Descentralización subsidiariedad y solidaridad del Estado y la Sociedad civil en Chile

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Corpus Iuris Regionis Revista Jurídica Regional y Subregional Andina (Edición especial) 6 (Iquique, Chile, 2006) pp. 343 - 348

DESCENTRALIZACIÓN, SUBSIDIARIEDAD Y SOLIDARIDAD DEL ESTADO Y LA SOCIEDAD CIVIL EN CHILE JOSÉ LUIS CEA EGAÑA*

I. PRECISIONES CONCEPTUALES Creo necesario resumir ciertas características que, desde mi punto de vista, configuran la esencia de las tres ideas cuya relación armónica me ocupa. Primeramente, un breve comentario sobre la descentralización. Ella tiene identidad conceptual bastante clara1, pese a lo cual se la confunde con la regionalización y se la asocia, en sus etapas primarias o iniciales, con la desconcentración. Por mi parte, considero que la descentralización se aproxima a la regionalización, pero que no guarda semejanza con la desconcentración. Trátase de un proceso integral y de larga duración, es decir, que abarca todas las funciones del Estado de Derecho y no solo la administrativa, como sucede en Chile2. Agrego

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Profesor Titular. Universidad Católica de Chile. Universidad de Chile. Ponencia expuesta en las Primeras Jornadas Internacionales de Derecho Constitucional, celebradas el 1 y 2 de abril de 2005 en la Escuela de Derecho de la Universidad Arturo Prat de Iquique Consúltese BAGUENARD , Jacques, La Décentralisation, PUF, (París, 1994). Cfr. DIEDERICHS, Olivier y L UBEN, Ivan, La Déconcentration, PUF, (París, 1995). En la doctrina chilena véase NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto, Derecho Político, Ed. Universidad Andrés Bello, (Santiago, 1987) pp. 317 ss.; y SILVA BASCUÑÁN, Alejandro, Derecho Político, Ed. Jurídica de Chile, (Santiago, 1980) pp. 70-71 y 82. El autor, por último, trató el tema en Teoría del Gobierno, Ed. Universidad Católica de Chile, (Santiago, 2000) pp. 146-154. En el proyecto de reforma constitucional aprobado, en primer trámite por el Senado (Boletines Nos 252607 y 2534-07), son menores las modificaciones a los artículos 3 y 45. En cambio, puede ser una alteración de magnitud, pero especialmente para la elección de parlamentarios, la flexibilización que se proyecta introducir al artículo 99 inciso 2º del Código Político, esto es, que “La creación, supresión y denominación de regiones, provincias y comunas; la modificación de sus límites, así como la fijación de las capitales de las regiones y provincias, serán materia de ley orgánica constitucional”. Útil es agregar que las indicaciones formuladas en la Cámara de Diputados hasta el 30 de marzo de 2005 no se apartan, en sustancia, del criterio matriz aprobado por el Senado.

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que involucra un cambio cultural, es decir, de mentalidad de gobernantes y gobernados, por lo cual y ciertamente, no se implanta por normas jurídicas, desde arriba, sin arraigo en la gente y en tiempo brevísimo. Desconozco, en la doctrina chilena, a quien, habiéndose ocupado del tema, haya opinado o escrito en contra de la descentralización. Antes bien, todos realzan sus méritos. Sin embargo, llegado el momento de regular jurídicamente ese proceso y ponerlo en práctica, desde la Carta Fundamental descendiendo a las leyes y decretos, se perciben dos fenómenos notables: uno, la brecha creciente que separa los postulados y las declamaciones académicas, por un lado, de su acogida en los actores capaces de implementar las políticas públicas, de otro; y el segundo, la incapacidad de los dirigentes en regiones o comunas de revertir el centralismo, logrando que se mueva el proceso descentralizador. Estimo, en definitiva, que se ha vuelto indiscutible la falta de voluntad, política y social suficiente, como hecho causal o explicativo de este fenómeno. ¿Y por qué, pregunto, no existe, al cabo de tantos años, esa voluntad? Al responder, el asunto se torna más complejo e interesante. En mi visión, la respuesta se vincula con la tercera característica de la descentralización que paso a enunciar y que denomino barreras institucionales. En efecto, esa ausencia o insuficiencia de voluntad sociopolítica puede ser ligada con la visión clásica del presidencialismo chileno, esto es, el ejercicio centralizado de la soberanía por una autoridad estatal fuerte, singular, dotada de potestades ostensiblemente superiores a las de los demás órganos constitucionales, sin excepción3. Es posible, también, hallar la causa que buscamos en la renuencia, o el franco rechazo, de los líderes políticos y de los partidos a introducir cambios que les signifiquen pérdida o reducción de su poder sobre la Sociedad Civil, los grupos y los individuos. En fin, sin agotar el tópico, pienso en que esa Sociedad tampoco asume las iniciativas que le permitan alterar la situación descrita, probablemente porque se la mantiene sumisa al Estado y a los partidos, o carece de líderes que unifiquen sus energías en la consecución de objetivos comunes en el nivel nacional, regional, provincial o comunal o, en fin, no tiene canales a través de los cuales articular sus demandas sobre el sistema político4.

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Esta visión, generalmente y con razón asociada a la impronta que el Ministro Diego Portales infundió al gobierno, desde 1830, se halla corroborada en una literatura abundante. De esta cito, por ser reciente y alusiva a la rebaja del Congreso Nacional ante el Primer Mandatario, a Carlos H UNEEUS y Fabiola BERRÍOS , El Congreso Nacional en un Régimen Presidencial. El Caso de Chile, en Revista de Derecho Público 66 (Santiago, 2004) pp. 61 ss. Revísese L ÓPEZ PINTOR , Rafael, Descentralización y Opinión Pública, en Dieter N OHLEN (Editor), Descentralización Política y Consolidación Democrática, Ed. Nueva Sociedad, (Caracas, 1991), pp. 41 ss.

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II. IMPACTO EN LA DEMOCRACIA Ciertamente, cabe profundizar en los variados aspectos que abarca cada una de las tres hipótesis resumidas. No lo haré aquí para ceñirme al objetivo que me preocupa. Pero tampoco puedo silenciar que la deplorable situación en que se halla la descentralización en Chile, influye negativamente en la satisfacción de demandas democráticas en la etapa que vivimos, la cual ya es avanzada en nuestra trayectoria republicana. La respuesta pronta a esas demandas debe ser calificada de decisiva para el fortalecimiento de la legitimidad del régimen imperante. Lamentablemente, el statu quo permanece sin alteración5 y, de esto, se siguen concretamente, los tres problemas siguientes: 1.

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Es delicado que, siendo la descentralización una exigencia de las comunidades territoriales, más que maduras ya para comprender y vivir lo que ella significa, perseveremos en un presidencialismo exacerbado con la comunidad en reposo. Descartemos, entonces, que se trate de una suposición carente de base real, o el proyecto de dirigentes políticos populistas, ni de exigencias formuladas por regionalistas ilusos; La descentralización implica, necesaria y crecientemente, la participación de la comunidad organizada en la solución de las cuestiones que le atañen o la afectan en lo político, social y económico, o en la satisfacción del mejor nivel de vida; al cual aspira con entera justificación. Pero, por lo mismo, el ciclo descentralizador no puede quedarse allí. Se torna imperativo asumir, por ende, el control de los gobernantes en la atención, articulación y selección satisfactoria de alternativas orientadas a esa solución. Y la descentralización presupone, además, que la comunidad se halle habilitada para exigir que se haga efectiva la responsabilidad de quienes han incurrido en corrupción, errores, derroche, ineficiencia, simple indiferencia o dilación6; y Por último, la descentralización tiene que ser asociada, precisamente, con los otros dos principios objeto de esta ponencia, es decir, la subsidiariedad estatal y la solidaridad social. Ambos principios se hallan cada día más indisoluble y sustancialmente concatenados con la descentralización en el Estado constitucional y democrático de Derecho. Pues la subsidiariedad, en

El proyecto de reforma constitucional, iniciado por mensaje el 11 de noviembre de 2004 (Boletín Nº 24.342 de la Cámara de Diputados), introduce numerosas enmiendas a la Carta Fundamental pero que, resumiéndolas, se limitan a la desconcentración administrativa y, peor todavía, revelan una involución, al aumentar, aún más, la competencia de los Intendentes en desmedro de los Consejos Regionales de Desarrollo. Véase F RÍAS, Pedro J., Los Poderes Locales en el Mundo Global, en Revista Latino-Americana de Estudos Constitutionais 3 (2004), pp. 129 ss.

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su pleno y vasto sentido, no restringido a lo económico, presupone la contracción de las actividades del Estado-Gobierno, así como la regulación de los derechos esenciales solo por la ley, nunca a través de decretos o resoluciones administrativas, y esto solo cuando resulta razonada e indispensable que sea ejercida. Y la solidaridad, a su vez, implica la asunción de responsabilidad social concreta en la ejecución de múltiples cometidos que el Estado, en el proceso de desprendimiento de ellos y devolución a la Sociedad Civil7, ha debido experimentar a raíz de su propia crisis burocrática, de la lesión que ha ocasionado al ejercicio de aquellos derechos, o la imposibilidad de acceder a ellos por insuficiencia de medios. Hoy, la subsidiariedad no es un tópico exclusivo de la doctrina pontificia ni de quienes defienden su aplicación ante el colectivismo económico. Antes y por el contrario, el concepto es ya parte del vocabulario político y constitucional universal, como ocurre también con términos como dignidad de la persona, bien común y seguridad humana. La solidaridad, a su vez, ha dejado de ser el principio idealista, tal vez utópico, el tercero y último, muy olvidado, de la agenda impulsada por los revolucionarios franceses de 1789 con el nombre de fraternidad. Hoy, la solidaridad es un elemento esencial de la Nación-Estado integrada; de la Sociedad Civil autónoma frente al poder político; un criterio ético que rige en aquella comunidad que es consciente de su deber, consistente en asumir la solución práctica de numerosas insuficiencias del aparato público; en definitiva, es un componente esencial de la democracia real, como objetivo sustancial y modo de vida.

III. LIGÁMENES Descentralización, subsidiariedad y solidaridad son tres conceptos íntima e indisolublemente relacionados. Lógicamente insostenible deviene, por consiguiente, proponer la descentralización del Estado-Gobierno, por un lado, sin abordar, simultáneamente, la subsidiariedad y la solidaridad. En este punto debo manifestar las tres puntualizaciones finales siguientes: 7

Consúltese el Catecismo de la Iglesia Católica, Asociación de Editores del Catecismo, (Madrid, 1992), pp. 432-433 y 533-534. En el número 1941 (p. 433) de la obra citada, léese que “Los problemas socioeconómicos solo pueden ser resueltos con la ayuda de todas las formas de solidaridad: solidaridad de los pobres entre sí, de los ricos y los pobres, de los trabajadores entre sí, de los empresarios y los empleados, solidaridad entre las naciones y los pueblos. La solidaridad internacional es una exigencia del orden moral. En buena medida, la paz del mundo depende de ella”. Revísese la obra clásica de León D UGUIT, (1921) Souveraineté et Liberté, Editions la Memoire du Droit, (París, 2002), pp. 141 ss.

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La descentralización, se comprende con lo ya expuesto, no es una cuestión vinculada a solo ni principalmente a la forma del Estado, en el sentido morfológico de esta locución. Cierto es que su meollo está en la distribución espacial o territorial de la dominación legítima, pero esto es el medio y no el objetivo de la descentralización; La descentralización es una etapa, previa o preliminar, de la regionalización. El Estado unitario, consecuentemente, tiene que progresar en esa dirección, porque la unidad no es uniformidad y la diversidad tampoco equivale a división o fragmentación. Pues bien, observando la regionalización, como es hoy en Europa y anhelo que llegue a ser algún día –hoy lejano– en Chile, comprobamos que el proceso no se refiere ya solo al ámbito interno del Estado, en su totalidad. Por el contrario, ha trascendido las fronteras, dando lugar a la regionalización transfronteriza8, es decir, entre áreas territoriales contiguas de Estados vecinos 9. Los tratados de la Unión Europea10 así lo han previsto y son patentes los progresos a que ha llegado ese empeño de integración y complementación; y La descentralización, la subsidiariedad y la solidaridad se postulan de frente al Estado Gobierno, lo que es correcto; pero hoy percibimos con nitidez que esa trilogía debe ser realizada también hacia el interior del Estado mismo y hacia el interior de la Sociedad Civil. De lo contrario, estaríamos expandiendo al individuo solo y comprimiendo al Estado todo. Sin duda, el individualismo es autónomo de la solidaridad, tanto como lo es el colectivismo de cara a la subsidiariedad. Trátase, en consecuencia, de forjar en Chile un tipo de gobierno nuevo, que armonice o conjugue los extremos aludidos en una ecuación distinta. Creo que, para nuestro país al menos, la fórmula de equilibrio se halla en el Estado unitario que va, resueltamente, regionalizándose según los valores y principios articulados en la Carta Fundamental. En esta perspectiva, reconozco que el proceso debe ser gradual pero sin detenciones; que tiene que referirse al Estado-Gobierno y a la Sociedad Civil; que hacia el interior del Estado, debe impulsar la descentralización como expresión de subsidiariedad, y hacerlo, por el mismo motivo, en las relaciones transfronterizas con

Consúltese TAPIA VALDÉS , Jorge, Paradiplomacia. Las Relaciones Internacionales de los Organos Subnacionales de Gobierno”, en M ARTÍNEZ S OTOMAYOR, Carlos et al.: El Marco Jurídico Institucional de la Integración Transfronteriza Subregional (Iquique, Universidad Arturo Prat, 2003) pp. 113 ss. Véase el artículo 124 de la Constitución argentina, reformada en 1994. Una explicación, clara y concisa de esa disposición se halla en G ELLI, María Angélica, Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada, Ed. La Ley, (Buenos Aires, 2001) pp. 753 ss. Revísense los artículos 263 a 265 del Tratado de la Comunidad Europea, de 1957, con las modificaciones introducidas por los Tratados de Maastricht, en 1992, y Amsterdam, en 1997.

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los países vecinos; que el proceso ha de ir emergiendo, simultáneamente en las regiones, provincias y comunas pero, como observó agudamente Alexis de Tocqueville, primero en las últimas porque es menester capacitarse en lo pequeño y simple para llegar a ser diestro en el gobierno de lo más grande y complejo11. En la gestión de proximidad, como criterio rector o parámetro, patente en la reforma de 2003 a la Constitución francesa12, encontramos lo que, sorprendentemente para los chilenos, vienen redescubriendo los europeos. ¿Cuál es, pregunto, ese hallazgo? Consiste en que, sin cejar aunque avanzando pausadamente, han forjado la Unidad Europea por integración de países y regiones sin quedarse en disposiciones nominales, trabas ideológicas ni nacionalismos estériles13.

EPÍLOGO He bosquejado un horizonte, nuestro horizonte en verdad, pero muy distante aún. Al despedirme, lo hago dejándoles planteada esta pregunta ¿no creen que si es evidente tanto la necesidad de descentralizarnos como las secuelas negativas que tiene no comenzar a hacerlo, será cada vez más fuerte la dinámica que culminará imponiéndose al centralismo? Como constitucionalista y académico, espero que el cambio descrito sea hecho a tiempo e institucionalizado, quiero decir arraigado, siempre a través del Derecho y para el desarrollo humano de todos los habitantes de Chile.

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La Democracia en América, (1835), Ed. Fondo de Cultura Económica, (México DF., 1963), pp. 53, 78-83 y 104-105. Renaud DENOIX DE S AINT A RC, L’Etat, PUF, (París, 2004) pp. 91 ss.; y Didier T RUCHET, Le Droit Public, PUF, (París, 2003), pp. 111 ss. Giuseppe DE VERGOTTINI, Transiciones Constitucionales, Ed. Temis, (Bogotá, 2002) pp. 120 ss.