Descentralización en América Latina y República Dominicana

La descentralización se ha impuesto como un tema de trascendental importancia para América Latina. Los avances en los procesos de democratización y descentralización colocan a las municipalidades como centro del debate respecto a la organización y modernización del Estado. En República Dominicana los estudios para la construcción de una agenda sobre descentralización son relativamente recientes y sus intentos de descentralización política han sido entendidos como procesos de transferencia de competencias a organizaciones territoriales y funcionales políticamente autónomas concentrados fundmentalmente en el nivel municipal.

Katherine Elizabeth Then Díaz 02 de marzo del 2015

Índice de Contenido

Introducción .............................................................................................................................................. 1 I. Descentralización: Aspectos Conceptuales ........................................................................................... 2 1.1Descentralización ............................................................................................................................. 3 1.2 Desconcentración ............................................................................................................................ 4 1.3 Enfoques Teóricos........................................................................................................................... 4 1.4 Clases de Estados ............................................................................................................................ 5 II. Descentralización en América Latina................................................................................................... 6 2.1La Dinámica en la Región ................................................................................................................ 7 2.2 Aspectos Históricos......................................................................................................................... 8 2.3 El Centralismo y su Crisis ............................................................................................................... 8 2.4 Tendencias Descentralizadoras ....................................................................................................... 9 III. Descentralización de los Gobiernos Locales en América Latina ...................................................... 11 3.1 Desarrollo Local ............................................................................................................................ 12 3.2 Descentralización respecto a las atribuciones de los Gobiernos Locales ..................................... 14 3.3 Descentralización Política ............................................................................................................. 14 3.4 Descentralización Administrativa y Fiscal ................................................................................... 15 3.5 Financiamiento Local .................................................................................................................... 17 IV. Descentralización en República Dominicana ................................................................................... 19 4.1Orígenes del Centralismo en el País .............................................................................................. 20 4.2 Descentralización Político Administrativa y Organización Territorial del Poder ........................ 21 V. Descentralización del Gobierno Local en República Dominicana .................................................... 23 5.1 Aspectos Constitucionales del Municipalismo en República Dominicana ................................... 24 5.2 Marco Legal que rige la Función Municipal Dominicana ............................................................ 26 5.3 Régimen Municipal Dominicano .................................................................................................. 27 5.4 Competencias asignadas a los Ayuntamientos.............................................................................. 28 5.5 Utilización de los Fondos Municipales ......................................................................................... 29 5.6 La Liga Municipal Dominicana (LMD)........................................................................................ 30 Reflexiones Finales: Análisis respecto a las fortalezas y debilidades del proceso de descentralización del gobierno local en la República Dominicana ..................................................................................... 31 Referencias Bibliográficas ...................................................................................................................... 35

Introducción

Tanto el tema del desarrollo local como el de la descentralización han cobrado una relevancia importante en América Latina en las últimas décadas, tanto así, que los podemos encontrar posicionados como puntos prioritarios en muchas de las agendas nacionales desde comienzos del Siglo XXI, al cobrar un creciente reconocimiento por parte de los sectores gubernamentales nacionales, regionales y locales, incluyendo la sociedad civil y hasta el propio sector empresarial. Sin lugar a dudas, es mucho lo que se ha debatido respecto a la incidencia que ejercen los procesos de descentralización en el desarrollo humano, especialmente en el ámbito municipal, bajo la interrogante de qué tipo de descentralización, empoderamiento y movilización social es compatible con este desarrollo y con el proceso de construcción de ciudadanía.

Como veremos a lo largo del presente documento, este nivel de avance de los procesos de democratización y descentralización en la región colocan nuevamente a las municipalidades como centros del debate respecto a la organización y modernización del Estado y en particular, en la búsqueda de una mejor asignación de responsabilidades y recursos que promuevan una eficaz prestación de servicios y una administración eficiente de los recursos públicos. En tal sentido, el presente documento persigue describir de manera general la evolución que ha tenido este proceso tanto en América Latina como en la República Dominicana, tomando como base de análisis el caso de la descentralización de los gobiernos locales. La importancia de los estudios relacionados con estos aspectos queda ejemplificada en las apreciaciones emitidas en alguna ocasión por dos trascendentales políticos dominicanos:

¨Debemos avanzar hacia un Estado que promueva firmemente la descentralización administrativa y el desarrollo de los municipios, como células básicas de la democratización y la participación de la ciudadanía en la solución de sus problemas¨ Jacinto Peynado

¨ La descentralización es una de las claves del progreso y del desarrollo¨ José Francisco Peña Gómez

1

I. Descentralización: Aspectos Conceptuales La descentralización es un proceso dinámico a medio y largo plazo que permite aumentar la legitimidad de los sistemas políticos, a través de la elección y responsabilización de los niveles subnacionales concretados en cada área geográfica y la eficacia en la prestación de servicios por parte de estas unidades.

2

1.1Descentralización La descentralización también puede ser definida como la facultad que se reconoce a determinadas entidades para administrarse por sus propios órganos. Supone la transferencia de competencias y recursos de un nivel central de gobierno hacia otro de distinto origen y que guarda autonomía. Existen diversos tipos, definidos a continuación: 

Administrativa. Se opera a través de los entes locales (municipios y provincias) a los cuales se transfieren competencias por parte del poder central para gestionar por sí sus propios intereses. A tales entidades locales les corresponden competencias para la gestión de los asuntos más próximos, pero no un gobierno propio; y la posibilidad de elaborar normas para la ejecución concreta de esas competencias.



Política. Caracterizada por su ámbito territorial, pero también y sobre todo porque puede conllevar el reconocimiento del derecho a la autonomía de determinados entes territoriales, principalmente, de las regiones que poseen su propio estatuto, algunas competencias legislativas y administrativas y órganos adecuados para realizarlas. Cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos electorales (Sergio Boisier, 1990).



Funcional. Reconocimiento de competencias específicas o delimitadas a un solo sector de actividad, incluida la privatización de empresas (Sergio Boisier, 1990).



Fiscal. Refiere la transferencia de poderes de decisión y responsabilidades administrativas fiscales (ingresos y gastos públicos) de un nivel superior o central hacia niveles inferiores o subcentrales. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) este tipo de descentralización ocurre cuando las competencias fiscales se desplazan del nivel superior o central hacia el interior o subnacional y constituye, por lo general, un proceso dirigido desde el nivel central.



Territorial. Traspaso de poder decisional a órganos cuyo ámbito de actuación o cuya jurisdicción está constituido por un territorio o localidad, donde los órganos mantienen dependencia jerárquica respecto al poder central (Sergio Boisier, 1990).

3

1.2 Desconcentración Delegación de facultades o competencias de un órgano central a otro inferior o periférico, pero siempre dentro de la misma institución administrativa. Transferencia de competencias decisorias a funcionarios designados, manteniendo por este hecho el Gobierno Central el poder de revocatoria (Sergio Boisier, 1990).

1.3 Enfoques Teóricos 

Económico: federalismo fiscal. La descentralización está asociada con la coparticipación de los gobiernos locales en las finanzas nacionales así como la capacidad de generar nuevos recursos a partir de impuestos locales. Supone la relación entre ingresos y gastos por parte de los gobiernos subnacionales.



Económico: regionalismo. La descentralización aparece relacionada con la puesta en marcha de una estrategia de desarrollo regional y local para hacer frente a la globalización y al ajuste estructural en la región latinoamericana. Se convierte en un medio para generar territorios competitivos, que muestran una fuerte articulación entre el sector público y el sector privado, y una recuperación del rol del Estado a través del fortalecimiento de la capacidad de decisión en los gobiernos subnacionales.



Sociológico. Vincula la descentralización con la recuperación de la participación social y ciudadana, la provisión de los servicios sociales, el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática de la sociedad y los movimientos sociales. El punto de partida de este enfoque es que el gobierno local es el medio natural de fortalecimiento de la participación social. De este modo, la descentralización facilita el acercamiento de los ciudadanos a la gestión de lo público y la puesta en marcha de nuevas formas de participación de la comunidad.



Nueva gestión pública. La descentralización es considerada como un instrumento para desarrollar la potencia gerencialista de las administraciones públicas, tanto en los países desarrollados como en los países en vías de desarrollo. En América Latina, se relaciona con la

4

reforma del Estado y la gestión descentralizada, es decir, en la transferencia de poder hacia quienes utilizan los servicios. 

Politológico. Insiste en las causas y consecuencias que originan la descentralización o bien el efecto que producen determinadas instituciones políticas y cómo esto puede condicionar la profundidad del proceso en la región latinoamericana. Plantea que la descentralización es el resultado de los incentivos disponibles para políticos de diferentes niveles de gobierno y de los pactos resultantes entre ellos. Por ello, se establece que puede ser utilizada como una estrategia electoral para quienes cuentan con apoyos políticos subnacionales.

1.4 Clases de Estados 

Simple o unitario. Posee un único centro de impulsión política y un conjunto único de instituciones de gobierno. El poder central tiene el monopolio de creación del derecho, válido para todo el territorio; igualmente, el conjunto de la administración y la jurisdicción se ejerce por órganos de ese poder central. Puede ser centralizado o descentralizado.



Federal. Se encuentra una pluralidad de ordenamientos constitucionales, entre los que figura un ordenamiento constitucional superior, al que se subordinan y en el que participan los órganos inferiores.



Regional. Se apoya en la región entendida como área homogénea que posee características físicas y culturales distintas de las áreas que le rodean, y que conservan un grado de conciencia que define a sus miembros como un grupo humano unitario con sentimiento de identidad cultural propio.

5

II. Descentralización en América Latina Durante los años noventa, diversos países de América Latina lograron avances significativos debido a los procesos de descentralización, que en general, iniciaron después de la transición hacia la democracia, pero que también aparecieron en aquellos que habían mantenido regímenes democráticos en los años setenta y ochenta.

6

2.1La Dinámica en la Región El inicio de la descentralización coincidió casi siempre con los procesos de democratización local mediante la celebración de elecciones locales, lo que introdujo un componente importante de legitimación política. A pesar de que en la región la descentralización ha tenido ritmos diferentes según los países, siempre ha iniciado el proceso de redefinición de las políticas públicas, los sectores sociales, los servicios públicos y el conjunto de las políticas distributivas (Jordana, 2002). En algunos casos, el proceso se ha reducido a fórmulas de desconcentración o descentralización administrativa, mientras que en otros la descentralización administrativa ha sido simultanea a la descentralización política, lo que ha permitido a los nuevos gobiernos subnacionales asumir responsabilidades en la dirección y gestión de las políticas públicas.

Además de las particularidades que pueden existir en las diferentes localidades, en la mayoría de los casos la descentralización política, acompañada del traspaso de amplias capacidades de gestión, ha avanzado más cuando se han dado algunas condiciones específicas, como la existencia previa de una forma de estado federal o la aparición de una profunda crisis político-institucional combinada con tensiones territoriales muy fuertes. Respecto a los países de la región donde no se dieron estas condiciones Jacint Jordana expresa lo siguiente:

[...] Se puede señalar que, en términos muy generales, la descentralización fue bloqueada o bien avanzó muy lentamente debido, entre otros motivos, a que los partidos políticos tenían pocos incentivos para impulsar avances en el proceso de descentralización. A pesar de la intensidad sobre el tema en la mayor parte de países de la región, apenas se encuentran experiencias de procesos incrementales de descentralización que hayan alcanzado, progresivamente, una dimensión importante.

Otros autores (Finot, Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, 2001) consideran que aunque la descentralización ha viabilizado importantes avances, sobre todo en materia de cobertura de servicios sociales y de participación política, está creando presiones sobre el equilibrio fiscal y no ha contribuido a reducir la concentración económica, ya que la condición fundamental para que contribuya a la eficiencia es la participación democrática de los ciudadanos en las decisiones, requisito difícil de cumplir en los procesos latinoamericanos. 7

2.2 Aspectos Históricos Durante la historia de la región han existido sucesivos procesos de centralización y descentralización políticas. Primero el centralismo romano, luego la descentralización feudal y posteriormente el centralismo nacional (Finot, Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL, 2001). Este proceso centralista nacional prevaleció en América Latina durante un largo tiempo incrementándose a lo largo del Siglo XX hasta evolucionar al paradigma de la planificación central a finales de la década de 1950.

Factores como la crisis de la deuda de 1982 y la postcrisis obligaron a la región a realizar ajustes económicos y a luchar por la recuperación de la democracia, lo que produce que por primera vez en Latinoamérica se plantee reducir el protagonismo de los gobiernos nacionales y descentralizar decisiones hacia las iniciativas locales y personales como estrategia de desarrollo.

2.3 El Centralismo y su Crisis Como fue mencionado anteriormente la conformación de los países latinoamericanos conllevó fuertes procesos de centralismos especialmente en áreas como educación, salud, agua potable, alcantarillado y el servicio militar, a pesar de que los municipios habían heredado de la Iglesia la prestación de servicios gratuitos en las dos primeras áreas pero con un fuerte componente de intervención de los poderes centrales. El hecho de que el Estado asumiera un rol central en la provisión de estos servicios, y que los mismos reflejaran avances significativos en sus indicadores, consolidó las tendencias centralistas.

Este proceso también estuvo acompañado de una creciente intervención del Estado en el funcionamiento de la economía, especialmente a partir de la crisis económica de los años treinta que había puesto en evidencia la necesidad de la intervención estatal. A esta situación se le agrega la consolidación de numerosos movimientos sindicales centralistas que dieron la oportunidad de participar en la política a una gran parte de los excluidos hasta ese momento. Sin duda alguna, lo anteriormente expuesto podría considerarse los aspectos más positivos del centralismo -integración nacional, cobertura de servicios básicos e industrialización-.

8

Sin embargo, la crisis del centralismo fue ante todo de eficiencia, manifestada a través de un alto endeudamiento externo, déficits de empresas públicas y de Gobierno Central y monopolio estatal de moneda extranjera. La crisis también fue escenificada a través de la creciente complejidad en la administración estatal lo que favoreció la existencia de flagelos como el clientelismo y la corrupción. La década de 1970 es considerada como una de las más centralistas debido a la crisis de petróleo y la consiguiente abundancia de petrodólares lo que permitió recurrir en mayor medida al endeudamiento. Factores como la extrema exclusión política y la creciente inflación condujeron finalmente al centralismo a una crisis de gobernabilidad, siendo la crisis de la deuda de 1982 el hecho que marcó la crisis final del centralismo.

2.4 Tendencias Descentralizadoras La crisis de la planificación central abrió espacio a un cambio de paradigma económico hacia el modelo neoliberal que planteaba devolver al libre mercado la función primordial de asignar recursos, y al Estado otorgarle la responsabilidad de asegurar la estabilidad económica y el cumplimiento de los contratos. Sin embargo, no se tomó en cuenta que para que este modelo funcionara se hacía necesario un desarrollo institucional que garantizara la competencia y una intervención del Estado para que el crecimiento fuera equitativo hasta para las futuras generaciones.

Frente al paradigma económico neoliberal del Estado mínimo emerge la necesidad de un Estado regulador y redistribuidor. Por lo tanto, la descentralización emerge no solo como una condición para profundizar la democratización y como parte de una estrategia para enfrentar la crisis de la deuda, sino como la forma de organización más adecuada para facilitar la competitividad, crear nuevos sistemas de redistribución territorial, incrementar la participación ciudadana en la gestión pública y reducir el flagelo de la corrupción.

Varios de los actuales procesos de descentralización iniciaron bajo el modelo centralista y difieren en cada país según su contexto histórico. Originalmente los procesos de descentralización latinoamericanos pueden ser tipificados según tengan lugar en países federales o unitarios. En los países federales la descentralización se orientó hacia los estados o las provincias constituyentes. En cambio, en los países unitarios predomina la descentralización hacia el nivel municipal. También se 9

observa descentralización hacia el nivel intermedio en diversos grados (Finot, Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local. Revista de la CEPAL, 2005).

En los países unitarios los procesos de descentralización política se han orientado a niveles cercanos a los ciudadanos, como el nivel municipal para después avanzar hacia los niveles intermedios y en algunos casos alcanza hasta niveles submunicipales. En el caso de los países federales la descentralización se ha orientado hacia provincias o estados y por lo general se deja a este nivel la autoridad de decidir una descentralización hacia los municipios, que por lo regular cuando ocurre, es hacia los municipios con mayores recursos (Finot, Descentralización en América Latina: cómo hacer viable el desarrollo local (Vol. 38), 2003).

10

III. Descentralización de los Gobiernos Locales en América Latina En América Latina el avance de los procesos de democratización y descentralización colocan a las municipalidades como centro del debate respecto a la organización y modernización del Estado y en particular, en la búsqueda de una mejor asignación de responsabilidades y recursos que promuevan una eficaz prestación de servicios y una administración eficiente de los recursos públicos. Estas reformas se viven en un ambiente de mayor participación de la comunidad en los asuntos locales, junto a un proceso de mayores competencias como ejecutores de gasto local, acompañadas, en menor medida, de capacidades para la generación de recursos propios y movilización de otras fuentes.

11

En el contexto de la globalización, los gobiernos locales adquieren una relevancia importante como promotores del desarrollo económico y social local. Es por ello, que la coyuntura por la que atraviesan los países de la región, junto a los aspectos propios del proceso económico que se ha venido sosteniendo, han contribuido a la llamada crisis del desarrollo municipal manifestada en un acelerado proceso de urbanización no acorde con la presión y provisión de la infraestructura y equipamiento básico para el sostenimiento de la población, quedando el accionar de las autoridades locales rezagado o con muy baja efectividad. Esto ha implicado, como una de sus principales consecuencias, el crecimiento de la población en condiciones de carencias, lo que genera nuevas áreas de gestión y de acción, prioritarias para los gobiernos locales (Degli Affari Esteri & Italiana, 1998).

Las recientes décadas vienen siendo escenarios de un significativo resurgimiento de la institución municipal, derivado de la tendencia descentralizadora que viene impulsándose en América Latina, hecho que plantea nuevas posibilidades y desafíos para la gestión local. El fortalecimiento del municipio se ha constituido en un objetivo fundamental de los países de la región, donde se plantea un importante rol de la localidad como representante de los intereses de las comunidades y en la satisfacción de sus necesidades básicas, a través de soluciones reales a problemas concretos de los ciudadanos e instrumentos adecuados a las respectivas situaciones y estado de los procesos de descentralización en cada país.

3.1 Desarrollo Local En América Latina las ciudades pueden ser diferenciadas de manera general por su población, su nivel de ingreso y su producción. Esta gran diversidad territorial y poblacional es un factor que dificulta el desarrollo y logros del proceso de descentralización, por cuanto las municipalidades tienen diferentes recursos y grados de aprendizaje respecto a la gestión y administración local. Al reproducir un recuadro tomado de un documento elaborado en 1998 por la CEPAL, relacionado con la municipalización en América Latina, encontramos algunos indicadores importantes que permiten entender estas acentuadas diferencias:

12

Esquema No. 01 Caracterizaciones de los municipios de América Latina

Pequeñas localidades que tenían menos de 20 mil habitantes correspondían al 72% de los municipios y concentraban cerca del 23% de la población.

Ciudades intermedias (áreas urbanas con población entre 100 mil habitantes y 1 millón de habitantes) representaban el 4% de los municipios y el 29% de la población.

•Algunos datos de América Latina permiten observar grandes contrastes. Brasil contaba con más de 5 mil municipios y una población cercana a 160 millones de habitantes. En el otro extremo, se encontraba países como Costa Rica que tenía cerca de 3 millones de habitantes y 81 municipios.

•Municipios intermedios (con población entre 20 mil y 100 mil habitantes), representaban el 22% de los municipios y el 31% de la población.

Grandes ciudades (áreasmetropolitanas con población mayor a 1 millón de habitantes) representaban menos del 1% de los municipios de América Latina y concentraban el 17% de su población.

•En extensión Brasil es 7 veces más grande que Colombia, y casi 50 veces mayor que Uruguay y Costa Rica. Además, su población rural es mayor que la de cualquier país de América Latina (excepto México).

Respecto a estos indicadores el referido informe de la CEPAL establece los siguientes:

[...]En las dos primeras categorías de ciudades, de alguna manera la experiencia acumulada en términos de administración y gestión de políticas públicas y de generación de recursos propios, y la madurez que han alcanzado como proyecto de sociedad, les permite generar dinámicas tendientes, por un lado, a abrirse un espacio real en el escenario de la economía global y, por el otro, a asumir los retos que el proceso de descentralización les exige. Sin embargo, subsisten graves niveles de marginación, pobreza e indigencia, producto principalmente de la alta concentración 13

del ingreso en estas sociedades y por las olas migratorias provenientes del sector rural en busca de nuevas oportunidades.

3.2 Descentralización respecto a las atribuciones de los Gobiernos Locales Desde la década de los setenta, y muy particularmente a partir de los ochenta, las sociedades latinoamericanas se han venido comprometiendo con un proceso de descentralización que tiene como objetivo fundamental la construcción de democracias estables con mayor capacidad de resolución de conflictos y de promover una más eficiente asignación de los recursos públicos. Este proceso se sustenta en que existe una mayor eficiencia del gasto local, en la medida en que se logra una mayor proximidad entre quién financia y quien es beneficiario. Además, contribuye a la participación ciudadana.

Con la descentralización se pretende elevar la eficacia de las políticas públicas, lo que a su vez debe traducirse en una mayor gobernabilidad democrática. Este enfoque requiere reconceptualizar la gestión pública, en la que los gobiernos locales adquieren un mayor protagonismo en la estrategia del desarrollo. Así, en el proceso de profundización de la democracia en que se encuentran los países de América Latina, la descentralización, entendida como la asignación a los gobiernos subnacionales de una mayor responsabilidad política en su gestión pública, implica mayores demandas ciudadanas y el traspaso de nuevas competencias y recursos hacia los entes territoriales.

3.3 Descentralización Política La dimensión política del proceso de descentralización responde a la necesidad de vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a éstas legitimidad y capacidad de ser cumplidas. Esto, por entender que habrá mayor desarrollo político significativo a nivel local si la comunidad encuentra que es de su interés real el participar plenamente en ese proceso. En este contexto, el fin último de la gobernabilidad es la legitimación del Estado y las autoridades subnacionales (Local, 2000). Desde este punto de vista, la descentralización no se restringe al simple hecho de la elección de las autoridades locales, sino que implica que la sociedad civil adquiera un papel protagónico en los consensos sobre el desarrollo y la convivencia. 14

Se podría decir que la región ha avanzado de manera sustancial en este sentido, por lo cual los procesos de descentralización han sido acompañados de un afianzamiento de la democracia, ya que cada vez es mayor el número de países que han establecido la elección directa de autoridades locales e implantan mecanismos que promueven una mayor participación ciudadana en los asuntos locales a través de cabildos, referendos o consultas y la misma posibilidad de revocatoria del mandato local y la participación de los usuarios en juntas de servicios.

También se pueden observar avances en el nivel administrativo intermedio de gobierno (provincias, estados, departamentos o regiones), en la elección directa de mandatarios, y en el ámbito legislativo ha sido igualmente importante la instauración de comisiones nacionales de descentralización por parte de los parlamentos, con participación de los distintos niveles de gobierno y de representantes de la comunidad y del sector privado.

3.4 Descentralización Administrativa y Fiscal El proceso de descentralización apuesta a la formación de una institucionalidad sólida a nivel local, que busca elevar la eficiencia de la administración municipal y que reconoce al gobierno local como contribuyente al proceso de desarrollo nacional en sus dimensiones económica y social. Sin embargo, los altos costos e ineficiencias que acompañan la administración centralizada de buena parte de los servicios e inversiones de desarrollo que tienen lugar en el escenario local, sugieren que el traspaso gradual de estas funciones de administración al ámbito municipal puede reportar beneficios al desarrollo local. Se reconocen algunas ventajas que podría tener la gestión local para enfrentar estas decisiones: 

Conocimiento detallado de la realidad socioeconómica local, que facilita la identificación y priorización de las inversiones.



Manejo de información básica de caracterización socioeconómica, que permite mejorar la focalización del gasto público, corrigiendo así problemas de equidad.



Generación de tipologías de proyectos que se ajusten a la realidad local.



Oportunidad que ofrece la localidad, en cuanto a mejorar la coordinación entre diferentes actores y ejecutores de trabajos.

15



Posibilidad de incorporar a los usuarios y beneficiarios en el proceso de mejoramiento urbano.



Y, condición de control que puede ejercer la comunidad sobre las acciones de la administración local.

De esta manera, la descentralización se traduce en el traspaso de competencias y recursos de gestión a las entidades territoriales locales, con el propósito de contribuir a una mayor eficacia de los objetivos del desarrollo en sus diversas dimensiones (Local, 2000). Tradicionalmente la actuación de los gobiernos locales ha estado restringida a la administración de obras de infraestructura a través de tasas, cargos y tributos locales, restringiendo su participación en las demás funciones sociales y económicas del Estado, en gran medida por las disposiciones del nivel central. En el pasado, las competencias locales también abarcaron, en gran medida, la prestación de servicios públicos locales, como el servicio de agua, teléfonos, recolección de residuos, mantenimiento de parques y centros de recreación y el aseo de calles, junto con la administración del municipio; ello, con un financiamiento basado en cargos a los usuarios y en algunos casos, con acceso al crédito.

Por su parte, la construcción y mantenimiento de infraestructura urbana relacionada con la pavimentación y reparación de vías, carreteras, puentes, alumbrado de las calles, transporte masivo, se hizo posible a través de un financiamiento del presupuesto nacional, cobros a los usuarios, cargos y contribuciones y, en alguna medida, a través de concesiones con el sector privado. Con el posicionamiento gradual de la descentralización como estrategia del desarrollo, a las localidades urbanas se les han venido asignando mayores responsabilidades, en particular respecto a la prestación de servicios sociales básicos en educación primaria, salud básica, bienestar social y vivienda, con un financiamiento principalmente a través de subsidios, aportes presupuestales y distintas modalidades de subvenciones y transferencias.

Sin embargo, este proceso de traspaso de mayores responsabilidades y recursos a los municipios es un proceso complejo, sobre todo como se mencionó anteriormente, cuando la mayoría de las ciudades latinoamericanas y las pequeñas localidades urbanas no cuentan con la experiencia técnica en la administración de su gestión ni con los suficientes recursos financieros y humanos para el logro de sus objetivos sociales. Es por ello, que el proceso de descentralización debe ir acompañado, además de la transferencia de recursos y competencias, de un fuerte proceso de desarrollo normativo y jurídico, la 16

prestación de asistencia técnica y capacitación a los administradores locales en términos tanto de manejo de recursos financieros, como en cuanto a la administración y gestión de sus nuevas funciones.

3.5 Financiamiento Local Como se ha sugerido hasta el momento, el financiamiento de las mayores competencias y funciones transferidas hacia las localidades se convierte en un tema fundamental del análisis de los procesos de descentralización en América Latina, ya que el proceso resulta poco efectivo si los gobiernos locales no cuentan con los recursos financieros adecuados que les permitan adelantar eficientizar la gestión y provisión de los servicios asumidos.

La preocupación central de mejorar la provisión descentralizada de bienes y servicios conlleva contar con una asignación clara de responsabilidades de gasto e ingresos en el nivel local, y en este sentido, mayores posibilidades de gestión local en la movilización de recursos y nuevas opciones que permitan superar las carencias financieras y sus posibles repercusiones en términos de niveles de cobertura y calidad de los mismos servicios. En América Latina se han dado importantes avances en materia de descentralización fiscal, sin embargo, en muchos países el financiamiento local sigue caracterizado por los siguientes aspectos: 

Escasa autonomía fiscal en la determinación de sus principales impuestos locales.



Alta participación de las transferencias intergubernamentales.



Uso reducido de los cargos a usuarios y contribuciones especiales.



Bajo acceso y utilización del endeudamiento.



Y, una generalizada carencia de mecanismos de coordinación con los otros niveles de gobierno.

Como establece la CEPAL todos estos factores traen como consecuencia una permanente brecha financiera a nivel local, que dificulta la gestión y en general una efectiva consolidación y sostenibilidad de los procesos descentralizadores en la región. En este contexto, adquiere mucha importancia revaluar cuáles son realmente las opciones financieras y márgenes de acción que tienen las municipalidades. En el caso latinoamericano, las municipalidades han señalado, de tiempo atrás, la alta concentración de

17

ingresos y gastos en el gobierno nacional, lo que deja un margen de acción estrecho al mismo sistema de financiamiento local para generar mayores recursos.

A pesar de que en cada país los problemas del financiamiento local son distintos, éstos giran fundamentalmente alrededor de la suficiencia financiera de los gobiernos locales para hacer frente a sus responsabilidades de gasto. En este sentido, la mayor autonomía fiscal a nivel local, aunque tímida y limitada, es sin duda uno de los objetivos centrales de buena parte de los proyectos actuales de reformas municipales promovidas en los países de la región.

18

IV. Descentralización en República Dominicana En la República Dominicana los estudios para la construcción de una agenda sobre descentralización son relativamente recientes, tanto que los conceptos descentralización y municipalización todavía se encuentran íntimamente vinculados.

19

4.1Orígenes del Centralismo en el País El punto de partida para el análisis de la descentralización en el país está relacionado directamente a los orígenes del Estado y a los rasgos de su cultura política, expresada en la centralización, el patrimonialismo, el caudillismo y el autoritarismo. Estos rasgos son el resultado de un proceso de socialización política edificado por los sujetos políticos y económicos (Organización del II Foro sobre Desarrollo Humano, 2007). El modelo colonial español se constituyó en el referente del municipio dominicano, por tal motivo, el primer municipio fundado en el país en el año 1494, denominado La Isabela, respondió en su estructura organizativa al esquema piramidal de mando, en el que los gobernadores designaban de manera directa a los presidentes y regidores de los ayuntamientos (hoy en día denominados alcaldías). Este sistema se constituyó mediante un proceso totalmente discriminatorio ya que las personas asignadas debían gozar de algunos privilegios sociales y económicos.

El escenario de la isla estuvo primero marcado por el uso del territorio para la explotación esclavista y posteriormente por el control territorial para el usufructo de las riquezas naturales por parte de los caudillos locales y regionales. Las propuestas e ideales sobre descentralización del territorio y justa valoración municipal concebidos por el hoy denominado padre de la patria dominicana, Juan Pablo Duarte, fueron determinantes para matizar las confrontaciones por el poder político entre liberales y conservadores. Duarte, en su primera propuesta de constitución dominicana, incluyó al poder municipal como uno de los primeros poderes del Estado. Evidentemente, los sectores más conservadores y por lo tanto centralistas se opusieron a la conclusión de este ideal duartiano.

Posteriormente fue Pedro Francisco Bonó, considerado el primer sociólogo dominicano, quien en el Congreso Constituyente de Moca, celebrado el 21 de diciembre de 1857, planteó que el sistema municipal no era un sistema, sino un poder, y que en las formas centrales todo poder que no sea uno de los tres: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, es inferior y dominado. En ese momento, Bonó destacó la importancia de la independencia del poder municipal. Esta referida autonomía municipal desencadenó una lucha entre conservadores y liberales, ya que la misma tenía como objetivo suprimir la monopolización del poder en el Sur -en ese entonces capital de la República- que tenían los santanistas y baecistas, representantes de los intereses de los madereros y ganaderos, en oposición a la dominación que sufrían los liberales y tabaqueros con asiento en el Cibao.

20

Este control político facilitaba el privilegio de las relaciones comerciales directas con Estados Unidos y los países europeos por parte de los conservadores del Sur, lo que significaba para la clase dominante del Cibao un gran obstáculo para su desarrollo y acumulación de riqueza (Organización del II Foro sobre Desarrollo Humano, 2007). La inclinación autonómica del Cibao traza la descentralización política en los distintos niveles de gobierno, cuando en la nueva constitución se asume que los ayuntamientos o municipalidades debían obrar respecto a sus disposiciones con entera independencia y sin estar sometidos a la aprobación de las diputaciones provinciales. Estos ideales también forjaron las bases para integrar una concepción de la democracia municipal que orientara a los ayuntamientos a tomar en cuenta a la ciudadanía en la toma de decisiones.

4.2 Descentralización Político Administrativa y Organización Territorial del Poder El constitucionalismo histórico dominicano consagró en sus distintas versiones un Estado claramente centralizado, siendo ajeno por tanto a las tendencias federalistas propias de otros países del entorno iberoamericano. Desde un primer momento se acogen determinadas formas de organización política subestatales, destacando entre ellas, las provincias y los municipios (Comisión Especial para la Reforma de la Constitución de la República Dominicana).

Constitución de 1844

Establece en su Artículo 4 que el territorio de la República Dominicana se divide en cinco provincias: Compostela de Azua, Santo Domingo, Santa Cruz del Seibo, la Concepción de la Vega y Santiago de los Caballeros. Posteriormente, el Título V se dedica al gobierno político de las provincias. En este sentido, existe una semejanza con lo ocurrido en determinados períodos del Siglo XIX español, una dualidad jefe superior-diputación provincial, en cuanto que el primero es designado por el Gobierno Central y el segundo es electivo.

Constitución de 2002

Sigue consagrando una forma de estado unitario centralizado, pues al margen de la autonomía municipal, no reconoce ningún otro ente político territorial si se exceptúa a la provincia. Así, el Artículo 5 en su párrafo segundo señala que el territorio de la República Dominicana se divide 21

políticamente en un Distrito Nacional, en el cual estará comprendida la capital de la República, y en las provincias que determine la ley. Las provincias, a su vez se dividen en municipios. El párrafo tercero añade que la ley fijará el número de las provincias, determinará sus nombres y los límites de éstas y del Distrito Nacional, así como los de los municipios en que aquellas se dividen, y podrá crear también, con otras denominaciones, nuevas divisiones políticas del municipio.

Constitución de 2010

En el Artículo 7 de la actual constitución se describe la República Dominicana como un ¨Estado Social y Democrático de Derecho organizado en forma de República unitaria¨. En el Artículo 12 se establece que para el gobierno y la administración del Estado, el territorio se divide políticamente en un Distrito Nacional y en las regiones, provincias y municipios que las leyes determinen. A su vez, se precisa que las regiones estarán conformadas por las provincias y municipios que establezca la ley. Esto podría significar que las provincias son configuradas como divisiones para el ejercicio del poder estatal, y no como un ente mínimamente autónomo, aspecto que se confirma si se tiene en cuenta que el gobernador civil es designado por el Poder Ejecutivo (Artículo 198). Esquema No. 02 Momentos importantes en el proceso de descentralización en República Dominicana

Mediados de los 90's

• Producción de varios documentos y análisis que inician la conceptualización del problema.

Décadas de los 80's y 90's

22

• Separación de las elecciones presidenciales de las municipales y congresuales, se produce una incidencia en la agenda de los partidos por parte de la sociedad civil y agentes de los propios partidos; los partidos introducen en su programa de gobierno temas como carrera administrativa municipal, reforma a la ley municipal y al marco jurídico de la Liga Municipal Dominicana.

• Se dieron diversos cambios impulsados por algunas instituciones mediante consultas, debates, análisis y propuestas de reforma al régimen municipal dominicano, acciones de fortalecimiento institucional y promoción de nuevas estrategias de participación social, transparencia y sistemas de gestión.

A partir de 1996

V. Descentralización del Gobierno Local en República Dominicana Originalmente, los intentos de descentralización política en la República Dominicana han sido entendidos como ¨un proceso de transferencia de competencias a organizaciones territoriales y funcionales políticamente autónomas¨, concentrado en el nivel municipal. De tal manera, que se prevé el fortalecimiento y modernización de las alcaldías en forma integral, es decir, financiera, técnica, institucional y operativamente, para que actúen como verdaderos gobiernos locales.

23

En sus orígenes, los gobiernos locales eran entidades de escasa incidencia en la vida de la población, tanto así, que ni siquiera recibían demandas de parte de ella para la prestación de servicios o la solución de problemas en el ámbito de sus competencias (Ramlakhan, 2003). A esta situación, se le agrega el hecho de que el Gobierno Central los había dejado sin funciones, con limitados recursos y durante mucho tiempo asumió el servicio de recogida y tratamiento de desechos sólidos, siendo ésta responsabilidad atribuida a los ayuntamientos por la antigua Ley No. 3455 de Organización Municipal. (Cáceres, 2007) agrega que además, el Gobierno Central asumió ingresos de vocación tradicionalmente local, como el impuesto predial, llamado localmente ¨impuesto a la vivienda suntuaria¨ y el impuesto a la circulación de vehículos, llamado popularmente ¨placa¨, debilitando así aún más el ámbito de actuación de las alcaldías y con ello su credibilidad pública.

5.1 Aspectos Constitucionales del Municipalismo en República Dominicana El municipio ha tenido históricamente un profundo arraigo en la República Dominicana. De hecho, los primeros municipios de la América española fueron dominicanos. El antecedente del poder municipal se encuentra en los ayuntamientos de Santo Domingo, Concepción de la Vega y Santiago. La colonización española fue por lo general respetuosa con los derechos e intereses propios de las ciudades, administradas por los cabildos, institución decisiva en la vida del país. Incluso podría afirmarse que es el único caso de democracia directa de representación popular en el gobierno colonial y el ámbito casi exclusivo donde los pobladores surgidos de estratos sociales inferiores pudieron ejercer alguna decisión política (Comisión Especial para la Reforma de la Constitución de la República Dominicana).

La Constitución de 1844 parte de la consideración del ayuntamiento como piedra básica del sistema político de la nación. De tal manera que en su Artículo 159 señala que ¨habrá un ayuntamiento en cada común en que lo había en el año de 1821, y la ley podrá establecerlos en las demás comunes que convenga; sus vocales serán electos por las respectivas asambleas primarias, y será presididas por el alcalde o alcaldes que ellos mismos elijan de entre sus miembros. La importancia otorgada al régimen municipal en el país también se constata por el hecho de que la segunda disposición legal aprobada por el primer congreso dominicano (tras la Ley Electoral) fue la Ley de Ayuntamientos, promulgada por el presidente Santana el 2 de mayo de 1845.

24

Desde la Constitución de 2002 se consagra implícitamente la autonomía municipal, pues, aunque no la declare expresamente, la misma se infiere de las distintas facultades que se otorgan constitucionalmente a los municipios. Así, su Artículo 85 remite ineludiblemente a la autonomía presupuestaria y tributaria. La vigente Constitución (2010) también contiene diversos aspectos dicados a la gestión y autonomía municipal. Su Titulo IX está dedicado a establecer el ordenamiento del territorio, la administración local y la gestión descentralizada. A continuación, se citan algunos de los artículos y disposiciones más importantes:

Artículo 199

Artículo 201

¨El Distrito Nacional, los municipios y los distritos municipales constituyen la base del sistema político administrativo local. Son personas jurídicas, de patrimonio propio, gozan de autonomía presupuestaria, con potestad normativa, administrativa y de uso de suelo y sujetas al poder de fiscalización del Estado y al control social de la ciudadanía¨.

¨El gobierno del Distrito Nacional y el de los municipios estarán cada uno a cargo del ayuntamiento, constituido por dos órganos complementarios entre sí, el consejo de regidores y la alcaldía. La alcaldía es el órgano ejecutivo encabezado por un alcalde o alcaldesa, cuyo suplente se denominará vicealcalde o vicealcaldesa¨.

Artículo 204

Artículo 205

¨El Estado propiciará la transferencia de competencias y recursos hacia los gobiernos locales, de conformidad con la Constitución y la ley. La implementación de estas transferencias conllevará políticas de desarrollo institucional, capacitación y profesionalización de los recursos humanos¨.

¨Los ayuntamientos del Distrito Nacional, de los municipios y las juntas de distritos municipales estarán obligados, tanto en la formulación como en la ejecución de sus presupuestos, a formular, aprobar y a mantener las apropiaciones y las erogaciones destinadas a cada clase de atenciones y servicios, de conformidad con la ley¨.

Artículo 206 ¨La inversión de los recursos municipales se hará mediante el desarrollo progresivo de presupuestos participativos que propicien la integración y corresponsabilidad ciudadana en la definición, ejecución y control de las políticas de desarrollo local¨.

25

Artículo 207 ¨Las obligaciones económicas contraídas por los municipios, incluyendo las que tengan el aval del Estado, son de su responsabilidad, de conformidad con los limites y condiciones que establezca la ley¨.

5.2 Marco Legal que rige la Función Municipal Dominicana Lo primero a descartar referente al marco legal dominicano que rige la función municipal es que sus principales leyes fueron promulgadas durante la dictadura de Rafael Leónidas Trujillo o en medio del dominio militar o cívico militar, lo que provocó que en sus orígenes se constituyera en un marco arcaico y centralizador (Oficina de Desarrollo Humano. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2007). A continuación, se citan las principales leyes que rigen la función y organización municipal del país, ordenadas cronológicamente según la fecha de su promulgación:

Ley No. 3455 De organización Municipal. Promulgada el 21 de diciembre del 1952. Establece las atribuciones, competencias y funciones de los ayuntamientos y sus autoridades. Esta misma ley rige para el ayuntamiento del Distrito Nacional, pero con el número 3456.

Ley No. 5622 Instuye la Autonomía Municipal. Promulgada el 14 de septiembre de 1961. Se limita la intervención de la Liga Municipal en el funcionamiento de los ayuntamientos, quedando sujeta su relación con estos organismos en asuntos esencialmente de asesoramiento técnico. También establece que no será necesaria la autorización del Poder Ejecutivo para que los ayuntamientos puedan concertar empréstitos, siempre que no afecten los inmuebles o rentas municipales.

Ley No. 6232 Sobre Planificación Urbana. Promulgada el 25 de febrero de 1963. Regula el crecimiento y ordenamiento de los grandes centros urbanos del país, establece que los municipios con más de 50 mil habitantes están en la obligación de abrir una Oficina Municipal de Planeamiento Urbano (OMPU).

Ley No. 180 Sobre el Establecimiento de Abitrios Municipales. Promulgada el 12 de abril de 1966. Queda establecido que la creación de arbitrios por parte de los ayuntamientos debe contar con la aprobación del Consejo Nacional de Desarrollo por medio del Secretariado Técnico de la Presidencia.

26

Ley No. 584 Sobre Procedimientos que deben seguirse una vez celebradas elecciones. Promulgada el 26 de junio de 1970. Se limita la erogación de fondos sin la previa autorización de la Liga Municipal, para un próximo ejercicio municipal en medio de la transición del cargo.

Ley No. 163-01 Promulgada el 16 de octubre de 2001. Con el propósito de descentralizar en términos políticos y administrativos el Distrito Nacional (ciudad de Santo Domingo, capital del país). Se estableció que esta unidad territorial sufriera un desprendimiento para la creación de la provincia de Santo Domingo, la cual debía de tener cuatro municipios (Santo Domingo Este, Santo Domingo Oeste, Santo Domingo Norte y Boca Chica).

Ley No. 166-03 Promulgada el 6 de octubre de 2003. Se instituye una transferencia de un 10% de los ingresos nacionales hacia todos los municipios del país, según el tamaño de su población. Esta ley modificó la 17-97 que establecía un 4% de transferencia de los ingresos nacionales.

Ley No. 176-07 Del Distrito Nacional y los Municipios. Promulgada el 20 de julio de 2007. Tiene por objeto normar la organización, competencia, funciones y recursos de los ayuntamientos de los municipios y del Distrito Nacional, asegurándoles que puedan ejercer, dentro del marco de la autonomía que los caracteriza, las competencias, atribuciones y los servicios que les son inherentes.

5.3 Régimen Municipal Dominicano La ley 176-07 establece que el ayuntamiento constituye ¨la entidad política administrativa básica del Estado dominicano, que se encuentra asentada en un territorio determinado que le es propio. Como tal es una persona jurídica descentralizada, que goza de autonomía política, fiscal, administrativa y funcional, gestora de los intereses propios de la colectividad local, con patrimonio propio y con capacidad para realizar todos los actos jurídicos que fueren necesarios y útiles para garantizar el desarrollo sostenible de sus habitantes y el cumplimiento de sus fines en la forma y con las condiciones 27

que la Constitución y las leyes lo determinen¨. Los ayuntamientos tendrán como ámbito de actuación las competencias propias, y además, las coordinadas y delegadas con los demás entes que conformen la administración pública, que le defina la Constitución, su ley, las legislaciones sectoriales y las que rijan las relaciones interadministrativas. Se considera que las competencias de los ayuntamientos recaerán sobre todos los ámbitos de la administración pública, exceptuando aquellas que la Constitución reserve para la administración central.

De hecho, la Constitución, la Ley 176-07 y las leyes sectoriales definen los ámbitos de actuación en cada una de las competencias para los diferentes entes en la división política administrativa de la administración pública, lo cuales deben garantizar conjuntamente la gestión eficiente, eficaz, transparente y participativa. Le corresponde a los tribunales judiciales el control de legalidad de sus actos, acuerdos y resoluciones. Además, los ayuntamientos gozan de plena capacidad jurídica y tienen las mismas exenciones que hayan sido reconocidas en el pago de tributos, contribuciones, tasas y cualquier otro derecho a los organismos, entidades e instituciones de la administración pública.

5.4 Competencias asignadas a los Ayuntamientos Los ayuntamientos en el país tienen competencias que les son propias dentro de las que se encuentran: el ordenamiento del tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas y rurales; normar y gestionar el espacio público, tanto urbano como rural; prevención, extinción de incendios y financiación de las estaciones de bomberos; ordenamiento del territorio, planeamiento urbano, gestión del suelo, ejecución y disciplina urbanística; normar y gestionar el mantenimiento y uso de las áreas verdes, parques y jardines; normar y gestionar la protección de la higiene y salubridad públicas para garantizar el saneamiento ambiental; construcción de infraestructuras y equipamientos urbanos, pavimentación de las vías públicas urbanas, construcción y mantenimiento de caminos rurales, construcción y conservación de aceras, contenes y caminos vecinales; preservación del patrimonio histórico y cultural del municipio; construcción y gestión de mataderos, mercados y ferias; construcción y gestión de cementerios y servicios funerarios; instalación del alumbrado público; limpieza vial; servicios de limpieza y ornato público, recolección, tratamiento y disposición final de residuos sólidos; ordenar y reglamentar el transporte público urbano y promoción, fomento y desarrollo económico local.

28

A pesar de estas competencias propias, la ley establece que los ayuntamientos podrán solicitar la delegación de determinadas competencias al Gobierno Central, respondiendo a la demanda de la población y a partir de la demostración de que pueden hacer un ejercicio de las mismas más eficiente, eficaz, transparente y participativa. Además, a los gobiernos locales les son conferidas las llamadas competencias compartidas o coordinadas, entendidas como aquellas que corresponden a la función de la administración pública, salvo aquellas que la Constitución le asigne exclusivamente al Gobierno Central. Dentro de esta gama de responsabilidades, a los gobiernos locales se les han asignado servicios municipales considerados como ¨mínimos¨, lo que significa que el ayuntamiento, por sí o asociado a otros, prestará con carácter obligatorio los siguientes: recolección, tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales; limpieza vial; acceso a los núcleos de población; reconstrucción y mantenimiento de calles, aceras, contenes, caminos rurales, plazas, parques públicos, biblioteca pública, instalaciones deportivas, matadero y mercado; protección y defensa civil, prevención y extinción de incendios; protección del medio ambiente; planeamiento urbano y servicios sociales básicos1.

5.5 Utilización de los Fondos Municipales Según establece la Ley 176-07, los ayuntamientos destinarán los ingresos propios y los recibidos por las diferentes modalidades establecidas por las leyes nacionales para satisfacer sus competencias manteniendo los siguientes límites en cuanto a su composición: hasta el 25% para gastos de personal; hasta el 31%, para la realización de actividades y el funcionamiento y mantenimiento ordinario de los servicios municipales de su competencia; al menos el 40%, para obras de infraestructura, adquisición, construcción y modificación de inmuebles y adquisición de bienes muebles asociados a esos proyectos, incluyendo gastos de pre inversión e inversión para iniciativas de desarrollo económico local y social y un 4% dedicado a programas educativos, de género y salud. También establece que los ayuntamientos, a través de la sindicatura, tienen la facultad de impugnar los actos y disposiciones del Poder Ejecutivo, de otros ayuntamientos y otros organismos de la administración pública ante el Tribunal Contencioso, Tributario y Administrativo, que lesionen su independencia y la autonomía funcional.

1

La construcción, reconstrucción y mantenimiento de autopistas y carreteras intermunicipales son responsabilidad del Gobierno Central.

29

5.6 La Liga Municipal Dominicana (LMD) Constituye una entidad de asesoría en materia técnica y de planificación, dirigida por un secretario general electo por los síndicos/as de los municipios y el Distrito Nacional cuatro años. Dentro de sus funciones primordiales se encuentra la promoción de las mejores relaciones y el más eficaz espíritu de cooperación entre los municipios de la República Dominicana, con el Gobierno Central. Sin embargo, este órgano tiene límite de asesoría ya que está impedido de fiscalizar e intervenir en las actividades y decisiones de los ayuntamientos. Su presupuesto es determinado por la Asamblea Anual de los Municipios de los fondos destinados a los mismos, en coordinación con la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo (SEPyD), a los fines que sea contemplado en la Ley de Presupuesto Público correspondiente.

30

Reflexiones Finales Análisis respecto a las fortalezas y debilidades del proceso de descentralización del gobierno local en la República Dominicana

A pesar de que en la República Dominicana se han dado algunos pasos importantes en materia de descentralización, sobre todo en lo que respecta a los gobiernos locales, especialmente por la promulgación en el 2007 de la Ley 176-07, todavía existen múltiples debilidades que amenazan el éxito de este proceso. Sin lugar a dudas, esta ley supone un importante paso de avance en lo que tiene que ver con la reforma del régimen municipal dominicano, al introducir medidas como el fortalecimiento del rol del municipio como unidad política básica del Estado dominicano, dotándole además, de personalidad jurídica y autonomía política, fiscal, administrativa y funcional. Esta pieza legislativa introduce una nueva estructura organizativa para los ayuntamientos, redefine sus competencias y atribuciones, fortalece su sistema de gestión financiera y sus mecanismos de control y fiscalización.

En el aspecto social y democrático, la pieza también introduce aspectos importantes: nuevos mecanismos de participación ciudadana en la gestión municipal, tales como, plebiscito, referéndum, iniciativa legislativa; presupuesto participativo; reconoce mecanismos de asociacionismo municipal y dispone criterios técnicos para regular la creación de nuevas entidades territoriales municipales o submunicipales. Sin embargo, a pesar de estos logros alcanzados aun la administración pública es altamente centralizada. Para garantizar una real autonomía de los gobiernos locales se hace necesario materializar la transferencia de competencias establecidas en el Artículo 19 de la Ley 176-07, así como los recursos establecidos en la Ley 166-03 de Transferencia de Recursos a los Ayuntamientos.

A pesar de lo establecido en el Artículo 271 referido a los Ingresos Municipales, los gobiernos locales presentan una baja autonomía financiera, administrando un sistema tributario caracterizado por tasas obsoletas, con poco conocimiento de la legislación, en muchos casos falta de voluntad e ineficiente implementación de mecanismos de cobros, alta evasión y morosidad en el pago de los servicios por parte de la población. Esto trae como consecuencia que la generación de ingresos propios por parte de los ayuntamientos sea muy baja, lo que acrecienta la dependencia de la transferencia desde el Gobierno Central. Otros de los inconvenientes registrados durante el proceso están relacionados con el tamaño y crecimiento que presentan los municipios dominicanos: 31

En lo que tiene que ver con el tamaño se destaca que la mayoría de ellos son muy pequeños, con escasa capacidad de desarrollo, gestión y provisión de servicios municipales básicos (Secretaria de Economía, Planificación y Desarrollo (SEPyD) - Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE), 2007). En lo referente al crecimiento, un ejemplo concreto fue lo ocurrido durante el periodo de 1995 al 2005 (antes de promulgarse la reciente Ley Municipal). Durante esos 10 años el número de municipios se incrementó cerca del 40%, mientras que el de los distritos municipales en 400%. Según la División Territorial 2012 de la Oficina Nacional de Estadística (ONE), al 2012 República Dominicana se encontraba dividida en tres macro regiones y 10 regiones administrativas. En cuanto a su división política: un Distrito Nacional; 31 provincias; 154 municipios; 232 distritos municipales; 1,182 secciones; 9,965 parajes; 2,621 barrios y 4,954 subbarrios.

El problema de esta división política, es que existen muchos municipios con una población de menos de 20,000 habitantes y distritos municipales con poblaciones inferiores a los 10,000 habitantes, por lo que el ordenamiento político administrativo del país resulta infuncional ya que este incremento desproporcionado en la cantidad de municipios y distritos incide directamente en que también haya una gran dispersión del ingreso municipal. A esto se agrega el hecho de que las regiones y provincias no juegan un papel orgánico con el conjunto de la administración pública, cuya institucionalidad es débil en términos de procedimientos, información y desarrollo institucional.

Además, un porcentaje bastante significativo de alcaldías no cuenta con una estructura organizativa eficaz, la misma es centralizada en la toma de decisiones y con escasa delimitación de funciones. Por tal razón, en las gestiones municipales dominicanas son muy frecuentes las prácticas paternalistas de las autoridades ante demandas asistenciales, así como clientelismo político en el nombramiento de personal y/o en la asignación de contratos de obras municipales. Otros factores, como el también escaso conocimiento de la legislación, la falta de voluntad política para la implementación de los procedimientos vigentes en materia presupuestal y las ineficientes auditoría interna y fiscalización, ponen entre dicho los avances que hayan podido registrarse, al menos, en materia legislativa. Otra de las deficiencias del proceso se encuentra materializada en la referida Ley de Transferencias que privilegia a los municipios más grandes y con mayor nivel de riqueza. En este aspecto es necesario recordar que la Ley 166-03 indica que el 10% de los ingresos nacionales debe ser distribuido 32

proporcionalmente al número de habitantes registrado en el último censo de población y vivienda y también pone condiciones para la gestión de los fondos recibidos a través de un sistema de proporcionalidades para tres rubros: inversión en obras de capital, servicios y pago de nómina. Esto da como resultado que los municipios más aventajados con la transferencia sean los grandes e intermedios centros urbanos y esto, por obvias razones, no fortalece la participación ciudadana ni mucho menos la democracia, ambos objetivos fundamentales de todo proceso de descentralización. Punto de vista de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) La Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) también ha identificado diversas limitaciones que presenta el proceso de descentralización en la República Dominicana, muchas de las cuales ya fueron referidas anteriormente. Para los fines de estas reflexiones finales se considera oportuno citar las más trascendentales: 

Existencia de una diversidad de instituciones dependientes del poder central, con algún tipo de programa de descentralización, lo que debilita el proceso de descentralización, al crear confusión y duplicación de esfuerzos.



Sistema de transferencia del Gobierno Central a los municipios, que no incentiva a la generación de ingresos propios por parte de los entes locales y que perjudica a los municipios con menor población.



Excesiva atomización del territorio mediante la proliferación de una gran cantidad de nuevos municipios y distritos municipales aprobados sin tomar en consideración criterios técnicos racionales.



Existencia de un Estado y un Gobierno Centralista, que planifica el desarrollo nacional en función de lo macroterritorial y del crecimiento macroeconómico, obviando la configuración y la ejecución de una política clara de desarrollo territorial local que beneficie de manera equitativa a todos los municipios por igual.

De todos estos factores mencionados se identifican retos, oportunidades y amenazas al proceso de descentralización en el país. El conocimiento de esta realidad permite la planificación y ejecución de acciones y medidas que conduzcan a obtener los resultados esperados. Esto permitirá salvar la brecha entre lo que hoy se tiene y lo que se espera como nación.

33

Para cerrar estas reflexiones y dedicando este último párrafo a América Latina, se hace oportuno citar una de las apreciaciones realizadas por Iván Finot, en su publicación titulada ¨Descentralización y participación en América Latina: Una mirada desde la economía¨ donde establece lo siguiente:

[...]Así como hasta la crisis de la deuda, la tendencia predominante en América Latina era centralizar en los gobiernos nacionales tanto las decisiones políticas como las económicas, con la democratización y el ajuste que la crisis requirió, en los años 80 se inició una tendencia histórica a traspasar parte de la provisión de bienes públicos hacia procesos democráticos subnacionales (descentralización política) y a transferir procesos de producción de los bienes provistos públicamente a la competencia económica (descentralización económica). El autor agrega:

[...]De la descentralización política se esperaba que contribuyera en forma decisiva a suscitar una participación constructiva, aumentar la eficiencia de la gestión pública y a lograr una mayor equidad territorial y social. Aunque inicialmente la descentralización concitó grandes esperanzas, contemporáneamente ha surgido una desconfianza sobre su efectividad, lo que puede llegar a comprometer avances del proceso democratizador que sólo pueden ser viabilizados a través de la descentralización política.

34

Referencias Bibliográficas           

          

35

Alburquerque Llorens, F. (2004). Desarrollo económico local y descentralización en América Latina. Revista de la CEPAL. Cáceres, F. (2007). Avances y Retos de los Gobiernos Locales en la República Dominicana. Ponencia Presentada en el XII Congreso del CLAD. Santo Domingo, República Dominicana. Comisión Especial para la Reforma de la Constitución de la República Dominicana. (s.f.). Descentralización Político - Administrativa. Santo Domingo, República Dominicana. Comisión Presidencial para la Reforma y Modernización del Estado (COPRYME). (1997). Programa Nacional de Descentralización. Santo Domingo. Congreso Nacional de la República Dominicana. (21 de Diciembre de 1952). Ley No. 3455. Organización Municipal. Santo Domingo, República Dominicana. Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE). (2007). “1996-2006, DIEZ AÑOS DE REFORMA: Sector Municipal”. Santo Domingo, República Dominicana. Constitución de la República Dominicana. (26 de Enero de 2010). Santo Domingo, Distrito Nacional. De PIanifIcación, C. R. (2002). Descentralización y participación en América Latina: una mirada desde la economía. Degli Affari Esteri, M., & Italiana, C. (1998). Ciudades intermedias de América Latina y el Caribe: propuestas para la gestión urbana. Enríquez Villacorta, A. (2003). Retos y perspectivas del desarrollo local y la descentralización en América Latina. Alternativas para el Desarrollo, (83). Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) . (2007). Incorporación de objeciones y reparos al documento presentado por la comisión de expertos municipalistas a la comisión de juristas designada por el Poder Ejecutivo. Finot, I. (2001). Descentralización en América Latina: teoría y práctica. CEPAL. Finot, I. (2003). Descentralización en América Latina: cómo hacer viable el desarrollo local (Vol. 38). United Nations Publications. Finot, I. (2005). Descentralización, transferencias territoriales y desarrollo local. Revista de la CEPAL. Jordana, J. (2002). Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina, casos de Argentina y Bolivia. Ley No. 163-01. Descentraliza el Distrito Nacional. (16 de Octubre de 2001). Santo Domingo, Distrito Nacional. Ley No. 180. Establecimiento de Arbitrios Municipales. (12 de Abril de 1966). Santo Domingo, Distrito Nacional. Ley No. 3455. Organización Municipal. (21 de Diciembre de 1952). Santo Domingo, Distrito Nacional. Ley No. 5622. Autonomía Municipal. (14 de Septiembre de 1961). Santo Domingo, Distrito Nacional. Ley No. 584. Procedimientos que deben seguirse una vez celebradas elecciones. (26 de Junio de 1970). Santo Domingo, Distrito Nacional. Ley No. 6232. Planificación Urbana. (25 de Febrero de 1963). Santo Domingo, Distrito Nacional. Ley No.166-03. Transferencia de un 10% de los ingresos nacionales hacia todos los municipios. (06 de Octubre de 2003). Santo Domingo, Distrito Nacional.

          

 

36

Ley No.176-07. Del Distrito Nacional y los Municipios. (20 de Julio de 2007). Santo Domingo, Distrito Nacional. Local, D. Y. (2000). Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Deutsche Gesellschaft Für Technische Zusammenarbeit (GTZ). Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPyD) - Oficina Nacional de Estadística. (2012). División Territorial. Oficina de Desarrollo Humano. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD. (2007). Descentralización y poder local en el desarrollo humano. Organización del II Foro sobre Desarrollo Humano. (2007). Descentralización y poder local en el desarrollo humano. Pérez, C. (2003). Descentralización, Municipio y Gestión Urbana. Santo Domingo. Ramírez, S. (2002). Legislación y Procedimientos Municipales en la República Dominicana. Ramlakhan, R. (2003). Análisis Económico Municipal. Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE). Santo Domingo, Republica Dominicana. Ramlakhan, R. (2007). Análisis Económico Municipal. Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE). Santo Domingo, Republica Dominicana. Sautu, R., Boniolo, P., Dalle, P., & Elbert, R. (2005). Manual de Metodología. Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales - CLACSO. Secretaria de Economía, Planificación y Desarrollo (SEPyD) - Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE). (2007). Documento temático sobre descentralización y gobiernos locales. Valdéz, G. (2000). Descentralización del Estado: avances y perspectivas. Von Haldenwang, C. (1990). Hacia un concepto politológico de la descentralización del Estado en América Latina. Revista EURE-Revista de Estudios Urbano Regionales.