Impacto de la Reforma Constitucional que prohíbe la reelección inmediata de gobernadores regionales y alcaldes

ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL

Impacto de la reforma constitucional que prohíbe la reelección inmediata de los gobernadores regionales y alcaldes

Como parte del paquete de reformas electorales, el Congreso de la República recientemente ha aprobado la Ley N° 30305, mediante la cual se prohíbe la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores –antes denominados presidentes– regionales. Al respecto, el autor cuestiona que pese al impacto que tiene esta reforma constitucional en el desarrollo de la descentralización y, en particular, sobre la autonomía política de los gobiernos regionales, este aspecto no haya sido tomado en cuenta en los debates parlamentarios. Asimismo, señala que esta prohibición generará problemas tanto para los partidos políticos, como para los electores, al momento de escoger un candidato idóneo para el cargo.

El pasado 5 de marzo del 2015 el Congreso aprobó en segunda votación una reforma constitucional que cambió la denominación de los presidentes regionales y prohibió la reelección de los –ahora– gobernadores regionales y alcaldes. La medida no es aislada, se enmarca dentro de una reforma política, modificaciones tanto legislativas como constitucionales, en aspectos orgánicos y electorales, que pretenden mejorar el funcionamiento de nuestro sistema político. Ahora bien, que se haya tratado de una reforma parcial, y tal vez menor en el esquema

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general de las cosas, no debe distraernos de su carácter de reforma constitucional y las implicancias que puede traer para la comprensión del diseño institucional y las perspectivas en el proceso de descentralización. El propósito de este artículo es justamente presentar ideas a manera de crítica a la reforma, desde la perspectiva del proceso de descentralización, tomando en cuenta, sobre todo, cómo se engarza con las categorías de la parte orgánica de la Constitución. Para ello, partiré de una breve reflexión sobre el carácter y la motivación de la reforma, para luego analizar sus puntos concretos y las posibles consecuencias.

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Adjunto de docencia de los cursos de Derecho Constitucional en la misma casa de estudios.

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RESUMEN

Alberto CRUCES BURGA*

A CTUALIDAD CONSTITUCIONAL I. ALGUNOS COMENTARIOS CONTEXTUALES

Uno de los hechos que tal vez llame la atención de esta reforma constitucional, es la poca mención que se hace, precisamente, a la calidad de reforma constitucional de la misma. Es rara la crónica o noticia sobre la misma que haga notar que lo que se ha modificado es la propia Constitución y no una norma de rango inferior. Ello, desde luego, puede contar con diversas explicaciones, dentro de las cuales comentaré dos en especial. Una de ellas puede ser el hecho de que el mecanismo elegido, aunque constitucionalmente incuestionable, no pueda considerarse uno que imponga suficiente dificultad para su ejercicio tomando en cuenta el tipo de norma que se modifica. En ese sentido, podemos convenir en que una vez conseguida la primera aprobación no parece particularmente complejo mantener el consenso para una segunda votación, toda vez que nuestro sistema no prevé la posibilidad de renovación de los representantes o la participación de otros actores en el debate, más allá de los pedidos de informe, que se hicieron en su momento a los gobiernos regionales y al Jurado Nacional de Elecciones. El diseño de pesos y contrapesos no ofrece mayores espacios para el diálogo1, descartando incluso la posibilidad de que el Presidente observe la autógrafa, posibilidad que no tendría sentido para el

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mecanismo del referéndum pero si en el de las dos legislaturas. En definitiva, es un mecanismo inobjetable jurídicamente pero que ofrece oportunidades de mejora2. Otra explicación para la escasa visibilidad del hecho de que estemos ante una reforma constitucional puede ser el propio contexto en el que se ha planteado la misma. Es evidente que la Ley N° 30305 no fue propuesta como una medida aislada. Responde a una apuesta por parte del Gobierno con miras a realizar una reforma política, reincorporando al debate público algunos temas que hace tiempo habían quedado restringidos a la discusión académica. Muchos de estos temas tampoco son nuevos, se han comentado ampliamente en textos sobre la Reforma del Estado, donde tienen presencia en la literatura sobre reforma política3. Se trata, pues, de un largo debate que finalmente se ha reactivado en la arena política ante la evidencia de casos de corrupción en gobiernos regionales, lo cual ha motivado que se encuentre el espacio adecuado en la agenda pública. En lo que corresponde a la reforma en cuestión, ubicarla dentro de la Reforma Política del Estado, no hace más que convertirla en una reforma de menor importancia. Y es que si en paralelo a la reelección de presidentes regionales se discute la “silla vacía”, las normas para asegurar democracia interna en los partidos o el financiamiento de los mismos

Como evidencia de ello puede citarse la interpretación que hace el congresista Chehade del artículo 206 de la Constitución en el diario de debates de la segunda sesión matinal del Congreso del día 5 de marzo de 2015. En ella, el congresista argumenta que la Constitución no precisa que deba existir un debate previo a la segunda votación de la reforma constitucional, interpretación formalmente correcta pero que en nuestra opinión no se condice necesariamente con la gravedad de lo que se pretende votar. 2 Aquí también podrían traerse a colación críticas más del orden de la Ciencia Política, observando un déficit de visibilidad en la medida, sino de legitimidad, al haberse realizado sin mayor proceso participativo (más aun sin participación de las propias entidades a las cuales se les aplica la reforma). Incluso puede aventurarse un argumento en el que se cuestione la inconveniencia de aprobar una reforma que versa sobre el derecho al sufragio pasivo sin utilizar el mecanismo de referéndum que permite el ejercicio de este derecho. 3 Ver, por ejemplo. PEASE, Henry y PEIRANO, Gioffani (editores). Reforma del Estado Peruano. Seminario en los 90 años de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Primera edición, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2008. Disponible en: . Acceso el 18 de marzo de 2015.

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(todas ellas viables con reforma legislativa), la reforma constitucional, aun cuando referida a la Constitución, pierde peso en la agenda pública.

inmediata del Presidente de la República, decisión El cambio en la denominación plenamente comprensible solo causa un gasto adminis- por el particular contexpolítico que se vivía en trativo innecesario y genera to aquel momento. Sin emconfusión pues ya existen los bargo, en el dictamen se Existirán, sin duda, otras gobernadores en el organi- pasa de allí a señalar que razones, tal vez más releexiste una falta de cohegrama del Estado. vantes, para explicar por rencia al no haberse prohiqué no se ha dado la imbido en la Ley N° 27635 la portancia debida a una reforma constitucioreelección inmediata de presidentes regionanal, mas lo que nos toca ahora es comentar las les y alcaldes. De inmediato se argumenta que razones que han justificado esta reforma en al realizar estas autoridades electas función particular, para luego aventurarnos a comenejecutiva les corresponde un estatuto similar. tar sus efectos en la ordenación territorial del Aquí podemos notar un primer problema en Estado, en caso de que los hubiera. la motivación de la reforma pues ya en este primer momento se olvida tomar en consideII. BREVE ANÁLISIS DE LA REFORMA ración las particularidades de cada nivel de La Ley N° 30305 incorpora básicamente tres gobierno. Es decir, se asume que todos los nimodificaciones al texto constitucional. Por un veles deben contar con un sistema de gobierlado, la prohibición de reelección inmediata no similar y límites idénticos para sus autoride gobernadores regionales y alcaldes, norma dades, sin tomar en cuenta en dicho análisis que ha tenido mayor repercusión y que vielas competencias que cada uno ejerce. Más ne siendo comentada en diversos foros. Pero aún se extraña una reflexión mayor sobre el además, también modifica la denominación sistema de gobierno regional, discusión que de las autoridades regionales de “presidentes” parece no ser siquiera punto de preocupación, a “gobernadores”; y dispone, a su vez, que esy donde tal vez se ha desperdiciado la posibitos deban concurrir al Congreso cuando sean lidad de mejorar lo que se tiene. llamados por el mismo. Ahora bien, en el dictamen se reconoce que Sobre el primer punto, y el más extenso, el la definición de a qué cargos corresponde exDictamen de la Comisión de Constitución y tender la prohibición de reelección inmediata Reglamento del Congreso, aprobado el 29 de puede ser arbitraria y por ello propone como abril de 2014, parte de una interpretación hiscriterio el de la administración de los fondos tórica para fundamentar la reforma. Se dice públicos. Así, en un párrafo resume la idea de allí que la Constitución de 1993 contempló la siguiente forma: “[l]os candidatos que no la reelección del Presidente de la República, vienen ejerciendo la función pública no se eny que, de igual manera, se reguló el régimen cuentran en paridad de condiciones con quien aplicable a presidentes regionales y alcaldes. postula a la reelección por cuanto este utiliza Asimismo, bien se recuerda que con la reforlos resultados de su gestión como plataforma ma constitucional de la Ley N° 27365 ello electoral” 4. se dejó de lado, proscribiendo la reelección

4 Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República recaído en los Proyectos de Ley 292/2011-CR, 1426/2012-CR, 2566/2014, 3318/2013-CR, 3404/2013-CR, que proponen reformar la Constitución prohibiendo la reelección inmediata de Presidentes y Vicepresidentes Regionales así como de Alcaldes, p. 9.

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Este argumento puede leerse al menos en dos sentidos. Uno primero, en la medida que una gestión aprovecha recursos públicos para financiar directa o indirectamente su campaña, con lo cual se reconoce la ineficiencia del Estado para sancionar estas inconductas. Por otro lado, se puede interpretar en tanto una gestión exitosa usa en campaña los logros de su gobierno para convencer al electorado de que se renueve su confianza. Esta última alternativa es la permitida por el juego político y la que no debiera ser proscrita pues sirve para que la población pueda mantener en el cargo a una agrupación que considera que ha realizado una buena gestión, decisión que fortalece a los buenos gobiernos.

En líneas generales, los argumentos, aunque atendibles, se pueden criticar en dos sentidos. Por un lado, es cuestionable que se motive la reforma de la Constitución en la ineficiencia de los mecanismos de control, es decir, ante la aceptación del fracaso en el diseño y ejecución de estrategias para luchar contra la corrupción, la solución que se propone es la más radical, no aquella que arregle lo que ya se sabe que no funciona. Por otro lado, las afirmaciones realizadas parecen apoyarse en percepciones que sumadas unas a otras llevan a conclusiones que, aun cuando atiendan a casos concretos, deberían someterse a una evaluación agravada en tanto la norma a modificar se encuentra en la Constitución.

El punto 5 de este dictamen, llamado “Razones que justifican la eliminación de la reelección” abunda sobre el argumento presentado. Se señala expresamente que “no se han conocido intervenciones útiles y oportunas” por parte de la Contraloría General de la República para evitar que los presidentes regionalescandidatos o alcaldes-candidatos financien sus campañas con recursos de su gobierno. Y por otro lado se hace mención a la actividad del Jurado Nacional de Elecciones para evitar estas situaciones, aunque no hace una evaluación de los resultados de estas campañas.

En cuanto a lo ya dicho sobre la corrupción, habría que decir que siendo este un problema palpable, resulta poco acertada la receta propuesta. Como ya se ha sugerido en el propio ámbito político o en los medios, esta reforma puede ser evitada creativamente por parte de quienes han venido cometiendo actos de corrupción. Sea por la rotación hacia otros cargos o por el enquistamiento de elementos nocivos en las administraciones, no parece que esta reforma sea siquiera suficiente para aliviar el problema sin una acción decidida en los mecanismos de control y la capacidad de impartir justicia. Todo lo aquí mencionado también sostenido en el debate correspondiente en el Pleno del Congreso, aunque sin la debida repercusión5.

A continuación se dice que se trata de una reforma que lucha contra la corrupción pues elimina el conflicto de interés del gobernante entre salvaguardar el patrimonio público y financiar su campaña y se reduce el incentivo hacia las empresas para apoyar la reelección. Finalmente, se señala que la prohibición desincentiva el caudillismo y, por el contrario, incentiva a los gobernantes a hacer buenas gestiones pues deben dejar una impresión duradera en caso de que quieran ser reelegidos luego de un término.

Además del argumento sobre la corrupción se ha intentado fundamentar la reforma en la garantía de alternancia en el poder, como un elemento para luchar contra el caudillismo. Sobre ello habría que decir que la alternancia bien sirve como concretización de la limitación del poder y, en ese sentido, se relaciona estrechamente con el objeto del propio

5 Ver Diario de Debates del Congreso, Primera Legislatura Ordinaria de 2014, 6o. Sesión del jueves 28 de agosto de 2014, p. 22.

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Derecho Constitucional. Sin embargo, los estándares de alternancia deben exigirse en contextos adecuados y tomando en cuenta todos los factores en juego. Como bien se expresó en los debates en el Congreso, no tiene sentido propugnar que la medida fortalece la democracia si no se ha sopesado adecuadamente factores como la duración de las gestiones, la interrelación entre revocatoria y reelección inmediata, la regulación de organismos políticos de corte regional, entre otros temas que no fueron tratados con la profundidad debida. Como punto final, el dictamen se refiere a una suerte de test de proporcionalidad de la medida que se buscaba aprobar. Habiendo dedicado la mayoría de argumentos anteriores a lo que entenderíamos por un subexamen de idoneidad, se manifiesta que es ante el fracaso de medidas alternas de control es que se actúa, en lo que sería una suerte de examen de necesidad. En lo positivo, no se olvida que, a fin de cuentas, existe una limitación del derecho a la participación de la vida política (aunque nosotros plantearíamos que en realidad se trata del derecho al sufragio en su vertiente pasiva), lo cual se analiza de cara a la proporcionalidad en sentido estricto. Es allí que se estima que la afectación sería leve pues el candidato puede reelegirse nuevamente, criterio ampliamente discutible, toda vez que la intervención será difícilmente reversible por su carácter de reforma constitucional. El segundo aspecto de la reforma es el referido al cambio de nombre de presidente regional a Gobernador Regional. Al respecto, se ha dicho que el cambio se justifica en la necesidad política de enviar un mensaje a los Presidentes Regionales, haciéndoles notar que no están en el mismo nivel jerárquico que el Presidente de la República6.

Dicho argumento es difícil de sostener pues no parece factible que cualquier presidente regional pueda creer aquello. A lo que parece que se intenta hacer mención es a una sobreestimación de la autonomía política de los Gobiernos Regionales, que es una situación distinta. Habiendo dicho esto, también sería conveniente aclarar que bajo cualquiera de las circunstancias, la jerarquía no es un elemento correspondiente a un esquema de descentralización política como el asumido por el Perú. Ante una controversia el criterio para resolver un supuesto impasse entre Gobierno Nacional y Gobierno Regional será el de competencia, no el de jerarquía, ello en la línea de lo que ha venido desarrollando el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia7. Por lo demás, el cambio en la denominación solo causa un gasto administrativo innecesario y genera confusión pues ya existen los gobernadores en el organigrama del Estado. De hecho, los gobernadores son una de las instituciones más antiguas en nuestro ordenamiento, presentes desde el Reglamento Provisional de San Martín de 1821, donde, curiosamente, se encontraban subordinados a los Presidentes de Departamento, que evidentemente no causaron entonces la confusión que hoy se cree que pueden causar. Respecto de la norma que ahora dispone la concurrencia de los Gobernadores Regionales cada vez que lo exija el Congreso, obviaremos por esta vez un comentario a la espera de lo que pueda regular el Congreso en su Reglamento, que es el espacio natural en el que deberá plasmar los detalles de esta norma, que, de momento, no parece introducir ningún elemento extraño a la función de control político inherente al Congreso de la República.

6 Diario de Debates del Congreso, Primera Legislatura Ordinaria de 2014, 14o. Sesión del jueves 23 de octubre de 2014, p. 62. 7 Ver sobre todo STC Exp. N° 00020-2005-AI/TC.

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El Tribunal Constitucional peruano desarrolló, sobre La prohibición de reelección todo en la sentencia recaída Habíamos adelantado que inmediata, en un contexto de en los Expedientes 00020esta reforma tenía efectos agrupaciones políticas débiles, 2005-AI y 00021-2005-AI sobre el proceso de des- parece más bien orientado a (acumulados), las implicentralización. Aquí qui- generar incertidumbre fren- cancias de la forma de estado unitaria y descentrasiera referirme entonces a este proceso, partiendo de te a quienes pueden asumir lizada, diferenciándola de la forma centralista y de la definición de forma de el respectivo gobierno. una unitaria-descentralizaEstado del Perú. Y es que da. Según el Tribunal, bajo el estatuto de los goberla fórmula del Estado unitario centralizado se nadores regionales no deja de insertarse en la cuenta con un centro de poder que sostiene discusión sobre el ordenamiento territorial del una relación de jerarquía con las entidades teEstado. El constituyente optó en su momenrritoriales regionales o locales; mientras que, to por un Estado Unitario y Descentralizado, en el caso del Estado unitario-centralizado, se consagrando estas pautas en el artículo 43 de asume cuotas de descentralización, aunque la Constitución a manera de normas orientaella será administrativa y no política. El Perú, doras para el funcionamiento de todo el Esseñala el Tribunal Constitucional, es un Estatado. Por lo tanto, las reformas o desarrollos do Unitario y Descentralizado, y, en conseque se vinculen a estos temas deben necesariacuencia sus Gobiernos Regionales y Locales mente observar las implicancias de la opción tienen autonomía política. por la forma de Estado. III. LA REFORMA Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

En ese sentido, y al referirnos al caso peruano, lo que se tiene es una tradición centralista, sobre la cual se ha intentado a lo largo de la historia propulsar varios procesos descentralistas. El actual proyecto descentralista, fruto de la transición democrática, supone la existencia de entidades intermedias entre lo local y lo nacional, que puedan asumir competencias para mejorar el ejercicio de las funciones del Estado, pero también, en concordancia con el principio de subsidiariedad, permitir que los problemas se resuelvan en un espacio más cercano al ciudadano, con conocimiento pleno de la realidad y competencia para ejercer las funciones necesarias en el territorio que les compete. Todo ello, se ha comprendido, será factible en tanto nos encontremos ante gobiernos regionales y locales que cuenten con autonomía política.

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Más allá de los críticas puntuales que se puedan hacer a estas definiciones que recoge el Tribunal Constitucional, lo cierto es que, como bien expone Zas Friz, siguiendo a Giannini, no basta que se observe la existencia de gobiernos subnacionales (y agregaríamos en esa línea, que haya un reconocimiento formal de autonomía política) para estimar que estamos frente a un Estado descentralizado8. Se requiere para ello que efectivamente se den ciertas condiciones o elementos, entre los cuales el Tribunal Constitucional ha destacado dos en los que la mayoría de autores coincide, aunque sin duda podríamos agregar algunas otras. Estos dos elementos sin los que no podríamos hablar de autonomía política son: la elección de sus órganos por sufragio directo y la capacidad de dictar normas con rango de ley. En el Perú, ambos elementos

ZAS FRIZ BURGA, Johnny. “La autonomía política y sus elementos. Una introducción conceptual para el estudio de los gobiernos subnacionales”. En: Derecho PUC. N° 52. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1999, p. 467 y ss.

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se encuentran garantizados en el propio texto constitucional (el reformado artículo 191, y los artículos 192.6 y 200.4). Llegado a este punto podemos notar cómo es que la Ley de Reforma Constitucional N° 30305, aun cuando probablemente no fue pensada para ello, a fin de cuentas toca directamente uno de los extremos que configuran la autonomía política. Con ello no estamos afirmando que exista una abierta vulneración a la autonomía de los entes regionales y locales. Como quiera que acreditar dicha vulneración requiere el análisis de diversos factores tanto del diseño normativo como de su ejecución en la realidad, lo que de momento podemos afirmar es que la reforma sí contiene elementos para ponernos en alerta. Lamentablemente, el proceso de descentralización casi no fue considerado en el debate, ni tampoco la discusión sobre el sistema de gobierno regional. Sumado a lo ya expuesto, la prohibición de reelección inmediata, en un contexto de agrupaciones políticas débiles, parece más bien orientado a generar incertidumbre frente a quienes pueden asumir el respectivo gobierno. Desde el punto de vista de los partidos, también genera problemas, toda vez que dificulta la búsqueda de candidatos idóneos9. CONCLUSIONES

En la medida que los debates sobre la reforma política parecen seguir en el Congreso, es posible que el panorama se modifique pronto, mas ello no evita que algunas de las ideas aquí vertidas puedan mantener vigencia. Con lo desarrollado de momento, las perspectivas son negativas para la consolidación de

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gobiernos regionales sólidos. Lo que es tal vez más preocupante, de cara al proceso descentralizador, es la tendencia centralista de los argumentos esgrimidos para sustentar esta reforma. El debate político se ha enfocado en el fracaso de los gobiernos regionales, y aunque han existido voces que identificaron el problema de fondo en la falta de control, lo poco que se ha avanzado en ese sentido, y que finalmente se incorporó a la reforma, es un control desde el centro político. Por otro lado, ya a manera de balance preliminar, queda pendiente remover aquella idea que se ha sostenido sobre el carácter estrictamente electoral de esta medida. Y no es que no se trate de una materia electoral, pues evidentemente lo es, sino que su impacto sobre el desarrollo de la descentralización y, en particular, sobre la autonomía política de los gobiernos regionales, en conjunto con otras medidas, hace necesario un análisis más comprensivo, si es posible, al momento de adoptar reformas como esta. Finalmente, creo que aquí también se desaprovechó la oportunidad para discutir otros elementos de los artículos reformados que posiblemente merecían reforma, como los referidos al sistema de gobierno regional, los controles internos y la representatividad de los consejos regionales. En definitiva, se trata de una reforma que preliminarmente no podemos calificar positivamente, aunque esperamos que en los demás puntos de la reforma política se puedan dar cambios importantes que ataquen los problemas de fondo de nuestro sistema político, sin dejar de considerar los posibles efectos en los procesos ya iniciados.

Se puede trazar un paralelismo con el gobierno nacional cuando se observa lo difícil que ha resultado para los partidos políticos que han estado en el Gobierno (Perú Posible y APRA) encontrar candidatos a la Presidencia de la República que les permitan siquiera ser una alternativa representativa en el debate nacional. Ello, sin duda, es atribuible a diversos factores pero no podemos dejar de convenir en que la norma, cuando menos, colabora en sostener esta situación por cómo interactúa con las demás normas que regulan nuestro sistema político. De igual manera, desde el punto de vista de los electores, la prohibición de la reelección inmediata, al reducir las opciones y en algunos casos eliminar a una buena opción, parece sugerir la perpetuación del dilema del “mal menor”.

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