Gestión de Gobierno y la Lucha contra la Pobreza

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Gestión de Gobierno y la Lucha contra la Pobreza M. Holmes, S. Knack, N. Manning, R. Messick y J. Rinne Esquema 1. Definiciones 2. Enfoque en los Asuntos Más Esenciales 1.1. Empoderamiento de los pobres 1.2. Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos 1.3. Proporcionar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados 1.4. Proporcionar seguridad frente a perturbaciones económicas y frente a la corrupción, el crimen y la violencia 3. Utilización de Este Capítulo 4. Empoderamiento de los Pobres 5. Aumentar la Capacidad de los Pobres Mejorando los Servicios Básicos 6. Dar Oportunidades Económicas Aumentando el Acceso a los Mercados 7. Proporcionar Seguridad Frente a las Perturbaciones Económicas 8. Proporcionar Seguridad Contra la Corrupción, el Crimen y la Violencia 9. Una Lista de Verificación para la Gestión de Gobierno Notas Técnicas Nota Técnica 1: Gestión de Gobierno y Pobreza

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1. Definiciones La gestión de gobierno se refiere, en un sentido amplio, a la forma en que las instituciones económicas, sociales y políticas de un país ejercen el poder. Esta definición amplia abarca múltiples cuestiones relacionadas. Los problemas de la pobreza y la gestión de gobierno están inextricablemente relacionados. La mala gestión de las instituciones públicas impone costos particulares sobre los pobres. La disfunción institucional impide que los gobiernos emprendan acciones que beneficien a los pobres. Por ejemplo, el fracaso de los gobiernos municipales en reconocer y proteger los derechos de propiedad de los pobres de las zonas urbanas perjudica a las comunidades y debilita las redes familiares. Recuadro 1: Perspectivas globales sobre la gestión de gobierno: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) La gestión de gobierno es el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa con miras a dirigir los asuntos de un país a todos los niveles. Incluye mecanismos, procesos e instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos de la sociedad articulan sus intereses, ejercen sus derechos jurídicos, cumplen con sus obligaciones jurídicas y negocian sus diferencias. (http://magnet.undp.org/policy/default.htm ) Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos La gestión de gobierno significa la utilización de la autoridad política y el ejercicio de medidas de control en una sociedad en relación con la gestión de sus recursos de desarrollo social y económico. Esta amplia definición abarca el papel que desempeñan las autoridades públicas en el establecimiento de un entorno en el que funcionan los operadores económicos y en la determinación de la distribución de los beneficios, así como la relación entre los gobernantes y los gobernados. (http://www.oecd.org/dac/ ) Comisión sobre el Gobierno Mundial La gestión de gobierno es la suma de todas las maneras en que los individuos y las instituciones públicas y privadas dirigen sus asuntos de forma conjunta. Es un proceso continuo que permite acomodar diferencias y conflictos de intereses y adoptar medidas de cooperación. Incluye instrucciones y regímenes formales que tienen el poder de hacer cumplir las leyes, así como arreglos informales que las personas e instituciones han acordado o han considerado de su interés. (http://www.cgg.ch/welcome.html) Banco Mundial Tal y como se describe en el informe de 1994 Gestión de Gobierno: La Experiencia del Banco Mundial, la “gestión de gobierno se caracteriza por una formulación de políticas predecible, abierta y clara (es decir, procesos transparentes); una burocracia impregnada de una ética profesional; una rama ejecutiva de gobierno responsable de sus acciones; y una sociedad civil fuerte que participa en los asuntos públicos; y todos actuando de conformidad con la ley.” http://www.worldbank.org/publicsector/overview.htm )

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Recuadro 2. Perspectivas regionales sobre la gestión de gobierno: Banco Asiático de Desarrollo La gestión de gobierno está relacionada con el marco institucional en el que los ciudadanos actúan entre ellos y con los organismos y funcionarios del gobierno. La capacidad de este marco institucional es importante para el desarrollo porque ayuda a determinar el impacto logrado por las políticas económicas adoptadas por el gobierno. Esta capacidad, por lo tanto, y la calidad de gestión de gobierno que refleja, es un asunto de vital importancia para todos los gobiernos. (http://www.adb.org/Work/Policies/governance/gov-policies.pdf) Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento La gestión de gobierno debería basarse en el apoyo a los mercados y a la empresa privada, en vez de darles planes y órdenes. Una solución para explicar las diferentes evaluaciones de la gestión de gobierno en toda la región se basa en la medida en que el estado esta sujeto a ser "captado"—o a un abuso de influencia—por intereses creados. (http://www.ebrd.com/english/PUBLIC/transition/Exesum_281099.html) Banco Interamericano de Desarrollo El Banco ha procurado reforzar la conexión entre la buena gestión de gobierno y la estabilidad política, lo cual, por otro lado, depende de las condiciones socioeconómicas internas, de la firmeza de las instituciones democráticas y del grado de participación de los ciudadanos en el proceso público de adopción de decisiones. La estabilidad también requiere un sistema jurídico eficaz y fiable, la administración eficaz de los fondos públicos, la responsabilidad del gobierno y la igualdad social. (http://www.iadb.org/exr/IDB/stories/1998/eng/e998l.htm ) Unión Europea En el marco de un entorno político e institucional que respeta los derechos humanos, los principios democráticos y el estado de derecho, la buena gestión de gobierno es la administración transparente y responsable de los recursos humanos, naturales, económicos y financieros con miras a un desarrollo equitativo y sostenido. Implica procesos de adopción de decisiones por parte de las autoridades públicas, instituciones transparentes y responsables, la primacía de la ley en la gestión y distribución de los recursos, y la capacidad de elaborar e implementar medidas que tienen por objeto prevenir y combatir la corrupción. (http://www.europa.eu.int/ ) Cuando el alcance del poder político legítimo es limitado y la gestión pública tiene una protección endémica, toda acción colectiva, del tipo que sea—especialmente aquellas que favorecen a la población pobre—no es posible. Las recientes publicaciones sobre la pobreza exponen estas preocupaciones respecto a la gestión de gobierno y cada vez se centran más en identificar acuerdos institucionales de los que se pueden obtener resultados favorables para los pobres. (Véase el Anexo.)

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2. Enfoque en los asuntos más esenciales La gestión de gobierno es un tema amplio y puede razonablemente incluir la consideración de áreas abarcando desde los derechos humanos—a través de la democracia y la participación— al gasto militar. A fin de presentar una relación práctica entre las preocupaciones generales sobre la forma en que las instituciones económicas, sociales y políticas ejercen el poder y las medidas que pueden adoptarse para mejorar los arreglos institucionales, este capítulo se basa en los cuatro elementos fundamentales del marco de pobreza definido en la introducción a este documento informativo. La principal cuestión en materia de gestión de gobierno es lo que puede hacerse para reformar las instituciones y lograr mejoras en las siguientes áreas:

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Empoderamiento de los pobres Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos Proporcionar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas y la corrupción, el crimen y la violencia

El Cuadro 1 resume la relación entre los asuntos clave de la gestión de gobierno y estos asuntos en materia de pobreza.

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. Cuadro 1. Asuntos sobre la pobreza y cuestiones sobre la gestión de gobierno Asuntos sobre Cuestiones sobre la gestión de gobierno la pobreza 1) Empoderamiento de los pobres

2) Mejorar el alcance, la eficacia y la sostenibilidad de los servicios básicos

3) Mayor acceso a los mercados

Normas para buscar y ocupar cargos públicos § Procesos electorales nacionales imparciales y transparentes § Acuerdos de distribución de poder para asegurar la estabilidad en las sociedades heterogéneas Supervisión por parte de los representantes políticos § Supervisión parlamentaria a través de las instituciones supremas de control § Un presupuesto que sea una indicación creíble de las intenciones políticas del gobierno § Políticas gubernamentales en favor de los pobres § Instituciones sólidas de representación local Recursos adecuados y predecibles para las autoridades locales y por sectores § Prioridades presupuestarias en favor de los pobres respecto a la prestación de servicios § Transferencias interinstitucionales estables con restricciones presupuestarias rigurosas § Procesos jerárquicos y transparentes para la elaboración de presupuestos Demarcación de las responsabilidades para el suministro § Asignación de responsabilidades de acuerdo con el principio de subsidiaridad Funcionarios capaces y motivados § Reclutamiento según los méritos y sueldos competitivos § Contratación para satisfacer las necesidades reales, según restricciones presupuestarias rigurosas § Servicio público que se gana el respeto Responsabilidades en aval § Publicación de las cuentas de las actividades en el ámbito local § Difusión de los datos básicos sobre el desempeño § Mecanismos de retroacción de los clientes, tales como libretas de notas y otros tipos de encuestas de los clientes Distribución flexible § Participación de los socios cívicos, privados Desarrollo de la capacidad local § Incentivos para transferir personal a las regiones pobres y aisladas § Autonomía apropiada para la transferencia de personal Marco jurídico y reglamentario § Cumplimiento de la legislación contra la discriminación § Incentivos para ampliar los mercados de crédito y de bienes raíces Métodos para reducir la exclusión § Cumplimiento de la legislación contra los obstáculos al movimiento § Divulgación de información sobre los mercados laboral y crediticio

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4) Proporcionar seguridad a) frente a las perturbacione s económicas

b) frente a la corrupción, el crimen y la violencia

Reglas para una gestión económica segura § Restricciones presupuestarias rigurosas con miras a una disciplina fiscal total § Administración eficaz de las rentas públicas y de las aduanas § Banco central independiente para llevar a cabo la política monetaria Protección frente a la vulnerabilidad económica § Reconocimiento de los derechos de propiedad sobre los bienes físicos § Acceso a seguros sociales y otros servicios por medio de acuerdos “de la A a la Z” Mecanismos de observación y ejecución de las leyes § Sistema de tribunales independiente y adecuadamente financiado § Acceso rápido al resarcimiento de daños y los recursos pertinentes Tribunales eficaces con personal judicial y jurídico competente § Otros mecanismos para la solución de disputas

2.1 Empoderamiento de los pobres La promoción de la participación es un principio de base en la lucha contra la pobreza. Sólo a través de la participación en los procesos políticos y administrativos formales podrán los pobres influenciar las directrices de política generales, las prioridades presupuestarias y las especificaciones en el diseño de programas. Para ser sostenible, la participación debe contar con estructuras oficiales a nivel nacional y regional y ser respaldada por las mismas. Dos acuerdos de gestión de gobierno promueven y sostienen los procesos de participación. El primer acuerdo incluye las reglas electorales que aseguran la competición normal y justa entre los candidatos a cargos políticos. El segundo incluye acuerdos sobre la distribución de poder entre las facciones étnicas o regionales—por ejemplo, pactos informales con la elite, el bicameralismo, el federalismo, o incluso la confederación—que aseguran una mayor estabilidad que aquellos según los cuales el vencedor de las elecciones tiene todo el poder. Los mecanismos de supervisión parlamentaria son igualmente importantes–por ejemplo, los informes periódicos de las instituciones supremas de control—que ayudan a los representantes parlamentarios a garantizar que los administradores públicos cumplen con sus responsabilidades fiduciarias y operacionales. A menudo, la participación de los pobres está condicionada por su proximidad a las instituciones políticas descentralizadas, que también se rigen por normas electorales apropiadas, y a los organismos de planificación locales que adoptan decisiones respecto a la asignación de fondos y de carácter operativo. Mientras que solos no garantizan el otorgamiento de poder efectivo o de decisión a los pobres, estos acuerdos locales de gestión de gobierno ofrecen a los pobres la oportunidad de articular y dar a conocer sus preocupaciones más inmediatas.

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2.2 Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos Uno de los problemas más complejos de la administración pública es mejorar el desempeño— esto es, el acceso, la eficacia según los costos y la calidad—de los servicios sociales, rurales y de infraestructura, en particular en los ámbitos local o municipal en los que los estados muy a menudo no tienen en cuenta a los pobres. En general, la mejora de la prestación de servicios requiere que los gobiernos asignen los recursos adecuados a cuestiones que son prioritarias para los pobres y aseguren el flujo predecible de recursos—por medio de procesos presupuestarios jerárquicos y transparentes—a las autoridades sectoriales y regionales. Las funciones se asignan idealmente a diferentes niveles del gobierno y se refuerzan con un marco jurídico de resolución de disputas entre jurisdicciones. Estos acuerdos estructurales deberían ser respaldados por personal capacitado, motivado, reclutado según sus méritos y remunerado con un salario competitivo. Las normas de servicio civil que establecen estas condiciones de servicio deberían ser controladas por establecimientos sujetos a una restricción presupuestaria rigurosa. La responsabilidad descentralizada en materia de prestación de servicios es necesaria, pero no suficiente para mejorar el suministro de los servicios. Tanto la sostenibilidad como la eficacia de estos servicios mejoran con la participación activa de los beneficiarios y cuando se alienta a otros prestadores de servicios, por ejemplo, a través de la creación de bancos de crédito y asociaciones de desarrollo comunitario. Los procesos que cuentan con la participación de los pobres hacen que éstos respondan y difundan información sobre la gestión y el rendimiento de los recursos, y refuerzan su responsabilidad.

2.3 Proporcionar oportunidades económicas con un mayor acceso a los mercados El estado desempeña un papel central en la definición y ejecución de las normas que rigen el acceso a los mercados privados. La exclusión y discriminación social impiden el acceso de los pobres a los mercados laborales, financieros y de bienes raíces, tanto como compradores como vendedores. La eliminación de estas barreras requiere unos esfuerzos nacionales y locales de gran envergadura contra la discriminación, con miras a desarrollar la libertad de los individuos pobres de participar en las principales instituciones de la sociedad. El gobierno debería, además, promulgar las reformas jurídicas y reglamentarias necesarias para la expansión de los mercados y difundir de forma activa la información sobre las oportunidades de empleo y de posesión de bienes a los pobres.

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2.4 Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas y la corrupción, el crimen y la violencia Las perturbaciones microeconómicas, tales como la pérdida de empleo o la violación periódica de los derechos de propiedad, ocurren con frecuencia en las vidas de los pobres. Cuando los derechos de propiedad de los ciudadanos pobres no están protegidos, o incluso no son reconocidos, la incertidumbre que esto causa desincentiva en gran manera la acumulación de bienes. Los acuerdos que proporcionan un seguro social y otros servicios esenciales tales como la atención de salud primaria o la capacitación vocacional, reducen la vulnerabilidad de los pobres en varios frentes. El bajo rendimiento macroeconómico afecta a todos los actores económicos, pero es especialmente costoso para los pobres, como demuestran los impuestos regresivos impuestos por la inflación. La mejor protección contra el bajo rendimiento macroeconómico es la gestión prudente de la política fiscal y monetaria. La vulnerabilidad ante el crimen, la violencia y la corrupción es uno de los principales obstáculos a la participación de los pobres en la sociedad global. Los gobiernos pueden tomar medidas para controlar estas formas de acción arbitraria con dos acuerdos que ”abren las puertas” del sistema judicial. Pueden autorizar la creación de otros organismos de resolución de litigios –o formalizar las instituciones que actualmente operan de manera informal –que son menos costosos y más rápidos que el sistema judicial tradicional. Los gobiernos también pueden introducir métodos por medio de los cuales los pobres pueden informar—anónima o públicamente—sobre el comportamiento de los funcionarios, tales como al cuerpo policial.

3. Utilización de este capítulo Este capítulo se ha concebido para ser utilizado durante los procesos de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (ELP) y contribuir de esta manera al diálogo sobre la gestión de gobierno. Tiene por objeto proporcionar directrices basadas en la colaboración, como segunda etapa de un proceso de tres etapas esenciales. El capítulo asume que se ha emprendido un análisis inicial de la pobreza. Está concebido para promover una estrategia operativa posterior para el gobierno y sus socios esenciales sobre la forma en que se puede mejorar la participación de los ciudadanos pobres en la vida social y económica global. Primera etapa – Desarrollo de conocimientos más detallados sobre la pobreza. Las etapas iniciales del proceso del DELP conllevarán una labor analítica de las diversas dimensiones de la pobreza. Este analisis de la pobreza—que idealmente incluiría una presentación general de las preocupaciones sobre la gestion de gobierno— proporcionará una base fundamental para las consultas del DELP. Segunda etapa – Definición de una estrategia para lograr una gestión de gobierno favorable para los pobres

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. El diagnóstico de calidad de los acuerdos de gestión de gobierno es esencial para determinar las vías de reforma fundamentales necesarias para lograr que la gestión de gobierno favorezca a los pobres. Este capítulo tiene por objeto precisamente esto, sugiriendo opciones de reforma que son no sólo técnicamente sólidas, sino también legítimas a los ojos de los pobres. Pueden aplicarse unos diagnósticos más detallados cuando el tiempo y los recursos lo permitan.1 Tercera etapa – Vinculación de la estrategia del país con las operaciones de los donantes A medida que el proceso de participación se reduce paulatinamente, el gobierno deberá hacer frente al desafío de conseguir el respaldo de donantes y de otros socios para la estrategia del país. Este capítulo tiene por objeto ayudar al gobierno durante la segunda etapa y servir de instrumento de diagnóstico para un equipo de trabajo integrado por representantes del gobierno y de la sociedad civil. Proporciona cuatro series de preguntas sobre reformas institucionales viables que pueden abordarse independientemente y pueden asistir en: • • • •

Empoderamiento de los pobres Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos Proporcionar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas y frente a la corrupción, el crimen y la violencia.

4. Empoderamiento de los pobres Tener al gobierno — ejecutivo — por responsable se basa en dos conceptos. Primero, tiene que haber algunos organismos o grupos a los cuales el ejecutivo tiene que responder. Segundo, se le debe exigir al ejecutivo que cambie su curso en ciertas circunstancias. Si las respuestas que proporciona no se consideran satisfactorias entonces, en algunas situaciones, se debería insistir en otro comportamiento.

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Productos del Banco Mundial que pueden servir de ayuda en particular incluyen: conjunto de herramientas que están disponibles en el sitio de la Web de las herramientas para el Análisis y Evaluación Institucional en http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf • Unas encuestas de funcionarios públicos y de hogares que pueden ser organizadas en colaboración con el Instituto del Banco Mundial http://www.worldbank.org/wbi/gac/programs.htm • Unos informes más formales que incluyen: Examen de las Instituciones y de la Gestión de Gobierno

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. Con esas dimensiones en mente, una responsabilidad horizontal concierne las relaciones entre el ejecutivo y los actores con poder más o menos igual, mientras la responsabilidad vertical se refiere a las relaciones donde el poder está en su mayor parte de un solo lado. Ambas relaciones pueden, por supuesto, encontrarse a lo largo de toda una gama, de acuerdo con la frecuencia con la cual se ejerza la responsabilidad. El gráfico siguiente enseña las conexiones de esas relaciones.2 Gráfico 1. Tener el Ejecutivo por Responsable Electorado

Legislatura

ejecutivo

verificaciones horizontales informales

Comisiones de servicios Auditoría suprema Poder judicial Mediador

verificaciones horizontales formales

verificaciones verticales grupos de interesados y ONG partidos medios de información donantes grupos de usuarios

verificaciones verticales gobierno regional Existe toda la razón para suponer que la arquitectura del estado — incluso las relaciones entre el poder ejecutivo, el poder legislativo y el poder judicial — y los demás acuerdos para la transferencia de poder entre los gobiernos, incluso los acuerdos y leyes electorales, afectan el desempeño del sector público para responder a la pobreza. ¿Es la oficina del gobierno impugnable en la práctica? Unas elecciones regulares, libres y justas que resultan en cambios en el gobierno, conjuntamente con la libertad de expresión, de asamblea y de organización, y el derecho de presentarse a las elecciones, son fundamentales para el empoderamiento de los pobres. Las cuestiones primordiales incluyen el hecho de si existe realmente una libertad de expresión y de opinión sin restricción por parte de los medios de información o por la autocensura, y cuáles dificultades se presentan a algunos grupos para obtener unos permisos para manifestar o formar unas asociaciones cívicas. 2

Este plano de las relaciones de responsabilidad merece un reconocimiento a Schedler, Diamond y Plattner (The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies . Editado por Andreas Schedler, Larry Diamond, y Marc Plattner. Boulder: Lynne Rienner Publishers Inc., 1999). Véase el Estudio del Gasto Público para Ghana del Banco Mundial (Reorienting Public Expenditures to Serve the Poor, April 2000) para ver un ejemplo de aplicación de este marco. Véase también las notas PREM del Banco Mundial: Using an Ombudsman to Oversee Public Officials y Fostering Institutions to Contain Corruption, las recientes experiencias del Banco Mundial. 9

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Las reglas para buscar y obtener un puesto en la administración pública deberían ser justas y transparentes, con unos acuerdos de participación en el poder que aseguren la estabilidad en unas sociedades heterogéneas. Las elecciones deberían ser competitivas, y una ley electoral debería proporcionar el establecimiento de una comisión electoral independiente y la definición de los límites electorales por un organismo neutral o representativo. La ley debería también prohibir de manera creíble la compra de votos y al mismo tiempo fomentar el seguimiento de las elecciones por unos grupos independientes de la sociedad civil. Los puntos clave son de saber en cuál grado el gobierno y los candidatos de la oposición tienen un acceso igual a los recursos del estado durante las campañas políticas, y si el registro de los votantes está actualizado antes de las elecciones y no es controversial. Una cuestión clave que se debe examinar es de cuál manera los partidos están estimulados para funcionar de manera transparente y sin obstáculo indebido. Por ejemplo, ¿están los gobiernos y los partidos de oposición libres para efectuar unas reuniones o manifestaciones públicas, y está el marco transparente para un apoyo financiero y no financiero del estado y del público a los partidos políticos? ¿Está el partido del gobierno financiado por medio de recursos fuera del presupuesto? ¿Pueden los partidos de oposición obtener abiertamente unos recursos adecuados para participar en la política competitiva? Las contribuciones financieras y no financieras deberían ser verificadas regularmente y los resultados deberían ser conocidos del público. ¿Responsabiliza al gobierno la legislatura por sus acciones políticas? Unas largas demoras para los informes de auditoría a la legislatura son un signo especialmente claro que la legislatura no tiene al gobierno por responsable de sus acciones. Las preguntas clave que deben hacerse para asegurarse de que se responsabiliza al gobierno para la ejecución y la transparencia del presupuesto incluyen: • ¿Reconcilia y justifica el ejecutivo al parlamento las desviaciones entre los estimados a plazo y los estimados presupuestarios y entre los estimados presupuestarios y los gastos reales? • ¿Entregan los ministerios y organismos unos informes anuales al parlamento en los cuales se explica el resultado? • ¿Se presentan al parlamento los balances financieros verificados de manera oportuna? • ¿Se debaten en el parlamento? • ¿Se percata el ejecutivo de las conclusiones de la auditoría y de cualquier informe del parlamento que se refiera a ello? • ¿Existen algunos grupos de interesados que analizan el presupuesto, incluso desde la perspectiva de su enfoque hacia la pobreza? • ¿Cuál porcentaje del presupuesto está reservado, formal e informalmente? • ¿Existen algunos criterios para cuando las reservas son legítimas?3

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Una guía empírica para estudiar la relación entre el ejecutivo y la legislatura está presentada en Public Expenditure Institutional Assessment toolkit disponible en el sitio de la Web de las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional del Banco Mundial en http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf. 10

Borrador para comentarios. abril 24, 2000. El parlamento debería incluir un comité financiero que esté funcionando y el equivalente de un comité de cuentas públicas.4 Los comités parlamentarios deberían estar respaldados por un personal profesional y unos recursos adecuados. Los parlamentarios individuales deberían tener suficiente personal y recursos financieros para desempeñar sus obligaciones.5 ¿Es el presupuesto una señal creíble de las intenciones de la política del gobierno? Exigir que el gobierno declare claramente cuál es su política y cuáles son sus intenciones para el gasto es una condición preliminar vital para tenerlo responsable. El presupuesto del gobierno central es una declaración obvia de las intenciones de la política del gobierno, aunque todas las políticas tengan implicaciones presupuestarias. ¿Cuán robustos son los vínculos entre la planificación, la definición de política y el presupuesto? ¿Están articuladas las prioridades de las políticas y están reflejadas en las asignaciones presupuestarias? ¿Corresponden los gastos reales a las asignaciones? La volatilidad de la política y su desvío de las asignaciones funcionales de fondos son dos medidas particularmente útiles.6 La volatilidad de la política pone a prueba la afirmación de que las variaciones radicales de año en año en el presupuesto indican que no existe un conjunto coherente de prioridades políticas y que las autoridades encargadas de la ejecución no tomarán las declaraciones políticas en serio porque pueden probablemente cambiar. 7 El desvío de las asignaciones funcionales pone a prueba la opinión que la legislatura debería tener al gobierno responsable de sus acciones políticas.8 Un gran desvío indica una mala calidad de planificación o de ejecución, y una menor credibilidad en el presupuesto. Al identificar los problemas institucionales es útil considerar el período de tiempo para el presupuesto. ¿Es el presupuesto exclusivamente anual? ¿De no serlo una perspectiva a mediano plazo significa que cuando se toman las decisiones políticas, se consideran los costos e impactos de otros años? Al identificar las soluciones, la adopción de políticas que sean sostenidas, eficaces y adecuadamente financiadas va al corazón del proceso político: • ¿Ha el gabinete, o su equivalente, articulado claramente las prioridades políticas? • ¿Existen unas estrategias sectoriales para los sectores esenciales? 4

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El Instituto del Banco Mundial ofrece programas de capacitación y unos seminarios (http://www.worldbank.org/wbi/governance/india1_new.htm) La Unión Interparlamentaria (IPU) (http://www.ipu.org/) y la Asociación Parlamentaria Comunitaria (http://www.comparlhq.org.uk/) pueden proporcionar una orientación valiosa sobre esos temas. Véase también la lista de los demás sitios parlamentarios mantenidos por la Unión Interparlamentaria (http://www.ipu.org/english/otherweb.htm) Unos datos comparados entre países se puede obtener del Grupo del Sector Público de la red de Lucha contra la Pobreza y de la Gestión Económica del Banco Mundial. (Pronto estará disponible un vínculo al sitio de la Web con los datos sobre la gestión de gobiernos). La volatilidad de la política se calcula com o el punto medio de los cambios de año en año (valores absolutos) en cada clasificación funcional para los cuatro años anteriores, cuando los cambios políticos se definen como la diferencia entre la porción del porcentaje en el presupuesto desde el año n hasta el año n+1, calculado como una proporción de la cifra del año n. Se calcula como la suma de todos (valores absolutos de) los desvíos entre los presupuestos aprobados y ejecutados por una clasificación funcional. 11

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¿Hay documentos públicos? ¿Se consultan las partes interesadas del país—la sociedad civil, la comunidad empresarial, los grupos de interés público, los sindicatos, las asociaciones de granjeros y otros grupos interesados—acerca de la política? ¿Son las prioridades sectoriales y los objetivos acordados sujetos a un cambio arbitrario por la dirección del gobierno? ¿Son las principales propuestas políticas presentadas al gabinete para su decisión? ¿Se exige que las propuestas políticas especifiquen los resultados previstos, sus consecuencias y sus costos a mediano plazo—dentro y fuera del presupuesto? 9

5. Aumentar la capacidad de los pobres mejorando los servicios básicos El conjunto de herramientas del sector ofrece una orientación detallada sobre las alternativas para mejorar la educación, la salud y otros servicios cruciales para los pobres. Sin embargo, pueden haber unas limitaciones generales para el suministro de servicios que podrían indicar unos problemas transversales de gestión de gobierno y de administración pública. La identificación de las deficiencias específicas para el suministro de servicios públicos es difícil, ya que existen pocas normas internacionales con las cuales se puede comparar los niveles de servicio. 10 Se pueden utilizar unos métodos de encuestas para usar de referencia para el acceso y el precio por unidad para diferentes servicios (por ejemplo, las tasas de matriculación y el costo por alumno en la educación) en el punto de suministro apropiado (por ejemplo, la escuela o el hospital de distrito). Se puede encontrar más información sobre las directrices pertinentes en el capítulo de Seguimiento y Evaluación de los Resultados. De manera más general, se puede establecer el punto de referencia del suministro de servicios examinando: • El acceso de grupos específicos y de interesados a los servicios 9

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Un diagnóstico más detallado está disponible en el “Public Expenditure Institutional Assessment toolkit” que se encuentra en el sitio de la Web del Banco Mundial sobre las herramientas para el Análisis y Evaluación Institucional en http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf. Esta evaluación de las instituciones presupuestarias incluye modelos para evaluar los acuerdos institucionales formales del gasto público y para evaluar la capacidad de los acuerdos por el gabinete para la adopción de la política sectorial. Este conjunto de herramientas se ha utilizado en programas pilotos en Tailandia, Indonesia, Uganda, Malawi, Ghana, Australia, Nueva Zelanda, Colombia y Benin. Una información más general sobre los asuntos del gasto público se puede encontrar en http://www.worldbank.org/publicsector/pe/index.htm. Para servir de referencia, el tiempo de espera para unas líneas telefónicas (Fuente: International Telecommunication Union, 1998. World Telecommunication Development Report. Ginebra, http://www.itu.int/) puede dar alguna idea de la calidad de los servicios del gobierno en comparación con otros países. El servicio telefónico está provisto por el gobierno en casi todos los países en desarrollo, y el período de espera para una línea telefónica es un indicador de la capacidad administrativa y del interés que se proporciona. Ese indicador está negativamente correlacionado con un índice de meritocracia en la administración pública. Algunos datos están provistos por el Banco Mundial en http://www.worldbank.org/data/wdi/pdfs/tab5_10.pdf. 12

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Los índices de utilización de los servicios Eficacia operacional, incluso el costo por cada producto dado Puntualidad Niveles de la corrupción percibida.

El punto clave es que la prestación de servicios es buena o mala en términos relativos. La identificación de los distritos que, al suministrar un servicio, funcionan especialmente bien o mal en relación con los demás — o en relación con su propio funcionamiento anterior — puede ayudar a recalcar un suministro de servicios deficiente, o una práctica óptima. Las investigaciones indican que la prestación de servicios eficaz y sostenible depende de tres fundamentos. Las tentativas para extender el alcance de los servicios así como la calidad de los servicios se deberían basar en los flujos de recursos previsibles y adecuados. Segundo, la credibilidad de la política — el grado hasta el cual las autoridades entienden y están cometidas con las estrategias que se les ha pedido que ejecuten — puede influenciar en gran medida el rendimiento de los servicios. La credibilidad de las directivas de la política de los altos niveles del gobierno se mejora cuando las políticas son consistentes y no opuestas por los oficiales de distritos, y cuando los procesos de planificación son participatorios e inclusivos y que el personal no está sujeto a la microgestión o a la interferencia política. Tercero, la calidad de la administración pública es crucial, y los grados hasta los cuales el reglamento básico de la administración pública asegura la disciplina del personal es un motor clave que impulsa el suministro de servicios. La evaluación de la administración pública exige que se examine la legislación y la reglamentación formales, y la consideración de cómo esa reglamentación está aplicada en la práctica. El grado y la naturaleza de la autonomía de los organismos es una cuestión importante de diseño. Los organismos de suministro de servicios tienen generalmente restricciones para las maneras en las cuales pueden utilizar los recursos — recursos humanos, financieros y tecnológicos — para cumplir con los objetivos políticos. Las restricciones de medios pueden limitar las oportunidades de corrupción. Sin embargo, esas restricciones pueden impedir al personal local utilizar esos recursos de la manera más eficaz para suministrar servicios. Hay un equilibrio que se debe lograr, ya que la experiencia en el mundo entero demuestra que los responsables de la política tienen menos éxito cuando prescriben los medios a través de los cuales los servicios deberían ser suministrados al nivel local. La flexibilidad en cuanto a los medios de suministro de servicios, sujeta a unas normas mínimas, es un método preferido para asegurar un suministro eficaz de servicios. El nivel de la prestación de servicios también es significativo. La delegación de responsabilidad para el suministro de servicios hacia los niveles más bajos posibles del gobierno ha comprobado que la prestación de servicios puede mejorar en muchos casos. ¿Son las políticas del gobierno explícitamente a favor de los pobres en su diseño o aplicación?

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. El gasto público para aliviar la pobreza puede ser ampliamente enfocado a través de servicios públicos o enfocado más estrechamente hacia ciertos tipos de personas. La concentración del gasto público en los servicios que son relativamente más importantes para los pobres, como los servicios primarios de salud o la educación primaria, es un ejemplo de focalización amplia. Los gobiernos también diseñan unos programas anti-pobreza que tratan de identificar a los pobres y de canalizar los ingresos o los pagos en servicios solamente a ellos. (Véase los capítulos sobre la Protección Social y el Gasto Público y la Nota Técnica 2). ¿Se suministran servicios al más bajo nivel posible del gobierno? Varias formas diferentes de descentralización pueden existir dentro de un país y pueden caracterizar los sectores dentro de un país: 1. La desconcentración, la forma más suave de descentralización ocurre cuando el gobierno central dispersa las responsabilidades para ciertos servicios hacia sus oficinas subalternas regionales. 2. La delegación se refiere a una situación en la cual un gobierno central transfiere las responsabilidades para las tomas de decisión y la administración de las funciones públicas a los gobiernos locales o a las organizaciones semiautónomas que no son totalmente controladas por el gobierno central pero que deben rendirle cuentas. 3. La devolución es una forma más extensa de descentralización. Aquí, el gobierno central transfiere la autoridad para las tomas de decisión, las finanzas y la gestión a los gobiernos locales que tienen unas jurisdicciones claras y legalmente reconocidas en las cuales ejercen su autoridad, cumplen funciones públicas y deben rendir cuentas a los constituyentes. En general, la descentralización no es ni buena ni mala. Si está bien diseñada, puede acercar más la toma de decisión hacia el pueblo y mejorar la gestión del gobierno, incluso la eficacia del suministro de servicios. Sin embargo, el diseño es complicado, ya que comprende las políticas e instituciones políticas, fiscales y administrativas que afectan los resultados de manera tanto individual como interactiva. Si la descentralización no está bien diseñada, puede tener impactos negativos. El principal desafío es de equilibrar las responsabilidades con el rendimiento de cuentas y los recursos. En la práctica, existe a menudo una gran diferencia entre los acuerdos formales para una descentralización y lo que esté de verdad ocurriendo en un país. Un elemento esencial de la descentralización es la necesidad de una división clara de responsabilidades y un sistema claro de rendimiento de cuentas. No hay un conjunto perfecto de acuerdos intergubernamentales que puedan permanecer intactos indefinidamente — las autoridades centrales y locales deben rendir cuentas a sus constituyentes para asegurar una gestión eficaz de gobierno. Unas cuestiones importantes incluyen el hecho de si los gastos y los ingresos son claramente asignados a diferentes niveles del gobierno. ¿Corresponden los gastos y los ingresos para permitir el financiamiento de los servicios, y son las transferencias previsibles y transparentes? ¿Cada cuánto tiempo se cambia el reglamento para las transferencias? ¿Se tienen por responsables a los gobiernos locales para responder a las preferencias de los ciudadanos en el suministro de bienes y servicios públicos?

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. Un gobierno regional debería considerarse responsable de los servicios de los cuales está a cargo. Esto exige un cometido claro de responsabilidades entre los niveles del gobierno. Unas firmes restricciones presupuestarias son necesarias, pero insuficientes. Unas elecciones regionales creíbles, la publicación de todas las cuentas y la participación de los asociados cívicos y privados para el suministro de servicios refuerzan la responsabilidad para rendir cuentas. La utilización activa de incentivos para trasladar funcionarios a zonas remotas y pobres es una buena indicación que el gobierno regional está respondiendo a la presión ejercida para obtener resultados. Las principales cuestiones en cuanto a las instituciones políticas locales incluyen el hecho de si las elecciones producen restricciones sobre las decisiones fiscales regionales. Los votantes tienen que encontrar unos incentivos más significativos para castigar los déficits si el vínculo del beneficio fiscal es fuerte, o en otras palabras, si tiene un bajo nivel de desequilibrio vertical. Los votantes locales tenderían probablemente a tener a sus representantes responsables de las tomas de decisiones locales si las decisiones afectan la asignación de sus propios recursos más bien que los que son mandados del gobierno central. La presencia de elecciones no significa necesariamente una fuerte asignación de responsabilidad. 11 ¿Pueden las unidades o entidades a cargo de los gastos predecir su financiamiento global y su flujo de fondos para los años venideros? Las disposiciones presupuestarias necesarias deberían estar establecidas para un suministro de servicios eficaz. Todas las unidades en el gobierno a cargo de gastos deberían saber por adelantado lo que será su financiamiento como condición que debe ser cumplida para la eficacia operacional y la responsabilidad de su gestión. Al examinar la desviación promedio proporcional entre las asignaciones presupuestadas para los costos fuera de los del personal, como las operaciones y el mantenimiento, y otros costos fijos y los costos reales bajo esas cantidades asignadas para las organizaciones financiadas por el presupuesto, se puede aprender mucho. La previsibilidad del financiamiento para las organizaciones en los sectores esenciales de la salud, de la educación, de las carreteras y de la agricultura es particularmente importante si los servicios esenciales deben ser suministrados a los pobres.12 ¿Es el gobierno un empleador responsable, limitando los costos laborales mientras se asegura que las disposiciones para las remuneraciones no establecen incentivos perversos?

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Véase Assessing Constraints on Service Delivery toolkit del Banco Mundial en el sitio de la Web sobre las herramientas para el Análisis y Evaluación Institucional del Banco Mundial en (Ithttp://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf). Esas herramientas están diseñadas para hacer una evaluación de las limitaciones en el suministro de servicios de línea. Ayudan a encontrar la ubicación de las restricciones — identificando el grado hasta el cual surgen los problemas dentro de los organismos proveedores de servicios, o de dificultades en otros niveles nacionales o de las provincias. Diagnostican la naturaleza de las restricciones externas para el proveedor de servicios, incluso el grado hasta el cual un mal funcionamiento está arraigado en las disposiciones provinciales y nacionales deficientes para las tomas de decisión, para asegurar los flujos de fondos, y para asegurar un rendimiento de cuentas. Esas herramientas se están utilizando en un programa piloto en Etiopía, en Benin y en Argentina. Véase Public Expenditure Institutional Assessment toolkit disponible en el sitio de la Web del Banco Mundial sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional en (http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf). 15

Borrador para comentarios. abril 24, 2000. Los funcionarios públicos deberían ser recompensados de manera apropiada. El número de funcionarios públicos debería estar en línea con la práctica internacional, con el peso fiscal — los costos salariales del sector público como porcentaje del producto nacional bruto (PNB) — no excesivo. Las medidas clave son los costos salariales como porcentaje del PNB y como porcentaje de los gastos del gobierno, y el costo de los bienes y servicios como una proporción del gasto público. Los niveles salariales deberían ser lo suficientemente competitivos para reclutar, retener y motivar un personal calificado en todos los niveles, prestando una atención especial al coeficiente de pago entre la administración pública y el sector privado, el coeficiente del salario más alto al más bajo dentro de la misma clasificación de empleo en la administración pública--o el coeficiente de compresión vertical--y el coeficiente del salario más alto hasta el más bajo dentro de la misma clasificación de un empleo público--o el coeficiente de compresión horizontal. 13 Es importante comprender la competitividad de los salarios para los puestos públicos en relación con los equivalentes del sector privado, incluso todas las metas y motivos subyacentes, como la seguridad de mantener un empleo. ¿Son esos procesos para asegurar que todos los niveles de compensación continúan reteniendo y atrayendo las aptitudes requeridas? ¿Cuáles son los coeficientes de movimiento de personal? ¿Está la remuneración en los niveles gerenciales apropiada a las aptitudes, como se indica en los coeficientes de compresión? ¿Está el valor de la compensación socavada por el elemento discrecional? ¿Están las escalas salariales clara y consistentemente vinculadas a los rangos? ¿En conjunto, es el sistema de compensación sencillo, monetizado, transparente y justo? ¿También, es el sistema de pensiones razonable, eficaz y justo? ¿Es el gobierno incapaz de aplicar unas políticas legítimas por la resistencia de la administración pública o por su capacidad limitada? 13

Una descompresión que no esté comprendida entre 1:7 y 1:20 puede socavar los incentivos para los altos funcionarios públicos para que continúen una carrera y que tomen seriamente las amenazas disciplinarias. Los salarios promedio del gobierno central como una proporción de los salarios promedio en las industrias del sector privado por debajo de 0,5 no tienen un atractivo adecuado para un personal calificado, o si son por encima de 1,5 indican una “captación” de una política salarial por el personal existente. La descompresión horizontal — unas asignaciones discrecionales por encima del salario básico — superior a 1:1,2 puede dar unas oportunidades para una discreción gerencial excesiva, facilitando una corrupción organizada y una captación de rentas. Véase Civil Service Institutional Assessment toolkit del Banco Mundial en http://www.worldbank.org/publicsector/test/prempak o el sitio de la Web sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional del Banco Mundial en http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf para más información. Esas herramientas evalúan las disposiciones institucionales formales e informales para el empleo en el sector público, incluso el impacto de la política salarial y las relaciones entre los servicios administrativos nacionales y regionales. Examinan la coherencia y el cumplimiento del reglamento formal en relación con la política y la estrategia de la administración pública, la legislación y el reglamento, la estructura y la gestión de las carreras, los salarios y el empleo, y la gestión del funcionamiento. Ese conjunto de herramientas ha sido usado como programa piloto en una diversidad de países miembros de la Unión Europea, en Bolivia, Indonesia, Jordán, Mozambique, Rumania y Albania. Se le está actualmente preparando para integrarlo en un PREMpak, lo que les permite a múltiples usuarios hacer preguntas acerca de las evaluaciones de los demás, facilitar el diálogo y el consenso entre el personal del Banco, los consultores y los países de contrapartida. 16

Borrador para comentarios. abril 24, 2000.

La resistencia para la aplicación de unas políticas gubernamentales esenciales emanando de unos intereses personales dentro de la administración pública es un obstáculo frecuente para suministrar unos servicios vitales a los pobres. La distribución de datos básicos sobre el rendimiento y los métodos para una retroacción de los clientes, incluso unas boletas de notas y otros tipos de encuestas de clientes, puede ser útil. Es importante que el número de personas nombradas en la administración pública sea limitado. Una guía útil es que en los Estados Unidos, la proporción de los nominados políticos es alrededor de 1:400; en Suecia, es alrededor de 1:2.000. El porcentaje estimado del personal del sector público financiado por el presupuesto en los principales ministerios del gobierno central que fueron cambiados en las dos últimas elecciones puede ser informativo. La frecuencia de las transferencias o de traslados de funcionarios antes del final de un mandato puede ser un síntoma de participación política en la administración pública. Varias preguntas pueden ser útiles para hacer una evaluación de la calidad de la administración pública. Es importante recordarse que la administración pública misma puede solamente encontrarse en los ministerios centrales. El acceso a unos puestos de la administración pública y las responsabilidades de los funcionarios públicos deberían definirse legalmente. Los puntos clave incluyen la calidad de la legislación que define la envergadura de la administración, y los reglamentos afines que describen los procedimientos. Las características del código de conducta o el marco equivalente que gobierna el comportamiento de los funcionarios también tienen importancia. ¿En conjunto, es la administración pública políticamente neutral, con un reglamento para los funcionarios públicos sobre la actividad política que haya sido definido por la legislación de la administración pública y está la actividad política prohibida por la ley? Otros asuntos conciernen el reclutamiento basado en el mérito. ¿Existe una declaración general sobre la administración que mencione que su funcionamiento está basado en el mérito? ¿Se han preparado las descripciones de los puestos y se están usando? ¿Requiere la legislación de la administración pública que las nominaciones y las promociones a unos puestos de carrera deben hacerse por medio de una competencia basada en el mérito? ¿Aún si la política de reclutamiento está descentralizada, gobierna el principio de los méritos las prácticas en toda la administración? ¿Está definido un proceso para los nombramientos a los más altos niveles que aseguren la consideración de los candidatos por lo menos a todo lo ancho de la administración pública, sin excluir una entrada lateral por personas ajenas a ella? ¿Prohibe la legislación de la administración pública el patrocinio y el nepotismo en los nombramientos y las promociones para los funcionarios de carrera?

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. También, las responsabilidades de los miembros del personal, los prospectos de promociones y las trayectorias y desarrollos de las carreras deberían ser definidos de manera creíble. Debería haber una estructura orgánica y un sistema de clasificación para las carreras administrativas claramente definidos. La estructura de la administración pública, incluso los niveles, las unidades y las relaciones informativas, deberían también ser bien definidos y consistentemente aplicados a lo largo de las unidades de la administración. Los sistemas de clasificación de rangos y de puestos deberían combinarse eficazmente para producir unos incentivos claros y adecuados para el ascenso y al mismo tiempo evitar una complejidad indebida. Las preguntas esenciales incluyen el hecho de si el sistema de clasificación es eficaz para identificar los grupos de empleos con calificaciones específicas que necesiten la gestión de una carrera especial. ¿Existen unas políticas y prácticas satisfactorias para la igualdad de empleo que mitiguen los prejuicios discriminatorios por razones de género, de región o por otros motivos de discriminación? 14 ¿Ganan los empleados del gobierno el respeto de las firmas y del gran público? Los funcionarios públicos deberían ganar el respeto del público y de las empresas. Sin embargo, las encuestas sistemáticamente muestran la frustración del público con el funcionamiento de la administración pública, y la carga pesada que la corrupción pone encima de los pobres. ¿Han habido encuestas de las percepciones del público sobre la calidad de los servicios en este país? ¿Si así es, cuáles han sido los resultados? ¿Cuáles son las percepciones del público en cuanto a la corrupción en la administración pública? 15

6. Dar oportunidades económicas aumentando el acceso a los mercados ¿Está el gobierno estructurado de manera a proporcionar el acceso de los pobres a los mercados? Los problemas del acceso restringido toman muchas formas. La corrupción y las trabas administrativas pueden hacer que la apertura de una pequeña empresa se vuelva innecesariamente costosa, y que se reduzca la proporción de empresas funcionando en el sector formal. Los “pagos extraoficiales” tienen probablemente el efecto de disuasión más poderoso entre los empresarios potenciales, los pobres y los demás que tratan de establecer una pequeña empresa.

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Véase Civil Service Institutional Assessment toolkit del Banco Mundial en el sitio de la Web sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucional del Banco Mundial en http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf. para ver un método más detallado para evaluar la calidad de las disposiciones de la administración pública. 15 El Instituto del Banco Mundial puede ayudar en esas encuestas. Véase http://www.worldbank.org/wbi/gac/programs.htm. Las Notas PREM sobre las experiencias recientes del Banco Mundial están disponibles en relación con Corruption and Development, New Frontiers in Diagnosing and Combating Corruption, y Using Surveys for PublicSector reform. La Encuesta del Ambiente Empresarial Mundial 1997 da unas referencias útiles para las percepciones de las empresas de las autoridades públicas (http://www.worldbank.org/html/prdmg/grthweb/wdr97.htm) 18

Borrador para comentarios. abril 24, 2000. Los créditos pueden ser inaccesibles a los pobres a causa de la observación inadecuada de los contratos. Un sistema legislativo que haga respetar los contratos entre los bancos y los depositantes, y entre los bancos y los prestatarios, es necesario para tener un sistema financiero bien organizado. Los pobres y las pequeñas empresas pueden ser especialmente dependientes de créditos, si las empresas más importantes son más a menudo capaces de financiar una inversión con la retención de sus ingresos. Los créditos pueden estar fuera del alcance de los pobres a causa de unos derechos sin garantía para tierras y otras propiedades. La falta de derechos claros sobre las tierras y otras propiedades restringen las garantías de las cuales disponen los pobres. Un reglamento comercial imprevisible puede frenar las inversiones en las pequeñas empresas. Las políticas imprevisibles pueden tener unos impactos especialmente adversos sobre los pobres y las pequeñas empresas. Los inversionistas más pudientes y las empresas más importantes pueden tener más influencia sobre la adopción de políticas y pueden diversificar sus ingresos y bienes más fácilmente en diferentes campos de la actividad económica, de tal manera que los cambios súbitos de política afectando una ocupación o industria tendría menos influencia en su bienestar. Un reglamento antimonopolio deficiente y su aplicación puede dañar a las pequeñas empresas, y a consecuencia de ello, afectar a los trabajadores pobres y a los consumidores. Las pequeñas empresas pueden ser perjudicadas por el poder monopolístico de las firmas con las cuales compiten, a quienes venden, o de las cuales compran. Los consumidores pobres pagan precios más altos a firmas que tienen poder en el mercado. Aunque algún monopolio creado por el gobierno puede ser justificado —principalmente como una protección temporaria obvia— la mayoría del poder en el mercado en los países en desarrollo se otorga por razones políticas o es el producto de un reglamento deficiente y de una poca capacidad para aplicarlo. Las leyes laborales limitan indebidamente las oportunidades de empleo para los pobres al aumentar los costos laborales a los productores, llevándolos a sustituirlos en capital. Los empleadores potenciales de los pobres a veces confrontan unos serios obstáculos del sector público para extender el empleo, como un comportamiento monopolístico por las empresas existentes protegidas por el gobierno, unas actividades arbitrarias y caprichosas reguladoras o impuestos confiscatorios o corrupción. Los pobres pueden confrontar unas restricciones de movilidad, como la incapacidad de vender bienes para financiar un traslado a zonas donde los empleos son más abundantes. ¿Se respetan los derechos de propiedad y los contratos?

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. Las instituciones estatales deberían facilitar los intercambios voluntarios. La proporción de las reservas monetarias que no está en efectivo es una medida para saber cuando el gobierno respeta eficazmente los contratos, y si se puede tener confianza en que no vaya a expropiar unos bienes financieros, las firmas y las personas encontrarán que es más ventajoso depositar unos bienes financieros en bancos en vez de mantenerlos en efectivo. Por lo tanto, una buena gestión del gobierno se asocia en general con unos coeficientes más altos de dinero para numerosos contratos. También es importante el porcentaje de tierras privadas que son formalmente registradas.16 ¿Son los grupos vulnerables particularmente excluidos? La exclusión social y la discriminación mantienen a los pobres fuera de los mercados para tierras, trabajo y crédito, como compradores o como vendedores. Los pobres se encuentran en situaciones especialmente malas cuando no hay crédito disponible. En algunos casos, las obligaciones acostumbradas pueden también limitar las actividades que los pobres puedan emprender. La remoción de esos obstáculos requiere unos enormes esfuerzos antidiscriminatorios nacionales y locales para extender la libertad de las personas pobres para que participen en las principales instituciones. El gobierno también debería adoptar unas reformas legislativas y reguladoras que se necesitan para ampliar los mercados e informar activamente a los pobres de las oportunidades de empleo y de bienes propios. ¿Impiden las trabas administrativas y la corrupción que los pobres tengan una empresa? La corrupción y las trabas administrativas pueden hacer que sea innecesariamente costoso establecer una pequeña empresa, y puede reducir el número de empresas operando en el sector formal. Los pagos extraoficiales tienen probablemente el efecto de disuasión más poderoso entre los potenciales empresarios, los pobres y los demás que tratan de establecer pequeñas empresas. La corrupción y la reglamentación excesiva son las dos caras de la misma moneda. Es importante considerar los costos en tiempo y en dinero que se necesitan para obtener los permisos requeridos para habilitar a una empresa. Una reglamentación empresarial imprevisible puede también frenar la inversión y puede tener impactos especialmente en los pobres y en las pequeñas empresas. Los inversionistas más pudientes y las empresas más grandes pueden tener una mayor influencia para la adopción de políticas y pueden diversificar más fácilmente sus ingresos y bienes en diferentes campos de la actividad económica, de manera que los cambios súbitos de reglamentación afectando a una ocupación o industria tenga menos influencia en su bienestar.

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Unos datos comparativos entre países se puede obtener de PRMPS, Banco Mundial. (Un enlace para los datos sobre la gestión de gobierno estará pronto disponible en el sitio de la Web). Véase las herramientas del Legal and Judicial Institutional Review del Banco Mundial para una evaluación más detallada del funcionamiento del sistema para frenar una mala conducta, facilitar unas transacciones voluntarias, resolver unos litigios privados, y remediar los abusos de poder de los gobiernos. También sirven para hacer una evaluación de la calidad del trabajo del sistema judicial —las cortes, los abogados privados y los fiscales. Ese conjunto de herramientas está disponible en el sitio de la Web de las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucionales del Banco Mundial (http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf). 20

Borrador para comentarios. abril 24, 2000.

7. Proporcionar seguridad frente a las perturbaciones económicas Las deficiencias en la disciplina fiscal global pueden afectar negativamente a los pobres de dos maneras: por la inflación y por un financiamiento inestable de los programas y servicios relacionados con la pobreza. (Véase también los capítulos sobre el Marco Macroeconómico y el Gasto Público para tener mayor orientación en esa materia.) Los gastos inestables pueden ser atribuidos a perturbaciones externas—es decir, factores “fuera de nuestro control”—o pueden ser autoproducidos, reflejando los incentivos de los dirigentes. Unos estimados de ingresos demasiado optimistas, por ejemplo, son probablemente el resultado más bien de unos esfuerzos para escapar la necesidad de hacer unas concesiones difíciles en los gastos—o de cumplir con los objetivos deficitarios—que de unos problemas técnicos o políticos. Los problemas continuos en cualquiera de esos asuntos indican unas dificultades institucionales. Por ejemplo, mientras más extensa la cantidad de actividades fiscales realizadas fuera del presupuesto, más probable sería que la debilidad institucional es una mayor razón para preocuparse. ¿Se ha deteriorado un grupo considerable de los coeficientes de resultados fiscales durante los cinco años pasados—particularmente, Gastos/Producto Nacional Bruto (PNB); Ingresos/PNB; Déficit Presupuestario/PNB; Requisito de Préstamos del Sector Público/PNB; Deuda Pública/PNB; Garantías/PNB; Inflación; y Crecimiento? Una porción creciente del déficit presupuestario financiada por instituciones financieras internacionales, o un aumento importante en los coeficientes de gastos obligatorios y reservados para los gastos discrecionales, es una señal de advertencia que la política fiscal podría presentar riesgos para los pobres. ¿Es eficaz la política fiscal? ¿Cuál es la divergencia entre los ingresos potenciales como está prescrito por la legislación fiscal y los ingresos reales?

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. La habilidad de pronosticar los ingresos es crucial para impedir las futuras perturbaciones económicas, y la insuficiencia imprevista de ingresos refleja una baja capacidad administrativa o unas estimaciones deliberadamente elevadas para evitar unas difíciles reducciones en gastos. La habilidad de predecir los ingresos es la diferencia entre los ingresos reales del gobierno central y los que se han proyectado en el presupuesto adoptado por el parlamento al principio del año fiscal. Unas leyes fiscales fáciles de administrar, con un número relativamente pequeño de fuentes de ingresos para el gobierno provenientes de impuestos y no de deudas, y categorías especiales de contribuyentes y de excepciones fiscales, son importantes para impedir una receta fiscal desalentadora. Cualquier signo que indique que los ingresos varían dramáticamente de un año al otro, el gobierno siendo incapaz de predecir la receta fiscal actual por adelantado, es una advertencia de posibles perturbaciones económicas para los pobres en el futuro. 17 ¿Es la política fiscal eficaz en la práctica—con un bajo costo total de recaudación para la sociedad en comparación con los ingresos percibidos? El costo social para la recaudación incluye unos gastos administrativos directos, unos costos para los trámites de los contribuyentes, y unos costos de eficacia económica y de capital debidos a la administración fiscal. Un sistema fiscal ineficaz es improductivo—llevando a un déficit de ingresos y a unas perturbaciones económicas para los pobres. La eficacia de los costos de la administración de ingresos, incluso la asignación general de recursos y su explotación de las economías de escala y los costos de los trámites para los contribuyentes, se determina por 1) la neutralidad del sistema fiscal, 2) cualquier obstáculo que coloca en el camino del funcionamiento eficaz de los mercados, y 3) la medida en la cual discrimina en contra de los flujos de inversión extranjera directa. La equidad del sistema fiscal—asegurando que la carga de ingresos, excluyendo los recargos y derechos, caiga por igual en los ciudadanos en la misma situación con una mínima discriminación entre los diferentes grupos de contribuyentes—es fundamental para minimizar la resistencia de los contribuyentes.

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Véase Diagnostic Framework for Revenue Administration del Banco Mundial en el sitio de la Web de las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucionales del Banco Mundial en (http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf). para obtener más detalles. Ese conjunto de herramientas ofrece un marco diagnóstico detallado para la administración de ingresos, incluso una diversidad de factores ambientales que afectan la Administración de Ingresos; el efecto de la historia de la Administración de Ingresos sobre su funcionamiento presente y futuro; la estrategia estructural; las funciones estructurales y gerenciales; y la cultura informal. Ese conjunto de herramientas combina un examen preliminar de los síntomas de las deficiencias de la Administración de Ingresos con un diagnóstico detallado basado en el modelo de congruencia. Se ha utilizado en un programa piloto en Colombia. 22

Borrador para comentarios. abril 24, 2000. ¿Existe una fuerte limitación presupuestaria entre los diferentes niveles del gobierno que se mantiene en todo el sistema intergubernamental y el sistema financiero? Todos los niveles del gobierno deberían ser disciplinados de manera a ofrecer los servicios del mejor valor a los pobres. Los gastos y los ingresos deberían ser claramente asignados a diferentes niveles del gobierno—y correspondiendo al financiamiento de los servicios. Las transferencias son a menudo imprevisibles y sin transparencia, y el reglamento para las transferencias es cambiado con frecuencia. Si la voz local debe ser un medio eficaz para tener a los dirigentes locales responsables del cumplimiento de las necesidades y preferencias locales, entonces el gobierno local debe estar seguro de su financiamiento y de sus responsabilidades. Una fuerte limitación presupuestaria para el gobierno regional es un signo claro que debe tenerse por responsable de la calidad del servicio. Unas limitaciones presupuestarias livianas pueden llevar a un ciclo de peligro moral y a una esperanza por parte de los gobiernos regionales que el gobierno nacional los “sacará de apuros” cuando surja una dificultad financiera. Esto puede producir una irresponsabilidad fiscal por parte de los gobiernos regionales—gastos excesivos, impuestos bajos o préstamos excesivos—un rescate nacional y una carga central financiada con la creación de dinero o con unos préstamos excesivos. ¿Tiene el gobierno central la autoridad para controlar los préstamos de los gobiernos regionales? ¿Se está aplicando esta limitación? ¿Tienen los gobiernos regionales acceso a los mercados de capital? ¿Cuando lo tienen, existe una garantía del gobierno central implícito o explícito? El asunto del pedido de préstamos por los gobiernos regionales es controversial. Por un lado, las inversiones locales indivisibles son financiadas más eficaz y equitativamente por medio de préstamos. Por otro lado, si una fuerte limitación de presupuesto no existe entre los diferentes niveles, los gobiernos podrían obtener crédito por encima de su capacidad de reembolso y contar con el rescate del gobierno central—por medio del sistema bancario, lo que lleva a la inflación, o por los sistemas fiscales, lo que lleva a unos déficits fiscales más graves. El caso más notable de una situación como ésta es el caso del banco central de Brasil. Ha refinanciado continuamente la deuda de los bancos regionales cuando eran incapaces de pagarla. Esto llevó a un problema de peligro moral, porque los estados esperaban unos rescates del gobierno central y continuaban a pedir prestado por encima de su capacidad para reembolsar su deuda. El resultado final fue una enorme carga fiscal para el gobierno central.

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. De manera ideal, los gobiernos locales piden prestado en mercados competitivos y son disciplinados por la competencia por el capital. No obtienen crédito del gobierno central o de empresas del sector público o de bancos locales. En la práctica, los acuerdos varían mucho entre países. Si los gobiernos locales tienen alguna razón para sospechar que unas decisiones fiscales oportunistas podrían ser otorgadas en el futuro, sin embargo, el gobierno central podría tener que mitigar este problema de peligro moral al regular los préstamos regionales. Hay muchas maneras que el gobierno puede utilizar para lograrlo. La manera más directa es de simplemente prohibir todos los préstamos autónomos regionales y asignar todo el crédito por un proceso centralizado. De manera más sutil, podría limitar solamente ciertas clases de préstamos, imponer restricciones numéricas para los préstamos, o especificar que los préstamos deben utilizarse solamente para inversiones.18 ¿Está corrupta la administración fiscal? Las administraciones fiscales y aduaneras figuran a menudo entre los organismos más corruptos de los gobiernos en países en desarrollo. Una autonomía institucional suficiente de la administración fiscal combinada con unos presupuestos vinculados a su desempeño se aconseja a menudo como una manera de obtener un rendimiento eficaz. Unos salarios básicos competitivos y unos procedimientos de recompensas transparentes y no arbitrarias también se recomiendan ampliamente. Las cuestiones clave son de saber si los costos salariales ofrecen unos incentivos realistas para las autoridades sin imponer una carga excesiva en el presupuesto, y si los incentivos positivos conducen a acosar a los contribuyentes con demasiado entusiasmo. La simplificación tributaria es tal vez el método más importante para limitar las oportunidades de corrupción. Haciendo que las obligaciones tributarias sean transparentes y que se reduzcan los costos de tramitación de los contribuyentes honestos puede ayudar a reducir la corrupción de las autoridades fiscales. ¿Existe un sistema impositivo alzado para las pequeñas empresas que podrían no tener unos libros y registros detallados para reducir el poder discrecional de los inspectores del fisco y hacer los cálculos más sencillos y claros? ¿Están las responsabilidades claramente divididas según las funciones, y son los procedimientos transparentes y por escrito? ¿Están establecidos los resguardos institucionales fuera de la administración fiscal, incluso un sistema judicial independiente y eficaz, unas auditorías externas independientes, y unas asociaciones de contribuyentes que fortalezcan la voz de los ciudadanos? ¿Se está evitando el contacto entre los contribuyentes y las autoridades fiscales?19

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Véase Inter-governmental Relations Institutional Review disponible en http://www.worldbank.org/publicsector/pe/index.htm. Este conjunto de herramientas, en desarrollo con una amplia prueba prevista por el Banco, evalúa las disposiciones para la descentralización fiscal, incluso los gastos y las asignaciones por función y nivel de gobierno, las transferencias intergubernamentales y los préstamos regionales. También evalúa las disposiciones institucionales para la descentralización administrativa y las dimensiones esenciales de la descentralización política. Más información sobre la descentralización puede encontrarse en http://www.worldbank.org/publicsector/decentralization/index.htm. Véase también Decentralizing Borrowing Powers sobre las experiencias más recientes del Banco Mundial. 19 Hay más información en la nota PREM del Banco mundial, Una Estrategia Anticorrupción para la Administración Fiscal. 24

Borrador para comentarios. abril 24, 2000.

8. Proporcionar seguridad contra la corrupción, el crimen y la violencia La calidad de un sistema jurídico depende de la medida en la cual realiza cuatro funciones esenciales: la disuasión de una mala conducta, la facilitación de transacciones voluntarias, la resolución de litigios privados y la reparación de abusos de poder por parte del gobierno. Para evaluar esas dimensiones, es importante abrir un diálogo con unas organizaciones no gubernamentales (ONG) y otros grupos representativos de la sociedad civil, y con unos grupos profesionales seleccionados, incluso funcionarios del gobierno, abogados y jueces. La evaluación de los puntos fuertes y débiles de las principales instituciones del sistema jurídico— los tribunales, los abogados privados y los fiscales—necesita unas opiniones matizadas de los observadores informados. La medida en la cual la información sobre las leyes está razonablemente disponible para todos los ciudadanos puede ser mejor evaluada por un pequeño grupo de funcionarios y de ONG. Sin embargo, para obtener una lista detallada de la cantidad de casos de las cortes de primera instancia de la jurisdicción general, por ejemplo, podría ser necesario efectuar un estudio con los administradores, los jueces y los abogados. 20 Una población que le tiene temor al crimen y que tiene poca confianza en la habilidad del estado para proteger a los ciudadanos de crímenes, y que informa que los crímenes y los robos son unos obstáculos graves para el funcionamiento de los negocios, sugiere una mala gestión del gobierno. Los indicadores más esenciales incluyen la proporción de la población que está dispuesta a reportar los crímenes a las autoridades, y el número de homicidios por 100.000 habitantes por año. 21 ¿Son las cortes independientes y consideradas como responsables por la calidad de sus fallos?

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Véase Legal and Judicial Institutional Review del Banco Mundial sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucionales del Banco Mundial en el sitio de la Web en (http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf) para obtener mayores detalles. Este conjunto de herramientas está en curso de desarrollo y servirá para evaluar el funcionamiento del sistema para impedir una mala conducta, facilitar unas transacciones voluntarias, resolver litigios privados, y reparar los abusos de poder del gobierno. También podrá evaluar la calidad del funcionamiento de las esenciales instituciones del sistema jurídico—los tribunales, los abogados privados y los fiscales. Véase también las notas PREM del Banco Mundial sobre The Law and Economics of Judicial Systems and Reducing Court Delays: Five Lessons From the United States con las experiencias recientes del Banco Mundial. 21 El Instituto del Banco Mundial puede ayudar con esos estudios. Véase (http://www.worldbank.org/html/prdmg/grthweb/wdr97.htm) las Notas PREM del Banco Mundial sobre unas experiencias recientes del Banco Mundial que están disponibles, en relación con la Corruption and Development, New Frontiers in Diagnosing and Combating Corruption, y Using Surveys for Public Sector Reform. El Estudio del Ambiente de las Empresas Mundiales de 1997 dan unas referencias útiles para las percepciones de las firmas de los funcionarios públicos. (http://www.worldbank.org/html/prdmg/grthweb/wdr97.htm) 25

Borrador para comentarios. abril 24, 2000. ¿Es el poder judicial independiente de las otras ramas del gobierno? Es instructivo considerar si ha habido cualquier historia publicada u otro informe creíble en los últimos cinco años indicando que esa independencia, de hecho, no ha sido respetada. ¿Existen unas cortes especiales que se dediquen a tratar los casos implicando la policía, los militares u otros cuerpos de seguridad que no formen parte de la rama judicial? Al considerar si los jueces son capaces de tomar decisiones sobre unos casos estando libres de presiones externas, es importante considerar si tienen un mandato, y por cuánto tiempo. Si una gran proporción de jueces ocupa un puesto gracias a una excepción hecha al reglamento sobre los mandatos, o si muchos de ellos pueden ser transferidos sin su consentimiento, la independencia puede ser debilitada. ¿Cuáles son los mecanismos por los cuales el sistema judicial se tiene por responsable, y a quién sus miembros deben rendir cuentas? ¿Son los jueces inmunes del derecho civil o del derecho penal? ¿Es la competencia del poder judicial y del personal jurídico razonable? La paga es un motivador importante para la calidad, aunque ciertamente no es suficiente. ¿Cómo la remuneración de los jueces y del personal tribunalicio se puede comparar con la de otras personas de puestos similares en el sector privado? ¿Cómo se selecciona, se promueve y se disciplina a los jueces? ¿Es competitivo el mercado para servicios jurídicos, incluso para los abogados privados y los notarios? Es importante que se insista en esos puntos, en la manera en la cual los abogados y los notarios son sujetos a ser responsables de sus acciones, e incluso en las reglas de ética que dicta la práctica del derecho. ¿Cuáles verificaciones existen para las decisiones tomadas por los fiscales? ¿Es discrecional la decisión de poner en acusación? ¿En la situación actual, existen unas normas que indiquen cómo esa discreción debe ser ejercida? ¿Son esas normas públicas? ¿Piensan los abogados, jueces y personal jurídico que la decisión de poner en acusación o de enjuiciar es más o menos influenciada por política que hace cinco años? ¿Son eficaces los tribunales? ¿Son capaces los tribunales de hacer cumplir los contratos de deudas a un costo razonable? ¿Pueden los tribunales complementar el trabajo de la policía y del ministerio público? ¿Está dispuesta la población en recurrir a los tribunales para resolver los litigios privados? Las instituciones estatales deberían ayudar a resolver los litigios privados. La disposición de la población para presentar sus litigios privados al sistema jurídico y el porcentaje que expresa su satisfacción con la manera en la cual se han tratado sus casos, incluso la puntualidad y el costo de la resolución, son unas consideraciones importantes.

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. ¿La proporción de la población que ha presentado su litigio a algún otro método de resolución de litigio en los últimos cinco años y que ha manifestado su satisfacción con ese método es también importante? La proporción de la población que ha entablado unos litigios en contra de entidades gubernamentales, incluso la policía, en los últimos cinco años, puede ser un indicador útil de la confianza que tienen los ciudadanos en que pueden eficazmente remediar los abusos de poder. Otras medidas clave incluyen el número de personas que indican su satisfacción por la manera en la cual se han tratado sus casos, y que los casos se hayan resuelto en un tiempo oportuno y a un costo razonable. Las percepciones de los parlamentarios sobre la eficacia de los tribunales para remediar los abusos de poder por los ejecutivos—buscando las opiniones de miembros de partidos del gobierno y fuera del gobierno—pueden proporcionar unos puntos de vista útiles.

9. Lista de verificación para una buena gestión de gobierno Este capítulo ha presentado unas amplias preguntas sobre las disposiciones de una buena gestión de gobierno y su impacto sobre los pobres. El Cuadro 1 las resume, comparándolas con los problemas de la pobreza expuestos en la introducción. Una cosa es identificar las reformas a la gestión de un gobierno que podrían ayudar a los pobres, y otra es asegurarse de su aplicación. Hay tres condiciones preliminares para una reforma institucional y política: el compromiso político, la factibilidad política y la sostenibilidad. Los beneficios de una reforma deben superar los costos. El cumplimiento de las tres condiciones no garantiza que una reforma pueda ser exitosa, pero sí indica una mayor probabilidad de éxito. Los puntos siguientes son presentados como una guía para los equipos que desean revisar su agenda de una propuesta de reforma de gestión de gobierno y compararla con las pruebas de practicabilidad y de sostenibilidad. 22 ¿Quién gana y quién pierde a raíz de los cambios propuestos para la gestión de gobierno?

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Véase Commitment to Reform Diagnostic en el sitio de la Web del Banco Mundial sobre las herramientas para el Análisis y la Evaluación Institucionales en http://lnts012.worldbank.org/prem/ps/iaamarketplace.nsf para obtener más detalles. Este conjunto de herramientas evalúa la conveniencia de las reformas propuestas, la factibilidad política—incluso la oposición a ese proyecto o a unas reformas más amplias dentro y fuera del gobierno—y la sostenibilidad de la reforma, incluso los cambios potenciales en los interesados clave. También véase la nota PREM del Banco Mundial Assessing Political Commitment to Fighting Corruption para consultar un estudio sobre unas experiencias específicas de la reforma institucional. El Centro Anticorrupción del Banco Mundial ofrece un examen más amplio y otros ejemplos (http://www.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/index.htm) 27

Borrador para comentarios. abril 24, 2000. En la medida en que unos elementos importantes de la base de apoyo del gobierno son negativamente afectados, el cometido de los líderes políticos hacia la reforma se encuentra reducido. Sin embargo, en la medida en la cual se espera que los grupos clave que apoyan al gobierno beneficien de la reforma propuesta, el cometido del gobierno se puede encontrar fortalecido. ¿Cuáles pueden ganar, y cuáles pueden probablemente perder a consecuencia de las reformas propuestas? ¿Se encuentran algunos de esos grupos en la base de apoyo actual del gobierno? ¿Son algunos de esos grupos que podrían ganar o perder unos grupos determinantes--grupos que son críticos para la habilidad del gobierno en permanecer en el poder y que pueden creíblemente amenazar de cambiar su apoyo a la oposición? ¿Durante los últimos 30 años, ha habido algún intento para efectuar unas reformas en este sector por este gobierno o por un gobierno con una base de apoyo prácticamente igual? ¿Son esos cambios políticamente realizables? Aún si las reformas en la gestión del gobierno son políticamente deseables, no son tal vez realizables. A fin de efectuar un cambio institucional, los dirigentes del gobierno deben ser capaces de asegurar el apoyo y la cooperación de otras partes del gobierno, que son críticas para aprobar y ejecutar el proyecto de reforma--por ejemplo, la legislatura, la burocracia y el poder judicial, etc… Es importante evaluar la fuerza de la oposición a la reforma. Implica la identificación de los “portales del veto”, que son críticos, o las coyunturas institucionales en las cuales unos actores específicos puedan bloquear la iniciativa de reforma del gobierno. ¿Quién, dentro del gobierno, necesita aprobar la reforma propuesta para su habilitación? ¿Quién podría oponerse al proyecto de reforma, y porqué? ¿Cuál cambio en el diseño de la reforma podría ganar su apoyo? ¿Cuáles grupos fuera del gobierno son conocidos por estar opuestos a la reforma? ¿En particular, cuáles organizaciones o grupos—por ejemplo, directores de la división de impuestos, agentes del orden público, reguladores del gobierno y oficinistas—deberán trabajar para poner en práctica la reforma? ¿Son sostenibles esos cambios? La cuestión de sostenibilidad es particularmente importante para las reformas institucionales. Tienen unos períodos de gestación más largos que los cambios en las políticas, las cuales pueden efectuarse con una simple firma. La sostenibilidad de la reforma de la gestión del gobierno depende de si el gobierno actual puede tener la esperanza de estar en el poder, con una base de apoyo favorable a la reforma, durante un tiempo bastante largo para asegurar su ejecución. Si un gobierno que se opone a las reformas sube al poder, lo principal es saber si el nuevo gobierno estaría dispuesto a aplicar la reforma. Si la reforma puede producir unos grupos de beneficiarios, esos grupos podrían ser capaces de presionar al gobierno para impedir que las reformas no se efectúen o que falle su puesta en práctica. ¿Cuáles actores dentro del país se espera que supervisen el proyecto de reforma y le pidan cuentas al gobierno por sus resultados?

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000. Cuadro 2. Lista de verificación de los puntos clave para la gestión del Gobierno Inquietudes para la pobreza 1) Empoderamiento de los pobres

2) Mejora de la capacidad al mejorar el alcance, la eficacia y la sostenibilidad de los servicios básicos

3) Proporcionar oportunidades económicas al aumentar el acceso a los mercados

Puntos para la gestión del gobierno

Preguntas clave

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•

Reglamento para buscar y tener un puesto público − Supervisión por dirigentes políticos − Recursos adecuados y previsibles para los sectores y las autoridades locales − Demarcació n de responsabilidad es para el suministro − Personal capaz y motivado − Responsabili dad descendente − Suministro flexible − Desarrollo de la capacidad local − Marco jurídico y regulador − Mecanismos para reducir la exclusión

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¿Es un puesto en el gobierno disputable en la práctica? ¿Responsabiliza la legislatura al gobierno por sus actos políticos? ¿Es el presupuesto una señal creíble de las intenciones políticas del gobierno? ¿Están las políticas del gobierno explícitamente para los pobres en su diseño o ejecución? ¿Se suministran los servicios al nivel más bajo practicable del gobierno? ¿Se responsabiliza a los gobiernos locales para satisfacer las preferencias de los ciudadanos en el suministro de bienes y servicios públicos? ¿Pueden las unidades y entidades responsables de los gastos prever sus financiamientos globales y sus flujos de capital para cada año? ¿Es el gobierno un empleador responsable, limitando los costos de empleos a la vez que asegurándose que las disposiciones salariales no establezcan unos incentivos perversos? ¿Es el gobierno incapaz de aplicar unas políticas legítimas por la resistencia de la administración pública o por su capacidad limitada? ¿Ganan los empleados del gobierno el respeto de las firmas y del gran público? ¿Se respetan los derechos de propiedades y de contratos? ¿Son los grupos vulnerables especialmente excluidos? ¿Impiden las trabas administrativas y la corrupción que los pobres fundan unas empresas?

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Borrador para comentarios. abril 24, 2000.

4) Proporcionar seguridad a) contra perturbaciones económicas

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Reglamento para una buena gestión económica − Dispositivos de seguridad contra la vulnerabilidad económica

• • • •

b) contra la corrupción, los crímenes y la violencia

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Mecanismos de aplicación de la ley − Acceso a recursos y remedios rápidos

• • • • •

¿Se ha deteriorado un grupo grande de los coeficientes de resultados fiscales durante los cinco últimos años? ¿Es la política tributaria eficaz? ¿Es la política tributaria eficacia en la práctica— con un costo total bajo de recaudación para la sociedad en comparación con los ingresos obtenidos? ¿Se mantiene una dura limitación presupuestaria entre los niveles del gobierno por medio del sistema intergubernamental y del sistema financiero? ¿Está corrupta la administración de impuestos? ¿Son los tribunales independientes y responsables de la calidad de sus dictámenes? ¿Es razonables la competencia del sistema jurídico y del personal jurídico clave? ¿Son los tribunales eficaces? ¿Está dispuesta la población a dirigirse a los tribunales para resolver litigios privados?

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