Fundamentos para la elaboración de un Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos sobre Paisaje

SEMINARIO: “LEGISLACIÓN AMBIENTAL” TRABAJO FINAL Octubre de 2009

Fundamentos para la elaboración de un Proyecto de Ley de Presupuestos Mínimos sobre Paisaje

INTRODUCCION El presente trabajo se encuentra enmarcado dentro de la Maestria “Paisaje, Medioambiente y Ciudad” que se desarrolla en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional de La Plata cuya Directora es la Prof. Olga Ravella, y cuyo coordinador es el Mgr. Arq. Leandro Varela. Este documento se ha desarrollado durante la realización del Seminario de Legislación Ambiental dictado en la segunda y tercera edición la Maestría por parte de la Abog. Analia Sahaniuk, como parte de su plan de estudios. El trabajo Coordinado por la Profesora y el Coordinador Académico de la Maestria se ha realizado conjuntamente con los alumnos, en un taller a tal fin, motivado posteriormente al desarrollo del curso por la ausencia total de Legislación Nacional que contemple integralmente todos los aspectos relacionados a la temática del Paisaje. Posteriormente al estudio de la legislación argentina referida al ambiente y en particular a la protección jurídica del paisaje y a la exhaustiva investigación sobre antecedentes internacionales sobre el tema, se toma la decisión de establecer lineamientos mínimos en el presente documento para el inicio de un debate sobre el tema, a fin de poder comenzar a recorrer un camino que haga posible la sanción de una Ley de Presupuestos Mínimos sobre Paisaje, según lo establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional. En este sentido, el antecedente más relevante sobre el tema, es el Convenio Europeo del Paisaje, suscripto por los Estados Miembros del Consejo de Europa, el 20 de octubre de 2000 en la Ciudad de Florencia. Dicho Convenio entró en vigencia el 1 de marzo de 2004, una vez que fue ratificado por diez de los Estados firmantes. Los acelerados cambios y transformaciones territoriales que se vienen desarrollando en las últimas décadas en el planeta, pero en la Argentina en particular, nos obliga a comenzar a pensar en un modelo de desarrollo que nos permita crecer de manera sustentable, y en esta línea es donde se nos hace imperioso y sumamente necesario comenzar a debatir entre los que nos interesa el tema, de que manera se comienzan a desarrollar instrumentos que nos permitan proteger, conservar y principalmente desarrollar racionalmente nuestros paisajes. La idea de este documento es comenzar a recabar opiniones sobre el mismo y principalmente sobre la temática, para poder ir elaborando un documento consensuado entre profesionales, instituciones publico /privadas, ONG y demás actores interesados, que nos permita a futuro realizar las gestiones pertinentes para la constitución de un documento con mayor grado de desarrollo, para poder ser presentado ante el Congreso de la Nación para su discusión y posterior aprobación.

La Plata, Octubre de 2009

Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Calle 47 # 162 (1900) La Plata. Bs. As. Argentina. Te. 0221 423 6587/90 - Fax: 0221 423 6587/90 int 261 [email protected] . [email protected]

2

1) FUNDAMENTOS 1.1)

Beneficios de los paisajes:

Tomando el paisaje como un reflejo de la interacción entre hombre y medio, se encuentran en él manifestaciones culturales, huellas de esta relación. De esa manera, es en los paisajes de cada lugar en donde se expresa la sociedad, y así se presenta como un medio democrático para legitimar la sociedad y su identidad. En relación a los paisajes naturales, la importancia de su conservación reside en que son los ambientes que guardan la biodiversidad, un valor hoy reconocido como fundamental para la autorregulación del ecosistema. Entendido el paisaje como un recurso que asume la dimensión ética de su conservación y desarrollo con el hombre en tanto comunidad, como custodio de esos procesos y la dimensión estética para su contemplación y puesta en valor; su consumo, se traduce así, en beneficios económicos. Dicho consumo debe ser regulado para que el paisaje como recurso sea sustentable. El paisaje es una realidad compleja, por ello requiere aproximaciones rigurosas multidisciplinares, consensuadas y creativas. Es necesaria su progresiva codificación normativa y metodológica de modo que se haga posible una gestión cuidadosa y flexible de sus cualidades. Asimismo, el paisaje es dinámico y toda intervención sobre el mismo requiere su lectura histórica, su valoración sensible, su proyección de futuro y una cuidada experimentación. 1.2)

Situación actual de los paisajes:

Los proyectos de intervención existentes en general resultan fragmentados y muchas veces, desarrollados con criterios que no responden a la identidad del sitio. El mayor desarrollo territorial del paisaje se verifica asociado a la actividad turística, sector estratégico en la economía que reconoce al paisaje como un activo indispensable para garantizar su estabilidad. Actualmente el paisaje se encuentra amenazado, tanto por el crecimiento desordenado e irregulado de los asentamientos urbanos, como por la expansión de las metrópolis sobre los paisajes rurales y por el consumo desmedido de los recursos naturales. Lo anterior se puede traducir en una pérdida tanto del sustento material del paisaje como también de los valores culturales y sociales del mismo. El desarrollo turístico de la Argentina está basado hoy, en la promoción de los grandes ambientes protegidos –Parques Nacionales, como el Nahuel Huapí, Los Cardones, Cataratas del Iguazú, etc. y en Monumentos Naturales, como el Perito Moreno, Puerto Madryn, entre otros- apoyado en las ciudades colindantes, como San Carlos de Bariloche, Salta, o Iguazú y en otros sitios, de características específicas como Ushuaia o el circuito de Estancias Bonaerenses y otros, más orientados al turismo local o microregional, como la Costa Atlántica. Asimismo, es incipiente la integración de circuitos regionales (como el NOA, NEA, Cuyo, Centro y Patagonia) y más incipiente aún la integración de estos grandes circuitos, con otros menores, que permitan observar las modalidades de apropiación cultural de estas grandes regiones geográficas y de sus micro-regiones naturales y culturales, que conforman el entorno y dan sentido a esos grandes espacios naturales y culturales.

Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Calle 47 # 162 (1900) La Plata. Bs. As. Argentina. Te. 0221 423 6587/90 - Fax: 0221 423 6587/90 int 261 [email protected] . [email protected]

3

1.3)

Justificación del dictado de una norma de protección:

La inexistencia de mecanismos y medios específicos de gestión, así como, de control y seguimiento integral del paisaje, se convierte en una de las principales trabas para adoptar políticas eficaces, justas y decisivas sobre este particular. Esto se justifica en la supremacía del enfoque ambiental que presentan las normativas actuales, fomentadas aún históricamente en la planificación sectorial de los recursos del ambiente. Por tal razón, resulta importante la adopción de medidas que nos acerquen a países con mayor tradición paisajística que tienen más experiencias en una buena gestión, protección y desarrollo endógeno de las políticas de paisaje, sin dejar de lado nuestro contexto latinoamericano, sus problemáticas y posibilidades en el marco cultural, económico, político, social y ambiental. Las políticas de paisaje se relacionan estrechamente con diversas políticas sectoriales (agricultura, industria, carreteras, etc.) los principios que inspiran su consideración corresponden a políticas más generales e integradoras (cultura, medio ambiente, planificación económica) y su instrumentación principalmente a la ordenación territorial en sus diferentes niveles y escalas espaciales. El paisaje es, en sí mismo, un gran recurso educativo que sitúa directamente a quienes aprenden ante una realidad compleja, con posibilidades de ser analizada en sus formas y comprendida por sus causas y procesos. Teniendo en cuenta los valores del paisaje y los beneficios que pueden aportar a la sociedad, se torna necesario el dictado de una norma de regulación que garantice el reconocimiento, la protección, ordenación, conservación y gestión sustentable de todos los paisajes de la República Argentina. 1.4) Antecedentes jurídicos: A fin de realizar el presente trabajo se analizó lo establecido por los siguientes instrumentos internacionales existentes en la materia: •

Convenio para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América.

•

Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural.

•

Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres.

•

Convención Relativa a los Humedales de especialmente como hábitat de aves acuáticas.

•

Convención sobre la Diversidad Biológica.

•

Convenio Europeo del Paisaje.

•

Convención del Patrimonio Mundial.

•

Programa MaB, el Hombre y la Biosfera de UNESCO – Red de Reservas de Biosfera de la República Argentina.

importancia

Internacional,

Asimismo, lo establecido por la Constitución Nacional y lo regulado por la legislación existente a nivel nacional relacionada con la materia: Ley Nº 22.351 de Parques Nacionales, Ley Nº 25.675 General del Ambiente y Ley Nº 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Calle 47 # 162 (1900) La Plata. Bs. As. Argentina. Te. 0221 423 6587/90 - Fax: 0221 423 6587/90 int 261 [email protected] . [email protected]

4

Del análisis de toda la normativa mencionada, se concluyó que en Argentina, existe legislación que regula el tema pero en forma indirecta, no resultando suficiente a fin de lograr la protección integral del paisaje. No obstante ello, se advierte como importante que se lleven a cabo las acciones necesarias a fin de que dichas normas sean implementadas efectivamente en las diferentes jurisdicciones, ya que las obligaciones impuestas en las mismas coadyuvan a la protección del paisaje. Por tal motivo, consideramos que resulta necesario el dictado de una norma cuyo objeto fundamental sea la protección, conservación y gestión del paisaje. Resultaría conveniente el dictado de una norma a nivel nacional, entendiendo que el instrumento adecuado sería una Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental emanada del artículo 41 de la Constitución Nacional. Dicha norma establecería una base uniforme para todo el territorio de la nación, permitiendo que la misma sea complementada por cada jurisdicción y adaptada a cada realidad local. 2) PROPUESTA A fin de que la ley a dictarse sea efectiva en el cumplimiento de su objetivo principal, que es la protección de los paisajes y su manejo sustentable, se sugiere que la misma contemple fundamentalmente las siguientes cuestiones: 2.1) Reconocimiento de los paisajes: Reconocer expresamente al paisaje como un objeto susceptible de protección jurídica. 2.2) Gestión Integral de los paisajes: El objetivo de la Ley debe ser el de garantizar la gestión integral de los paisajes, entendida como la identificación, ordenación, protección, conservación y recuperación en un marco de planificación y desarrollo sustentable de todos los paisajes de la Republica Argentina, se encuentren ubicados en tierras públicas o privadas, incluyendo tanto a los paisajes excepcionales como a los cotidianos y/o degradados. 2.3) Definiciones: A los fines de la correcta interpretación y aplicación de la ley a dictarse, se considera pertinente que se incluya un capítulo de definiciones. Dicho capitulo deberá incluir definiciones de los siguientes conceptos: Paisaje, Inventarios de Paisaje; Protección, Conservación, Planificación, Recuperación y Ordenación, entre otros. En relación a la definición de Paisaje, pueden ser tomadas como fuentes válidas las definiciones establecidas por el Convenio Europeo del Paisaje:

“por “paisaje” se entenderá cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos” (artículo 1).

Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Calle 47 # 162 (1900) La Plata. Bs. As. Argentina. Te. 0221 423 6587/90 - Fax: 0221 423 6587/90 int 261 [email protected] . [email protected]

5

O la Carta del Paisaje Mediterráneo, la cual establece:

“El paisaje puede ser considerado como la manifestación formal de la relación sensible de los individuos y de las sociedades en el espacio y en el tiempo con un territorio más o menos intensamente modelado por los factores sociales, económicos y culturales. El paisaje es así el resultado de la combinación de aspectos naturales, culturales, históricos, funcionales y visuales. Esta relación puede ser de orden afectivo, identitario, estético, simbólico, espiritual o económico e implica la atribución a los paisajes por los individuos o las sociedades de valores de reconocimiento social a diferentes escalas local, regional, nacional o internacional”. Sin embargo, resulta fundamental que dicha definición sea contextualizada a la realidad argentina. Asimismo dicha definición deberá ser lo suficientemente amplia para contemplar todas las situaciones reguladas y acotadas al objeto de protección de la ley a fin de no incorporar situaciones que no se quieran proteger. 2.4) Autoridad de Aplicación: Autoridad de Aplicación Nacional: al ser una Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental, deberá establecerse una autoridad de aplicación a nivel nacional. Autoridad Competente: al ser una Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental, la ley establecerá a las autoridades provinciales como autoridades competentes de la ley. En este punto, se sugiere que se analice la posibilidad de la creación de un organismo específico como autoridad de aplicación de la presente ley, que reúna a representantes con competencias ambientales, de ordenación del territorio o planificación, protección del patrimonio, y agricultura, el cual podrá funcionar en el ámbito de la máxima autoridad con competencias ambientales. Comité o Mesa interjurisdiccional: Asimismo, atento que existen Unidades de Paisaje las cuales se consideran indivisibles en cuanto a su gestión. En aquellos casos en los cuales los paisajes trasciendan los límites de una jurisdicción conformando una Unidad de Paisaje, se sugiere la constitución de Comités o Mesas, integrados por todas las jurisdicciones abarcadas por la Unidad de Paisaje, a fin de coordinar políticas de gestión de las mismas. Debería definirse la legislación a aplicar por estos Comités, sugiriendo que se aplique la norma más estricta a favor del ambiente. 2.5) Observatorio del Paisaje: Se sugiere la creación de un “Observatorio del Paisaje”, organismo con carácter consultivo, integrado por representantes de universidades, centros académicos y de investigación, colegios profesionales, ONG’s, así como expertos en la materia. Su función consistirá en asesorar a la autoridad de aplicación, emitir recomendaciones, promover la investigación en la temática, y toda otra actividad tendiente al cumplimiento de los objetivos de la ley. Se pueden conformar a nivel regional, con la posibilidad de conformar una red de Observatorios a nivel nacional. Se pueden tener en cuenta las experiencias ya desarrolladas en nuestro país, como la Red Argentina del Paisaje 1 .

1

www.redargentinadelpaisaje.com Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Calle 47 # 162 (1900) La Plata. Bs. As. Argentina. Te. 0221 423 6587/90 - Fax: 0221 423 6587/90 int 261 [email protected] . [email protected]

6

2.6) Inventario y Clasificación de los Paisajes Resulta de fundamental importancia la ordenación de los paisajes existentes en la Argentina. En tal sentido, resultaría conveniente que el proyecto establezca la obligación de las provincias de realizar un Inventario de sus paisajes o porciones de Unidades de Paisaje que se encuentren dentro de sus jurisdicción y que sea compartida con otras jurisdicciones. Dicho Inventario deberá contemplar, entre otros, los siguientes aspectos: •

Dimensión espacial

•

Dimensión ambiental

•

Dimensión cultural

•

Dimensión histórica

•

Dimensión económica

Estas dimensiones deben ser tratadas integralmente. Los inventarios no deben constituir una lista cerrada. Deberá establecerse la obligación de su revisión periódica. Entre las funciones de la Autoridad de Aplicación Nacional, puede establecerse la de realizar un “Atlas Nacional de los Paisajes Argentinos”, teniendo en cuenta la información brindada por las provincias. 2.7) Políticas de gestión de los paisajes: La autoridad nacional, deberá establecer los lineamientos de las políticas de gestión de los paisajes, los cuales deberán ser aplicados a todos los paisajes catalogados en el inventario. Como ley de presupuestos mínimos estas políticas podrán ser complementadas por cada una de las provincias. 2.8) Herramientas de planificación e instrumentos de gestión: Entre las herramientas e instrumentos de gestión de los paisajes, se sugiere que se incluyan los siguientes: •

Planificación y fijación de criterios por parte de la autoridad competente de las intervenciones a realizarse sobre los Paisajes inventariados.

•

Planes de manejo: los que deberán ser presentados ante las autoridades competentes para su aprobación, en forma previa a la intervención a realizarse en los paisajes incluidos en el inventario en los casos establecidos por la autoridad competente.

•

Planes de monitoreo y de evaluación: a fin de realizar un seguimiento de la evolución de los paisajes.

•

Incorporación del paisaje como una variable a analizar, tanto en la Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), como en las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA).

2.9) Incentivos económicos: A fin de lograr el cumplimiento efectivo de los objetivos de la ley propuesta, resulta fundamental que la misma contemple diferentes tipos de incentivos económicos para los sujetos obligados. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Calle 47 # 162 (1900) La Plata. Bs. As. Argentina. Te. 0221 423 6587/90 - Fax: 0221 423 6587/90 int 261 [email protected] . [email protected]

7

2.10) Fondo federal: Resultaría conveniente que la ley contemple la creación de un fondo federal destinado al desarrollo de acciones tendientes al cumplimiento de los objetivos de la ley, específicamente a acciones de sensibilización de la ciudadanía y el Observatorio del Paisaje. A fin de que el fondo resulte posible de implementar, sería conveniente que la ley establezca el origen de los fondos así como su forma de distribución. En tal sentido, se sugiere que se tengan en cuenta las numerosas experiencias internacionales en el tema. 2.11) Rol de la participación ciudadana: En relación a la participación ciudadana, resultaría conveniente que se implementen mecanismos accesibles, efectivos y conducentes para que la población local participe en las diferentes instancias de gestión de los paisajes. 2.12) Educación/sensibilización de la ciudadanía: Se considera fundamental, que se contemple la incorporación del paisaje como un contenido dentro de la formación ambiental en todos los niveles educativos. Asimismo se considera importante el desarrollo de acciones de sensibilización de la población en el tema. Esta acción contribuirá a reforzar la identidad nacional y la pertenencia y valoración de los habitantes de su territorio. 2.13) Sanciones: Finalmente, a los fines de que la norma proyectada sea efectiva en su implementación, se considera fundamental la incorporación de un capítulo de sanciones. Se sugiere que se incluyan las sanciones, con un mínimo y un máximo, otorgando un amplio margen a los fines de la graduación de la sanción en relación a las circunstancias de cada caso y utilizando una unidad común como por ejemplo sueldo mínimo de la administración publica nacional.

Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Calle 47 # 162 (1900) La Plata. Bs. As. Argentina. Te. 0221 423 6587/90 - Fax: 0221 423 6587/90 int 261 [email protected] . [email protected]

8

Autores: Arq. Acevedo, Silvio, Arq. Blanco, Paola, Arq. Cárcamo, Javier, Arq. Esparza, Jessica , Arq. Fulco, Carlos, Arq. Gómez Galvis, Jazmín, Lic. González López, Guillermo, Arq. Luitz Costa, Cibele , Arq. Patiño, Bibiana , Adm.MA.Romero Villegas, Alcira , Arq. Salazar, César , Arq. Samaniego García, Javier , Arq. Viegas, Graciela Melisa. Arq. Cecilia Craig, Lic. Dante Barbero, Arq. Diego Mellado, Lic. Ecol. Eduardo Gutierrez Ocampo, Ing.Agr. Jorge Morgan, Arq. Juan Sebastián Bustamante Fernández, Lic.Geogr. Juan Carlos Chilito Piamba, Arq. Gustavo Luchesco, Lic.Geogr. Juan Cruz Margueliche, Arq. Karen Vaci, Arq. Lid Esplín Castro Zambrano, Arq. Luciana Maqueda, Arq. Manuel Espinoza, Lic.Trab. Soc. Maria Bonicato, Arq. Mauro Zaretti, Arq. Natalia Castaño Cárdenas, Lic.Soc. Sandra Ursino.

Con la coordinación de los Profesores: Abg. Analía Sahaniuk, Profesora Seminario Legislación Ambiental. Mgr. Arq. Leandro Varela, Coordinador Académico, Maestria Paisaje, Medioambiente y Ciudad.

Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Calle 47 # 162 (1900) La Plata. Bs. As. Argentina. Te. 0221 423 6587/90 - Fax: 0221 423 6587/90 int 261 [email protected] . [email protected]

9