Dinámicas institucionales y políticas de innovación en México
Daniel Villavicencio Carbajal Adriana Martínez Martínez Pedro Luis López de Alba (coordinadores)
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Primera edición: diciembre 2011
D.R. © Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco Calzada del Hueso 1100, Col. Villa Quietud Delegación Coyoacán, 04960, México D.F. © Daniel Villavicencio Carbajal © Adriana Martínez Martínez © Pedro Luis López de Alba © Plaza y Valdés S. A. de C. V. Manuel María Contreras núm. 73, col. San Rafael México, D. F. 06470. Teléfono: 5097 20 70
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[email protected] www.plazayvaldes.es ISBN: 978-607-402-433-3 Impreso en México / Printed in Mexico
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Contenido Introducción ....................................................................................................... 9 El surgimiento de nuevos intermediarios para la innovación en México........................................................................................................... 19 Marco Aurelio Jaso Sánchez Organismos Intermedios del aprendizaje empresarial y el desarrollo económico .................................................................................. 43 Paula Concepción Isiordia Lachica, Ricardo Alberto Rodríguez Carvajal y Margarita María Sánchez Bourns Innovación y Organismos Intermedios en México: el caso de la biotecnología agrícola ............................................................................... 57 María del Pilar Monserrat Pérez Hernández Actores de intermediación y enlace en la construcción de un Sistema de Innovación. El caso de la Industria de Software de Jalisco........................................................................................ 81 Gerardo Rodríguez Barba Argumentos epistémicos, éticos y políticos que promueven la participación ciudadana en la construcción de políticas de Ciencia y Tecnología ..................................................................................... 113 Betty Estévez Cedeño La creatividad artesanal en la política industrial regional oaxaqueña .............. 139 Verónica Hernández Mendoza, Juan Regino Maldonado y Salvador Estrada Rodríguez
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Desarrollo institucional en la industria de software de Baja California y la Zona Metropolitana de Guadalajara .......................................... 169 Víctor Hugo Guadarrama Atrizco Implicaciones de un esquema multinivel en las políticas de software y multimedia en Jalisco .................................................................. 205 José Carlos Sampere y Salvador Estrada Rodríguez Redes de Innovación: una revisión desde la perspectiva de construcción de indicadores de CTI ............................................................... 221 Leonardo Souza García y Daniel Villavicencio Carbajal Problemas relacionados con los indicadores sobre formación de recursos humanos en ciencia y tecnología en México .................................. 249 Marcela Amaro Rosales, Mario Alberto Morales Sánchez y Daniel Villavicencio Carbajal Elementos organizacionales relevantes para la Vinculación Academia-Industria ........................................................................................... 273 Eunice Leticia Taboada Ibarra Factores determinantes de la Vinculación Academia-Industria en México........................................................................................................... 293 Arturo Torres Vargas, Gabriela Dutrénit Bielous, Noé Becerra Rodríguez y José Luis Sampedro Hernández Acerca de los autores ......................................................................................... 313
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Implicaciones de un esquema multinivel en las políticas de software y multimedia en Jalisco José Carlos Sampere Salvador Estrada Rodríguez
Introducción
L
os agentes del sistema de innovación realizan múltiples intercambios en diversos niveles desde financiamiento, recursos humanos, documentos, metodologías, artefactos, información o conocimiento. La lógica de sus incentivos para interactuar es diversa. Para lograr sus propósitos y sobrevivir generan estrategias adaptativas. Si los actores se han desarrollado bajo un marco de incentivos que no facilitara la interacción o el flujo de recursos ni la competencia por ellos, entonces no tendrían por qué colaborar. Para que ocurriera un cambio en un arreglo institucional así descrito tendría que haber un agente emprendedor cuyos objetivos entraran en conflicto con este modelo, un cambio en el marco regulatorio o en las creencias que propiciara que las organizaciones se adaptaran —por predicción, imitación, experiencia, premios o sanciones—, una restricción en la fuente de recursos —por escasez en los mercados o por un aumento en la competencia—, o una visión compartida en una comunidad sobre problemas o barreras institucionales. El presente artículo aborda la implementación de la política sectorial del software y multimedia en México resultado de la aparición de un agente emprendedor —un gobierno estatal que atendía demandas específicas de sus grupos locales de interés—, que se asoció con el gobierno federal para modificar el marco legal, el cual adaptó por imitación un grupo de instrumentos —y su know how de gestión— e 205
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impuso una visión compartida sobre oportunidades de desarrollo además de brindar incentivos económicos para el resto de las entidades federativas adoptantes de dicha política. De esta forma, en un corto periodo, las políticas estatales de Jalisco han influido el diseño e implementación de las políticas públicas nacionales y han abierto nuevos canales de interacción y colaboración entre autoridades federales y estatales, así como entre agrupaciones empresariales. Para estudiar este proceso, este artículo se compone de cinco secciones, incluida la presente introducción. Se plantean un par de escenarios teóricos donde se prevé que ocurra la interacción entre el gobierno federal y el estatal. En el primero la política es una resultante de las diversas actuaciones de los gobiernos en sus diferentes ámbitos donde coexisten los múltiples instrumentos en una visión evolucionista donde puede haber competencia o complementariedad entre ellos (enfoque multinivel), mientras que en el segundo, una regla de optimización de la utilidad pública de los votantes obliga a una coordinación entre los diferentes niveles de gobierno, pero ante asimetrías de información pueden plantearse diversos arreglos que van desde la autonomía a la competencia pasando por la intermediación, situaciones que se pueden explicar a partir de la teoría de la agencia. A continuación se plantea el caso de las políticas nacionales de fomento al software y multimedia donde se describe su evolución buscando ejemplificar las interacciones entre los gobiernos federal y estatal. Se evidencia una ascendiente respuesta de los gobiernos estatales a las estrategias del gobierno federal basados en la experiencia de diseño e implementación del gobierno de Jalisco.
El enfoque multinivel en las políticas públicas En general la tendencia hacia la descentralización ha dado más fuerza a los gobiernos regionales y locales, promoviendo sus capacidades de formulación y provisión de políticas públicas. Un argumento ampliamente difundido en la literatura sobre desarrollo endógeno regional sostiene que los gobiernos regionales, conscientes de la exposición de sus economías regionales a la competencia global, buscan influir a través de las políticas públicas con la intención de lograr impactos reales y positivos mejorando la competitividad de la economía regional y el bienestar de quienes en ella residen (Storper, 1995; Cassiolato y Lastres, 1999; Acs, 2000; Mendez, 2002). Esta tendencia ha complejizado la coordinación de las políticas públicas. Asimismo, ha ejercido mayor presión al emerger nuevos actores como los Consejos Estatales en áreas de la política pública (la ciencia y la tecnología) y al 206
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aumentar la participación de organizaciones (las comisiones de ciencia, tecnología y educación en los congresos estatales) dentro y fuera del gobierno como las cámaras y asociaciones empresariales, obligando a repensar la forma en que los gobiernos central y subnacionales deben colaborar (Hilpert, 1991; Mytelka, 1999; Rodríguez-Pose y Gill, 2000). En este contexto, se ha desarrollado un enfoque desde principios de 1990 denominado como Multi-level Governance. Este enfoque es contrastado con formas más tradicionales de coordinación gobierno estatal-gobierno central y ha proveído de un marco para entender el papel de los gobiernos subnacionales en el desarrollo de las políticas en bloques de países integrados, en particular, para el caso de la Unión Europea (Halkier, 2001; Kaiser, 2003). El enfoque se diferencia de las teorías del federalismo en términos de la dispersión de autoridad en el rompecabezas flexible, fluido y complejo de distintas jurisdicciones que se empalman al influir el comportamiento de los agentes económicos (Wright, 1988; Hooghe y Marks, 2001). La política de ciencia y tecnología, tanto en México como en la mayoría de los países con gobiernos federales y regionales, está constituida por una combinación de estrategias, planes, programas, leyes, fondos y otros instrumentos que desde distintos niveles de gobierno (federal, estatal e incluso municipal) buscan incidir en el comportamiento de los agentes relacionados con la ciencia y la tecnología. Con propósitos analíticos, este escenario puede concebirse como un “sistema de políticas multinivel” en el cual se concibe el ejercicio de autoridad desde diversas dimensiones de las relaciones entre niveles de gobierno. En un escenario cambiante de este tipo el énfasis reside en que las interacciones entre niveles de gobierno se han vuelto más frecuentes y complejas en especial en ámbitos como el de las políticas de ciencia y tecnología (Schmandt, 1991; Kaiser, 2003).1 De entre los diversos ejemplos que se pueden encontrar en el ámbito de las políticas públicas, en el caso de las políticas de fomento al sector del software y multimedia es posible exponer claramente la existencia de relaciones entre diversos niveles de gobierno. Dichas interacciones en este caso han sido frecuentes, continuas y puede sostenerse que también aceleradas, lo cual queda demostrado en las relaciones entre el gobierno estatal de Jalisco y el gobierno federal de México. Dichas relaciones implican una asimetría que puede ser analizada desde otro enfoque que busca dar cuenta de la complejidad originada por tales asimetrías, el del enfoque agenteprincipal que se expone en la siguiente sección. Otros enfoques que analizan también las interacciones entre distintos niveles de gobierno en el ámbito de las políticas públicas se incluyen en los estudios sobre las relaciones intergubernamentales (intergovernmental relations) de tradición estadounidense. 1
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El enfoque agente-principal en las políticas públicas El enfoque teórico de la agencia, también conocido como agente-principal, surgió en el marco de las teorías de selección racional y de los costos de transacción. La relación de agencia es una teoría general que describe la interacción entre dos partes cuando existe una asimetría de información y recursos. Se utiliza cuando existe un poder diferencial, y por tanto, un potencial conflicto ante una eventual cooperación puesto que se requiere realizar una transferencia del poder decisorio. Una de las partes funge como mandante o principal pues posee los recursos y realiza una encomienda al mandatario o agente a cambio de una remuneración específica. Así, el mandatario actuará a nombre y representación del mandante frente a determinada toma de decisiones. Esta situación se presenta por que el mandante asume o anticipa que el agente posee mejor información de un determinado asunto y que le permite gestionarlo con mayor eficacia. Se espera que el esfuerzo conjunto genere un beneficio superior que el obtenido por la sola sumatoria de las partes (excedente organizacional) (Ross, 1973; Miller, 2005; Shapiro, 2005). El enfoque ha sido adaptado también para analizar, interpretar y entender el comportamiento de los agentes en la relación entre política y ciencia, tecnología e innovación, específicamente en la relación entre el gobierno y la comunidad científica (Braun y Guston, 2003; Miller, 2005; Shapiro, 2005; Dutrénit, Santiago-Rodríguez y otros, 2006). En el presente trabajo, se realiza un esfuerzo similar al estudiar la relación entre gobierno federal y gobierno estatal.
a) Teoría de la agencia aplicada a la relación Federación-Estados en las políticas de ciencia y tecnología La teoría de la agencia puede aplicarse al sector público donde la colectividad nacional (el pueblo o la ciudadanía) delega el poder y su gestión a un gobierno o administradores públicos. El conflicto está servido en el momento en que ocurra que los gobernantes antepongan la maximización de sus patrimonios personales a la de la renta del país. En una democracia con diversos ámbitos de gobierno, el pueblo puede votar por diferentes opciones de gobierno para asumir ciertas partes de la gestión. Así, dos diferentes opciones tienen que formar, desarrollar y mantener un equipo para maximizar la renta del país. Una clara división del trabajo entre los ámbitos de gobierno permitiría generar excedente organizacional. Sin embargo, ambas opciones competirán por asumir la función de utilidad del principal e incluso podrían llegar a competir por las mismas actividades de especialización. 208
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En alguna arena de actuación pública, como las políticas de fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación por ejemplo, donde se comparten capacidades de especialización debe existir coordinación para lograr el excedente organizacional. Esta coordinación plantea, a su vez, la posibilidad de una relación de agencia donde la posición de cada una partes dependerá y se modificará a partir del comportamiento de uno de los agentes con respecto al otro. Se esperan utilidades mayores que las que se esperarían por separado al superar limitaciones individuales y buscar un objetivo común (Aoki, 1994). Hay contrato porque ninguna de las dos partes se basta a sí misma. La aplicación del enfoque de la agencia en la relación gobierno federal-gobierno estatal se describe a continuación (cuadro 1). Si las opciones de gobierno coinciden en los diversos ámbitos, el gobierno subnacional estará motivado a depender del gobierno nacional y, en cierta forma, actuará como mandatario del gobierno central (cuadrante A) mientras que si las opciones divergen se establecerá un juego de poder, donde el gobierno nacional intentará controlar al subnacional mediante la asignación de recursos o una mayor competencia (habilidad o experiencia) en el diseño e implementación de políticas y, por su parte, el gobierno subnacional intentará plantear un juego no cooperativo donde intentará apropiarse en la mayor medida posible del excedente organizacional mediante la asimetría en la información con respecto a los gustos y preferencias de la población beneficiaria, la cobertura y pertinencia de las políticas o los recursos complementarios, entre otras cuestiones (cuadrante B). En cierta forma, el gobierno subnacional intentaría una conducta oportunista basada en la gestión de información. Cuadro 1. Escenarios de interactuación entre los diferentes ámbitos de gobierno según la Teoría de la Agencia Gobierno estatal
Diseña
Adopta
Gobierno federal Diseña
Cuadrante A: agente-agente
Cuadrante B: principal-agente
Adopta
Cuadrante C: agente-principal
Cuadrante D: agente-agente
Fuente: elaboración propia con base en Estrada (2008).
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La actividad que realiza el mandatario es la de un gestor de los flujos de información, es decir, genera y hace circular los flujos de información (Estrada, 2008). Así esta capacidad funciona como un activo específico del cual carece el mandante. El mandatario desempeña un rol de acompañamiento que compatibiliza la infraestructura material (comunicaciones, infraestructuras de soporte a la innovación) e inmaterial (capital humano, promoción de la capacitación, combate a la piratería, fomento a la propiedad intelectual) con el desarrollo de la iniciativa del mandante. Incluso, el gobierno mandatario puede llegar a configurar una reingeniería institucional. Cuando la aportación de algunos de los contratantes tiene algún carácter distintivo, esta situación brinda al proveedor el derecho de ser acreedor residual o derecho habiente del excedente organizacional. A diferencia de las relaciones de mercado, en estas interactuaciones no se elige libremente al socio colaborador ni tampoco el contrato está sujeto a una vigencia acordada sino que son las instituciones que imponen estas condiciones —el marco político y legal en el que se establecen el concurso político y los períodos de gobierno. En dichas relaciones las racionalidades limitadas no se presentan en cuanto a elección de socios por tanto no se puede hablar estrictamente de una selección adversa o de riesgo moral aunque el ocultamiento de información y los criterios de recompensa sean utilizados discrecionalmente por los actores de la vinculación para intentar apropiarse de un mayor excedente organizacional. Existen dos situaciones extremas: donde dos gobiernos de signo opositor decidan excluirse de la colaboración, por que el gobierno central obstaculiza el flujo de recursos o el gobierno subnacional pretenda dotarse de máxima autonomía de gestión 2 (cuadrante C), o en caso contrario establezcan una relación de flujos múltiples donde en ocasiones se cumple el papel de principal y en otras de mandatario3 (cuadrante D). En la primera situación se buscaría maximizar los intereses individuales mediante la búsqueda de satisfacer la curva de utilidad de los propios votantes, excluyendo a la minoría opositora y corriendo internamente el riesgo de refrendar a la mayoría votante en la siguiente elección. De aquí,
En la política nacional encontramos diversos ejemplos, en el primer caso el gobierno nacional príista de Zedillo y el gobierno estatal panista de Fox y, en el segundo, la actual política perredista del gobierno de la ciudad de México con respecto al gobierno nacional panista. 3 Algunas políticas actuales del gobierno nacional han tenido su origen en políticas estatales exitosas por lo que los gobiernos estatales actúan como supervisores-mandantes de su diseño e implantación en el nivel nacional. Un ejemplo es el que se presenta en este trabajo, en las políticas de apoyo a la industria del software y las tecnologías de la información. 2
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que la confianza sería un elemento central para buscar un acuerdo cooperativo y un contrato de agencia (Jeannot, 2004). En la segunda situación se tendría un acuerdo del tipo analizado en la sección precedente, esto es, de gobernanza multinivel. El contrato de agencia puede estudiarse en términos evolutivos, así la confianza debe brindar incentivos en todo momento para mantener su operación, si existe suspicacia, ésta repercute en el costo del contrato e incluso puede implicar el finiquito de la relación. Para fortalecer la relación se fomenta el compromiso del mandatario (stakeholder) con el interés del mandante para conformar y mantener el trabajo en equipo, que es lo que produce el excedente organizacional. También puede haber algún elemento de coacción no necesariamente coercitivo derivado de la estructura jerárquica del gobierno. En el siguiente apartado se describe la evolución que ha tenido la política de apoyo a la industria del software buscando ejemplificar las interacciones gobierno federalgobierno estatal caracterizada como un sistema multinivel a partir de la evolución de las relaciones de agencia entre el gobierno federal en México y el gobierno estatal de Jalisco.
La relación gobierno federal-gobierno estatal: evidencia desde las políticas del sector de software y multimedia en Jalisco Las Políticas de Fomento al Sector del Software y Multimedia (PSM) son un caso especial desde distintas perspectivas. A nivel federal se ha tratado de la única política pública industrial dirigida a un sector específico desde que fue presentada en 2002, contrastando con las tendencias al diseño de políticas e instrumentos generales (horizontales) en el resto de las políticas económicas. Por otro lado, se trata de políticas públicas que aún con modificaciones han trascendido los periodos sexenales sin reducir los objetivos planteados en su surgimiento. En este trabajo, además, el caso es un claro ejemplo de las interacciones que se presentan cuando coexisten políticas en la misma área a distintos niveles de gobierno. En un sistema multinivel de políticas, como el que se ha ido configurando en las PSM, se puede exponer la naturaleza cambiante de tales interacciones. Para describir la evolución de la relación gobierno federal-gobierno estatal se describe el proceso de surgimiento y cambio en las PSM a nivel estatal y federal. Este apartado se ha organizado en tres etapas que permiten ejemplificar las relaciones señaladas en los apartados anteriores. 211
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Etapa 1: Primeras políticas en Jalisco (Timemu) y su adaptación como política federal para el sector del software (PROSOFT) La formación del sistema multinivel de políticas en las PSM es un fenómeno relativamente reciente —que en este trabajo se ubica en 20024 con la presentación por parte del gobierno de Jalisco de su Política Jalisciense de Tecnologías de Información, Microelectrónica y Multimedia (Timemu) en el Congreso de la sede Occidente de la Cámara Nacional de la Industria Electrónica y de Tecnologías de la Información (CANIETI)5 aun cuando algunas acciones de esta política ya se habían realizado en 2001— que tiene como antecedente la elaboración de un diagnóstico de la situación de la industria del software en Jalisco, que fue la base para realizar la planeación y el diseño de la política estatal (Barrera, 2006; Palacios 2008).6 Como productos de este diagnóstico surgieron, por un lado, la iniciativa de orientar al sector hacia nichos de mercados específicos, considerados como de “alto valor agregado” y, por el otro, las estrategias iniciales para instrumentar la Timemu, las cuales incluían: 1) la creación de una organización específicamente dedicada a las tecnologías de la información en el estado de Jalisco, el Instituto Jalisciense de Tecnologías de Información (IJALTI); 2) la formación de recursos humanos (en tecnologías de la información, en semiconductores y en animación y multimedia); y 3) la atracción de inversiones. A nivel federal, se preparaba también un programa de apoyo al sector del software7 en cuya planeación se retomó la estrategia del gobierno estatal de Jalisco y en la cual participó directamente el director del Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología de Jalisco (Coecytjal).8 Así, en octubre de 2002 la Secretaría de Economía Entrevista con Alfredo Figarola, Director de Gestión Científica y Tecnológica del Coecytjal. Realizada el 18 de noviembre de 2004. 5 La CANIETI agrupa a empresas del sector, y cumplió un papel fundamental en la formulación de las políticas PSM de Jalisco. 6 Ante la escasez de estudios acerca del sector hasta antes de 2000, es difícil conocer con exactitud si antes de 1996 y si en otras entidades federativas existieron iniciativas para desarrollar el sector, sin embargo, se tiene conocimiento de algunos intentos por promover la creación de una industria del software que se remontan a la segunda mitad de los años noventa por parte del gobierno estatal de Guanajuato, aun cuando los resultados no tuvieron suficiente impacto como para detonar estrategias más amplias. 7 Inicialmente sin distinguir explícitamente otras tecnologías de la información, como la multimedia que se incluyó en la versión actualizada del programa PROSOFT 2.0 en 2008. 8 El Coecytjal es el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología de Jalisco, la agencia estatal responsable del diagnóstico y de la PSM jaliciense (Timemu). 4
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del gobierno federal presentó también el Programa para el Desarrollo de la Industria del Software ( PROSOFT), con una orientación específicamente hacia la industria de software —a diferencia del programa de Jalisco que incluía también la microelectrónica avanzada y la multimedia. El programa federal contaba con siete estrategias, de las cuales seis eran muy similares a las del gobierno de Jalisco puesto que se orientaban a la promoción de exportaciones y atracción de inversiones, a la formación de recursos humanos especializados, al desarrollo de la industria local, al incremento de capacidades de procesos y a la construcción de infraestructura (Secretaría de Economía, 2002; Coecytjal, 2003). La principal diferencia en las estrategias de los gobiernos federal y estatal se encontraba en la estrategia 3 del PROSOFT, que es la de contar con un marco legal promotor de la industria. Dicha estrategia, por su misma naturaleza, implica una serie de actividades y procesos que sólo han podido concretarse a nivel nacional, puesto que implican la modificación de leyes, la promulgación de normas oficiales, que involucran no sólo a los poderes ejecutivos sino también al Congreso federal. Así, para cumplir esta estrategia podía hacerse sólo con el concurso del gobierno federal. Al inicio de esta primera etapa, el gobierno estatal presentó un comportamiento no cooperativo en relación con el gobierno federal. En dicha relación, el gobierno de Jalisco no colaboraba con el gobierno federal, ni tampoco competía con las políticas federales (puesto que el gobierno federal aún no implementaba sus políticas). En cierto sentido, el gobierno de Jalisco tenía el papel de mandatario asumiendo la responsabilidad de diseñar e implementar por cuenta propia sus políticas para intentar responder a las demandas del electorado en su ámbito territorial o, propiamente, a los grupos de interés en el estado (las empresas multinacionales y su red de proveedores). En el momento en que el gobierno federal también presentó sus políticas de apoyo a la industria del software, los dos gobiernos se enfrentan ante la decisión de colaborar o competir. Como se ha señalado, en este caso, ambos gobiernos decidieron colaborar y aprovechar los recursos de sus contrapartes. En cierta manera, en esta relación el gobierno estatal tuvo el papel de mandante en algunos aspectos, y el gobierno federal el de mandatario en algunos otros. Al gobierno federal, le resultaba conveniente incorporar la experiencia en el diseño e implementación temprana de las políticas del Estado de Jalisco además de su cercanía con líderes y empresarios del sector, mientras que a este gobierno le convenía participar en las políticas nacionales y buscar una posición aventajada en la negociación de recursos federales, además de aprovechar la capacidad del gobierno federal para cumplir con estrategias que con sus propias capacidades no podía alcanzar, como es el caso de la creación y modificación de un marco legal que promoviera a la industria. 213
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Cuando el gobierno federal decide emular las políticas estatales, en parte, se vuelve mandatario del gobierno estatal donde éste monitorea que el nivel federal se apropie con suficiencia del know how de diseño y gestión de las políticas públicas, además de supervisar la adecuada modificación del marco normativo.
Etapa 2: Las políticas en marcha en Jalisco y alineación con la política federal (PROSOFTjal) Si bien con el lanzamiento del PROSOFT en 2002 inició un diálogo entre el gobierno federal y los gobiernos estatales como el de Jalisco, en términos prácticos, la política federal de apoyo a la industria del software comenzó a implementarse en 2004 cuando se formalizó la operación del Fondo de Financiamiento del PROSOFT (el Foprosoft) y se publicaron las reglas de operación para acceder a los recursos para financiar y apoyar los proyectos orientados a cumplir los objetivos de desarrollo del sector. La operación del Foprosoft planteó un esquema de gestión en donde se creó la figura de los Organismos Promotores (OP), donde dichos organismos serían las instituciones de enlace entre los usuarios directos del programa y el PROSOFT, recibirían los proyectos y gestionarían los recursos, pero también aportarían recursos al Foprosoft, distribuyéndose así las responsabilidades y el financiamiento. Entre los organismos promotores se encontraban “socios estratégicos” que habían participado en la planeación de la política federal como las cámaras y asociaciones empresariales del sector, a saber, la CANIETI, la AMITI9 y la AMCIS,10 así como representaciones de los gobiernos estatales. En el caso de Jalisco, el organismo promotor designado resultó ser el Coecytjal. Este esquema de gestión implicó una cercana interacción entre los gobiernos estatales —que ya tenían algún tipo de política para fomentar a la industria del software, como Jalisco—11 y el PROSOFT. Como resultado de dicha interacción Jalisco decidió alinear sus estrategias de fomento a la industria del software con las del PROSOFT y en la publicación del Programa Estatal de Ciencia y Tecnología del Estado de Jalisco (Pecytjal 2001-2007) se señala la participación del Programa Estatal de Software de Jalisco ( PROSOFTjal) dentro del PROSOFT a través de sus programas de Asociación Mexicana de la Industria de Tecnologías de Información, A.C. Asociación Mexicana para la Calidad en la Ingeniería del Software. Después se integraría también la Asociación Mexicana de Empresas de Software Libre (AMESOL). 11 Además de Jalisco, se contaba con Guanajuato, Aguascalientes, Puebla, Morelos, Estado de México, Sinaloa y Nuevo León. 9
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formación de recursos humanos, de sus estudios acerca de la madurez de las empresas de software de Jalisco y de la generación de infraestructura (Coecytjal, 2003).12 Así, de tener una autonomía de gestión, se pasó a un esquema híbrido de políticas multinivel, donde la alineación de las políticas estatales implica un papel de mandatario con respecto al gobierno federal. El poder de negociación (o margen para actuar oportunistamente) del ámbito estatal se da a través de la selección adversa, ya que el gobierno federal cedió la capacidad de gestión, comunicación y agregación de demandas al organismo promotor, el cual había desarrollado experiencia previa en la puesta en práctica de la política de promoción y en la gestión de recursos.
d) Etapa 3: Replicación de las políticas de fomento a la industria del software en los gobiernos estatales y liderazgo de Jalisco en el PROSOFT La implementación del PROSOFT ha conllevado a la adaptación de sus reglas de operación, y entre las modificaciones que se han hecho resalta la de incluir a más representaciones de los estados en la lista de “organismos promotores”. En la práctica, las reglas de operación del PROSOFT, después de 2004, incentivaron la adopción del programa federal por parte de los estados, lo cual resultó en la difusión de las políticas del gobierno federal —el cual, a su vez, había adaptado las políticas del estado de Jalisco. Surgiendo así un “juego” bidireccional de validación; por un lado, los gobiernos estatales podían obtener recursos adicionales de la federación sin necesidad de planear rigurosamente cómo apoyar a su industria del software y, en lugar de ello, seguir las estrategias definidas por el Programa del gobierno federal, con el beneficio adicional de poder declarar públicamente que en sus estados se impulsaban las nuevas tecnologías; por otro lado, el gobierno federal podía asociar el éxito del Programa con el número de estados que adoptaban la política federal.13 Dos grupos de indicadores relacionados con este proceso de validación fueron difundidos en la página oficial del PROSOFT (disponible en http://www.software.net. mx). El primero de ellos, el número de entidades federativas alineadas al PROSOFT y Debe señalarse que el PROSOFTjal forma parte de la política de Timemu la cual que no se limita exclusivamente a la industria del software, sino que incluye a la microelectrónica y la multimedia. La política federal de apoyo al sector de multimedia es posterior a la del Estado de Jalisco. Fue hasta marzo de 2008 que el gobierno federal presentó el Programa de Desarrollo de la Industria de Medios Interactivos (Promedia). 13 Este argumento fue relevante en las negociaciones para incrementar los recursos federales destinados al PROSOFT. 12
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con recursos del mismo programa; el otro, los agrupamientos empresariales beneficiados, los cuales se dividían entre los “clústers estatales” (en general un estado era asociado a un clúster)14 y las integradoras de empresas de software (PROSOFT, 2007).15 Cuadro 2. Indicadores de evolución del PROSOFT en los estados Año
2004
2005
2006
2007*
Estados alineados al PROSOFT.
10
19
26
30
Clústers estatales.
11
15
19
23
Estados con integradoras de empresas de software.
6
7
10
17
Fuente: Anuario PROSOFT 2006. *Datos presentación PROSOFT 2007.
Aunque deben ser considerados cuidadosamente, los indicadores muestran la evolución del PROSOFT como un programa multinivel, en donde se evidencia una creciente participación de las representaciones de los gobiernos estatales (cuadro 2) y en este sentido una difusión de las estrategias del gobierno federal en relación con las políticas de software. Jalisco, al alinear su programa estatal de software con el PROSOFT, complementó sus estrategias y se benefició de los recursos del gobierno federal lo cual contribuyó a cumplir con sus propias metas y a obtener más recursos del propio gobierno de
14 Estos clústers son diseños voluntaristas de la política y no deben confundirse con el conjunto de empresas pertenecientes a un sector que por proximidad geográfica y/o social interactúan de acuerdo a trayectorias colaborativas dinámicas. 15 Una empresa integradora es una forma de organización empresarial que asocia a personas físicas o morales de escala micro, pequeña y mediana (Pymes) formalmente constituidas. Su objeto social es prestar servicios especializados a sus socios, tales como: 1) gestionar el financiamiento; 2) comprar de manera conjunta materias primas e insumos; y 3) vender de manera consolidada suproducción. En el caso de las integradoras de empresas de tecnologías de la información, se fueron desarrollando incentivos implícitos; conforme el PROSOFT fue evolucionando se consolidó la percepción acerca del acceso preferencial a los fondos del PROSOFT cuando la solicitud era presentada por empresas integradoras de micro y pequeñas empresas. Este esquema de organización fue iniciado originalmente en 1993 por la hoy extinta Secretaría de Comercio y Fomento Industrial como un primer esfuerzo para apoyar a las Pyme.
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Jalisco16 y de las empresas. De esta forma, su participación en el PROSOFT propició la generación de una imagen de liderazgo en el sector de software a nivel nacional que se reflejó en los indicadores del PROSOFT. En el sitio oficial del PROSOFT se publicaba una lista de los organismos promotores con mayor inversión en el Foprosoft, donde Jalisco se ubicaba en la tercera posición en 2004. Sin embargo, partir de 2005, comenzó a figurar en el primer lugar, manteniendo esta posición hasta el 2008, participando con casi 26% de la inversión total nacional del sector. Con los recursos adicionales del PROSOFT el gobierno de Jalisco pudo emprender acciones distintivas en construcción de infraestructura y equipamiento como el apoyo a la integradora de empresas de software Aportia, la creación del Centro del Software de Jalisco (inaugurado en 2006), la construcción del Parque del Software, inaugurado en 2009, y del Parque de Medios Interactivos aún por inaugurarse (PROSOFT, 2007; Gobierno de Jalisco, 2009). En resumen, en cuanto el esquema de gestión del Foprosoft comenzó a implementarse podemos interpretar que la relación mandante-mandatario cambio de sentido, siendo el mandante el gobierno federal. Los gobiernos estatales, incluido el de Jalisco cedieron autoridad, recibiendo recursos, al alinearse al PROSOFT. El mecanismo de implementación de la política corría el riesgo de encontrar en los socios estatales poca capacidad y experiencia de gestión donde los gobernantes atendieran sus propios intereses en cuanto a rentas políticas de allegarse mayores recursos de la federación sin brindar certeza sobre la capacidad de fomentar emprendimientos locales, gestionar sus relaciones y capacidades —las que demanda una integradora de empresas o se espera establezca un clúster—, una adecuada y suficiente formación de recursos humanos o experiencia en la intermediación de recursos e información. Por el lado de los estados, el hecho de dedicar recursos a estas actividades no garantizaba con certeza, tampoco, que la federación prestará suficiente interés y recursos a atender las demandas o potencialidades estatales. Sin embargo, el caso de Jalisco muestra que cuando la aportación de algunos de los contratantes tiene algún carácter distintivo, esta situación le brinda al suministrador el derecho de ser acreedor residual o derechohabiente del excedente organizacional, bien en términos de visibilidad política o de una posición más favorable en la competencia La mayor parte de los recursos de los gobiernos estatales en México provienen de un fondo federal, que se establece de impuestos y otros derechos federales además de los ingresos petroleros que se reparte de acuerdo con fórmulas que establecen principios de subsidiariedad. Para algunas funciones descentralizados el presupuesto está previamente comprometido, por lo que los gobiernos estatales tienen escaso margen de acción, si bien, tienen una recaudación tributaria estatal, estos ingresos son marginales. 16
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por recursos, como se hizo evidente conforme aumento la competencia por recursos al desplegarse el PROSOFT.
Conclusiones El estudio de los diversos escenarios que plantea la interactuación de los gobiernos estatales y federal en el caso de la política nacional de software y multimedia de México puede ser abordado a través del enfoque de la gobernanza multinivel y la teoría de la agencia. La diversidad de los resultados que la interacción entre gobiernos y sus políticas en distintos niveles puede ser analizada a la luz de la duplicidad y complementariedad de los esfuerzos por atender las mayorías votantes, aun cuando éstas no coincidan en un ámbito territorial restringido, pero también a través de la competencia, cooperación y conflicto por el diseño, operación, difusión y adaptación de las políticas públicas; como se ha presentado con el ejemplo de las políticas de software y multimedia en México. La operación de políticas cada vez más descentralizadas conduce a políticas multinivel donde coexisten asimetrías en los recursos, la información y la gestión provocan que se incurran en fallas de gobierno. Ya sea por el lado del mandante que tiene mala selección de sus mandatarios, pero debido al arreglo político de subsidiariedad no tiene poder selectivo; mientras que del lado del mandatario se incurre en el problema de que los supuestos beneficios esperados por la facultación del poder no compensen los gastos del esfuerzo institucional por alinear la estrategia y capacidad de gestión; pero que también, la jerarquía institucional y el acuerdo en el control de los recursos, el mandatario esté capturado por el sistema de gobernanza. Sin embargo, como se ha señalado en el caso estudiado en este trabajo, también existe la posibilidad de que los pioneros o emprendedores de las políticas, obtengan mejores rentas al tener un mejor dominio de la operación de las políticas, aun cuando éstas comiencen a difundirse y atraigan a un mayor número de competidores de recursos, así como, en la situación en que dichos pioneros muden su condición de mandantes a mandatarios como ocurrió en el caso de Jalisco en relación con las políticas de software del gobierno federal.
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