y resueltos en un período determinado (no incluye los expedientes pendientes). Brecha de productividad neta-. Indicador que muestra el resultado de la suma de los expedientes ingresados y pendientes menos el número de los expedientes resueltos. Mientras más significativa sea la brecha, se pone de manifiesto la incapacidad de resolución de expedientes, así como su acumulación futura. Pliego Presupuestario.- Termino que hace referencia a una ordenación de manejo público para las entidades del Sector Público a las que se le ha aprobado una Asignación Presupuestaria en la Ley Anual de Presupuesto. Desde el punto de vista operativo, los Pliegos Presupuestarios son los organismos ejecutores responsables del cumplimiento de las Metas Presupuestarias y del logro de los Objetivos Institucionales trazados para cada año fiscal. Partidas prespuestales.- Son las distintas agrupaciones o rubros que contiene
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un presupuesto, entre las que se puede citar: Personal y Obligaciones Sociales, Obligaciones Previsionales, Bienes y Servicios, Inversiones, etc.
Presupuesto Ejecutado.- Es la porción del Presupuesto Institucional de Apertura o del Presupuesto Modificado, según sea el caso, desembolsado durante el año fiscal.
Presupuesto Institucional de Apretura (PIA).- Es el presupuesto inicial, como cálculo anticipado de los gastos e ingresos de una institución, aprobado por el titular del pliego de acuerdo a los montos establecidos para la entidad según la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público.
Recursos Ordinarios.- Es aquella parte del presupuesto de una entidad pública que es asignada directamente por el Estado.
Presupuesto Institucional Modificado (PIM).- Es el presupuesto actualizado, el cual comprende el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), así como las modificaciones presupuestarias (tanto en el nivel institucional como en un nivel superior) efectuadas durante el ejercicio presupuestario.
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Recursos Directamente Recaudados.Constituyen aquella porción del presupuesto de una entidad pública cuya generación se basa en las operaciones mismas de la institución, es decir, son los ingresos por los cobros que realiza. Tasas judiciales.- Son los distintos conceptos por los que el Poder Judicial realiza cobros a los litigantes, monto que va a ser parte de sus Recursos Directamente Recaudados.
