DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN ACTUAL ÁMBITO DE COMPETENCIA DEL SUBSECTOR VIVIENDA (en apoyo al documento de políticas del Sub Sector Vivienda y Construcción)

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN ACTUAL ÁMBITO DE COMPETENCIA DEL SUBSECTOR VIVIENDA (en apoyo al documento de políticas del Sub Sector Vivienda y Construcción)

Soc. Mario Zolezzi Ch.

Febrero 2002

INDICE PREÁMBULO INSTITUCIONAL 1. EL PROCESO DE URBANIZACIÓN • • • • • • • •

• •

Territorio y población Crecimiento del proceso de urbanización Centros urbanos desarticulados Proceso de urbanización y crecimiento poblacional Asentamiento horizontal Crecimiento acelerado de periferias Incompatibilidades de funciones (residencial /centros productivos) Degeneración de espacios urbanos/ rurales (no saludables, inseguros, extensos desconectados, decadentes y tugurizados (diagnóstico del tugurio) Problema de calidad más grave que de cantidad Hipercentralismo

2. REGIONES Y SISTEMA DE CIUDADES • • • • • •

• •

Existencia de enclaves económicos sin inversión en zonas rurales No hay atención de regiones frontera, desaparición de aranceles Aislamiento entre regiones económicas: la geografía andina, grandes distancias Regiones sin base económica. No hay inversión de sector privado. No hay gestión regional ni sistema de planificación urbano/ rural Debilidad de gobiernos regionales y regiones conformadas: falta de servicios, equipamiento, oportunidades, débiles mercados: escasa masa poblacional para sostener servicios Ciudades intermedias (no se acelera su desarrollo) Normatividad y autoridad. No hay autoridad de regiones, no hay planes regionales, por tanto no hay una agenda de cada región que de un norte a las ciudades

I

3. CIUDADES: CRECIMIENTO Y DESARROLLO INFORMAL • • • • • • • • • • • • • 4.

Ciudad y territorio: recursos y dispendio Descoordinación y dispersión: legislación urbana y ambiental Las áreas de expansión y baja densidad Ausencia de mecanismos de control y regulación en la valoración del suelo Las áreas centrales de las ciudades Inversiones y servicios de agua y electricidad sí han avanzado Cambios ocurridos en las ciudades: físico, familias y legal Integración vial entre barrios no existe Actores: propietarios, inquilinos, alojados, precarios Sin inversión privada significativa en ciudades intermedias Servicios: agua, electricidad, telecomunicaciones (colect/indivds) Deterioro ambiental, pobreza urbana y desequilibrios territoriales Rol de gobiernos locales (debilidad en materia de gestión urbana, sin asistencia técnica ni inversión para ciudades) LA VIVIENDA Y EL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO

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Cambios en las familias y demografía Paradigmas de la vivienda terminada Limitado acceso de la población a la vivienda y sistema de financiamiento Aspectos físicos (área, ambientes, materiales, conservación) Financiamiento e incentivos a la demanda para población de menores recursos Oferta de vivienda y nichos poblacionales: productos diversos, no hay para DyE No hay programas de vivienda con obras de habilitación urbana completa Problemas de calidad más graves que de cantidad Rol del estado Formalización de la propiedad Los gobiernos locales no participan en construcción de vivienda económica Normatividad

II

DIAGNÓSTICO DE SITUACIÓN ACTUAL ÁMBITO DE COMPETENCIA DEL SUBSECTOR VIVIENDA

PREAMBULO INSTITUCIONAL El Viceministerio de Vivienda y Construcción, que forma parte del Ministerio de Transporte, Comunicaciones, Vivienda y Construcción es el responsable del sector vivienda en el Perú. Hasta 1992 existió un Ministerio de Vivienda y Construcción que fue reducido de rango. Como consecuencia de esta decisión política, los recursos presupuestales del Viceministerio se han reducido significativamente y en el año 2002 están en alrededor de S/.14 millones de nuevos soles. En los últimos años, en especial en la década de los noventa, se fueron desactivando o trasladando a otros sectores diversas actividades que antes le competían, debilitando aún más al Viceministerio. Como resultado, las principales iniciativas recientes en materia de vivienda y urbanismo han recaído en otros organismos públicos, tales como el Fondo MIVIVIENDA que hoy depende del Ministerio de Economía, el programa de formalización de la propiedad informal (COFOPRI) ubicado en el Ministerio de Justicia, o el Banco de Materiales que dependió muy activamente del Ministerio de la Presidencia. Diferentes instituciones del gobierno han estado trabajando en distintos aspectos de política de vivienda y urbanismo, pero estos esfuerzos no se han realizado de manera coordinada. Muchas de estas iniciativas no están bien focalizadas y no dependen funcionalmente del Viceministerio de Vivienda, ni se relacionan con los gobiernos locales. Esta dispersión de programas le impide contar con los instrumentos para ejecutar sus políticas, y lo que es más grave, no ha tenido participación en el diseño o en la ejecución de los mismos. El Viceministerio de Vivienda, que debiera planificar y disponer la acción del Estado en materia de vivienda y urbanismo, no cuenta con los mecanismos o instrumentos suficientes para dirigir una política de vivienda. Como consecuencia el Perú no cuenta con una política de vivienda integral y coherente, ni tampoco con una política rectora de desarrollo urbano.

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1. EL PROCESO DE URBANIZACIÓN Territorio y población El Perú dispone de un territorio escasamente poblado de 1´285 215 kilómetros cuadrados, con una densidad bruta promedio de 17 habitantes/km², distribuidos en tres regiones naturales: costa, sierra y selva, con distintos niveles de desarrollo social, económico y cultural. El país se divide políticamente en departamentos provincias y distritos, aunque el 70% de los distritos no tienen límites oficialmente definidos por el Instituto Geográfico Nacional. También el país se divide en centros poblados a los que se les agrupa en urbanos y rurales.1 Centro poblado rural es aquel que tiene menos de 100 viviendas reunidas contiguamente y no es capital de distrito, o que teniendo más de 100 viviendas estas se encuentran dispersas sin formar bloques o núcleos urbanos. Centro poblado urbano es aquel que tiene como mínimo 100 viviendas agrupadas contiguamente (500 habitantes en promedio). Por definición censal se incluye como centros urbanos a todos los centros poblados capitales de distrito aunque no reúnan las condiciones antes indicadas. Si se considera el área cultivable actual de tan sólo un 10% del territorio se llega a una densidad promedio de 180 hab/km² en referencia al área cultivada. Sin embargo grandes espacios del país, particularmente en la vertiente oriental de la cordillera de los Andes y la sierra del país se hallan escasamente ocupados por población. La población peruana llegó al año 2000 con un total de 25,7 millones de habitantes. Entre 1981 y 1993 creció a una tasa de 2.2% y en los últimos años se estima ha estado creciendo a una tasa de 1.7%. Proyecciones más recientes estiman incluso que se estaría reduciendo a 1.5%. Asimismo, de acuerdo también a cifras del INEI2, la población urbana viene creciendo más rápidamente (2.2% anual) que el resto de la población, donde la población rural lo hace a una tasa de 0.5% anual. Es importante resaltar que si bien las tasas de natalidad han descendido considerablemente desde mediados de la última década, la población rural sigue manteniendo las tasas más altas de natalidad, pero debido principalmente a la 1

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Un centro poblado es un territorio en el que viven varias familias. Las viviendas que ocupan pueden ser contiguas y formar manzanas, plazas delimitadas o calles, como es el caso de los pueblos y ciudades; o semidispersas, como un pequeño grupo de viviendas agrupadas contiguamente, como es el caso de algunas caseríos, comunidades y rancherías. INEI Dirección Nacional de Censos y Encuestas: Censos Nacionales de 1993. Resultados definitivos. Lima INEI, setiembre 1994. La mayoría de los datos consignados en este informe sin fuente corresponden a este censo y a proyecciones efectuadas por el mismo Instituto.

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expulsión de población migratoria su crecimiento poblacional es muy lento y en muchos lugares regresivo. En 1972 la población urbana constituía el 60% del total nacional, para los años 1981 y 1993 estos porcentaje se incrementaron a 65% y 70%. Actualmente se estima que el 73% de la población nacional es urbana3. Cuadro Nº 1 : CRECIMIENTO POBLACIONAL INTERCENSAL DEL PERÚ Fecha del censo

Perú Total

%

Urbana

Lima Metropolitana %

Rural

%

4 010 834

Total

%

1940

6 207 967

2 197 133

661 508

1961

9 906 746 2.3

4 698 178 3.7 5 208 568 1.3

1 901 927

5.2

1972

13 538 208 2.9

8 058 495 5.0 5 479 713 0.5

3 418 453

5.5

1981

17 005 210 2.6 11 091 923 3.6 5 913 287 0.8

4 835 759

3.9

1993

22 048 356 2.2 15 458 599 2.8 6 589 757 0.9

6 434 323

2.4

1999

25 232 000 1.7 18 298 283 2.2 6 833 717 0.5

7 349 535

1.7

2000

25 662 000 1.7 18 803 045 2.2 6 867 886 0.5

7 474 477

1.7

Fuente: INEI

El mantenimiento del cerca de un 30% de la PEA en el área rural, y considerando la baja rentabilidad actual del campo, constituye un problema si se aprecia además que dicha población está considerablemente dispersa en nuestro territorio en miles de comunidades de no más de 70 familias en promedio. Resulta conveniente tener en consideración que la situación actual del país no es sólo de naturaleza demográfica territorial o económica, sino que en buena medida es producto de situaciones problemáticas de arrastre de tipo estructural que históricamente han caracterizado el desarrollo económico, social y político del Perú y que muchos de sus efectos son irreversibles –al menos en el corto y mediano plazo- por lo que es necesario considerarlos como condicionante de las políticas que se definan. Crecimiento del proceso de urbanización El Perú se convirtió en un país urbano en el siglo XX. Hasta la década del 40 los espacios urbanos de las ciudades en el Perú se mantuvieron estables, 35% de la población vivía en áreas urbanas y Lima tenía una población que ajustadamente excedía los 500 mil habitantes. La presión demográfica era limitada y los terrenos agrícolas que rodeaban las ciudades del país mantenían un rol de servicio y vigencia económica.

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De acuerdo a las definiciones censales se define como población urbana aquella que reside en centros urbanos de más de 2 mil habitantes o que son capital de provincia o distrito.

3

Desde entonces, en el marco de los procesos de industrialización por sustitución de importaciones y de migración masiva del campo a la ciudad , de la sierra hacia la costa y del interior del país a Lima, la ocupación de nuestro territorio soportó cambios significativos que han determinado un cambio notable en la ocupación del territorio. Los siguientes cincuenta años el Perú ha vivido una transformación violenta para convertirse en un país urbano. En 1961 casi la mitad de la población del país se le definía como urbana. En 1972 la proporción llegó al 60% y en 1981 a 64,7%. Se desató así en la población peruana un proceso de abandono constante del campo que, según el último censo de 1993, llevó a la población urbana, a representar el 72 % de la población total y se estima que para el 2010 será el 75%. Con estas cifras, el total de la población urbana en el país supera a la rural en una proporción de 2.5. Cuadro Nº 2 : POBLACION PERÚ AREA URBANA Y RURAL 1940 – 2000 (en miles) Año 1940 1961 1972 1981 1993 1999(*) 2000(*)

Población Total 6,208 9,907 13,538 17,005 22,048 25,232 25,662

Población Urbana

Población Rural

Hab.

%

Hab.

%

2,197 4,698 8,058 11,092 15,458 18,195 18,555

35.4 47.4 59.5 65.2 70.1 72.1 72.3

4,011 5,209 5,480 5,913 6,590 7,037 7,107

64.6 52.6 40.5 34.8 29.9 27.9 27.7

(*) Proyecciones del INEI

La distribución geográfica de la población urbana también ha cambiado, aunque algunas tendencias se han reforzado negativamente en términos de gestión del territorio. Crónicamente la población urbana del Perú estuvo concentrada en Lima. En 1940 Lima poseía el 32% de la población urbana; en la actualidad cuenta con el 45 % del total urbano del país. No obstante, el Perú posee ya más de 15 ciudades con población superior a los 100 mil habitantes y 10 de éstas crecen a un ritmo mayor que Lima Metropolitana. Según el censo del INEI el Perú tenía 84 046 centros poblados: 8847 urbanos y 75 199 rurales.

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Cuadro Nº 3 : POBLACION PERÚ POR DEPARTAMENTO 1993 – 1996

Fuente: INEI A la vez hay un definido proceso de litorización (51.7% población es costera) en la ocupación del territorio, alejándose de las zonas de sierra y provocando el crecimiento explosivo en Lima. La migración hacia las ciudades ha obligado a la población peruana de menores recursos, a integrarse, en forma marginal, a la economía de mercado, pero le ha permitido alcanzar servicios sociales a los que difícilmente tendría acceso en el campo o en ciudades menores. Las cifras así lo demuestran. 5

De esto se desprende que las características esenciales del proceso de asentamiento de la población en el territorio peruano son: el acelerado ritmo de urbanización de la sociedad, una fuerte tendencia hacia la concentración de la población y de las actividades en unas pocas ciudades, principalmente Lima y la dispersión en la áreas rurales expresando y en cierta medida fomentando desigualdades sociales y económicas. Principalmente en cuanto a satisfacción de las necesidades básicas, niveles de ingreso y al acceso a los servicios. En este contexto se producen grandes contrastes en el proceso de desarrollo urbano: en el departamento de Lima el 97% de población es urbana, mientras en los departamentos de Cajamarca y Huancavelica es menos del 30%.. Por tanto, el país presenta dos tipos diferentes de condiciones urbanas. Por un lado están los problemas de Lima: el reto de manejar una megaciudad con una acumulación de problemas pendientes, de déficit de servicios infraestructurales y de vivienda. Por otro lado están los problemas emergentes de una segunda línea de ciudades, varias de las cuales crecen a tasas elevadas a pesar de un menor asentamiento poblacional de base comparado con Lima. Centros urbanos desarticulados Con el cambio de organización de la economía en la época republicana, se dejaron de lado varias de las minas, ciudades y caminos coloniales, y se reforzó la supremacía de Lima en el territorio nacional. Esta fue una segunda etapa de reordenamiento del territorio nacional luego de lo que había significado el rompimiento de la organización transversal del territorio durante en período pre hispánico. Sin embargo, los mayores cambios en la distribución de la población tuvieron lugar en el siglo XX como consecuencia de la afirmación de una economía principalmente minera y de agro exportación volcada hacia el exterior y la pérdida de poder del latifundio serrano. En cada una de las regiones del país destacó por lo regular un centro urbano mayor que concentró la actividad productiva y como efecto de ello también la mayor inversión estatal en materia de servicios públicos y sociales. A nivel nacional, la capital de la república obtuvo el papel de centro principal en la admisión desmedida de inmigrantes como resultado de la centralización no sólo de la inversión y los servicios, sino por ser la sede de decisión política y administrativa. Este proceso revela el carácter de nuestra red urbana en la que predomina un centro mayor que es la ciudad de Lima, con más de 7 millones 500 mil habitantes en su área metropolitana, que representan el 45% de la población urbana del país y el 32% de la población total. La segunda ciudad de importancia demográfica es Arequipa que con 762 mil habitantes representando casi la décima parte de la población de Lima Metropolitana. Trujillo, Chiclayo, Iquitos, Piura, Chimbote, Huancayo, Cusco, son 6

las siguientes ciudades de mayor población del país, las que en conjunto sólo alcanzan el 18% de la población urbana total y el 36% de la población de la ciudad capital. Estas ciudades no han logrado suficiente poder político o desarrollado servicios que acompañen su crecimiento, carecen aún de una mayor diversidad económica, de servicios urbanos y de la vida cultura que ofrece la ciudad capital. Antes que una articulación interna que fortalezca un tramado de ciudades y centros urbanos complementarios de segundo y tercer orden, en el país se ha instaurado un estilo de crecimiento en el que han primado los lazos hacia el exterior: en la costa por las actividades de agroexportación y pesca, en la sierra por actividades mineras de exportación y en la selva por la exportación de productos nativos con la distorsión perniciosa de la incursión del narcotráfico y la siembra de coca con este propósito. En ese proceso, el papel cumplido por Lima constituye en muchos casos el polo dominante pero no integrador de estas ciudades. Proceso de urbanización y crecimiento poblacional Para el año 2001, la población peruana sumaba según proyecciones de INEI 26 millones 347 mil habitantes, de los cuales poco más del 70% se encontraba en el área urbana. Estas cifras constituyen una muestra evidente de la acelerada concentración que se ha producido en el espacio urbano con un 72,1% frente al 64,7% que observó en 1981. La población rural ha disminuido del 35,3% a 27,9%. Lima encabeza los índices de concentración poblacional con 7 millones 497 mil habitantes. Es la ciudad más poblada del Perú en su área metropolitana, constituida por las provincias de Lima y Callao. Entre 1940 y 2000, la población limeña se ha multiplicado en más de 11 veces. La segunda ciudad en importancia poblacional es Arequipa con 762 mil habitantes. Le siguen Trujillo, Chiclayo e Iquitos. Cuadro Nº 4 : POBLACION PRINCIPALES CIUDADES PERÚ 1993 – 2000 CIUDADES

Lima Metropolitana Arequipa Trujillo Chiclayo Iquitos Piura Chimbote Huancayo Cusco Fuente : INEI

POBLACION (en miles de habitantes) 1993 2000 6,321 7,497 619 762 509 652 412 517 275 367 278 325 269 336 258 327 256 291

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Es importante resaltar que en el período intercensal 1981-1993, muchas ciudades duplicaron o sobrepasaron largamente a la tasa anual de crecimiento del área urbana nacional como es el caso de las ciudades de Tingo María 8.7%, Puerto Maldonado con 7,8%, Abancay con 7,4%, Tarapoto con 6,9% Huanuco y Pucallpa con 5,6% cada una de ellas, y Juliaca con 5.3%. Aunque Lima sigue liderando el crecimiento poblacional absoluto, otras ciudades han superado la tasa de crecimiento de la metrópoli capital. Ciudades tales como Arequipa, Trujillo y Chimbote también superan a Lima en su incremento proporcional anual pero han perdido velocidad de crecimiento. El incremento que se produce en estas ciudades despliega y anuncia un potencial que debe ser aprovechado y ello debe ser fortalecido por las políticas territoriales. El acelerado aumento de los centros urbanos viene afectando su propia estructura tanto en materia habitacional como de servicios, donde las necesidades de la población crecen más rápido que las obras destinadas a satisfacerlas. Esto produjo en primer lugar una gran demanda de alojamiento y viviendas, que se ha atendido históricamente por la vía del aumento de los hoy llamados Asentamientos Humanos, las anteriormente Barriadas o Pueblos Jóvenes; casi simultáneamente se dio la práctica desaparición de las áreas agrícolas en las zonas que rodean las ciudades debido al patrón de ocupación horizontal de la ciudad; y en muchos casos el colapso o la fuerte pérdida de calidad de los servicios urbanos, convirtiéndose así el problema urbano en uno de los principales del país. Hay que tener presente que muchos de los asentamientos humanos se caracterizan por ubicarse en terrenos que de acuerdo con los criterios convencionales de habitabilidad pueden ser evaluados como no aptos para el uso residencial o de escaso valor productivo en la dinámica de los mercados inmobiliarios. Al 30 de junio del 2001, la población estimada según el INEI del Perú se calculaba en 26 millones 347 mil habitantes, la misma que se incrementa a una tasa anual media de 1,56 por ciento, según cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática INEI. Las proyecciones oficiales refieren que ese ritmo de crecimiento disminuyó ligeramente en comparación al quinquenio anterior, que terminó con una tasa promedio de 1,70 por ciento. Asentamiento horizontal A lo largo del territorio nacional se repite un mismo patrón de crecimiento urbano caracterizado por el asentamiento horizontal de las familias sobre terrenos nuevos que se incorporan lote por lote al área urbana. 8

Con variantes, que atienden a las características topográfica que ordena la variada geografía nacional, las nuevas viviendas se construyen en los terrenos eriazos de la franja desértica de la costa, sobre tierra de labrantío o agrícolas que circundan ciudades y pueblos, en las faldas de los cerros y las márgenes de los ríos como matriz establecida y aceptada. El patrón de asentamiento común es la construcción de viviendas a lo largo de décadas sobre lotes que varían en sus dimensiones entre 90 y 300 m2 destinados a la construcción de viviendas de una sola planta, con proyecciones a no más de un segundo piso en la gran mayoría de los casos. Las técnicas constructivas utilizadas, los materiales empleados y por sobre todo la falta de recursos económicos más holgados, además de la relativa disponibilidad de suelo en algunos casos, explican junto a una arraigada tradición, el por qué de esta preferencia en el asentamiento horizontal de la población urbana. Si bien la forma de hacer ciudades corresponde a patrones que se han repetido exitosamente durante cientos de años, el aumento notable de la concentración poblacional urbana en más de una treintena de ciudades en el país, plantea ya la necesidad de alternar en algunos casos las formas de asentamiento poblacional, lo que empieza a ocurrir espontáneamente en las áreas centrales, calles comerciales y zonas de mercado de éstas localidades. Crecimiento acelerado de periferias La demanda de vivienda como producto de las migraciones ocurridas a las ciudades durante los últimos cincuenta años ha sido resuelta por el poder Ejecutivo y los municipios, entregando terrenos de poco valor en las periferias de las ciudades, particularmente en la costa, pero también en la sierra y la amazonía. De este modo miles de familias, a través de su propio sacrificio y según sus posibilidades han edificado y urbanizado simultáneamente. La asesoría técnica y el apoyo del Estado es muy limitado o inexistente. En circunstancias excepcionales como Ilo o Trujillo el municipio provincial mantiene un nivel aceptable de orientación normativa y asistencia técnica al proceso de desarrollo urbano de los nuevos asentamientos. En algunos casos, como puede constatarse en la ciudades del Cusco, Arequipa o Huancayo, el crecimiento acelerado de la periferia urbana ha sido a costa de terrenos agrícolas. En estas situaciones Lima ha sido la más afectada, pues su expansión trajo como resultado la extinción de prácticamente todo el valle agrícola del Rímac, más del 70% del valle de Chillón y actualmente se encuentra amenazada la cuenca del valle de Lurín, al sur de la metrópoli. De acuerdo a estimados hechos sobre los planes de ordenamiento urbano y los esquemas de estructuración urbana trabajados por el Instituto Nacional de 9

Desarrollo Urbano, INADUR en diferentes ciudades y centros urbanos del país, se evalúa en la totalidad de los casos una significativa expansión de las áreas urbanas sobre terrenos en las periferias para dotar de lotes a nuevas familias. Igualmente, el estudio comparativo a partir de los planos urbanos de las capitales departamentales, elaborados durante los años 1963 - 1970 por el Instituto Nacional de Planificación, publicados en el Atlas Histórico Geográfico y de Paisajes Peruanos, con la situación correspondiente a los levantamientos en las mismas ciudades durante los últimos años de la década de 1990, revela una fuerte tendencia a la expansión en las periferias sobre terrenos eriazos, zonas agrícolas y laderas de cerros. Esta expansión ocurrida durante cuarenta años, multiplica con muy baja densidad, hasta por cinco veces las áreas de ocupación urbana tomada como punto de referencia comparativa de las ciudades. El caso más grave de esta tendencia lo constituye Lima que en este período ha desaparecido el valle agrícola del Rímac, el 70% del valle de Chillón y ve amenazado el futuro del valle de Lurín al sur de la metrópoli. Si pudiera contarse con planos urbanos antiguos para una referencia comparativa de varios otros centros poblados que han tenido una fuerte corriente migratoria y asentamiento poblacional durante las últimas dos décadas, sobre los cuales no hay un registro, se podría afirmar de manera categórica que prácticamente la única modalidad de crecimiento urbano en el país ha sido la del crecimiento acelerado de las periferias urbanas. Incompatibilidades de funciones (residencial /centros productivos) En las ciudades del país el crecimiento urbano desordenado y la creciente actividad productiva y de servicios de carácter informal ha engendrado resultados que plantean importantes retos para el desarrollo urbano de estas comunidades. Durante la década del sesenta del siglo XX el gobierno nacional dio inicio a la creación de parques industriales en las principales ciudades del país. Sin embargo, cuarenta años después puede constatarse que sin excepción estas reservas urbanas se encuentran en abandono, semi paralizadas o parcialmente ocupadas por actividades no productivas. En otros casos han dado cabida a usos residenciales y se ha desvirtuado su característica exclusiva de zona industrial o productiva. Esto puede verificarse en el terreno en centros urbanos de diversa naturaleza como Tacna, Arequipa, Trujillo, Piura, Chiclayo, Iquitos o Huancayo. Por otro lado, un número importante de asentamientos humanos y pueblos jóvenes de las ciudades del país, particularmente de la costa, han acogido actividades micro industriales y de pequeña empresa en barrios constituidos con una definida vocación residencial. Se trata del resultado de las estrategias de 10

sobrevivencia de miles de familias que han hecho de sus viviendas su capital de trabajo para el desarrollo de actividades productivas en pequeña escala. Así, en barrios populares de Lima, Arequipa, Trujillo, Chiclayo, Cusco, Huancayo, Juliaca y otros se constata serias incompatibilidades de funciones y usos urbanos que afectan tanto a la eficiencia productiva como a la calidad de la vida de las familias en las ciudades. La contaminación sonora y ambiental de humos, olores, y residuos molestos es frecuente en estas unidades productivas, acompañadas en ocasiones con la ocupación temporal o semi permanente de áreas pública como la calzada de los barrios en los que funcionan. Degeneración de espacios urbanos/ rurales La habilitación netamente habitacional de las barriadas, pueblos jóvenes y asentamientos humanos ha llegado en los casos más antiguos en el país a un punto de crecimiento que no necesariamente ha significado su incorporación exitosa a los espacios urbanos preexistentes o de crecimiento planificado, mediante urbanizaciones surgidas de la inversión pública o privada. La degeneración urbana de los espacios se ha producido al presentarse deficiencias en los servicios de infraestructura básica por el aumento no planificado de la densidad urbana y la tugurización de varios de estos barrios, sin que nunca hayan llegado a su pleno desarrollo. La escasa intervención del Estado y particularmente de los municipios en la planificación y el control urbano ha traído como consecuencia formas variadas de ocupación y crecimiento urbano que no han permitido conservar índices recomendables de habitabilidad. Claros ejemplos de esta condición son la proliferación de mercados precarios o paraditas instaladas de manera permanente en zonas previstas para otros usos urbanos; sobre todo vías, bermas, parques y jardines públicos. Esta situación del tejido urbano, en un contexto de subempleo y desempleo considerable de la población, se explica pero no se justifica. Los problemas de degeneración urbana de las áreas públicas, semi públicas y privadas también se expresan en construcciones levantadas al margen de patrones o estándares aceptables de habitabilidad que traen como consecuencia el incremento de ambientes no saludables (basurales, escasez de áreas verdes, contaminación ambiental diversa, inseguridad creciente, decadencia de servicios y hacinamiento poblacional o tugurización) particularmente en Lima y en las principales ciudades capital de departamento del país. En materia de los espacios rurales contiguos a las ciudades, particularmente las que han aumentado de modo importante su población urbana durante las últimas tres décadas, éstos han sufrido el efecto negativo de un crecimiento espontáneo que no ha previsto las consecuencias de la urbanización en sus periferias. 11

La pérdida casi irreversible de parte de la biodiversidad de la flora y fauna silvestres, el deterioro y la destrucción parcial del patrimonio histórico edificado y la contaminación ambiental, son algunas muestras que evidencian el proceso de alteración y degradación en estas zonas. Es el caso, principalmente del uso y reuso de las aguas, la contaminación por desechos sólidos y la fractura de espacios con vocaciones encontradas, en una perspectiva de desarrollo regional e integración de cuencas, corredores poblacionales y otros desarrollos producidos. Problema de calidad es más grave que de cantidad En las áreas urbanas de baja densidad y alta dispersión poblacional de las ciudades del Perú, más grave que el problema de cantidad de habitantes y dotación de unidades de vivienda para las familias es el de la calidad de éstas en su deficiente espacio urbanizado. La urbanización en el país, lejos de consolidar los espacios urbanos construidos, ha ido perdiendo crecientemente su calidad en el curso de los últimos cincuenta años. Este proceso de pérdida de calidad responde a un doble condicionante derivado de los patrones de asentamiento barrial no controlado ni planificado, y por la manera como se han flexibilizado las exigencias para la aprobación de nuevas habilitaciones urbanas. Hoy miles de hectáreas urbanizadas en el país no cuentan con vías pavimentadas, ni veredas y en muchos casos tampoco con infraestructura adecuada de alumbrado público, agua y desagüe. Esta realidad afecta hoy la calidad de las ciudades y no tan solo la de los barrios o urbanizaciones que siguieron ese proceso. Igualmente ha contribuido a este proceso la fuerte segregación urbana entre distintos sectores sociales con extremos de barrios exclusivos para familias de altos ingresos y barrios extremadamente pobres y marginalizados dentro de las mismas ciudades. Hipercentralismo El Perú ha sido centralista desde la época de la colonia, y no ha variado esa condición, mas bien ésta se ha exacerbado con el advenimiento del desarrollo capitalista embrionario ocurrido en el país. La tendencia espontánea de crecimiento, librada a las solas fuerzas del mercado, se orienta a reforzar el hipercentralismo de Lima, concentrando a nivel demográfico algo más del 32% de la población total, y a nivel de las actividades económicas, más del 45% del total de establecimientos, 50 % de la capacidad de consumo, 52% de la inversión privada, 55% del producto bruto interno, 75% del producto bruto industrial, 80%

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de los préstamos de la banca comercial, 85% de las decisiones sobre inversión pública y 97% de las decisiones sobre gastos estatales4. Por un lado, el centralismo genera una economía de escala para atención de algunos servicios, la imposibilidad de atender otros de ellos tal como el transporte, pero a la vez empobrece y genera dificultades en la población nacional y desaprovecha las oportunidades del territorio, y genera una concentración en la toma de decisiones, que a su vez genera mayor marginación a de 2/3 de la población nacional. La capital peruana abarca una extensión de dos mil 812 km², su población crece a una velocidad de 2,0% promedio anual y registra una alta densidad poblacional: 2 mil 722 habitantes por km². Para el período 1995-2000, la tasa de fecundidad en Lima ha sido calculado en dos hijos por mujer. El indicador tiene una relación directa con la tasa de crecimiento de la población, la cual se viene reduciendo paulatinamente, de 5,0% en el período 1961-1972 a 2,0% en el período 1995-2000. La población capitalina evolucionó de los 25 mil y más habitantes registrados en 1616 al volumen que exhibe hoy, de acuerdo al siguiente cuadro: Cuadro Nº 5 : EVOLUCION DE LA POBLACION EN LIMA METROPOLITANA AÑO

POBLACION (Miles de Habitantes)

1616 25,4 1700 37,2 1755 54,0 1791 52,6 1812 63,9 1839 55,7 1857 94,2 1859 100,3 1876 100,1 1891 103,9 1940 614,3 1961 1783,7 1972 3254,8 1981 4573,2 1993 6321,2 2000 7496,8 2001 7652,6 Fuente: INEI - Tendencia del Crecimiento Urbano de Lima Metropolitana

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Klauer, Alfonso, Descentralización: Sí o sí , citado en Datos Para la democracia Nº 17, Asoc. Civil Transparencia, Lima 2001.

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Es importante señalar también que además de la concentración central del manejo presupuestal, éste ha estado mayormente controlado por el Ministerio de la Presidencia con un monopolio virtual de las inversiones en programas sociales y de infraestructura (concentra más recursos que todos los otros ministerios juntos), entre ellos los recursos del ex FONAVI. El Perú es uno de los países más centralizados del mundo en el manejo del presupuesto público. No solo está por debajo de los países industrializados, sino también debajo de los niveles de la mayoría de los países de América Latina. Un ejemplo de esto ha sido el funcionamiento del Fondo de Compensación y Desarrollo FONCODES que ejecutó y realizó obras típicamente municipales en todo el país sin consulta, participación ni fiscalización de los municipios electos. Finalmente están las funciones asignadas al Ministerio de Promoción de la Mujer PROMUDE, que también compiten con las propias de los municipios. Esta situación de duplicidad de funciones se agrava, en desmedro de los municipios del país. La regionalización y el fortalecimiento de los municipios en el Perú siguen siendo tareas por hacer, en las que se ha desandado claramente durante la última década. Sin embargo la población urbana y rural reconoce que los municipios siguen siendo una instancia democrática de gobierno y gestión que no puede ser dejada de lado y que representa los intereses locales de los vecinos.

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2. REGIONES Y SISTEMA DE CIUDADES Desde que el Perú adquirió las características actuales en cuanto a la distribución espacial de la población, el problema del acceso de la mayoría de la población a una vivienda adecuada se fue haciendo cada vez más agudo. Las altas tasas de crecimiento de la población urbana, originadas en el crecimiento vegetativo y el proceso migratorio rural – urbano, se concentraron en el desarrollo acelerado de los principales centros urbanos, en forma heterogénea. Sabiendo cómo está organizado el espacio, es posible entender mejor la lógica que ha primado en la difusión de los servicios y de las innovaciones. La necesidad de un enfoque integrado permite analizar los procesos de retroalimentación entre lo rural y lo urbano en un espacio económico, social y político de contexto que es la región. Permite igualmente evaluar el equipamiento de redes de ciudades y de centros urbanos. Existencia de enclaves económicos La inversión extranjera, significativa en el Perú desde inicios del siglo XX se ajustó a patrones propios de una economía de exportación volcada hacia mercados externos, antes que al desarrollo interior del territorio. Como producto de ese proceso surgieron en el país varios centros urbanos que atendían a esa lógica definida como enclave económico, sin efectos activadores del contexto regional en el que se instalaron. Es el caso notorio de las llamadas company towns que originaron las ciudades de Talara, La Oroya, Marcona y Toquepala. En la actualidad, las inversiones globalizadas, principalmente en la actividad minera no estimulan tampoco el eslabonamiento de su actividad económica con el desarrollo regional o local como se desprende del análisis de los procesos en curso. El establecimiento del llamado canón minero se convierte así en una vía indirecta, por la mediación tributaria que no es sino la expresión mínima de los aportes de este tipo de inversión productiva en sus entornos regionales en los que siguen funcionando como enclaves de capital fonáneo. El debilitamiento del estado y la hegemonía del mercado han generado nuevos problemas sociales urbanos que ponen sobre el tapete temas como el rol futuro de los municipios, las consecuencias deseadas y no deseadas de la privatización de los servicios, la autogestión del desarrollo local, el necesario desarrollo de tecnologías alternativas, la canalización legal y económica de la informalidad productiva y de servicios, los medios de transporte más adecuados para nuestra múltiple geografía ante el reto creciente de la integración, la violencia urbana, etc. No hay atención de regiones frontera, desaparición de aranceles

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El centralismo de Lima ha sido un obstáculo en la ocupación plena del territorio, para el manejo adecuado del espacio regional, para el aprovechamiento eficiente de los recursos naturales, para el desarrollo de políticas de acondicionamiento territorial, para la promoción de inversiones productivas y para la creación de mercados regionales competitivos. Sin embargo, uno de los problemas más agudos que enfrenta el país a mediano plazo es el tratamiento de las cinco extensas fronteras del territorio. La tendencia marcada por la globalización de la economía mundial y las alianzas regionales para afrontar los nuevos desafíos de la viabilidad nacional plantean casi inmediatamente la necesidad de atender el proceso que se deriva de la reducción creciente y posible desaparición de aranceles a los productos de los países vecinos. El futuro de los centros urbanos de las regiones fronterizas del país dependerá de su capacidad para competir articuladamente en espacios que se abren a un ritmo más rápido y en contextos en los que la regionalización de los recursos, la autonomía local y la capacidad de gestión es mucho más sólida en los centros urbanos fronterizos y sus redes urbanas que en el Perú. Aislamiento entre regiones económicas: la geografía andina, grandes distancias Una primera característica que define el espacio nacional es la fragmentación. La ruptura costa-andes amazonas todavía es una realidad vigente. El espacio peruano se organiza en base a la oposición sistemática de lugares valorizados y lugares casi sin valor desde el punto de vista de la sociedad. La población y las actividades se han concentrado en Lima, muchas áreas apenas mantienen su población o se despueblan como es fácil constatar en centenares de pueblos pequeños en los territorios propiamente andinos. La red principal que estructura el espacio nacional está definida por la carretera panamericana. El eje principal es el que corresponde a la zona más habitada, que ocupa la parte norte y central del país, siendo el nudo principal el área metropolitana de Lima y Callao. Varios ejes se han individualizado del resto del territorio, a partir de la inversión extranjera y limeña: el eje costero, reforzado por la carretera panamericana; el eje central reforzado por la carretera y el ferrocarril central; el eje sur, reforzado por las nuevas carreteras de Tacna y Moquegua con Puno y la vigencia del ferrocarril del sur. Algunas regiones cuentan con componentes físicos de las ciudades que promueven y facilitan las relaciones de los distintos asentamientos poblacionales, así como el aprovechamiento de recursos naturales, la generación de empleo, el impulso al desarrollo de las ciudades y la expansión de mercados internos. Son los puntos de atracción aislados que parecen orientarse hacia la conformación de 16

sistemas de ciudades con tendencia a una mayor articulación entre sí, en razón de sus actividades económicas. Un ejemplo es Juliaca, conectado a Puno, Cusco, Tacna y Arequipa, otro es Chiclayo, conectado a Jaén, Bagua, Tarapoto, Chachapoyas y Cajamarca. En el centro del país está el eje La Merced, Tarma, Jauja, Huancayo. Se trata de la coexistencia de regiones urbanas, es decir de ciudades articuladas a su entorno en términos productivos, en una dinámica de división del trabajo dentro de su ámbito de influencia, en relación directa con centros mayores dentro de un mismo espacio nacional, pero también muy debilitadas por su fuerte dependencia en el territorio nacional, al eje metropolitano Lima-Callao. El reto de la geografía andina no ha sido respondido, salvo una cuantas rutas de integración, más allá de trochas carrozables y caminos de herradura la incomunicación es manifiesta. Las grandes distancias, medidas siguen siendo una característica del aislamiento territorial entre los peruanos. La amazonía continúa siendo un espacio poco integrado al espacio nacional, pese a que algunas áreas aún poco ocupadas de la llamada selva alta adquieren un creciente dinamismo poblacional y económico. A pesar de las grandes inversiones ejecutadas en los últimos veinte años, del total del sistema vial conformado por 78,129 Km. de carreteras, tan sólo 10, 145.31 Km. Son carreteras asfaltadas y de esos sólo el 50% está en buen estado. Cuadro Nº 6 : RED VIAL NACIONAL LONGITUD TOTAL

ASFALTADO

78,129.03

10,145.31

TIPO DE SUPERFICIE AFIRMADO SIN AFIRMAR 18,535.06

13,848.72

TROCHA 35,599.94

Fuente: Primera Convención de la Construcción Red vial en el Perú Ing. Elsa Carrera

En los ejes de desarrollo costero, central y sur, la población crece en las ciudades, hay mayor difusión de los servicios que en el resto del país. Pero, según la Encuesta Nacional de Hogares del INEI el 60,7% de población con necesidades básicas insatisfechas NBI se encuentra en el área rural, lo que significa alrededor de seis millones 168 mil habitantes. El restante 39,3% de población con NBI reside en el área urbana del país, con aproximadamente tres millones 986 mil habitantes. Al analizar por regiones naturales, se encuentra que casi la mitad de la población con NBI se asienta en la sierra, seguida de la costa (31,1%) y, en menor medida, en la selva (19,8%). En términos absolutos, la población con necesidades básicas 17

insatisfechas en las tres regiones naturales del país llega a 10 millones 153 mil 226 habitantes5. Regiones sin base económica. No hay inversión del sector privado La economía del país atraviesa por uno de los momentos más críticos de las últimas décadas, como resultado de un conjunto de factores coyunturales, pero por sobre todo de carácter estructural. Los indicadores que definen el deterioro productivo de las regiones en el Perú son principalmente: descapitalización del agro, la reducción del mercado interno, el elevado nivel de desempleo y subempleo y el bajo nivel de ingreso per cápita. La agudización del hipercentralismo limeño desalienta a los agentes económicos regionales y locales que podrían fortalecer la infraestructura de base, retener las inversiones regionales, atraer inversiones y potenciar el capital humano disponible para incursionar competitivamente en la internacionalización de las economías regionales, en el contexto de la globalización en curso. La casi nula inversión privada y más aún, la escasa retención de inversiones instaladas en las ciudades y zonas productivas es sin embargo una característica nacional vigente denunciada por autoridades locales, cámaras de comercio y analistas económicos. Los notorios casos de la fábrica de leche evaporada de Arequipa y las empresas cerveceras del sur (Cusco y Arequipa) que han trasladado el grueso de su producción a Lima son una muestra de las desinversión regional en el país. El 80% de la inversión privada y de los préstamos de la banca comercial se ubican en Lima, lo que significa, por economías de escala y otros efectos económicos que con excepción de las nuevas inversiones mineras en Pierina y Antamina en Ancash y Yanacocha en Cajamarca no hay inversiones importantes en las regiones del país. Es así que en las regiones se dado un reducido crecimiento económico interno, con una estructura productiva estancada que al ser netamente extractiva, poco diversificada, desarticulada espacial y sectorialmente, poseen también una reducida capacidad de acumulación. No hay gestión regional ni sistema de planificación urbano/ rural El Perú se ha caracterizado históricamente por una demarcación política-regional heterogénea y desigual. Se han generado excesivas unidades territoriales que han devenido en antieconómicas en términos de gobernabilidad y eficiencia operativa por sus dimensiones territoriales, contenido poblacional, capacidad de tributación y una desequilibrada e ineficiente accesibilidad a los mercados.

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Encuesta Nacional de Hogares INEI, 1999

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Las ciudades intermedias no pueden cumplir una función de equilibrio y descentralización tanto productivo como de consumo alcanzando una mayor vinculación con el territorio agrícola que los circunda. De esta manera la dinámica del proceso urbano de las ciudades intermedias está condicionada por las políticas urbanas que implementa o deja de implementar el gobierno central.

De un total de 1,337 conglomerados urbanos, 199 concentraban según el censo de 1993 al 62% de la población nacional y el mayor porcentaje de actividades económicas no agrícolas se concentraba en solamente 18. Cuadro Nº 7 : NUMERO DE CENTROS POBLADOS POBLACIÓN Y VIVIENDAS PARTICULARES PERÚ 1993 DPTO, PROVINCIA, DISTRITO Y CATEGORIA DE CENTRO POBLADO PERU CIUDAD PUEBLO JOVEN URBANIZACION PUEBLO CASERIO ANEXO VILLA COMUNIDAD NATIVA UNIDAD AGROPECUARIA COOP. AGRARIA DE PRODUCCION COMUNIDAD CAMPESINA CAMPAMENTO MINERO ISLA OTROS CENTRO POBLADO MENOR CONJUNTO HABITACIONAL ASOCIACION DE VIVIENDAS COOPERATIVA DE VIVIENDAS BARRIO O CUARTEL

CENTROS VIVIENDAS POBLADOS PARTICULARES TOTAL POBLACION 84046 200 2998 2116 2592 25305 13497 227 1451 27015 413 5859 402 19 683 14 49 426 154 626

22048356 2568369 4473675 4029905 2734916 3158140 1407419 321643 227924 783433 06481 807834 82292 1541 101934 8907 84365 291579 203004 654995

5099592 597606 914101 835252 706368 729061 379641 85469 43107 224883 23984 233198 28168 313 26737 2200 22194 60947 37880 148483

Fuente: INEI - IX Censo de Población y IV de Vivienda 1993

El grupo de localidades menores de 2 000 habitantes es el más numeroso en cuanto a la cantidad de asentamientos que comprende. El crecimiento de su población, sin embargo, ha experimentado una atenuación a causa de la migración y la absorción física o anexión por parte de los núcleos urbanos mayores. 19

Dentro de estas localidades rurales conviene distinguir dos tipos. El primero compuesto por pequeños centros generalmente con población entre 500 y 2,000 habitantes, en los cuales suelen funcionar algunos servicios (educación y salud, transportes y comunicaciones) que se prestan también a la población circundante, a la vez que constituyen puntos de acopio y de comercialización a pequeña escala. Un segundo grupo que corresponde a la población netamente rural, esta formado por caseríos, rancherías y villorrios y habitantes que viven en forma dispersa, variando según su cercanía a localidades de mayor tamaño o a rutas de comunicación y es allí donde se concentra la población con necesidades básicas insatisfechas, particularmente en las zonas débilmente pobladas, lo que les resta capacidad de presión ante el Estado y sus agencias. Durante la última década del siglo XX, a contracorriente de la tendencia mundial por reforzar los espacios locales y regionales, en el Perú se detuvo el proceso de regionalización. Más aún, la tendencia clara del Estado fue en la dirección de centralizar y fortalecer el poder y la gestión del territorio nacional desde Lima. Simultáneamente se desmontaron, en lugar de perfeccionar y corregir, los sistemas de planificación urbano/rural dejando libradas a las fuerzas del mercado y del clientelismo político el desarrollo de las inversiones, la prestación de servicios y la gestión del territorio. Como consecuencia de ello el país solamente cuenta con algunos pocos estudios para la organización, reacondicionamiento y reutilización y gestión del territorio en espacios de definición regional. Debilidad de gobiernos regionales y regiones conformadas Las CTARs o Comisiones Transitorias de Administración Regional han sido, durante casi una década, una modalidad legal de eludir el mandato constitucional de poner en funcionamiento una gestión descentralizada y desconcentrada del Estado y promover la regionalización del país. Estas instancias administrativas instaladas en la capital cada uno de los departamentos han funcionado casi exclusivamente como operadores de las decisiones y ejecutores de los recursos transferidos por el gobierno central. Esta dinámica impuesta por el centralismo limeño afecta la posibilidad de cristalizar las regiones urbanas que así se desarticulan y debilitan su relación con centros urbanos inmediatos al depender en muchos aspectos directamente de la capital de la República. La falta de servicios, con la excepción de una red relativamente eficiente de asistencia médica básica, el insuficiente equipamiento generalizado en los centros poblados de menos de 50 mil habitantes, restan las oportunidades de desarrollo interior del país. Se trata de una situación compleja en un contexto de débiles mercados regionales caracterizados por una escasa masa poblacional con ingresos mínimos para sostener los servicios que desde otra perspectiva son 20

indispensables para garantizar la participación y el mejoramiento de la calidad de producción y de vida de la población rural y de los centros urbanos menores. Ciudades intermedias (no se acelera su desarrollo regional) Se observa por los estudios recientes y proyecciones demográficas del INEI una tendencia que apunta a un mayor crecimiento de ciudades intermedias, que son de menor jerarquía pero con una mayor tasa de crecimiento y retención poblacional. Sin embargo, esas ciudades así como otros centros urbanos, acusan graves déficit en materia de vivienda y aprovisionamiento de servicios básicos que faciliten y refuercen el sostenimiento de esta tendencia. Estas ciudades ejercen una constante y fuerte influencia sobre otras ciudades y asentamientos urbanos y rurales menores. Pero no disponen de una normatividad clara u orientación que facilite procesos de integración y flujos hacia un desarrollo armónico y una mejor ocupación del territorio nacional para actividades sociales, económicas, laborales, político administrativas, culturales y de soberanía efectiva, que incluyen el uso y administración eficiente de los recursos nacionales. Entre ellas se encuentra: Piura, Chiclayo, Pucallpa, Tarapoto, Juliaca, Huancayo, Ica, Ayacucho, Cuzco y Arequipa. Obviamente este proceso se encarrila por las dinámicas productivas, económicas y de servicios, que hacen de estos centros urbanos puntos importantes tanto de captación poblacional como de demanda de recursos y prestación de servicios, que un diagnóstico detallado de cada una de ellas puede explicar mejor. Normatividad y autoridad. Numerosas dependencias públicas y aún privadas intervienen aisladamente y sin concierto en los temas de acondicionamiento territorial, del desarrollo urbano y la vivienda en el marco de una profusa, diversa y compleja existencia de dispositivos dictados en las últimas décadas en relación a dichos campos , de modo que más que al orden contribuyen al caos. La desactivación del Instituto Nacional de Planificación en 1992 dejó un vacío reemplazado por varias instituciones que actúan más o menos directamente sobre el territorio: las CTARs, Municipalidades Provinciales, CONAM y el Viceministerio de Vivienda y Construcción. No hay autoridad de regiones, no hay planes regionales y por tanto no hay una agenda de cada región que de un norte a las ciudades y contribuya a definir su rol dentro de una trama de ciudades y centros urbanos o zonas rurales que se complementen e integren para obtener su desarrollo. A partir de la segunda mitad de la década del noventa diversos municipios provinciales el la zona nororiental del país, el centro sur y el sur andino, han intentado conformar alianzas territoriales de impacto regional: coaligarse para la 21

prestación de servicios, planificación del desarrollo regional o reforzar corredores económicos productivos, comerciales y de servicios. Se trata de alianzas estratégicas interprovinciales como el llamado Macro Sur conformado por las autoridades municipales provinciales y cámaras de comercio de Tacna, Moquegua, Arequipa, Cusco y Puno. Estas instancias han formulado programas y proyectos para el desarrollo regional de infraestructura de carreteras, portuaria y aeroportuaria, energética y de desarrollo turístico. También cuentan con propuestas para la promoción y retención de inversiones. Estas experiencias constituyen una realidad virtual para la puesta en marcha de un proceso de desarrollo regional, en el que se podrían integrar distintos esfuerzos realizados tales como los GURIS trabajados por el Viceministerio de Vivienda que actualmente carecen de un marco operativo para su gestión.

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3. CIUDADES: CRECIMIENTO Y DESARROLLO INFORMAL Las ciudades constituyen el eje para las políticas de encuentro entre territorio y vivienda ya que establecen las condiciones de vida social y económica, sobre todo en las ciudades de más de 50 mil habitantes. Sin embargo éstas se han deteriorado debido a: • La insuficiente generación de empleo, • Acelerado crecimiento demográfico y migraciones rural- urbanas, • El limitado monto de los recursos requeridos para satisfacer las necesidades mínimas de las familias, • La aplicación indiscriminada de tecnologías y de modelos de organización institucional y financieros diseñados para realidades diferentes a las imperantes en la región, y • La existencia de esquemas de desarrollo que tienden a la concentración espacial y económica. Ciudad y territorio: recursos y dispendio El 70% del área útil de las ciudades esta constituido por vivienda, y la población que la ocupa informalmente es en promedio 65%. En algunas ciudades como Iquitos, el 90% de la ciudad ha sido construida por invasiones. La manera como se ejecuta la vivienda es por tanto gestora fundamental de calidad de las ciudades. El transporte se encarece como también los servicios: agua potable, postas médicas, seguridad y educación por el dispendio en la ocupación territorial promovido por una lógica que privilegia el lote individual en el proceso de urbanización. En consecuencia, las ciudades grandes e intermedias están constituidas por grandes extensiones de barrios escasamente poblados, con sus necesidades insatisfechas, inacabados por décadas, calles de tierra, sin viviendas adecuadas. Esta precariedad y pobreza se manifiesta en un malestar social, de los cuales la violencia urbana y frustración son expresión, aspectos que tradicionalmente no han sido relacionados a los problemas urbanísticos, pero que agravan la baja condición económica de las familias y las mayorías en las ciudades. Esta situación, si bien perjudica a la población directamente afectada, esta perturbando crecientemente también a la población que circula y vive en los barrios formalmente constituidos, y a toda la sociedad ahondando la segregación social e impidiendo las ventajas que potencialmente posee la ciudad como vehículo de modernización y desarrollo social.

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Descoordinación y dispersión: legislación urbana y ambiental El país no cuenta con un diagnóstico ambiental que identifique los límites al uso de los recursos naturales y la cantidad necesaria para satisfacer, directa o indirectamente las necesidades básicas de toda la población y un límite superior que esté fijado por las relaciones ecológicas necesarias para mantener un equilibrio en los ecosistemas. Es decir, carecemos de un diagnóstico ambiental integrado que describa e interprete la realidad ambiental del Perú y compatibilice de manera intersectorial los objetivos y actividades sociales y los objetivos y procesos ambientales en el país; es decir un marco de referencia común de preservación y mejora ambiental. En los primeros años de los noventa se dio un acelerado proceso para establecer una política con respecto al ambiente (legislación e institución). 14% del territorio pertenece al SINANPE (Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas): 5% del territorio comprende ANP definidas y el9% son zonas reservadas. El 56% de la superficie bajo protección fue incorporado durante los noventa . Si bien se han hecho avances normativos durante la última década, la educación ambiental es aún deficiente en cuanto al afianzamiento de nuevos valores en la sociedad respecto a la naturaleza su protección y el adecuado conocimiento de su dinámica. La sociedad peruana desconoce la gravedad de los problemas ambientales y no ejerce presión sobre los agentes causantes del daño. Según CONAM, la población identifica como problemas ambientales prioritarios la contaminación y el mal uso del agua (32%) y la contaminación de aire (25%), pero por ejemplo no tiene en consideración problemas como el de la falta de áreas verdes (no sólo para recreación sino por su papel en contribuir a captar el CO2, cuya emisión es creciente en las ciudades .En Lima Metropolitana la densidad de área verde es de solamente 1.98 m2/habitante la cual es bastante reducida si se toma en cuenta la recomendación de la OMS de (8m2/habitante. Los planes de acción o de intervención urbano ambiental son escasos y la desagregación jurisdiccional y operativa para la intervención en cada uno de los niveles y ámbitos político-administrativos (nacional, regional, local (urbano y/o rural) no ha avanzado con proyectos específicos de protección para fines de reserva, recuperación, descontaminación, previsión y tratamiento de efectos ambientales de grandes obras de infraestructura o de instalaciones contaminantes. En el caso peruano, el CONAM identifica como temas emergentes: el cambio climático, el fenómeno de urbanización, el manejo de desechos, el uso y manejo de los suelos, el comercio internacional y la educación, pero los diagnósticos con los que se cuenta son restringidos, sectoriales aislados para cada uno de los ámbitos y especializados (particularmente referidos a escenarios espaciales, ecológicos y sociales específicos): contaminación minera y petrolera, contaminación ambiental urbana 24

y problemática del hábitat en ciudades, contaminación del mar y ríos por desechos urbanos y algunas más. La gestión ambiental está parcialmente incorporada en el marco normativo desde el CONAM. El CONAM ha desarrollado en los últimos años mecanismos de coordinación intersectorial, que están permitiendo un trabajo más coherente. El MEGA ha sido diseñado como un instrumento para armonizar las políticas sectoriales con la política nacional ambiental, para promover la coordinación de la gestión intersectorial y la descentralización de capacidades de gestión ambiental. Sin embargo, la magnitud y complejidad de los problemas institucionales hace que el proceso de implementación del MEGA tome su tiempo. Los distintos entes rectores norman en torno a un tema ambiental en particular, ocasionando una producción mayor de legislación, la cual en muchos casos se torna confusa, y que además, no garantiza que exista una cobertura completa para los principales problemas ambientales, existiendo vacíos importantes en algunos temas. Esta situación se está revirtiendo en algunos casos y efectivamente se está produciendo una coordinación entre sectores, por ejemplo, en el diseño de los estándares de calidad de agua.

Una evaluación fría permite afirmar que en muchos casos se trata de una

incorporación nominal, ritual o simulada que no es políticamente viable ni realmente vigente. De ello dan cuenta la presencia de tecnologías depredatorias, la práctica del liberalismo abierto en cuanto al uso y abuso de algunos recursos, las condiciones de pobreza extrema de más de un 14% de la población (que obliga a estos sectores a ocupar tierra no aptas y a explotar en forma absoluta todos los recursos a su alcance para sobrevivir) y la conducta anti ambiental de otros sectores (que se expresa en la explotación depredatoria de recursos naturales, la descarga aceptada de detritos contaminantes y no biodegradables, el patrón admitido de transporte individual y en general no masivo, así como la búsqueda voraz de lucros rápidos sin hacerse cargo de los costos sociales y ambientales). Por ejemplo, según información de CONAM, solamente el 33% de la empresas de la Sociedad Nacional de Minería SONAMPE tiene una política ambiental, utilizan sistemas de gestión ambiental y hacen inversiones ambientales por un monto equivalente entre 0.5% y 1% del valor de sus ventas. Otro caso es el de la industria de harina y aceite de pescado que es una de las actividades que contribuye más a la contaminación de la zona marino costera. Según el MITINCI, la mayoría de empresas superan los niveles máximos permisibles para monóxido de carbono, dióxido de azufre y plomo. El análisis de la relación población-recursos a escala regional y nacional así como la inadecuada distribución espacial de la población en el territorio del Perú dan cuenta de patologías ambientales graves a la que se suma la hipertrofia urbana que se expresa en la primacía de Lima. 25

Las áreas de expansión y baja densidad La desordenada expansión de las áreas urbanas de las ciudades se ha producido como consecuencia de múltiples factores entre los que destacan la tendencia a una menor densidad habitacional de los centros históricos y las bajas densidades de las nuevas habilitaciones de tierras. Los gobiernos locales provinciales de las ciudades peruanas no han tenido la capacidad para administrar el desarrollo urbano, viéndose avasallados por subdivisiones ilegales de terrenos, crecimiento espontáneo de las zonas de borde, invasiones y en los -casos que han ocurridodensificación antitécnica con patrones de tugurización. Las altas densidades adecuadamente tratadas permiten solamente en espacios muy limitados en Lima y un par de ciudades más en el país ahorrar costos en suministro de agua, recolección de desechos, salud, educación y uso de combustibles. La extensión y baja densidad prevaleciente en casi la totalidad de los otros espacios urbanos alarga los tiempos de movilización, encarece el transporte y obliga a consumir más energía. El sistema de planificación municipal en las ciudades es muy débil y no se ha incorporado para una gestión adecuada de los problemas que se tienen que resolver, tampoco ha logrado adelantarse a las ocupaciones ilegales. Entre 1981 y 1996 el ritmo de crecimiento barrial fue en promedio de unos 90 asentamientos nuevos por año en las 12 ciudades con más población en el país, correspondiendo a Lima el 80 % de esa dinámica. La rápida tasa de crecimiento y los bajos ingresos de las familias urbanas han producido un urbanismo de la pobreza, sin capital y sin recursos y dando por fruto barrios y viviendas de mala calidad. La modernización de la sociedad peruana a consecuencia del proceso de movimiento campo-ciudad, se ve obstaculizada así por la baja calidad de las ciudades y la segregación que la población de menores recursos sufre en ellas. El proceso peruano de obtención de la vivienda ha sido para la gran mayoría de familias la obtención de suelo en vez de vivienda. El suelo, en todos los casos ha ido disminuyendo en cantidad y calidad elevando los costos de habilitación y de consolidación de la vivienda a niveles irracionales. Esta situación responde a la presencia mayoritaria de población pobre, sin recursos, que no ha sido tomada en cuenta por el mercado inmobiliario formal. Ausencia de mecanismos de control y regulación en la valoración del suelo Las áreas agrícolas anexas a las ciudades se urbanizan sin control o se ejerce fuerte presión sobre las autoridades para que sean declaradas áreas de expansión. La razón fundamental de la transformación de agrícola a urbano es la mayor precio que se obtiene con la venta de las tierras. La rentabilidad de las tierras de uso agrícola o pecuario debería ser sustancialmente elevada para 26

defender su existencia, pero los precios de los productos agrícolas y la mala situación de la agricultura, falta de todo apoyo ha jugado un papel de fortalecimiento de las tendencias a la sobre urbanización con fines especulativos. En otras zonas, se producen subdivisiones sin cambio de uso aparente, pero que a la larga terminan transformándose en urbanas. Este proceso, como lo demuestran numerosos estudios tanto nacionales como internacionales, tiene consecuencias negativas en la calidad medio ambiental. Esta descripción, desde la orilla de las ciudades nos lleva a considerar el problema del desarrollo urbano, como la falta de oferta formal y económica de viviendas de calidad, como tarea de primer orden en la agenda nacional. Las áreas centrales de las ciudades Los procesos de las áreas centrales o centros históricos en el país comparten un conjunto de características que definen su problemática . Un listado de estos son: el cambio de uso de vivienda a servicio o comercio, viviendas desocupadas y hacinamiento en viviendas de alquiler, deterioro de casas alquiladas, nula inversión inmobiliaria en viviendas para oferta de alquiler con excepción de locales comerciales, escasas acciones de mantenimiento y reparación de inmuebles, finalmente coadyuvan a la expansión desmedida del crecimiento horizontal de las ciudades. Los problemas centrales pueden resumirse en los siguientes puntos: •

La tugurización de los inmuebles: principalmente por subdivisión ilegal de la propiedad, que tiene su origen en la baja capacidad económica de la población que las habita, las propias políticas de refugio del Estado para este sector de población, que ante la incapacidad de encontrar mejores soluciones interviene para mantener congelados los arriendos bajos de los mismos. Este diagnóstico de la tugurización se completa con otros datos básicos como el no saneamiento de la propiedad que permita tomar medidas de intervención para su rehabilitación o renovación urbana, el desaliento de los propietarios para invertir y mejorarlos, al igual que desaliento de los inquilinos viviendo en condiciones de precariedad y fragilidad de permanencia, todo lo cual se expresa en la falta de condiciones para la inversión privada y la renovación urbana.

•

Decadencia de las condiciones de salubridad, principalmente por la obsolescencia de los servicios sanitarios de las viviendas y de las redes de agua-desagüe en las áreas centrales.

•

En el caso específica de los centro históricos la característica más saltante es destrucción y afectación del patrimonio. En este caso, sin dejar de lado la problemática propiamente urbana y social existe un problema con el atractivo real y potencial de recursos turísticos que se están perdiendo. La falta de una 27

verdadera conciencia histórica y una evaluación económica de corto plazo conduce a los agentes económicos que intervienen a preferir las obras nuevas y descuidar el stock construido que en muchos casos requiere ser puesto en valor. •

Delincuencia y afectación social como consecuencia de las malas condiciones de habitabilidad, el hacinamiento y la marginalización social en que se hallan sumidas estas zonas urbanas.

Inversiones y servicios de agua y electricidad, sí han avanzado Debido en parte a la rápida tasa de urbanización y al bajo nivel de los ingresos urbanos, la calidad de los servicios urbanos en el Perú es baja. Pero también inciden en este escaso nivel de calidad elementos de la gestión de los servicios que deben considerarse en un diagnóstico integral.6 Hasta 1989 el abastecimiento de agua potable fue responsabilidad del Servicio Nacional de Agua Potable y Alcantarillado SENAPA en el ámbito de competencia del Ministerio de Vivienda y Construcción, supervisando 14 empresas subsidiarias SEDAS. Con la abolición de SENAPA en 1989 el manejo del agua potable fue transferido al nivel municipal con la excepción de Lima. En el caso del agua potable al inicio de la década de 1990 menos del 60% de la población habitaba en viviendas conectadas a servicios de agua potable. Según el Censo de 1993, las viviendas en el país que contaban con agua de red pública representaban el 46.7%, con desagüe conectado a red pública representaban el 40% y con alumbrado eléctrico el 54.9%; porcentajes que se elevan según una muestra realizada por la Encuesta nacional de Hogares ENAHE en 1999 a 70.1%, 52.5% y 74% respectivamente. Gracias al apoyo en la dotación de servicios a 1998 se estimaba que, en el nivel nacional, las viviendas con conexión de agua se había elevado a 75.4% y con servicio sanitario a 73.7%. Pero debe tenerse en consideración que el servicio de agua potable, inclusive en ciudades mayores es de baja calidad e intermitente. En la mayoría de los centros urbanos, fuera de Lima, Arequipa y Trujillo, casi el 30% de la población tiene servicio de agua menos de 10 horas al día. Igualmente sólo el 45% de las familias disponen de acceso a servicios sanitarios con conexiones domiciliarias y tanques sépticos. Sólo el 17.4% de las aguas servidas son tratadas.7 Por otro lado, las instalaciones de agua en zonas rurales por programas como FONCODES principalmente han construido sistemas de agua entubada desde manantiales o canales, sin que reciba ningún tipo de tratamiento. Son obras en el 6 7

Los servicios de agua y saneamiento en el Perú. Banco Mundial, Programa de Agua y Saneamiento, Lima 2001 Agua y saneamiento en las pequeñas ciudades del Perú. Estudio de caso. Banco Mundial. PAS, setiembre 2000.

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área rural que adolecen de una estrategia integral sostenibilidad de los servicios y las inversiones efectuadas.

para

garantizar

la

Por ejemplo, en 1999 CEPIS realizó un estudio sobre la calidad del agua en 80 sistemas de agua rural y encontró que sólo en el 37,5 % se realizaba cloración del agua y 63% de los sistemas presentaban un alto riesgo sanitario en el nivel intradomiciliario. Otro estudio realizado por el PAS el mismo año sobre una muestra de 104 comunidades indicaba que el 21 % de los sistemas no son sostenibles, la infraestructura está en proceso de deterioro y tiene problemas de gestión, operación y mantenimiento. El 78,3% de los hogares en pobreza extrema según método de línea de pobreza, carece de servicios de agua potable. El 51% de los pobres no extremos y 34.6% de los hogares con un ingreso por encima de la canasta básica de consumo, tampoco cuenta con este servicio. Los mayores déficit se presentan en las zonas rurales. La morosidad promedio nacional es de 6,4 meses. El 87,3% de los hogares pobres extremos carecen de servicios seguros de eliminación de excretas. 57% de los pobres no extremos y 41 % de los no pobres tampoco cuentan con este servicio. El servicio eléctrico domiciliario ha obtenido avances significativos durante la última década, particularmente en Lima y varias de las ciudades principales del país. Si embargo las zonas más alejadas siguen soportando serias restricciones en el abastecimiento de energía eléctrica y la electrificación rural ha progresado muy poco. Cambios ocurridos en las ciudades: físico, familias y legal El promedio de hijos por mujer en el Perú sigue registrando un descenso paulatino. Así, del promedio de 4,3 hijos por mujer en 1986, la cifra ha descendido a 2,9 en el año 2000. En el área rural y en las zonas urbanas marginales, el promedio alcanza a 4,3 hijos por mujer, mientras que en el área urbana es de 2,3. Sin embargo, el fenómeno no se produce de manera homogénea y varía según el tipo de familia. Estos datos son indicadores muy significativos de los cambios que se proyectan en la estructura de edades y los cortes por grupos de edad o cohortes poblacionales. Cada vez más, en el próximo decenio la presión y demandas de la población estarán más concentradas en los grupos de jóvenes que en los niños por su número relativamente mayor. En departamentos con menor crecimiento poblacional, hay mayor porcentaje de población rural y predominio de niños y ancianos y menor ingreso per cápita. Al analizar, la tasa de analfabetismo según grupos de edad, se observa que el analfabetismo se constituye en un problema principalmente en la población 29

adulta mayor. Así, 36 personas de cada 100 de este grupo no saben leer ni escribir. La tasa de analfabetismo de la población de 15 y más años de edad se ha reducido (de 12.8 en 1993 a 7.7 en 1998). No obstante, en Apurímac, Huancavelica y Ayacucho dicha tasa es mayor al 30% de la población que no sabe leer ni escribir. Este indicador que refleja el nivel de atraso en el desarrollo educativo de una sociedad, muestra también que las deficiencias históricas y actuales del sistema educativo peruano se concentraron en las mujeres y principalmente en las residentes en el área rural. Así, de cada 100 mujeres del área rural de 15 y más años de edad, 26 son iletradas. Integración vial entre barrios no existe A pesar de existir planes urbanos en las principales ciudades, ellos no han sido respetados en un alto porcentaje, las redes viales de las áreas de expansión por lo general son discontinuas y segregan barrios. En la generalidad de los casos se han construido en función del centro de la ciudad y no comunican unos barrios con otros. Igualmente otro efecto negativo de este crecimiento espontáneo es que no se han previsto las consecuencias de la urbanización en sus periferias, lo que ha contribuido a acentuar la fuerte segregación urbana entre distintos sectores sociales en particular de los barrios más pobres y peor ubicados dentro de las mismas ciudades. A esta condición debe sumarse el incoherente desarrollo urbano de las ciudades en torno a ejes no planificados que ha traído como resultado tramas y ramificaciones urbanas que producen cotidianamente problemas de fluidez, ensambles urbanos con dispendio inconveniente de espacios y rutas mal trazadas que del mismo modo contribuyen a la degeneración urbana de zonas y barrios y afectan la calidad de las propias ciudades. Además, el estado de las vías de acceso en los asentamientos ubicados en laderas de cerro cada vez más inclinadas hace de estas zonas particularmente vulnerables para la evacuación rápida y segura especialmente ante el riesgo de sismos siempre presente en el país o deslizamientos en zonas de lluvia. Esta problemática demanda inversiones en infraestructura para superar los obstáculos muchas veces inalcanzable por los recursos de los gobiernos municipales y la propia economía de las ciudades como se expresa en el millonario presupuesto estimado para la construcción del proyecto periférico vial norte planificado para integrar mediante un anillo vial exterior a los distritos del norte y este de Lima Metropolitana.

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Actores: propietarios, inquilinos, alojados, precarios El problema habitacional abarca a diferentes segmentos de la población con distintas necesidades y alternativas de acceso a la vivienda y con diferentes preferencias hacia la adquisición de soluciones habitacionales. En cuanto a la situación de tenencia de vivienda en el país, según la información censal de 1993, predomina la vivienda propia (72%) sobre las alquiladas que suman únicamente un 11%. Estos datos muestran, con relación al la información del Censo de 1981, un incremento de las viviendas propias en un 34%. El régimen de tenencia predominante es el de vivienda en propiedad: Cuadro Nº 8 : REGIMEN DE TENENCIA DE LAS VIVIENDAS PARTICULARES PERÚ 1993

REGIMEN DE TENENCIA Propia Alquilada Usada con autorización de propietario Ocupada de hecho Otra forma

PORCENTAJE 72.0 11.0 10.0 4.4 2.6

Fuente : INEI

Es interesante anotar que de los hogares que tienen vivienda propia, el 12,4% reside en viviendas donadas por otro hogar, es decir, en muchos casos el hogar principal hace donación de alguna parte de su vivienda a sus hijos o familiares; lo que nos esta indicando la tendencia a la densificación de las viviendas existentes. La vivienda propia en realidad oculta una situación de precariedad habilitaciones incompletas, construcciones a medio hacerse y carencia insuficiencia de servicios básicos de agua, desagüe, electricidad, urbanismo calidad, transporte adecuado y calidad ambiental. Dado que hoy la mayoría los pobres son urbanos, las ciudades se han constituido en el principal asiento esta pobreza.

de o de de de

Esta información, no obstante, requiere ser tamizada por el proceso de urbanización precaria propio de nuestro país y característico de expansión de las ciudades latinoamericana durante el siglo XX. Al producirse el incremento de las ciudades por la vía de las urbanización informal, en lo principal en terrenos de propiedad pública, con el posterior reconocimiento de la posesión y más tarde de la propiedad, el dato no constituye un indicador de mejoras sustanciales en cuanto a la calidad de la vivienda. 31

El censo de 1993, por otra parte señalaba que casi el 10% de la población urbana se alberga en viviendas tugurizadas, de las cuales algo más de un tercio debieran ser demolidas y/o reconstruidas en el corto plazo a fin de prevenir la ocurrencia de catástrofes en el futuro inmediato. Sin inversión privada significativa en ciudades intermedias En cuanto a la producción formal de viviendas, en 1996 en Lima se ofertaron 10,157 unidades, de las cuales el 85% correspondieron a la puesta en venta de departamentos y el resto en casas. En 1997 se ofertaron 12,114 unidades de las cuales el 84% correspondieron a departamentos, nueva tendencia en la actividad constructora privada. El cuadro siguiente plantea, en el marco de una estructura socio económica como la peruana, sin inversión privada significativa en las ciudades intermedias y en el curso de una recesión económica de más de cuatro años, la gravedad de las condiciones de vivienda que pueden inferirse: Cuadro Nº 9 : ESTIMADO DE UNIDADES DE VIVIENDA NUEVAS PARA LAS CIUDADES CON MAYOR POBLACIÓN PERÚ 1993-1998

CIUDADES CON MAYOR POBLACIÓN Lima Metropolitana Arequipa Trujillo Chiclayo Iquitos Piura Chimbote Huancayo Cusco Total de 9 ciudades principales

Población censada en 1993 (en miles) 7´060.6 696.9 571.3 469.2 324.0 302.6 298.8 294.7 278.8 1´296.9

Estimado de Tasa Incremento unidades de promedio de anual vivienda crecimiento estimado de la nuevas por anual % población (en año miles) 2.1 148.3 29,600 2.3 16 3,200 2.4 13.7 2,700 2.5 11.7 2,300 3.1 10 1,600 1.8 5.4 1,100 1.9 5.7 1,100 2.3 6.8 1,300 1.4 3.9 800 2.1

221.5

43,700

Fuente : INEI

Deterioro ambiental, pobreza urbana y desequilibrios territoriales La urbanización de las áreas agrícolas, el deterioro de los recursos agua y suelo, el conflicto de intereses por el uso de los mismos entre usuarios urbanos y 32

rurales son algunos de los problemas de la situación de las cuencas de las principales ciudades del país. Se han incrementado el volumen de aguas residuales, vertederos y relaves mineros que descargadas sin ningún tratamiento contaminan en algunos casos, como el de Cusco, Cerro de Pasco y La Oroya o Lima, peligrosamente el medio ambiente. La contaminación de agua superficial para consumo humano en poblados de segundo y tercer orden y zonas rurales, con ausencia de servicios de desagüe, sobrepasa los niveles permisibles. Los problemas de contaminación urbana afectan a un número creciente de ciudades peruanas. De ellas, la situación de Lima es particularmente alarmante. La contaminación del aire, agua y suelo, así como la sonora, son las más graves. La mayor profundización de la napa freática, descarga creciente de aguas contaminadas al mar y ríos, utilización de aguas de colectores para fines de irrigación, descarga de humos y gases por la concentración del parque automotor en las ciudades superando los límites permisibles, a los que se suma las emanaciones de basura acumulada sin tratamiento en la mayoría de los centros urbanos que las producen y finalmente la contaminación sonora en las ciudades principales dada la idiosincrasia poco respetuosa de la legislación y limitado civismo. El 80% de la contaminación atmosférica de la ciudad de Lima la genera el parque automotor. Los municipios del país no poseen una estructura, equipo y recursos adecuados para las tareas de preservación del medio ambiente. En los centros urbanos del país se agravan los problemas ambientales tales como la contaminación atmosférica e hídrica o la congestión. La congestión del transporte también genera accidentes de tránsito y ruido. Se visualiza la necesidad de asignar en los próximos años importantes recursos para superar o evitar estos problemas, y actualizar los procedimientos, normas e instituciones en el campo de la gestión urbana para incorporar debidamente la perspectiva ambiental. Un aspecto que desde este punto de vista preocupa especialmente es la persistente y aún incontrolada extensión de las ciudades con sus negativos efectos sociales, económicos y ambientales. Otro problema serio es el escaso tratamiento de los residuos sólidos. Recién a mediados de la década de 1980, en el proceso del acelerado crecimiento de la población y la concentración de determinadas áreas, el país empezó a cobrar conciencia de la necesidad de un tratamiento adecuado de los residuos orgánicos y otros residuos sólidos producidos por las ciudades. Pese al tiempo transcurrido es poco lo avanzado. Según información de CONAM la disposición de desechos sólidos es compleja, es decir, se requiere de manera creciente de espacios para la disposición final, de medios eficientes para el traslado de los residuos y de sistemas de tratamiento de los mismos. El precario desarrollo del sistema de manejo de residuos sólidos en las ciudades no ha permitido que esto ocurra y la situación actual, en la mayoría de los casos pone en riesgo la salud de la población. Como ejemplo, Lima produce tres veces más residuos domésticos que el total de residuos producidos en Chiclayo, Arequipa, Chimbote, Cuzco, Pucallpa, 33

Piura y Trujillo y en esta ciudad metropolitana se identificaron 38 lugares para disposición de residuos, de los cuales el 42% son botaderos y chancherías. Rol de gobiernos locales (debilidad en materia de gestión urbana, sin asistencia técnica ni inversión para ciudades) La Constitución Política otorga a las municipalidades las competencias de planificación del desarrollo y la ejecución correspondiente de los planes y programas. Sin embargo, en los últimos 10 años se han promulgado una serie de leyes y normas de menor rango que les han restado funciones en beneficio del Gobierno Central. El debilitamiento de los gobiernos locales durante la última década al ser sistemáticamente invadidos en sus atribuciones por el gobierno central explica e parte su grave situación actual de falta de consistencia entre recursos, funciones, unidad de mando y la desconfianza o desconocimiento nacional en torno del rol municipal como promotor del desarrollo local. Existen dificultades variadas en cuanto a la gravedad de la situación, sobre todo en cuanto a la capacidad económica de los gobiernos locales, con notorios niveles de pobreza, desprovistos de accesibilidad y sujetos a actividades de subsistencia y con muy escasa o nula capacidad de atención de los servicios básicos urbanos y equipamientos sociales. En estas condiciones, la degradación de recursos naturales, particularmente el agua y el suelo, así como la nula atención en el 95% de los casos de los recursos productivos turísticos, patrimoniales etc. son también parte significativa de la realidad local de casi todos los centros urbanos del país. A éste perfil negativo se suma el déficit de oferta recreativa pública en los centros poblados.

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4. LA VIVIENDA Y EL SISTEMA DE FINANCIAMIENTO Cambios en las familias y demografía Según un estudio reciente que nos ilustra sobre la realidad demográfica de la familia peruana 8 el 62.3 % de los hogares son de tipo nuclear, constituidos por el jefe de hogar más su cónyuge e hijos –incluyendo las variantes de hombre o mujer sola con hijos-, a diferencia de los otros tipos de familia (unipersonal 8%, extendido 26.4 % y compuesto 3.2 %). El siguiente cuadro documenta sobre los integrantes más típicos de las familias, según área de residencia y las expectativas que pueden construirse en torno a los espacios y necesidades en las viviendas que requieren. Cuadro Nº 10 : HOGARES NUCLEARES POR ÁREA DE RESIDENCIA SEGÚN TAMAÑO DE LA FAMILIA (cifras porcentuales) NÚMERO DE INTEGRANTES DE FAMILIA Total 2–3 4-5 6-7 8-9 10 y más

NACIONAL 100.0 35.4 41.9 16.8 5.0 0.8

AREA DE RESIDENCIA LIMA RESTO RURAL METROPOLITANA URBANO 100.0 100.0 100.0 42.1 34.4 31.5 45.7 45.8 34.9 10.4 15.5 23.3 1.8 3.6 8.9 --0.8 1.4

Fuente: INEI- ENAHO 99 III

Lo más destacado es la tendencia creciente del número de miembros desde Lima Metropolitana hacia las zonas rurales dónde el 23.3% de las familias rurales tiene entre 6 y 7 miembros y por tanto mayores necesidades de espacio dentro de la vivienda para satisfacerlas exigencias de uso de sus miembros. Paradigmas de la vivienda terminada No hay una cultura nacional desarrollada de la vivienda que se proyecte en adaptaciones en el mediano plazo, en horizontes superiores a los 10 años, por ejemplo. No hay sino una única visión de “una vivienda para toda la vida” que es al mismo tiempo el patrimonio fundamental de la población urbana. En este contexto, el mercado secundario de inmuebles es muy pobre y limitado. Las familias típicas y mayoritarias se instalan en un lote a partir del cual se 8

Alarcón Walter, La familia peruana en el mercado de trabajo, en Qué sabemos sobre el desempleo en el Perú, INEI, agosto 2001.

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plantea una estrategia de permanencia y de construcción progresiva a lo largo de los años. El desarrollo urbano entendido como la multiplicación de nuevos lotes que se adquisición de nuevos lotes que se acumulan en los linderos cada vez más extendidos de las ciudades ha hecho del proceso de crecimiento de las ciudades la suma de miles de negocios personales dentro de procesos no planificados y de crecimiento errático cuando no caótico. Basta con analizar los procesos de expansión de la gran mayoría de las ciudades de la costa y de múltiples ciudades de sierra y de la vertiente oriental de los Andes. Los sectores definidos como D y E conciben la vivienda como albergue, seguridad y como un medio de ahorro y puede ser especulativo ante la falta de una oferta formal y regular de viviendas. De este modo la ampliación de miembros de la familia corre paralela, en la medida de las posibilidades económica a la ampliación física de la vivienda, pero los cambios que se dan más adelante en la familia, con la llegada de una tercera generación o el alejamiento de los hijos no encuentra correlato en cambios de vivienda. No hay en el mercado una oferta de significativa de viviendas de recambio como tampoco de alquiler. Cabe mencionar que la autoconstrucción, muy expandida en el país al haber sido la única alternativa real para que miles de familias se doten de un albergue, que a través de los años se ha convertido en una vivienda, es una solución que oferta poca calidad de vida durante muchos años. Las nuevas generaciones urbanas menos cercanas a la práctica de la autoconstrucción parecen estar menos dispuestas a aceptar masivamente este tipo de solución y orientan sus expectativas hacia el acceso posible a ofertas de viviendas terminadas, departamentes en edificios y soluciones multifamiliares de viviendas construidas. Contexto ideológico, económico y social (no hay inversión privada para sectores de menos recursos El problema de la vivienda en el Perú ha guardado y sigue guardando estrecha relación con la situación de subdesarrollo del país y con los tradicionales y casi permanentes conflictos sociales en los que está inmersa la población peruana. Las disposiciones oficiales fijaron patrones de construcción demasiado estrictos y alejados de la realidad; de este modo, las viviendas del "sector formal" quedaron fuera del alcance de la mayor parte de la población y se favoreció el crecimiento de los barrios. A 1993 el número de viviendas en el Perú era de 5,099,592 unidades, siendo que entre 1981 y 1993 se incrementó aproximadamente en 128 mil unidades por año, es decir, en un 2.5% anual en el nivel nacional. correspondiendo 2.9% al incremento en las áreas urbanas, y 1.5% al incremento en las áreas rurales. 36

El ritmo de construcción de viviendas no ha acompañado al crecimiento de la población, sobre todo en el ámbito urbano, donde el problema es cada vez más agudo, siendo la construcción informal la principal alternativa para las familias. Es así que, de acuerdo a cifras elaboradas por el Viceministerio de Vivienda y Construcción, sobre la base del último censo de vivienda del año 1993 el déficit cuantitativo para dicho año era de 335,262 pues se registraron 4’762,799 hogares ocupando 4’427,517 unidades de vivienda. Las características comunes de las ciudades más pequeñas o centros urbanorurales del país respecto a la vivienda son de un común denominador de decadencia de las estructuras antiguas y la insuficiencia de servicios y el mal uso de las casas a las que se suma el estancamiento de la actividad constructiva. A su vez, entre 1981 y 1993 el mayor incremento de vivienda corresponde al tipo de improvisada que, al pasar de 28,667 a 174,264, se multiplicó por 5. Respecto a la magnitud de la pobreza, los distritos más pobres del país se encuentran en las zonas rurales. Un examen ligero de la situación puede, sin embargo, llevarnos a error. En efecto, al ordenar los distritos peruanos por el número de pobres que albergan y no por el porcentaje de su población que es pobre, encontramos que el “ranking” de la pobreza varía: la mayor concentración de pobres se encuentra en distritos urbanos. Así, de los 1’308,217 hogares pobres del Perú, el 40% de ellos se encuentra en las 6 ciudades más grandes. Cuadro Nº 11 : DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE LA POBREZA URBANA (cifras porcentuales)

REGIÓN Lima Metropolitana Resto de la costa urbana Sierra urbana Selva urbana

% 33 30 29 8

Fuente: Encuesta ENAHO-INEI 1996

Cabe anotar que el 33% de toda la pobreza nacional se concentra en Lima. Por su parte, el distrito limeño de San Juan de Lurigancho concentra el mayor número de pobres extremos de la ciudad (97,639 personas), lo que representa el 17% del total de población distrital. Lo siguen los distritos de Ate, Comas y Villa El Salvador. (MIPRE, 1996). El INEI ha establecido una nueva metodología para medir la pobreza, y encontró que entre 1997 y el 2000 ésta aumentó en casi 6 puntos porcentuales: de 42,7% 37

a 48,4%. El número de pobres se incrementó en más de dos millones de personas; la pobreza en las ciudades fue la que más creció.9 Limitado acceso de la población a la vivienda y sistema de financiamiento Anualmente unas 35 mil familias de ingresos medios bajos y bajos no pueden acceder a una vivienda convencional y los programas públicos creados para atender a los sectores de menores recursos solamente pudieron atender en los últimos 15 años a unas 12 mil soluciones de vivienda anuales. Los precios de venta de vivienda nueva en Lima, que es el mercado más activo, muestran la dirección de la oferta: más del 50% de ellas supera los 60,000 dólares. Más del 50% de los departamentos oscilan entre 80 a 150 M², siendo la dimensión promedio de 117.7 M². Más del 70% de los departamentos ofertados en 1996 se localizaban en los distritos de Miraflores, Santiago de Surco, La Molina, San Isidro, y San Borja. Es decir, las tradicionales zonas de albergue de sectores de ingresos altos y medios altos del país. La escasez de vivienda tiene distintas expresiones; se estima que más del 10% de los hogares carecen de una habitación, 16% de las 4´500 mil viviendas existentes en el país no poseen las condiciones mínimas de habitabilidad por deterioro, construcción precaria, localización peligrosa o carencia de servicios. Más del 54% de la población peruana esta calificada como pobre y el 15% como de pobreza extrema en términos de acceso a canastas básicas de consumo alimentario vital. Las políticas públicas para vivienda para sectores de bajos ingresos se han ejecutado en gran medida con los aportes del FONAVI Fondo Nacional para la Vivienda. Una presentación sintética de la situación del financiamiento de la vivienda para la población peruana exige revisar lo ocurrido con FONAVI, reconvertido en MIVIVIENDA y el papel cumplido por el Banco de Materiales BANMAT. A partir de 1986 parte importante de este fondo se destinó a satisfacer demandas de servicios de la población tales como agua y desagüe y electrificación. Hasta 1992 los recursos de FONAVI estuvieron manejados por el Banco de la Vivienda que financiaba la construcción de lotes con servicios y conjuntos habitacionales a través de la Empresa Nacional de Edificaciones ENACE y el sector privado. A partir de la liquidación del banco se redujeron los programas anteriores y FONAVI asumió casi en exclusiva el financiamiento de agua y desagüe y proyectos de electrificación en pueblos jóvenes.

9

INEI, IRD Consorcio de Investigación Económica y Social. Lima julio 200 (manuscrito).

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Por ejemplo, entre 1992 y 1995 de casi mil millones de dólares se destinaron en un 50% para electrificación y saneamiento y la otra mitad a créditos a entidades públicas, entre las que destacan los créditos supervisados para construcción de núcleos básicos y Banco de Materiales, 27%, para tres modalidades de préstamos en materiales (inicio solo, techo solo e inicio con techo o módulo cerrado habitable). En 1993 casi el 50% del financiamiento de FONAVI fue a nuevos programas (114 millones de nuevos soles para electrificación y 103 millones para agua y desagüe y otros fondeos a agencias estatales). ENACE pasó a percibir solamente el 15% del total. Se estima que entre 1996 y el año 2000 mediante el aporte a FONAVI se han recaudado aproximadamente 2000 millones de dólares los cuales han sido empleados en un 50% para saneamiento, 30% para electrificación y 20% para mejoramiento de vivienda y apoyo a la autoconstrucción. MIVIVIENDA creado como fondo para el financiamiento de la vivienda en 1998 con el objetivo es promover el acceso de la población a la propiedad privada de vivienda y el fomento del ahorro, mediante mecanismos de financiamiento con participación del sector privado ha tenido un movimiento mínimo. Los recursos del Fondo provienen de la liquidación del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) constituidos originalmente por S/1,500 millones. En la actualidad MIVIVIENDA cuenta con recursos por S/.1.800 millones, de los cuales el 50% es intangible. A mayo del 2001, se había desembolsado cerca de US $18 millones10 en un total de 1018 operaciones. Es importante resaltar que en los primeros 5 meses del 2001 se aprobaron 470 operaciones por un monto total de US $ 8.2 millones (el tamaño promedio por operación es US $ 17,500). Las condiciones del reglamento del programa MIVIVIENDA, que se encuentran en revisión, hacen que esté dirigido principalmente hacia las familias de ingresos medios y altos. Más del 70% del total de familias en el Perú se encuentran en un nivel de ingresos que les permitiría acceder a viviendas de menos de US$ 10.000, las cuales no existen en el mercado formal de la vivienda. El Banco de Materiales BANMAT, creado en 1980 ha tenido como objetivo prestar a la población de más bajos recursos para autoconstrucción, mejoramiento y ampliación de vivienda, además de lugares de trabajo, hospedajes, etc. El BANMAT fue objeto de una serie de cambios legales que ampliaron su campo de acción, incrementando el número y monto de sus operaciones. El programa tiene presencia en todos los departamentos del país. BANMAT presenta serios problemas de recuperación (a Julio del 2001 el 89.5% de la cartera de créditos presentaba una mora de por lo menos un mes) a pesar de que otorga créditos con unos subsidios a las tasas de interés muy grandes. Asimismo, más de un tercio de la cartera registra una mora mayor a un año. Los 10

A un cambio de S/ 3,45 por dólar.

39

problemas de morosidad se relacionan a una politización de sus actividades a fines de los noventa que resultó en un crecimiento muy rápido, a la mala estructuración de sus operaciones sin buenas garantías o avales, y a políticas de cobranza muy vinculadas a procesos electorales. Como resultado, existe una percepción de que no se tiene que pagar los créditos del BANMAT, a pesar de esfuerzos recientes de cobranza. En el caso del Banco de Materiales, es muy claro que se trata de una entidad que ha estado otorgando subsidios a los segmentos D y E, pero sin discriminar entre beneficiarios, a través de un subsidio poco transparente a la tasa de interés que traba el ingreso del sector privado (instituciones de microfinanzas) a este mercado. Aspectos físicos (área, ambientes, materiales, conservación) En 1981, existían 3,257,124 viviendas particulares con ocupantes presentes, en 1993 sumaban 4,427,517, y en 1999 5,297,178. Entre 1981 – 93 las viviendas aumentaron en 1’170,393 y entre 1993 - 99 el incremento fue 869,661. El tipo de vivienda predominante en el país es el de casa independiente, 83.4% en 1993 y 84.4% en 1999, dentro de esta categoría se encuentran las viviendas ubicadas en los Asentamientos Humanos. Las viviendas tipo casa de vecindad, que mayormente corresponden a los denominados tugurios, representaban en 1993 el 3.1% y en 1999 el 4.9% significando 259,562 unidades urgidas de rehabilitación o renovación. El 50% de las viviendas acoge 3 o más personas por dormitorio. El promedio nacional es de 3. 1. personas por dormitorio, elevándose a 3.6 en zonas rurales y bajando a 2.8 en zonas urbanas. El material predominante en las paredes de las viviendas a 1999 corresponde a ladrillo –cemento, 42.8%; el adobe o tapia representa el 40.2% lo indica que aún sigue siendo un importante material, sin que necesariamente las técnicas constructivas sean las correctas. En muy menor porcentaje aparecen otros materiales como madera, concreto armado, sillar, etc. Casi un 32% de las edificaciones tiene techos de paja, estera o caña, materiales que devienen en precarios para dar una adecuada protección por la forma en que han sido trabajados en la casi totalidad de los casos; 32,3% adicional tienen techos de calamina, sobre cuyo estado de conservación, adecuación a la zona, etc., se posee muy poca información. En el caso de los pisos, cerca de la mitad de las edificaciones de las familias denuncian la pobreza en que viven los peruanos y se constituyen en un indicador bastante seguro de la mala calidad de las viviendas, pues tienen piso de tierra. El mayor porcentaje, 42.9%, corresponde a viviendas con piso de tierra, siguiéndole el cemento con 36.6%.

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En la combinación de factores el INEI establece una caracterización de 6 tipos de viviendas en el país : 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Alto porcentaje de viviendas caracterizadas por paredes de adobe, con techos de paja y pisos de tierra. Alto porcentaje de viviendas caracterizadas por paredes de adobe, con techos de tejas y con pisos de tierra Alto porcentaje de viviendas caracterizadas por paredes de adobe, con techos de calamina y con pisos de tierra Alto porcentaje de viviendas con paredes de ladrillo, con techos de concreto y con pisos de cemento o de vinílicos Alto porcentaje con viviendas con paredes de quincha, ladrillo y madera con techos de calamina y con pisos de tierra o cemento Alto porcentaje de viviendas con paredes de madera con techos de paja y con pisos de madera.

El perfil más característico de las viviendas de los pueblos en el Perú es de casas con paredes adobe, techos de calamina, paja, hojas o tejas montados sobre un entramado de madera. Financiamiento e incentivos a la demanda para población de menores recursos Los recursos financieros, tradicionalmente considerados como el factor más importante de la producción habitacional no han podido ser movilizados pese a la existencia de más de 500 millones de dólares en el fondo MIVIVIENDA. Los altos costos financieros, de la construcción y de la tierra, comparados con la baja capacidad media de ahorro familiar, han obstaculizado durante los últimos tres años la expansión del programa. Los costos y estándares actuales no permiten ofertar viviendas a la población de menores recursos en condiciones adecuadas, sin embargo la capacidad instalada en materia de investigación tecnológica aplicada al asentamiento humano es notablemente reducida y la que existe en el sector privado y el mundo académico está orientada prácticamente en su totalidad al diseño y construcción de vivienda para sectores medios y de altos ingresos. El mercado convencional fija umbrales altos para la mayor parte de la población y el financiamiento en construcción ha servido básicamente para apoyar a la industria de la construcción por las ventajas de ésta para absorber una proporción significativa de mano de obra y atender a las políticas de empleo, pero no a las de atención de las necesidades de vivienda de las mayorías. El análisis del cuadro siguiente, con datos que correspondientes a 1997, inmediatamente antes del inicio del largo período de recesión de la economía peruana, permite distinguir en primer lugar la gran disparidad entre los ingresos 41

urbanos y los correspondientes a población rural. En segundo lugar pone en evidencia las diferencias regionales entre Lima Metropolitana y el resto de las regiones del país, donde los ingresos en la sierra y los correspondientes a las mujeres son los que se muestran en peor situación. Por tanto, los incentivos a la demanda en vivienda para los sectores de menores recursos pasa por su identificación y caracterización. Cuadro Nº 12 : INGRESO PROMEDIO MENSUAL DE LA MUJER Y DEL HOMBRE, SEGÚN AREA DE RESIDENCIA Y REGION NATURAL PERU: 1997 ( En nuevos soles ) AREA DE RESIDENCIA / REGIÓN NATURAL

Total Urbana Rural Región Natural Resto Costa 1/ Sierra Selva Lima Metropolitana

Promedio Ingreso mensual

Total Hombre Mujer 618 683 507 678 767 537 303 318 262 509 441 477 789

559 488 515 917

398 337 398 622

% de Ingreso de la Mujer respecto del Ingreso del Hombre (Ingreso Hombre = 100) 74,2 70 82,4 71,2 69,1 77,3 67,8

1/ excluye Lima Metropolitana Fuente: INEI

Oferta de vivienda y nichos poblacionales: productos diversos, no hay para D y E La oferta de vivienda para quienes cuentan con empleo permanente y capacidad de ahorro con relación a viviendas construidas dentro de patrones convencionales se encuentra fuera del alcance de gran parte del sector mayoritario de la población y por lo tanto no constituye una alternativa para los habitantes de los asentamientos humanos y pueblos jóvenes. Más aún, salvo muy contadas excepciones esta oferta no ha aportado innovaciones ni propuestas creativas apropiadas para la diversidad de climas, topografías, recursos disponibles y culturas que componen la realidad nacional. Hasta fines de la década de 1990 el Estado ofertaba desde el BANMAT soluciones habitacionales que atendían al sector C y parcialmente al sector D de la población. Pero era evidente que las propuestas de crédito para el sector D no 42

mostraban un programa con sustentabilidad crediticia como parece evidenciarse por la fuerte morosidad existente en BANMAT. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Hogares INEI ENAHO 97, del total de viviendas que se encuentran en alquiler, más de la mitad son casas independientes, una cuarta parte viviendas en casas de vecindad, el 12% departamentos en edificio y el 9.9% en quintas. No hay programas de vivienda con obras de habilitación urbana completa La falta de oferta de vivienda adecuada en el mercado formal ha ocasionado que la población de menores recursos adquiera lotes sin habilitación urbana y autoconstruya sus viviendas. Los terrenos son ofrecidos en el mercado, por un “urbanizador informal”, o por “asociaciones de vivienda”, para los cuales el desarrollo urbano es una oportunidad de negocio a la que no ha llegado el urbanizador formal. Para los individuos y las familias, la compra de estos lotes precarios deviene también en una actividad rentable, independientemente de su real necesidad, y con frecuencia se adoptan estas modalidades de asociación para especular con terrenos agrícolas de borde o eriazos en la misma condición. La ciudad resultante de tales proceso es una consecuencia “fortuita”, de esta operación que se impulsa al margen de los planes urbanos y de normas mínimas. Las políticas de lote con servicios, de flexibilización laxa de programas de habilitación urbana progresiva y simultanea, no sólo trajeron problemas a las relaciones entre urbanizadores y adquirentes de los lotes por el frecuente incumplimiento, sino que el resultado ha sido más grave aún. En el Perú se ha enraizado la visión del urbanismo precario y el proceso de hacer ciudad no se maneja dentro de patrones de habilitación urbana dándose por aceptables procesos que se sitúan por debajo de estándares mínimos de calidad urbana. Esta situación condiciona a muchas familias a iniciar el proceso de construcción de su vivienda por debajo de la línea de la pobreza, dificultando aun más sus esfuerzos por adelantar y mejorar la condición urbana del asentamiento. Por otro lado, la falta de coordinación entre FONAVI y los gobiernos locales para la ejecución de obras de infraestructura ha sido muy perjudicial. Al eludir a los gobiernos locales en las decisiones de ubicación de las inversiones y trabajar directamente con grupos locales de la comunidad, redujo su autoridad en el planeamiento urbano y el desarrollo. Finalmente COFOPRI, en el acelerado afán de sanear la propiedad informal urbana, sin una visión de urbanismo o de programas de vivienda integrados a las ciudades, ha consolidado numerosas zonas que no reúnen los requisitos mínimos de lo que podrían ser nuevos programas de habilitación urbana. 43

Problemas de calidad más graves que de cantidad Se considera que una gran mayoría de peruanos vive en vivienda propia, ya que, a pesar que la vivienda en muchos casos es precaria, el terreno que las familias ocupan es seguro aún en los casos en que no se cuenta con el título de propiedad. Debe considerarse que más del 60% de las viviendas de toda ciudad peruana (excepto el caso de Lima) se sitúan en pueblos jóvenes, hoy también llamados asentamientos humanos. El asentamiento precario constituye la modalidad habitual de crecimiento de las ciudades y de satisfacción de las necesidades elementales de vivienda. Las tecnologías empíricas para la construcción de viviendas en pueblos jóvenes y asentamientos humanos ofrecen dificultades prácticas por su escasa eficiencia en el uso de la fuerza de trabajo, falta de renovación técnica y discontinuidad en los procesos de la construcción. La realidad de la ocupación y uso de la vivienda en los pueblos jóvenes, sin embargo, muestra un perfil en el que más de una familia habita por vivienda, se trata de viviendas inconclusas y éstas albergan con frecuencia actividades productivas. El déficit habitacional estimado, a partir de resultados censales de 1993 fue de 1´226,000 viviendas, de las cuales 73% se consideran inadecuadas por características físicas y 27% de viviendas faltantes bajo el supuesto de una vivienda por familia. Asimismo, se estima el déficit cualitativo en 875,770 al considerar como viviendas con deficiencias en sus estructuras a aquellas unidades registradas en los tipos: casa de vivienda, vivienda improvisada, chozas o cabañas, las no construidas para viviendas y otro tipo de viviendas. También se considera como déficit cualitativo a las casas independientes, departamentos y viviendas en quinta que presenten estructuras deficientes ya sea de paredes y/o techos y pisos, lo cual nos da una idea de la magnitud del problema habitacional en el Perú. Rol del estado La función reguladora y promotora del Estado en el sector vivienda y construcción no llega a tener efectos prácticos para el sector popular. Las autoridades locales no disponen de los elementos institucionales, financieros y técnicos necesarios para atender la problemática de la vivienda y se han limitado a evadir esta función. Las autoridades locales, como consecuencia de sus limitaciones operativas no han tenido la capacidad de movilizar a sus poblaciones para desarrollar iniciativas 44

y capacidades locales en el sector vivienda, pese a ser por definición un componente indispensable en la aplicación de cualquier política de desarrollo urbano y asentamiento humano de la población. De esta situación estructural se derivan muchas causas específicas las principales de las cuales son: Durante la última década del siglo XX el Estado por apartamiento, de sus funciones en el campo de la vivienda y el urbanismo llegar a ser el principal causante en la mayor agudización del problema de la vivienda al no haber asumido el rol de abordar la atención a las demandas de los sectores económicamente más débiles. Al auspiciar un azaroso proceso de urbanización privada dirigido tan sólo a los sectores acaudalados facilitó la especulación de las tierras agrícolas y dejó librada a las fuerzas del mercado su conversión a suelos urbanos. A lo largo de tres lustros la oferta de lotes y viviendas económicas estuvo en repliegue, constituyendo este hecho una condición significativa para el aliento de invasiones de terrenos y el deterioro de la calidad urbana de las ciudades. No se ha implementado un banco de tierras para la adjudicación de terrenos a sectores populares y el crecimiento de los centros urbanos ha sido dejado casi exclusivamente a la iniciativa privada formal e informal. Cada vez más personas se asientan en zonas de peligro, inapropiadas para construir viviendas configurando un cuadro de alta vulnerabilidad a los desastres. Formalización de la propiedad La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal COFOPRI ha avanzado en titular a casi un millón de propietarios de lotes urbanos en las principales ciudades del país. Se ha avanzado en la formalización y seguridad en la tenencia de la propiedad de los lotes, aunque solamente un 7% de éstos han completado el proceso en el Registro Predial Urbano, que incluye la titulación y saneamiento de las fábricas edificadas sobre éstos. Sin embargo, la situación dista de poder reflejar, en cuanto al recurso suelo, una visión integral del desarrollo de los asentamientos humanos y de la problemática del desarrollo urbano nacional. La existencia de más de un millón de títulos de propiedad en zonas populares, saneados e inscritos en el Registro Predial Urbano, no están conectando los activos con los sistemas de crédito como se desprende de las políticas de crédito de la banca privada que opta por aplicar las políticas de crédito de consumo y no por el crédito hipotecario que podría deducirse mecánicamente de este proceso.

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Los gobiernos económica

locales

no

participan

en

construcción

de

vivienda

Más de 48 dispositivos legales, que van desde leyes a resoluciones dispusieron durante la última década del siglo XX que importantes funciones municipales, consagradas por su ley orgánica, pasaran al ámbito de competencia del gobierno central, incluyendo la adjudicación de terrenos, habilitación urbana y las tareas de infraestructura urbana y rural. Además de socavar la autoridad municipal esto permitió una indeseable concentración de poder discrecional sobre la ubicación de las inversiones a nivel del gobierno central. Este proceso se inicio en 1994 al reestructurar el sistema de financiamiento local mediante el Decreto Ley 776 que transfirió al gobierno central las mayores fuentes de recursos de los municipios. En ese marco los municipios han vivido un largo período de precariedad en sus recursos y financiamiento que les ha impedido cumplir, en la totalidad de los casos con las responsabilidades consignadas. Entre éstas funciones imposibles de asumir está la relacionada a la vivienda. Normatividad La normatividad urbanística es muy exigente y fuera del alcance de un país de tan pocos recursos. El sistema de zonificación es muy rígido y es sobrepasado ya sea por presiones individuales, o porque el contexto inmediato ya no se adecua a la calificación. •

Las actuales normativas son muy exigentes para habilitaciones urbanas con obras completas, encarecen costos y desalientan la inversión pública y privada. Los procedimientos exigidos en las municipalidades son extremadamente lentos y se prestan a corrupción.

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El tiempo de validez de las zonificaciones de los planes urbanos no está establecido y ello da inseguridad a las inversiones. Ello desalienta también la inversión privada.

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Las normas de edificación contienen requisitos exigentes que estimulan la informalidad, sobre todo en viviendas económicas.

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La ley de la Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativa, que derogó la normativa que declaraba la intangibilidad del uso de tierras agrícolas para usos urbanos, otorgando derecho legal, para la expansión de las ciudades mediante la depredación sistemática de áreas agrícolas periféricas, quedando limitada la acción planificadora y de fiscalización de los gobiernos locales.

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•

La ley General de Habilitaciones Urbanas y su reglamento vigentes noviembre de 1997, presentan vacíos e incompatibilidades legales, errores de procedimiento administrativo y registral, que han impedido el objetivo de promover la formalización de los procesos de habilitación urbana generándose todo lo contrario. Igualmente complica los ámbitos de decisión Provincial y Distrital para aprobaciones de urbanizaciones.

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