El gasto en un reino periférico. Navarra (siglos XVI-XVII)
Descripción
EL ALIMENTO DEL ESTADO Y LA SALUD DE LA RES PUBLICA: ORÍGENES, ESTRUCTURA Y DESARROLLO DEL GASTO PÚBLICO EN EUROPA EDITORES Ángel Galán Sánchez Juan Manuel Carretero Zamora Marc Boone Juan Manuel Carretero Zamora Antonio Collantes de Terán Sánchez Francisco Comín Comín Emiliano Fernández de Pinedo y Fernández Fabrizio Filioli Uranio Leonor Freire Costa Ángel Galán Sánchez Ernesto García Fernández Elena María García Guerra Juan Vicente García Marsilla Mario García-Zúñiga Florent Garnier
Juan E. Gelabert Alberto Marcos Martín Luis Alfonso Martínez Giner Denis Menjot José Manuel Nieto Soria Germán Orón Moratal Luciano Pezzolo Fausto Piola Caselli Gaetano Sabatini María Isabel del Val Valdivieso Manon van der Heijden Pere Verdés Pijuán
MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES Madrid, 2013
La publicación de este libro es el resultado del Convenio Marco de Colaboración, firmado el 23 de julio de 2009 entre el Instituto de Estudios Fiscales y la Universidad de Málaga (Red Arca Comunis). www.arcacomunis.uma.es
© Universidad de Málaga - Red Arca Comunis (2013) © Instituto de Estudios Fiscales (2013) Este volumen se ha cofinanciado con una ayuda del MICINN perteneciente a la Acción Complementaria HAR2010-11724-E. Todos los derechos reservados. No está permitido la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros métodos, sin el permiso previo y por escrito del editor. En esta publicación se ha utilizado papel reciclado libre de cloro de acuerdo con los criterios medioambientales de la contratación pública. Las opiniones expresadas pueden no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales.
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Depósito Legal: M-34158-2013 ISBN: 978-84-8008-366-9 NIPO: 634-13-042-3 Edita: Instituto de Estudios Fiscales Avda. Cardenal Herrera Oria, 378 C.P. 28035 Madrid (España) Tel. 91 339 54 28 - Fax 91 339 87 20 Maquetación e impresión: ADVANTIA, S.A. Formación, 16. Polígono Ind. Los Olivos 28906-Getafe (Madrid)
ÍNDICE Páginas
AGRADECIMIENTOS.............................................................................................
5
INTRODUCCIÓN, por Ángel Galán Sánchez y Juan Manuel Carretero Zamora..
7
Gastar
más para el bien común: la teoría del gasto en la Medieval y Moderna
Europa
Luis Alfonso Martínez Giner, La ordenación constitucional del gasto público en España..............................................................................................................
27
Florent Garnier, Justifier le financement de la dépense au Moyen Âge...........
51
Pere Verdés Pijuan, La teoría del gasto público en la Corona de Aragón: El Dotzé del Crestià (1385)..............................................................................................
73
José Manuel Nieto Soria, Entre los derechos de la Corona Real y los deberes de la liberalidad del príncipe...............................................................................
97
Alberto Marcos Martín, “Porque el aprieto de mis armas y neçesidad de acudirles no da lugar a otra cosa…”. La primacía del gasto sobre el ingreso en la hacienda regia castellana de los siglos XVI y XVII..................................
115
Administrar
justicia y defender a la nación: la naturaleza del gasto público
Juan E. Gelabert, Cuentas para una guerra (1595-1598)....................................
145
Leonor Freire Costa, A restauração de Portugal: serviço da dívida, crises financeiras e recursos do Império........................................................................
169
Francisco Comín Comín, Los gastos militares en España durante los siglos XIX y XX.......................................................................................................................
189
Emiliano Fernández de Pinedo y Fernández, Gasto público monetizado, en “especie y en trabajo” en la Edad Media............................................................
211
Denis Menjot y Antonio Collantes de Terán Sánchez, El gasto público en los concejos urbanos castellanos ..............................................................................
233
Páginas
María Isabel del Val Valdivieso, El gasto público en recursos hídricos de los concejos castellanos a fines del siglo XV y comienzos del XVI........................
275
Juan Vicente García Marsilla, El impacto de la Corte en la ciudad: Alfonso el Magnánimo en Valencia (1425-1428)...................................................................
291
Ernesto García Fernández, Alcabalas y gasto público en Guipúzcoa y Álava a fines de la Edad Media.........................................................................................
309
Marc Boone y Manon Van der Heijden, Urban finances and public services in the Late Medieval and Early Modern Low Countries..........................................
341
Mario García-Zúñiga, El gasto en un reino periférico. Navarra (siglos XVIXVII).......................................................................................................................
357
Luciano Pezzolo, Le spese degli stati italiani, 1350-1700: modelli a confronto...
381
Fausto Piola Caselli, Spese della Corte e spesse dello Stato. Le uscite della Camera Apostolica tra XIV e XVII secolo...........................................................
403
Fabrizio Filioli Uranio y Gaetano Sabatini, Análisis de algunos capítulos del presupuesto del Reino de Nápoles en materia de marina en el siglo XVII.....
431
La
necesidad no conoce ley: las políticas del gasto
Germán Orón Moratal, Control a posteriori (interno y externo) y control europeo..................................................................................................................
459
Juan Manuel Carretero Zamora y Ángel Galán Sánchez, Las políticas del gasto: el servicio del reino, el crédito y la deuda en Castilla, de los Reyes Católicos a Carlos V..............................................................................................
473
Elena María García Guerra, “Sin quitar a nadie cosa”. Los resellos de moneda en Castilla durante el siglo XVII. ¿Ingresos extraordinarios para gastos ordinarios?..................................................................................................................
501
Relación de autores...............................................................................................
527
EL GASTO EN UN REINO PERIFÉRICO. NAVARRA (SIGLOS XVI-XVII)* Mario García-Zúñiga Universidad del País Vasco
Abstract: From the information provided by royal treasurer’s accounts, we analyze the pattern of expenditure in Navarra and its evolution in the sixteenth and seventeenth centuries. Our study reflects a feudal structure, both before and after the conquest of the kingdom, as the nobility was the main beneficiary of the surplus collected through taxation. Amounting to around 40 percent of total expenses, “graces” (mercedes and acostamientos) were the principal budgetary item, serving to reward or buy loyalties and to reinforce the local nobility-monarchy alliance. This pattern would remain unchanged until the late seventeenth century, when financial problems forced a reduction in amounts paid to the elite, and, in the nineties, to suspend and/or reduce the payment of “graces”. So, belatedly, treasury expenditure began to modernize in the sense that it operated increasingly less in favor of the nobility.
Ya fueran años de conflictividad bélica, ya fueran años de paz, la guerra era el principal dispendio que consumía los ingresos de las monarquías; uno de los resultados de la crisis bajomedieval había sido la desmilitarización de la nobleza y el desplazamiento del monopolio de la coerción hacia el monarca. Asegurar la paz interior y defender sus posesiones territoriales frente a las agresiones externas, además de una costosa diplomacia, constituían las principales funciones de los nacientes “estados”. Fuera de ellas, estos habían asumido muy pocas cargas. La práctica mayoritaria del arriendo y del encabezamiento en la percepción de los impuestos había reducido al mínimo la burocracia hacendística centralizada; la justicia, cuando no se hallaba enajenada, se autofinanciaba parcialmente merced a las tasas y multas impuestas por los tribunales; lo que hoy llamamos sanidad, y no era más que beneficencia, y educación corrían por cuenta de concejos e instituciones eclesiásticas; las infraestructuras viarias eran costeadas por las haciendas municipales… Así pues, la fiscalidad centralizada tenía como objetivo fundamental financiar la guerra1. Las transformaciones operadas en la forma de combatir –reemplazando la infantería a la vieja caballería feudal–, la consolidación de crecientes y permanentes ejércitos de soldados profesionales, la mayor duración de los conflictos bélicos durante los siglos dieciséis y diecisiete, frente a la brevedad de las campañas medievales, y el perfeccionamiento del armamento debido al predominio de la pólvora provocaron un incremento de los costos militares2. En tiempos de guerra, las cargas financieras * Este trabajo ha contado con la generosa ayuda financiera del Ministerio de Ciencia e Innovación (HAR2008-04978/HIST) y del Gobierno Vasco (Grupo Consolidado de Investigación IT337-10). Agradezco a Jon Andoni Fernández de Larrea y José Ramón Díaz de Durana sus comentarios y sugerencias. 1 F. Braudel (1976), II, 251-254. 2 Desde perspectivas diversas, M.S. Anderson (1988), 36-45; W.H. McNeill (1988), 72-158; G. Parker (1990),
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El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
se elevaban por razones obvias3, en los de paz no disminuían demasiado: había que abonar las soldadas, prepararse para conflictos futuros y hacer frente a las deudas contraídas durante los anteriores4. La fiscalidad centralizada tenía como objetivo fundamental financiar la guerra, pero, cuando de los presupuestos y finanzas de la monarquía hispana descendemos a los de los territorios que la integraban, la imagen no siempre es coincidente. Este es el caso del pequeño y fronterizo reino de Navarra, cuyos ingresos apenas contribuyeron a financiar las guerras que emprendió o en las que se vio envuelta la monarquía hispana y que no asumió más que parcialmente el coste de su propia defensa. Nuestro objetivo es analizar la estructura del gasto y su evolución en los siglos dieciséis y diecisiete. En el primer apartado se estudia la redistribución de los ingresos captados a través de la fiscalidad en vísperas de la conquista del reino en 1512. En el segundo se analiza la data entre 1514 y mediados de los años ochenta del XVII. El último se dedica a la modernización del gasto que se produce en las últimas décadas del mil seiscientos. Uno de los problemas que plantea el análisis del gasto de la real hacienda en Navarra es que los libros de tesorería del reino sólo captan parte del mismo, el realizado con las contribuciones allí recaudadas. A sus cifras habría que añadir las partidas que, destinadas a usos militares –incluida la “industria de armamento”–, corrían por cuenta de las rentas castellanas y cuyo monto, salvo para años aislados, desconocemos. Las sumas no debieron ser en absoluto despreciables. Según los datos compilados por I.A.A. Thompson (1981, 363), sólo la fabricación de armaduras y pelotería en la Real Armería de Eugui y de pólvora y cuerdas en Pamplona habrían absorbido unos 40.000 ds. anuales en 1598 y 1600, cifra levemente inferior a los ingresos que en esos años proporcionaron a la real hacienda en Navarra el donativo ofertado por las cortes y la renta de tablas o aduanas. I. ESTRUCTURA DEL GASTO EN VÍSPERAS DE LA CONQUISTA No resulta fácil cuantificar el monto y distribución de los impuestos pagados por los navarros a fines del siglo XV y principios del XVI. A pesar de los esfuerzos realizados por Catalina de Foix y Juan de Albret, desde su coronación en 1494, por tratar de poner orden en la administración y recuperar para la corona los bienes enajenados durante la guerra civil5, el desorden que caracteriza la contabilidad de la segunda mitad del siglo XV y que no es más que la plasmación en el terreno hacendístico de las divisiones y enfrentamientos que caracterizan a la sociedad navarra bajomedieval, continúa a principios del siglo dieciséis. Han dejado de elaborarse 23-70. La naturaleza, presupuestos y cronología de una “revolución militar” en el periodo 1560-1660 han sido cuestionados tanto por los medievalistas, que proponen un cambio más lento y prolongado, como por los modernistas. A. Ayton y J.L. Price (1995); J. Black (1991); M. Prestwich (1996). 3 Véanse los elocuentes gráficos de A. Guéry (1988, 228) para Francia, y de J. Brewer (1988, 39) para Inglaterra. 4 R. Bean (1973), 216-217. 5 Las medidas que trataron infructuosamente de impulsar no son muy distintas de las adoptadas por los Reyes Católicos: la reforma del patrimonio real, revocando las gracias y mercedes hechas en su perjuicio, y la del sistema de recaudación de las ayudas que ofertaban las cortes. Archivo Real y General de Navarra [ARGN], Comptos, caj. 193, nº 43; Comptos, Papeles Sueltos, 1ª serie, leg. 20, c. 23; Cuarteles y alcabalas, leg. 1, cs. 15, 16, 28 y 31.
Mario García-Zúñiga: “El gasto en un reino periférico. Navarra (siglos XVI-XVII)”
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los libros de la tesorería, que funcionaban como una especie de caja central, las cuentas del real patrimonio y de los ingresos judiciales sólo se conservan de forma fragmentaria y únicamente disponemos de la contabilidad de los servicios votados en cortes, parciales en su mayor parte6. Las cuentas del donativo de 1501 constituyen una de las raras excepciones. Cuadro 1: Distribución del gasto en 1501 y 1514 (en maravedíes navarros y porcentajes)7
Casa Real Virrey Salarios administración y justicia Comisiones y gastos de administración Obras palacios reales Administración y justicia Tenencias Hermandad Salarios militares Obras fortificaciones Varios Guerra Salarios honoríficos Mercedes y acostamientos Cuarteles y alcabalas enajenados A la nobleza A los Tres Estados Varios Deudas Total
1501 mrs. 2.432.761
1514 % 35,6
1.466.832 525.382 54.690 2.046.904 398.000 424.800 33.600 69.000 62.376 987.776
21,5 7,7 30,0 5,8 6,2 0,5 1,0 0,9 14,5
695.380 324.150 1.019.530
10,2 4,7 14,9
341.216
5,0
6.828.187
100
mrs.
%
60.000 1.703.445
0,8 23,5
1.763.445 1.713.281
24,3 23,6
680.680
9,4
2.393.961 149.220 1.458.294 a 468.728 2.076.241 450.000 45.520 535.320 7.264.487
33,0 2,1 20,1 6,5 28,6 6,2 0,6 7,4 100
En aquel año, de paz precaria, las cortes reunidas en Pamplona otorgaron 25 cuarteles y la alcabala8, lo que elevó la recaudación a cerca de siete millones de mrs.
M. P. Huici Goñi (1988), 244-252. Fuentes: ARGN, Comptos. Registros, 1ª serie, nº 527 bis; 2ª serie, nº 3. Advertencia la cifra correspondiente a Cuarteles y alcabalas enajenados está incompleta. Antes de anotar su monto en el cargo, del encabezamiento de cuarteles y alcabalas se rebatían distintas sumas por los salarios pagados a los recibidores, por impagos, exenciones concedidas a diferentes lugares y/o particulares y, sobre todo, por los cuarteles y alcabalas que estaban enajenados en manos de la nobleza. Aunque según las prácticas contables de la época, estas partidas eran consideradas como no ingresos, nosotros las hemos conceptualizado como gastos. Sobre las diferencias entre privilegiados activos y pasivos, G. Chaussinand-Nogaret (1980), 194. 8 Hasta fines del XVII los servicios consistieron en el producto de dos impuestos: cuarteles y alcabalas. Los primeros eran la variante navarra de los viejos dacios directos medievales, presentes en todas partes, que guardaban una cierta relación con la riqueza. Se sabe que primero gravaron sólo a los poseedores de bienes raíces y luego tierras, casas y ganado. Ambos fueron tempranamente encabezados y se estableció el principio de la responsabilidad colectiva para su pago. A mediados del mil quinientos su monto quedó definitivamente establecido en 6.770 y 39.860 rs. plata, respectivamente. Fijo el importe de ambas contribuciones desde entonces, y más o menos estable antes, el rey podía calcular con relativa seguridad a cuánto ascendía la ayuda otorgada, multiplicando el número de cuarteles concedidos por su encabezamiento 6 7
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El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
Como cabía presuponer, el mayor porcentaje de la data (un 36 por ciento) se destinó al mantenimiento de las casas del rey y de la reina, cuya distribución desconocemos, mientras la rúbrica “administración y justicia” absorbió un 30 por ciento. Esta partida se vio incrementada ese año por los gastos generados por los comisarios que fueron a la tierra de Burunda “por entender en las differencias e amojonamientos de aquella frontera” y, muy especialmente, porque los tres Estados vincularon seis mil libras del servicio (a 60 mrs. la libra) para sufragar los gastos de la comisión nombrada para “el negocio de la refformacion” del reino9. A “guerra” se destinó un 15 por ciento, un porcentaje similar fue a parar a la nobleza –vía mercedes, acostamientos y salarios honoríficos, o a través de los cuarteles y alcabalas enajenadas– y el 5 por ciento restante lo consumieron diversas partidas menores. En la data de 1501 destaca la ausencia de endeudamiento y el escaso peso del gasto bélico, cuya naturaleza es, además, claramente feudal. Un cuarenta por ciento de las sumas destinadas a usos militares se destinó a remunerar a la nobleza por las tenencias o alcaidías de los castillos, que pueden considerarse más como beneficio que como oficio10, y un porcentaje levemente superior a sufragar los gastos de una Hermandad cuya operatividad parece haber sido bastante escasa. Al igual que en todas aquellas zonas de Europa donde los conflictos bajomedievales se solucionaron del lado de la nobleza, la monarquía navarra no ha absorbido el monopolio de la violencia. Los avances que en los siglos XIII y XIV se habían realizado en el fortalecimiento del poder monárquico se diluyeron en la segunda mitad del XV. La violencia banderiza, la guerra civil y la inestable situación política del reino, una pieza más en la partida de ajedrez que jugaban Francia y Castilla, frustraron todas las tentativas de reforma del real patrimonio y fortalecimiento de su poder que intentaron Catalina y Juan de Albret. Las vicisitudes de la Hermandad constituyen un buen ejemplo. Según J. Yanguas y Miranda (1840, I, 395-396), se habría creado en las cortes celebradas en Olite en 1450 “para paz, utilidad y provecho del reino”, pero no se vuelven a tener noticias hasta 1482 y, ya de forma más prolongada, desde 1488, cuando empezó a prorrogarse de cortes a cortes. Para sufragar su coste se recurrió a repartos per capita o a los cuarteles y alcabalas; no hay constancia de que se confeccionaran padrones de hermandad similares a los castellanos. Pequeño ejército de ciudadanos (su número parece haber fluctuado entre los 60 y los 200 hombres, aunque en caso de necesidad los presidentes de la Hermandad podían convocar el apellido) dedicado a practicar una justicia expeditiva, su efectividad fue cuando menos dudosa hasta que, tras su llegada al reino, empezó a ser instrumentalizada por los reyes para combatir las sublevaciones beamontesas. Pero, en los periodos de paz, las cortes introducían en los cuadernos de hermandad toda una serie de cláusulas que mermaban su eficacia, reducían el número de hombres o cuestionaban seriamente su existencia. Hasta que en 1510, y pese a la petición expresa de los monarcas para que fuese prorrogada, “despues de haber mucho platicado sobre el negocio de la hermandad, conosciendo aquella ser y agregándole el importe de las alcabalas. No es del todo seguro que los Tres Estados estuviesen legalmente obligados a servir al monarca con donativos anuales, aunque algún que otro texto pueda interpretarse en este sentido, pero de hecho esto fue lo acostumbrado hasta mediados del diecisiete. Cuando no sean convocadas anualmente, las cortes concederán tantos servicios de “x” cuarteles y anualidades de alcabalas como años habían transcurrido desde la anterior reunión, o, algo menos frecuente, ofertarán por anticipado el donativo del año venidero. M. García-Zúñiga (2002), 533-536. 9 Véase supra nota 5. 10 Aunque a veces la condición fuera mantener un número determinado de hombres.
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de ningun fruto ni provecho para el regno”, decidieron no volver a formarla “por este año, ni por nunca mas”11. En vísperas de la conquista la estructura del gasto es feudal. No existe un ejército permanente y, a través de los cuarteles y alcabalas enajenados, vía mercedes y tenencias de fortalezas y embolsándose un porcentaje nada despreciable de las remuneraciones de la burocracia jurídica y administrativa, la nobleza era la principal beneficiaria del excedente captado vía impuestos12. Como la guerra, era la respuesta a la crisis de sus ingresos13. Pero no sólo obtenía recursos de la fiscalidad navarra. Tras el acuerdo de Madrid con los Reyes Católicos y el destierro del conde de Lerín y su parentela en 1495, se implantó en el reino un protectorado castellano14. Según recogen las cuentas de Castilla de 1504 y 1505, tres de las capitanías de las Guardas Reales de Castilla se hallaban destinadas dentro del reino, con 75 jinetes doblados y 225 sencillos bajo el mando de destacados miembros de la nobleza navarra, que percibían así ingresos de ambas monarquías. Aunque M.A. Ladero (1976, 342) no proporciona la relación nominal de las lanzas, cabe suponer que también estas fuesen navarras. Sus sueldos ascendieron a unos 5,5 millones de mrs. castellanos en 1504 y a unos 3,6 millones en 150515, sumas nada despreciables si las comparamos con el monto total de los ingresos en la Navarra de 1501. II. LA ALIANZA NOBLEZA-MONARQUÍA. LA REDISTRIBUCIÓN DEL GASTO HASTA m. 1680 “La fidélité des grands n’a pas de prix; c’est dire ce qu’elle coûte”. J. Favier, Finance et fiscalité au Bas Moyen Âge, 1971.
Desde la conquista y hasta mediados del mil setecientos en muy contadas ocasiones los ingresos percibidos por el rey en Navarra salieron de ella; lo recaudado en el reino en el reino se invertía16. Y es en el gasto donde radica la principal diferencia con la fiscalidad castellana. Si la principal función asumida por los modernos “estados” era hacer la guerra y asegurar la paz y, en consecuencia, esta constituía el principal dispendio de la real hacienda, Navarra apenas contribuyó a financiar los conflictos bélicos en los que se vio inmersa la monarquía y no asumió más que parcialmente el costo de su propia defensa. Para la historia de la Hermandad, J. Gallego Gallego (1988). Una parte de los gastos de los hostales del rey y de la reina obraba también en su favor. Véase para el reinado de Carlos III, M. Narbona Cárceles (2006). 13 G. Bois (1976). Para el papel de la guerra en Navarra como respuesta a la crisis de los ingresos señoriales, resulta imprescindible J.A. Fernández de Larrea (2013). 14 J. Mª Lacarra y de Miguel (1973), III, 380-387. 15 No es posible reconstruir con exactitud el gasto de cada año. 16 Aunque nos hallemos ante un caso extremo, esto no constituye ningún rasgo exclusivo de la fiscalidad navarra. Una detallada relación de los ingresos de la monarquía hispana en 1577 tampoco señalaba cantidad alguna para Cerdeña, Mallorca y Menorca, “que todo lo gastan”, y efectuaba la misma observación para Sicilia, Milán y los ingresos no recogidos de Nápoles. B. R. Merriman (1933), 81. También en la Francia del diecisiete, viejo paradigma del estado centralizado, un amplio porcentaje de los ingresos de la monarquía se gastaba in situ, tanto en los pays d’États, como en los d’élections. W. Beik (1988), 258-270; J.B. Collins (1988), 108-146; D. Potter (1993), 236. Según las estimaciones de F. Bayard (1988, 61-63), los gastos locales y regionales ascendían a entre un tercio y la mitad de las sumas recaudadas. 11 12
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El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
Tras la conquista, la distribución del gasto se ve lógicamente modificada. Las sumas asignadas al mantenimiento de la corte desaparecen de la data, liberando una parte importante de los ingresos. Esto permitió hacer frente a las deudas derivadas de la conquista o heredadas de los Albret, incrementar los salarios (si excluimos las comisiones en 1501 y los del virrey en 1514, habrían aumentado un 16 por ciento) y, sobre todo, las partidas destinadas a usos militares y a remunerar a la nobleza (las primeras se multiplicaron por algo más de dos y se duplicaron las segundas). Por lo que respecta a la estructura del dispendio bélico, en 1514 nada había cambiado. El grueso se destinó a retribuir a los alcaides de las fortalezas, una parte importante de las cuales habían pasado a manos castellanas, y cuyos estipendios se elevaron sustancialmente17. De los ingresos percibidos por la nobleza, el incremento de los cuarteles y alcabalas enajenados no es significativo, ya que en 1501 esta partida es defectiva y probablemente su monto fuera similar en ambos años, e incluso superior al que las datas proporcionan18. Sí lo es, en cambio, el importante aumento experimentado por mercedes y acostamientos, que pasaron de índice 100 a índice 210. Si a ellas unimos los salarios honoríficos y las sumas destinadas a los Tres Estados, que por aquel entonces se utilizaban básicamente para remunerar a los asistentes a las cortes, la nobleza se habría embolsado, como mínimo, algo más de un tercio de todos los ingresos. Y este porcentaje irá en aumento en los años siguientes; la llamada nómina de Barcelona de 1518-19, previsión incompleta de gastos, eleva ya las mercedes y acostamientos a casi dos cuentos de maravedíes navarros, un 37 por ciento más que en 151419. Inicialmente los principales beneficiados de esta redistribución del gasto fueron los beamonteses, que habían apoyado a las tropas castellanas en la conquista. Los perdones de 1523 y 1524 harían posible el paulatino retorno de los agramonteses a las instituciones, que puede considerarse un hecho mediado el mil quinientos, cuando, al menos en el brazo estamental, se habría recuperado el equilibrio entre los dos bandos20. Esto obligó a efectuar reajustes en la distribución de mercedes y acostamientos y a incrementar su número para recompensar o comprar fidelidades. Las crecientes sumas destinadas al pago de mercedes desde la conquista hizo que no todas tuvieran cabimiento, en especial a partir de los intentos de la monarquía de financiar todos los gastos militares que se hacían en Navarra con cargo al servicio ofertado por el reino y de consignar también sobre estos ingresos los gastos de justicia. Esto dará lugar a las tempranas quejas de las cortes, que en 1528 exigieron garantías de que se iban a abonar las mercedes y acostamientos concedidos. El informe del virrey apoyaba su petición, pues consideraba peligroso que la gente principal estuviera descontenta y mal pagada21. Cuatro años después, en su discurso de apertura a las Según la nómina de ese año. Archivo General de Simancas, Consejo y Juntas de Hacienda, leg. 9-35. Las variaciones que en los registros de la tesorería experimentan los encabezamientos de cuarteles y alcabalas en las tres merindades más señorializadas (Estella, Olite y Sangüesa) a partir de 1513 no se deben a cambios operados en los encabezamientos, sino a que, fruto de las pesquisas realizadas, la Cámara de Comptos retomó el control sobre toda una serie de lugares cuyos cupos habían dejado de anotarse en las cuentas. Pero el producto neto apenas mejoró, ya que los cuarteles y alcabalas de la mayor parte de esos lugares nuevamente controlados pertenecían a los señores. M. García-Zúñiga (2000), 359-360. 19 ARGN, Comptos, caj. 179, nº 3. 20 A. Floristán Imízcoz (2005), 138. 21 M. I. Ostolaza (1999), 145-146. En 1531 las cortes de Tafalla protestaban por el impago de mercedes consignadas en los ingresos de tablas, tras haberse asentado el año anterior los gastos de justicia en esta renta, y en los cuarteles y alcabalas. Actas de las Cortes de Navarra [en adelante ACN], libro 1, 40-41, 43-44. 17 18
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cortes reunidas en Estella, su sucesor, Diego Hurtado de Mendoza y Silva, marqués de Cañete, se dirigía a los asistentes en estos términos: Y, de presente, yo no se que aya nuebo agravio de que nadie se pueda quexar, sino lo que quexan los que no pudieron ser librados en la nomina del otorgamiento pasado como ellos lo deseaban y yo lo quisiera. Y esto no es agravio ni se pueden quexar de Su Magestad ni de sus ministros, sino de la hazienda del Reyno, por ser tan poca que no puede bastar para cumplir con todos vosotros. Y para que estas quexas çesen, seria neçesario que acreçenteys, señores, el servicio, tanto que vaste a cumplir lo hordinario y los privillejos de mercedes, y con los que teneys otros salarios en la hazienda d’este Reyno. […] es inposible contentar con tan poca a muchos […] Que los otros gastos que se hazen en este Reyno en la gente de guerra que en el resedimos para la conservaçion y defensa de vosotros y del Reyno, Su magestat lo manda pagar tan cumplidamente como veys, de las rentas de Castilla22.
La necesidad de afianzar el control sobre un reino recién conquistado y su condición geoestratégica, argumento que, incluso insolentes a veces, esgrimieron de forma reiterada los Tres Estados, es uno de los factores que pueden explicar esta redistribución del gasto a favor de la nobleza y la baja “presión fiscal” que soportaron los contribuyentes navarros. Cuando en 1538 las cortes de Toledo protestaron por los elevados gastos que se realizaban en “las fronteras y fortalezas de Navarra y Perpiñan y de las Islas”, solicitando “que esta distribución se justifique y reparta en todos los estados a quien incumbe su sustentación”, Carlos I se limitó a responder que, “siendo Navarra de Castilla, la frontera está bien donde está –raya de Francia– que no en Logroño”23. Un perspicaz viajero francés de mediados del diecisiete, Antoine Brunel, lo expresó con nitidez: “Los que conocen bien este reino aseguran que no recibe otra ventaja el rey de España de él mas que la seguridad y la extensión de la frontera entre Francia y España. No es que si los impuestos fuesen allí como en Castilla no pudiera sacar algo más; pero los privilegios que los navarros se han reservado y la consideración de que si se rebelasen pudieran volverse bajo el poder de su legítimo príncipe, y por el cual sienten todavía alguna inclinación, hace que no se atrevan a emprender el cargarlos de subsidios”24. Entre mediados del siglo dieciséis y finales de la siguiente centuria la estructura de la data no parece haber experimentado variaciones. Las remuneraciones del aparato gubernativo-jurídico-administrativo suponían en torno a una cuarta parte de los gastos totales25. Aunque no resulta fácil establecer las barreras que separan las funciones jurídico-gubernativas de las puramente administrativas26, la mayor parte de las ACN, libro 1, 86. L. González Antón (1989), 39. 24 J. García Mercadal (1959), II, 513. 25 Por su cuantía merecen destacarse las sumas percibidas por los virreyes, excluido su salario, situado sobre rentas castellanas. M. Ulloa (1986), 101. Según datos de F. Idoate (1960, 313-314), se le abonaban 250.000 mrs. como alcaide de la fortaleza de Pamplona, 200.000 mrs. más que le estaban asignados cada año para “camas de sus criados”, por mitades sobre la renta de tablas y sobre la recepta de Penas de Cámara, y otros 200.000 mrs. –128.000 hasta el virreinato del marqués de Mondéjar (1543-46)– para mantenimiento de 40 lanzas, además de los 4.000 ds. anuales por su salario. 26 Así, la Cámara de Comptos, además de fiscalizar las cuentas, era tribunal en primera instancia en todas las materias relativas a la Hacienda Real. En este mismo sentido, algunos de los miembros que dependían del Real Consejo, estaban, por su actividad, más relacionados con la Cámara de Comptos que con éste último; es el caso del receptor patrimonial, al que hemos incluido entre el personal administrativo. Sobre el Consejo Real, J. Salcedo Izu (1964), cap. IV; L. J. Fortún Pérez de Ciriza (1986). 22 23
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retribuciones salariales iba a parar a funcionarios y organismos relacionados con el ejercicio de la justicia. Los estipendios del Consejo Real –cuyas competencias no eran estrictamente judiciales, sino también gubernativas y legislativas– y de la Corte Mayor son entre tres y cuatro veces superiores a los percibidos por la burocracia hacendística, lo que refleja la debilidad de ésta última –una característica general de la corona de Castilla y no sólo de ella–, debilidad que se deriva del sistema de gestión vigente en la cobranza de los impuestos27. La responsabilidad colectiva en el pago de los encabezamientos de cuarteles y alcabalas redujo los costes de recaudación del donativo28, que siempre corrió por cuenta de funcionarios dependientes de la Cámara de Comptos; las aduanas, técnicamente más exigentes que los impuestos directos y que requerían de un personal más numeroso29, normalmente se daban en arriendo30. Las partidas que genéricamente podemos englobar bajo la rúbrica “guerra” sólo absorbían entre una cuarta parte y un tercio del gasto total. Podemos diferenciar, además, entre el coste del mantenimiento de las tropas y las sumas destinadas a obras y reparos de las fortificaciones. Tras la conquista la mayor parte de las fortalezas que existían en Navarra habían empezado a ser demolidas, completándose la tarea tras el intento que en julio de 1522 hicieron los Albret por recuperar el trono31. Las obras para reforzar las defensas de la capital se iniciaron en 1514, erigiéndose un castillo que fue proyectado siguiendo el antiguo estilo medieval. Pronto obsoleto –ya estaba imponiéndose la trace italienne en la arquitectura militar32–, los derribos de casas y torres próximas a la fortaleza, la prolongación de las murallas y las reparaciones y mejoras del sistema defensivo continuaban aún mediado el mil quinientos. Del servicio ofertado por las cortes de Pamplona de 1550-51 se emplearon 5.400 ds. en obras y salarios para este fin.
El régimen fiscal descentralizado que caracterizó la Castilla del mil quinientos, al otorgar a las ciudades una amplia autonomía en la gestión y administración de los impuestos, impidió el desarrollo de un fuerte aparato burocrático, al tiempo que potenciaba el fraude de los grupos sociales más ricos. J.I. Fortea Pérez (1990), 401 y ss.; J.M. Carretero Zamora (1999). La administración financiera de las monarquías francesa e inglesa era asimismo poco numerosa. D. Dessert (1984), cap. III; F. Bayard (1988), 52-59, 131, 266; J. Brewer (1989), 66-69, y (1998). 28 Cf. H. L. Root (1987), 2, 13-15, 31-35. 29 J. Brewer (1998). 30 Hasta que en 1748 decidiera la Hacienda Real encargarse de su administración, la gestión directa por la Cámara de Comptos sólo se producía en aquéllos escasos años en los que no se encontraba quien quisiera arrendarlas. Esta fue también la política seguida en aquellas rentas de la corona que estaban a cargo del patrimonial. 31 Tan sólo quedaron en pie cuatro de ellas y a fines del mil quinientos únicamente la de Pamplona. F. Idoate Iragui (1981), 38. 32 G. Parker (1990), 25 y ss. 27
Mario García-Zúñiga: “El gasto en un reino periférico. Navarra (siglos XVI-XVII)”
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Cuadro 2: Distribución del gasto en 1550 y c. 1650 (en mrs. navarros y porcentajes33
Virrey Salarios Administración Salarios Justicia Salarios Otros Gastos administración Obras palacios reales Administración y justicia Tenencias Salarios militares Obras fortificaciones Varios Guerra Acostamientos Salarios honoríficos Mercedes Cuarteles y alcabalas enajenados A la nobleza Réditos deuda A los Tres Estados Varios Total
1550-1551 media anual mrs. % 2,86 350.000 5,37 656.113 14,79 1.808.443 1,99 243.417 0,05 6.000 3.063.973 300.000 1.474.323 2.160.264 3.881 3.938.468 833.225 341.200 2.145.385 1.508.145 4.827.955
25,06 2,45 12,06 17,67 0,03 32,21 6,81 2,79 17,54 12,33 39,48
397.750
3,25 2,86 100,00
12.228.146
c. 1650 media mrs. 92.192 959.371 3.638.026 64.000
0,49 5,10 19,33 0,34
218.047 4.971.636 180.000 2.813.198 1.955.436
1,16 26,42 0,96 14,95 10,39
4.948.634 3.201.137 295.000 2.619.027 1.766.624 7.881.788 200.000 600.000 217.362 18.819.418
26,30 17,01 1,57 13,92 9,39 41,88 1,06 3,19 1,15 100,00
%
Donde sí se operaron cambios fue en las retribuciones militares. Las sumas dedicadas a remunerar las tenencias de las fortalezas cayeron drásticamente respecto al nivel que habían tenido en 1514. El sistema de alcaidías fue sustituido por una tropa acantonada permanentemente en Navarra y cuyo coste se financió parcialmente con los ingresos del reino. Con cargo al donativo se abonaba la nómina de los entre 90 y 100 soldados y ocho artilleros que constituían la dotación de lo que se denominará el Castillo viejo. Cuando en 1571 Felipe II decida modernizar las defensas de la capital, ordenando construir una nueva fortaleza –la Ciudadela, en cuyo proyecto, realizado por Jacobo Palear Fratín, se incorporaría ya el estilo italiano34–, la guarnición de la antigua plaza sería transferida a ésta, aumentándose además los efectivos militares en el reino35. Sin embargo, hasta finales del mil seiscientos las sumas consignadas en los servicios votados en cortes se limitaron a seguir abonando los haberes del mismo Fuentes: ARGN, Registros de Comptos, 2ª serie, nº 27, 69; Libros de tablas reales, 3ª serie, nº 17. Advertencia las cifras correspondientes a Cuarteles y alcabalas enajenados y a virrey es incompleta. 34 Las obras se prolongarían durante buena parte del siglo diecisiete, perfeccionándose en la siguiente centuria. F. Idoate Iragui (1954), 76 y ss.; V. Echarri Iribarren (2000). 35 Según diferentes testimonios, el personal adscrito a las guarniciones navarras osciló entre los 1.000 y 1.500 hombres, si bien este era el complemento formal y el número de soldados en servicio fue casi siempre inferior, algo en lo que tenía mucho que ver el notorio retraso con que se abonaban, cuando lo hacían, las pagas. Como normalmente el dinero de Castilla llegaba tarde y mal, la fortaleza de la capital solía hallarse desguarnecida. I.A.A. Thompson (1981), 94-96, 197, 364-369; J. Gallastegui Ucín (1990), 50 y ss., 70-80. 33
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El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
número de soldados y artilleros que hasta la erección de la Ciudadela habían servido en el Castillo viejo, lo que se intentó paliar situando en la renta de tablas o aduanas (de carácter anual) algunos sueldos militares (los del castellano de la Ciudadela y su teniente, médico del ejército, veedor, y pagador del presidio de Pamplona). Aunque a mediados del diecisiete los salarios se elevaban a 2,8 millones mrs., frente al millón y medio de 1550, en términos relativos el incremento de su peso en la data no fue significativo (12 por ciento a mediados del mil quinientos, 15 por ciento un siglo después). Pero estas sumas sólo representaban una fracción del gasto militar realizado en el reino, que en su mayor parte corría por cuenta de la hacienda castellana. Una comparación entre los caudales asignados en las rentas castellanas para la guarnición de Pamplona y los ingresos que el rey obtenía en el reino de Navarra basta para comprobar la importancia de este gasto. Aunque las cifras varían y su repetición induce a pensar que se trata de unas sumas más teóricas que efectivas, suponen según las épocas entre el 90 por ciento y el doble de todo lo recaudado en Navarra. Y como promedio un 130 por ciento. Cuadro 3: Comparación entre el coste de la guarnición de Pamplona y los ingresos de la real hacienda en Navarra (en ducados)36 Año
Gastos militares (1)
Ingresos (2)
1/2 (%)
1575 1580a 1581a 1584a 1588a 1589a 1594a 1596b 1600a 1601c 1607a 1608b 1609d 1611af 1612a 1617a 1631a
39.626 64.375 58.875 58.875 64.500 55.000 54.000 54.000 66.120 54.000 76.600 76.600 54.000 77.457 77.457 76.500 56.127
43.840 47.920 47.860 50.056 38.917 45.185 46.287 52.396 45.235 45.616 55.361 54.205 45.830 52.125 51.335 37.233 53.421
90,4 134,3 123,0 117,6 165,7 121,7 116,7 103,1 146,2 118,4 138,4 141,3 117,8 148,6 150,9 205,5 105,1
a
Los problemas de la financiación de las tropas destinadas en el reino, comunes al resto de los presidios y guarniciones, se intentarían paliar a partir de 1601 consignan Fuentes: a): I.A.A. Thompson (1981), apéndice C; b): M. Artola Gallego (1982), apéndice VII; c): J. López Juana Pinilla (1840-48), V, 60-81; d): Archives des Affaires Etrangères, Correspondance Politique. Espagne, vol. 12, ff. 183r.-v.; f): A. Domínguez Ortiz (1984). Para los ingresos de la real hacienda en Navarra, M. García-Zúñiga (1996), 121-134. Ingresos: Medidas quinquenales centradas en los ingresos procedentes del donativo y de las aduanas. Para convertir la moneda navarra hemos utilizado la equivalencia que para el siglo XVI, proporciona la contabilidad (1 mr. castellano = 1.067 mrs. navarros). Dada la relativa estabilidad de la moneda navarra, las alteraciones del vellón infravaloran los ingresos a partir de 1603, aunque solo plantean serios problemas en 1631.
36
Mario García-Zúñiga: “El gasto en un reino periférico. Navarra (siglos XVI-XVII)”
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do su gasto sobre los servicios de millones37. Tratando de aligerar el constante envío de remesas monetarias desde Castilla, en 1619 y por real cédula de 13 de junio, Felipe iii ordenó que de las mercedes que fuesen vacando en la renta de tablas (anual) se formase una partida de 4.500 ds. para atender al “reparo de las murallas, garitas, cuerpos de guardia, sustento de los bueyes que trabajan en el terraplén, luz, lumbre, capotes, gastos de espías y otros secretos”. Situados sobre este fondo, empezaron a tomarse censos para atender a las obras de la ciudadela, pero mediado el mil seiscientos sus réditos sólo suponían 500 ds., apenas el 1 por ciento de la data. Según un informe elaborado por la Cámara de Comptos en enero de 1689, a raíz de la petición cursada el 1 diciembre del año anterior por la Cámara de Castilla para que aquella enviase una relación “de todos los juros impuestos desde lo primitivo en la Renta de Tablas de ese Reyno y asi mismo de todas las mrds. que estan concedidas en la misma Renta”, hasta 1685 tan sólo se habían formalizado cuatro censos por un principal de 52.624 ducados y cuyos intereses ascendían a 1.752 ducados38. Y a fines de la centuria las cifras no habían variado. Así, a diferencia de otros territorios de la monarquía, en Navarra la deuda contra la real hacienda apenas tuvo importancia en los siglos dieciséis y diecisiete39, lo que quizás se explique por el escaso margen de maniobra que tenía la monarquía en la distribución de un gasto que en buena parte consumían mercedes y acostamientos. Buena prueba del papel clave que jugaron unas y otros en la alianza entre la corona y las elites locales, en 1642 y en 1659, y en contra de las declaradas necesidades, se situaban dos mercedes sobre la partida de los 4.500 ds.40. Ni este fondo, ni la previa consignación del gasto sobre los millones solventaron los problemas de la financiación militar, que se acentuaban en aquellos años en los no se recaudaba el donativo, cuando había que arbitrar medios extraordinarios41. Así pues, la monarquía no sólo no podía contar con los recursos de Navarra para sus necesidades militares fuera del reino, sino que además tenía que sufragar una parte importante del coste de su defensa. Esto no excluye que en determinadas coyunturas no se incrementasen las aportaciones militares de Navarra. Conforme estipulaban las normas forales, en aquellos años en los que los conflictos contra Francia tuvieron como teatro de operaciones el Pirineo occidental la defensa de la frontera y su coste económico, difícil de evaluar, recayó en parte sobre el reino. Y, con ocasión de las sublevaciones de Cataluña y Portugal, la monarquía presionó para que las cortes contribuyeran con soldados, financiando total o parcialmente su armamento y pagas, o En el caso de Navarra, según la escritura de 1608, sobre el servicio de millones de Burgos, “por la cercania”. Bodleian Libray, Arch. Seld A., Subt. 11 (77). Documento amablemente facilitado por Emiliano Fernández de Pinedo. 38 ARGN, Comptos. Papeles Sueltos, 1ª serie, leg. 22, c. 30. 39 Pero, a diferencia de las generalidades de la corona de Aragón o de las haciendas forales vascas, tampoco la hacienda del reino –el Vínculo– se hallaba muy endeudada. Surgida en 1642, el principal de la deuda ascendía en 1700 a poco más de medio millón de rs. plata, tres veces y media los ingresos de ese año. Incluidos atrasos, se abonaron 23.000 rs. plata de réditos, un 17 por ciento de la data. M. GarcíaZúñiga (1992b), 7, 10-11. Sobre hacienda catalana, E. Fernández de Pinedo (1900), 220-224. Para la hacienda provincial de Álava, L. M. Bilbao (2010), 103-114. 40 ARGN, Comptos, Papeles Sueltos, 1ª serie, leg. 22, c. 30; Tablas, leg. 2, c. 10. 41 Así, por ejemplo, en 1643 se adelantó seis meses la recaudación de cuarteles en diversos pueblos para pagar a los 100 hombres del castillo de Pamplona y el virrey sirvió con un donativo voluntario de 2.000 fanegas de trigo para “socorrer los presidios de Pamplona y Fuenterrauia”. ARGN, Cuarteles y alcabalas, leg. 2, c. 50; Archivo Histórico Nacional, Estado, leg. 3357, f. 9r. 37
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con servicios monetarios extraordinarios para reclutarlos42. Pero esto no es algo muy distinto de lo que aconteció en el resto de los territorios peninsulares. El rasgo más definitorio del gasto en la Navarra de los siglos dieciséis y diecisiete lo constituye el hecho de que la mayor parte del mismo se redistribuía a favor de los notables del reino. Estos no sólo coparticipaban con la corona en la cobranza de los impuestos43, sino que, además, buena parte de los tributos debidos a aquélla iban a parar a sus manos. Frecuentemente las distintas vías para apropiarse del excedente captado a través de la fiscalidad coincidían en una misma persona. Como palacianos o señores de pecheros, cuando no por ambas cosas, estaban exentos y con ellos todas sus posesiones, del pago de cuarteles, percibían directamente parte de las rentas enajenadas y un porcentaje nada despreciable del gasto iba a parar a sus bolsillos en forma de mercedes y acostamientos o como retribución por el desempeño de unos oficios más honoríficos que efectivos (mayordomo mayor, copero, montero mayor…). Obviamente, el disfrute de ingresos de naturaleza fiscal era asimétrico. Hemos recogido en el cuadro 4 los principales beneficiarios a mediados de los siglos dieciséis y diecisiete, estableciendo un límite inferior de 150.000 mrs. para la primera fecha y de 250.000 para la segunda, a fin de descontar la inflación. En 1550 siete destacados miembros de la nobleza navarra se embolsaban el 26 por ciento de todo el gasto. La familia más privilegiada era la de los Beaumont –y muy especialmente Luis, condestable y conde de Lerín–, clara recompensa por el apoyo prestado a Fernando el Católico en los momentos de la conquista, pero tampoco los miembros de la facción agramontesa –como Pedro de Navarra, marqués de Cortes y mariscal del reino, o Gastón de Peralta, marqués de Falces– habían quedado marginados de la generosidad regia. Un siglo más tarde eran seis y percibían un porcentaje ligeramente inferior de la data (un 20 por ciento). En general, los principales perceptores siguieron siendo los mismos: los Beaumont y los Navarra, entroncados con la nobleza castellana y cuyos intereses no estaban ya en el reino.
M. García-Zúñiga (1990), 200. Aunque, a diferencia de las prácticas castellanas, no participasen en su recaudación. Parece que el cambio se introdujo en 1526, tras la visita del licenciado Valdés. Con ello trató de evitarse que la nobleza exigiera anualmente el pago de los impuestos, cuando los donativos no siempre tenían esa periodicidad. Ordenanças del Conseio Real..., VII, f. 513r.; ARGN, Comptos, caj. 140, 40-II. 42 43
Mario García-Zúñiga: “El gasto en un reino periférico. Navarra (siglos XVI-XVII)”
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Cuadro 4: Principales beneficiarios de los ingresos fiscales en Navarra a mediados de los siglos XVI y XVII (en mrs. navarros)44 1550-1551
1644-1645
2.934.030
Beaumont, Luis de, conde de Lerín
2.602.836
Ayanz, G. de, conde de Guenduláin
1.421.015
Navarra, Pedro de, marqués de Cortes
2.196.260
Álvarez de Toledo y Beaumont, F. de Alba
776.996
Beaumont, Juan de
1.421.582
Navarra, J.M. de, marqués de Cortes
340.110
Peralta, Gastón de, marqués de Falces
453.332
Arizcun y Beaumont, Juan
270.000
Beaumont, Pedro de
364.932
Beaumont y Navarra, Francés Carlos de
265.000
Dicastillo, Ana
320.000
Rojas, Catalina de
240.000
Lodosa, Francés de
6.247.151
(25,8 %)
7.358.941
(20,3 %)
700.000
Duque de Maqueda, virrey
813.180
Aguirre, Lic. Juan de, Consejo Real
405.448
Vallés, Juan, tesorero
547.398
Salazar, B.A. de, castellano Pamplona
300.000
Guevara, Iñigo de, alcaide Estella
547.766
Daoiz, Martín, Real Corte
295.468
Balanza, Ldo., Real Corte
490.044
Medrano, García de, Consejo Real
255.996
Francés, Ldo., Consejo Real
481.200
Aguayo, Ldo. Juan, Consejo Real
255.996
Obando, Ldo., fiscal real
481.200
Peña Hermosa, A. de, Consejo Real
249.437
Cruzat, Diego
481.200
Pereda, Fermín de, Consejo Real
246.066
Pobladura, Ldo., Consejo Real
481.200
Santos, A. de, Consejo Real
219.710
Cano, Dr., Consejo Real
466.758
Marichalar, Fermín de, Consejo Real
213.330 Berio, Ldo. Joan de, Consejo Real
447.530 Donguillén, Juan, Consejo Real
213.330 Urban, Ldo., Consejo Real
441.100 Inojedo, Francisco, Real Corte
195.460 Arguello, Ldo., Consejo Real
441.100 Torre, Juan de, Real Corte
189.080 Ollacarizqueta, Ldo., Consejo Real
373.910 Samaniego y Jaca, L., recibidor
170.664 Mayza, Dr., Real Corte
320.600 Loyola, Blasco, Cámara de Comptos
151.998 Vergara, Juan de
320.000 Rueda y Herrera, D.J. de, alcaide Viana 260.433 López de Cerain, Juan, C. de Comptos
4.061.983 (16,8 %)
7.394.619 (20,4 %)
10.309.134 (42,6 %)
14.753.560 (40,6 %)
En tanto mercedes y salarios honoríficos perdían peso relativo (bajaron del 20,3 al 15,5 por ciento), los acostamientos pasaron de índice 100 mediado el mil quinientos a índice 384 un siglo después. Este aumento corrió parejo al de los componentes del brazo militar en las cortes45. Pese a las magras rentas del reino, la monarquía siguió recompensando y comprando fidelidades. En la mayor parte de las sesenta solicitudes de acostamiento recogidas en el Libro primero de la nobleza del reino de Navarra ... mandado recopilar por Isidoro Gil de Jaz, oidor del Real y Supremo Consejo de dicho Reino, y datadas entre 1616 y 1646, el informe del fiscal y patrimonial fue contrario a su concesión, argumentando reiteradamente que “el patrimonio y rentas en este Reyno están Fuentes: véase cuadro 2. Sobre este último, A. Floristán Imízcoz (2005), 149 y ss.
44 45
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El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
muy empeñadas y que no bastan ni llegan para pagar las mercedes que están hechas”46. Sin embargo, el Consejo Real informó favorablemente casi todas las peticiones. Pero las elites beneficiadas por el excedente captado a través de la fiscalidad no pertenecían sólo a la nobleza titulada. Engrosaban también la lista miembros de una pequeña y media nobleza –navarra y castellana–, letrada fundamentalmente, cuyos ingresos procedían básicamente de los salarios que percibían, y que, a diferencia de las mercedes, sí se elevaron con el paso del tiempo. Así, y en conjunto, a mediados del dieciséis, veintidós personas se embolsaban el 43 por ciento del gasto. Un siglo más tarde, otras veintidós (la coincidencia es casual) percibían el 41 por ciento de la data. Los ingresos fiscales de la monarquía en Navarra, territorio de 10.000 km2 y con entre 160.000 y 180.000 habitantes en los siglos dieciséis y diecisiete, se concentraban en muy pocas manos. Esta estructura del gasto no iba a sufrir modificaciones hasta fines del mil seiscientos. Las nóminas –previsiones de ingresos y autorizaciones de gastos– confirman las conclusiones anteriores.
14
20
Gráfico 1: Estructura del gasto según las nóminas, 1550-1680 (porcentajes)47
51
1514 1514
83
Salarios Salarios Guerra Guerra
c. c. 1520 1520
07
Mercedes Mercedes
A A los los Tres Tres Estados Estados Resto Resto
1550-1551 1550-1551
23
1581-1583 1581-1583
50
Salarios Guerra Mercedes
1604-1607 1604-1607
80 0
100.000
A los Tres Estados
1621-1623 1621-1623 200.000
Resto 300.000
400.000
500.000
600.000
c. c. 1650 1650 c. c. 1680 1680 00
100.000 100.000
200.000 200.000
300.000 300.000
400.000 400.000
500.000 500.000
600.000 600.000
46 Publicado inicialmente en el Boletín de la Comisión de Monumentos Históricos y Artísticos de Navarra (1927 y 1928) está disponible en http://www.euskomedia.org/PDFAnlt/cmn/1927009158.pdf, 1927331505. pdf y1928005090.pdf. 47 Fuentes: ARGN, Comptos. Papeles Sueltos, 1ª serie, leg. 47, c. 6, 48, cs. 5 y 9, 94, c. 4, y 98, c. 11.
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Claro ejemplo del absolutismo como colaboración entre la monarquía y las elites locales48, Esta redistribución del gasto favorable a la nobleza servirá para reforzar los vínculos que ligaban a la clase dirigente del reino con la corona y nos ayuda a comprender la facilidad y rapidez con la que el reino se integró en la monarquía hispana, tras las divisiones y enfrentamientos que la conquista había provocado entre los partidarios de los Albret y los de Castilla. III. HACIA LA MODERNIZACIÓN DEL GASTO Las renovadas demandas de servicios en hombres en la década de los cuarenta, cuando la demografía navarra estaba tocando fondo, provocaron, como en otras partes49, unas tensiones que las actas de las cortes apenas permiten atisbar y que la correspondencia de los virreyes probablemente exagera50. Aunque parece que carecían de fundamento, los rumores que por aquel entonces circulaban en la corte sobre la posible insurrección del reino no dejaron de surtir efecto. La monarquía no convocará a las cortes navarras hasta 1652, aceptó que estas votasen una ayuda inferior a la esperada a cambio de un tercio de 500 hombres pagado por el reino, no las volvió a reunir hasta ocho años después y durante la minoridad de Carlos ii no las juntó nunca51. Da la impresión de que, cuando la guerra tuvo como teatro de operaciones el Pirineo occidental, la corona decidió que convenía más a sus intereses contar con unos súbditos leales y responsables de la defensa de su territorio, que con unos buenos contribuyentes52. Motines antifiscales, sublevaciones en Cataluña y Portugal, revueltas en Nápoles y Sicilia, conspiraciones nobiliarias… Probablemente los conflictos que jalonan los años cuarenta, cincuenta y sesenta nos hayan hecho sobrevalorar las tensiones institucionales que en estas décadas se produjeron en Navarra y, quizás, la mejor prueba de ello es que no se produjo ninguna ruptura fiscal entre el rey y el reino. Pese a que la monarquía espació cada vez más las reuniones de cortes, hasta 1662 estas siguieron ofertando tantos servicios de cuarteles y alcabalas como años habían transcurrido desde la anterior convocatoria, con la excepción de las largas y tensas cortes de 1652-5453. Así, entre 1513 y 1668 se votaron y recaudaron 145 servicios, prácticamente uno por año. La fractura se produjo en las cortes de Pamplona de 1677-78. Estas se iniciaron con la rápida concesión de un tercio de 600 hombres, vestidos, armados y pagados por el reino, pero las tensiones con el virrey –y la monarquía– fueron en aumento ante las reiteradas negativas de los Tres Estados a tratar del servicio de cuarteles y alcabalas W. Beik (1988) y (2005). Sobre las tensiones generadas en los años cuarenta en otros territorios peninsulares por las crecientes demandas militares y fiscales, véanse A. Eiras Roel (1995) para Galicia, R. MacKay (1999) para Castilla, P. Sanz Camañes (1997), para Aragón, y A. Felipo Orts (2010) para la ciudad de Valencia. 50 R. A. Stradling (1988), 188; J. Gallastegui (1990). 51 Véanse los informes emitidos por la Cámara de Castilla en 1667 y 1670 sobre la no conveniencia de convocar cortes. I. A. A. Thompson (1984), 128; M. Garzón Pareja (1980), 240. 52 Cf. para la Picardía francesa, D.L. Potter (1993), 236. Una reciente revisión del papel jugado por los pays d’états en la Francia del antiguo régimen, y que ayudaría a explicar su supervivencia, en R. Blaufarb (2010). 53 Que concedieron un tercio de 500 hombres, 20.000 ducados para su recluta y cuatro años de cuarteles y alcabalas, en vez de los ocho teóricos que hubiesen debido. 48 49
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antes de que se resolviesen los agravios, a conceder un nuevo tercio en 1678, después, y finalmente por el monto del donativo (un año de cuarteles y alcabalas y 34.000 ds., 26.000 en sustitución del tercio solicitado y 8.000 para desempeño de la hacienda del reino, condicionado su pago a la prohibición de la entrada de vino de fuera del reino). Las discrepancias acabaron provocando la ruptura y la monarquía prefirió no cobrar antes que ceder a una exigencia que, además, iba a provocar las protestas de Aragón. El virrey, Antonio de Velasco y Ayala, conde de Fuensalida, aceptó únicamente el tradicional servicio de cuarteles y alcabalas, rechazó el resto y ordenó levantar el solio. Aunque el reino le responsabilizó del fracaso, las gestiones realizadas por los agentes de la Diputación en la corte para que el monarca aceptase el donativo ofertado y sus condiciones resultaron infructuosas54. Esto agravó los problemas de financiación del reino, que se venían arrastrando desde que en enero de 1668 cesase la recaudación del servicio otorgado en las cortes de 1662. Entre 1668 y 1684 la real hacienda sólo ingresó 236.174 rs. plata en concepto de donativo, lo que obligó a transferir dinero desde las rentas castellanas y a autorizar a los virreyes para “beneficiar algunas gracias” a fin de recaudar las sumas necesarias para el mantenimiento de la guarnición de Pamplona y las obras más indispensables en las fortificaciones55. Quizá fueran estos problemas el detonante de los cambios en la estructura del donativo que se produjeron en las cortes de 1684. Reanudadas las hostilidades con Francia tras la ruptura de la paz de Nimega, en marzo de 1684 una incursión francesa de apenas veinticuatro horas puso en evidencia la vulnerabilidad de las defensas del reino56. Las cortes, que se hallaban reunidas en Pamplona, ofrecerán 40.000 ds. para emplear en la defensa del reino (34.000 para las fortificaciones y 6.000 para socorros de los dos tercios que habían salido al encuentro del marqués de Belefons en la frontera) junto a un año de cuarteles y alcabalas. Acababa de nacer lo que Ignacio Navarro, secretario del Reino, califica en un informe de 1781 como “servicio misto de ordinario y extraordinario”57. Esta práctica continuaría en las siguientes reuniones de los Tres Estados: 34.000 ds. en las de 168858, 38.000 en las de 1691-92 y 30.000 en 1695, las últimas celebradas bajo los Austrias y que acabaron de pagarse en la siguiente centuria. Las sumas concedidas serían aprontadas total o parcialmente por la hacienda del reino59 y su recobro se haría mediante repartos foguerales, consistentes en distribuir la cuantía ofertada entre el número de vecinos. Por qué decidieron las cortes modificar la estructura de las ayudas otorgadas es una pregunta de difícil respuesta. Sus actas no nos permiten saber si la iniciativa partió ACN, libro 4, 337-341, 344-345, 454-457, 466-468, 494-498 y 521-546; ARGN, Cuarteles y alcabalas, leg. 2, cs. 69-70. 55 M. Garzón Pareja (1980), 240. El beneficio de gracias para las fortificaciones de Pamplona continuaría en los años noventa. ARGN, Fortificaciones, leg. 1, c. 39, y leg. 2, cs. 12 y 21. 56 Las cortes solicitarán el auxilio del rey, que dispuso una remesa de 100.000 rs. y el envío de tropas. ACN, libro 4, 580. El papel de Navarra, y en concreto de Pamplona, como baluarte defensivo de la monarquía ya había sido seriamente cuestionado en 1676, cuando los franceses saquearon Espinal en una rápida operación que quedó sin respuesta. 57 ARGN, Cuarteles y alcabalas, leg. 6, c. 18. 58 Aunque este donativo puede considerarse una venta, ya que con esta suma compran la perpetuidad del derecho de usufructo de los montes de Andía, Encía y Urbasa y “demas comunes reales”. Novissima Recopilacion [NR], 1.23.8-9. El ofrecimiento se había hecho con la condición de que “se pague de las rentas del Vínculo que tiene el Reino, sin que las universidades ni los individuos del queden obligados a la evicion, seguridad e indemnidad de la principalidad y sus reditos”. 59 En general, no se recurrió al endeudamiento, sino que se extrajeron del Depósito General. 54
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del rey, mediante instrucciones enviadas a algunos de sus miembros como era usual, o si fue una decisión de los Tres Estados. De haber seguido contribuyendo por el tradicional sistema de cuarteles y alcabalas, hasta finales de siglo los navarros hubiesen tenido que pagar diez millones de rs. plata, de los cuales algo menos de siete millones netos habrían sido para el real erario. Con el servicio mixto, la monarquía ingresó en neto 2,2 millones (algo menos de un tercio), por lo que hubo de seguir transfiriendo numerario desde las rentas castellanas y contraer empréstitos para asegurar el abastecimiento de las tropas acantonadas en el reino60. Pero, si la real hacienda salió seriamente perjudicada, quienes percibían mercedes con cargo al donativo también vieron reducidas drásticamente sus rentas fiscales. Sobre los repartos foguerales no se consignaron mercedes y el menor peso relativo de cuarteles y alcabalas en los servicios redujo la participación nobiliaria en los ingresos de la monarquía61. Hemos efectuado un cálculo de las vicisitudes experimentadas en el siglo diecisiete por el teórico perceptor de una merced de 150 ds. situada sobre los ingresos del donativo. El carácter no anual de las ayudas –en un año podían encabalgarse dos servicios y en otro no pagarse nada– hace que los ingresos fluctúen entre cero y 92.000 mrs., pero, como promedio, hasta mediados del mil seiscientos nuestro beneficiario hubiese percibido unos 57.600 mrs. anuales (en moneda corriente). El espaciamiento de las convocatorias a cortes los redujo a poco menos de 40.000 mrs. en los años cincuenta y sesenta y este mismo factor, más los cambios operados en la estructura del servicio, los rebajaron a 6.000 mrs. entre 1670 y 1700. Pero, como en los años noventa la monarquía dejó de pagar en todo o en parte las mercedes, sólo habría ingresado 4.667 mrs., un ocho por ciento de lo percibido hasta mediados de la centuria, caída que el descenso de los precios apenas mitigó (en equivalente trigo se habría pasado de índice 100 a índice 12).
60 Sólo entre 1690 y 1697 los asientos firmados con la casa madrileña del marqués de Valdeolmos para aprovisionar de dinero y trigo los presidios de Navarra ascendieron a 6.648.000 rs. plata. M. C. Hernández Escayola (2005), 215-217. Aunque sus cifras incluyen también Guipúzcoa y no siempre coinciden con las de Hernández Escayola, para los firmados entre 1686 y 1700 véase C. Sanz Ayán (1988), 528-529, 540, 548, 559 y 567. 61 En contrapartida, los repartos foguerales, que la nobleza titulada no pagaba, redistribuyeron la carga tributaria dentro del reino, desplazándola hacia los núcleos urbanos y aligerándola en el mundo rural, lo que pudo ser aprovechado por los dueños de la tierra. Pese a las escasas evidencias disponibles, da la impresión de que a fines del siglo XVII se detuvo la caída de la renta y, en algunos casos, incluso se incrementó. M. García-Zúñiga (2000), 370.
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Gráfico 2: Cálculo teórico de los ingresos percibidos por el beneficiario de una merced de 60.000 mrs. situada en el donativo en el siglo XVII
100.000 100.000
80.000 80.000
60.000 60.000
40.000 40.000
20.000 20.000
00 1600 1600
1610 1610
1620 1620
1630 1630
1640 1640
1650 1650
1660 1660
1670 1670
1680 1680
1690 1690
1700 1700
En 1692 una RO de 30 de diciembre mandaba suspender el abono de buena parte de las mercedes consignadas sobre la renta de tablas62. Aunque la Diputación reclamó contrafuero y obtuvo el reparo de agravio, en 1694, “por el motivo de las necessidades y urgencias”, volvían a suspenderse, excepto los acostamientos con calidad de sueldo militar, y se descontó además un tercio de los salarios de los ministros de los tribunales “a fin de que todo el montamiento que procediese del sobredicho valimiento se haya de convertir en defensa de este Reyno y particularmente en las fortificaciones”. Las protestas, primero de la Diputación y luego de las cortes, consiguieron arrancar la promesa de que en el futuro no se practicarían retenciones sobre los salarios, pero nada lograron respecto a las mercedes63. Y la práctica continuó. En el donativo de 1695, el último votado bajo los Austrias, y en los de 1701, 1705 y 1709 dejaron de pagarse también las consignadas sobre el servicio, al tiempo que la nobleza dejó de percibir el importe de los cuarteles y alcabalas enajenados. Las iniciales y más bien tímidas quejas de las cortes64 dieron paso a una rápida aceptación de las nuevas reglas del juego. Así, en el servicio ofertado en las de 1716-17
ARGN, Comptos. Papeles Sueltos, 1ª serie, leg. 22, carp. 33. ARGN, Cuarteles y Alcabalas, leg. 2, c. 83; Actas de la Diputación del Reino, libro 6, ff. 117v. y 124r., sesiones de 14 de febrero y 29 de abril de 1694; ACN, libro 5, 209, 211-18 y 222-23 (cortes de 1695); NR, 2.1.81. 64 ACN, libro 5, 279, 297 y 300-301(cortes de 1701-02). 62 63
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... el Reyno no haze por aora reserba de dichos acostamientos y otras mercedes que tiene su consignacion en el dicho servicio [de cuarteles y alcabalas], solo a fin de que logre Vuestra Magestad este maior produtto, sea y se entienda sin perjuicio de dichos interesados, y del derecho que tiene el Reyno para hacer las dichas reserbas como siempre las a hecho. Y asimismo con el mas humilde vasallaje, suplicamos a vuestra Magestad remunere segun su Real clemencia y justificacion a los interesados en dichos acostamientos y mercedes por el perjuicio grave que han padecido y padecen65.
A finales del siglo diecisiete el gasto habría empezado a modernizarse, en el sentido de que cada vez operaba menos en beneficio de la nobleza. Culminar el giro será una tarea del dieciocho66.
65 ACN, libro 6, 171-175 (cortes de 1716-17); NR, 1.2.53. Con variantes, esta condición del servicio se acabará convirtiendo en una cláusula estereotipada, contra lo que sugiere J.M. Usunáriz (1997, 88) de que la fórmula se introdujo en las cortes de 1765-66, coincidiendo con la transferencia a la Diputación de las competencias para recaudar los cuarteles y alcabalas. ACN, libro 7, 407, y Cuadernos de las Leyes y Agravios..., vol. 1, (cortes de 1724-26), 245 (cortes de 1743-44), 386 (cortes de 1757), 545 (cortes de 1765-66) y 642 (cortes de 1780-81); vol. 2, 166-167 (cortes de 1794-97). 66 M. García-Zúñiga (1992a).
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