Crear una relación entre reformas de la administración y formaciones en management público. Un análisis del estado federal Belga
Descripción
CAPÍTULO 4 CREAR UNA RELACIÓN ENTRE REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN Y FORMACIONES EN MANAGEMENT PÚBLICO. UN ANÁLISIS DEL ESTADO FEDERAL BELGA Bruno Broucker y Annie Hondeghem RESUMEN En 2001 se creó un programa de formación en management público (el PUMP) para apoyar la reforma de la Administración federal (el plan Copérnico). Este programa continúa existiendo, aunque su función se ha desplazado desde el contenido del plan a la modernización general de la Administración federal. El cambio de gabinete político en el año 2003 ha tenido una influencia estructural importante sobre este programa. Una colaboración entre dos actores principales (el gabinete y las instituciones de enseñanza) ha dado lugar a una colaboración todavía más compleja y dinámica como consecuencia de la implicación más importante de la Administración en el dossier. El PUMP ha creado un grupo de funcionarios con una importante experiencia que pueden ser implicados en los proyectos de reforma como expertos o como managers. Sin embargo, hay dos problemas mayores que impiden un efecto óptimo de las reformas: una falta de consistencia externa en el programa de formación, y una insuficiencia en las iniciativas concretas de organización respecto a los funcionarios. TEXTO ÍNTEGRO
1. INTRODUCCIÓN Desde el año 2001 el sector público belga ha organizado una formación en management público para responder a las necesidades de la Administración en cuanto a los expertos en gestión. Desde entonces, 300 funcionarios de gran capacidad han sido seleccionados para seguir este programa intensivo durante un año. El objetivo central del programa es crear una capacidad de gestión en el sector público belga y apoyar la implementación de la reforma Copérnico iniciada en 1999 por el antiguo ministro de la Función Pública y de la Modernización de la Administración, Luc Van den Bossche.
81
El balance de una reforma administrativa moderna
El programa en sí mismo ha sido concebido por dos universidades (la Universidad Católica de Lovaina y la Universidad Libre de Bruselas). A petición del Gobierno federal, se ha sometido a ciertos cambios en el curso de los años. Como este programa (el Public Management Programme [PUMP]) se inscribe en el marco de una reforma específica, los dos proyectos (PUMP y Copérnico) se influyen mutuamente. Este artículo examinará, en primer lugar, la utilidad y la utilización de este tipo de formación como estrategia para crear una capacidad de implantar la reforma. Se describirá después la evolución del PUMP bajo la influencia entre los colaboradores. Dicho brevemente, el contexto específico del programa ha provocado que la colaboración inicial evolucione desde un partenariado entre dos actores principales a un partenariado entre varios actores. En este análisis son importantes dos periodos: el periodo «Van den Bossche» y el periodo «después de Van den Bossche». El cambio de Gobierno muestra cómo el nivel político puede tener una influencia importante en un programa ligado estrechamente a una reforma específica. Finalmente se analizan los resultados del programa para comprobar en qué medida este programa ha respondido a lo que se esperaba. Este artículo está basado en un análisis de documentos relativos a la estructura, el contenido, la organización y el presupuesto del programa, y en 22 entrevistas cualitativas efectuadas a diferentes actores principales entre marzo de 2007 y enero de 2008, así como en un cuestionario enviado a los participantes. Para las entrevistas se ha seleccionado a los actores siguientes: el nivel político (gabinete del ministro de la Función Pública), el Instituto de Formación de la Administración Federal (IFA), las universidades y algunos directores responsables de la política de formación en sus departamentos.
2. EL CUADRO TEÓRICO En diferentes países han sido implantadas reformas del management público, o en el momento actual están en fase de estudio y concepción. A pesar del gran número de iniciativas llevadas a cabo para modernizar el sector público, y a pesar del hecho de que todas estas iniciativas persiguen de una manera o de otra el mismo fin (especialmente el de cambiar las estructuras organizacionales, de manera que se obtenga una mejora de la performance), no se ha identificado ninguna estrategia como la única exitosa (Pollit y Bouckaert, 2000). Por el contrario, las estrategias de implementación están muy diversificadas, y a menudo se distingue entre dos tipos de estrategias principales: top-down y bottom up. Está claro que esta tipología es útil para distinguir de una manera
82
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga
teórica las estrategias de implementación, pero evidentemente son posibles otras conceptualizaciones. En este artículo se verá que el PUMP se ha empleado como estrategia de implementación para una reforma importante del sector federal belga, la reforma Copérnico. Vista la frecuente puesta en duda de la eficacia de los programas de formación, una estrategia como esta comporta un cierto riesgo. Así, Broad y Newstrom (1992) declaran que la mayoría de las inversiones de las organizaciones en materia de formación no tiene éxito o no tiene el suficiente en la aplicación de lo que se ha aprendido. Ciertos autores estiman incluso que el 90% de estas inversiones se pierden (Awoniyi, Griego y Morgen, 2002). Esto crea una paradoja científica importante. Por una parte, uno puede preguntarse por qué deben continuar estos esfuerzos educativos. Por otra parte, las organizaciones continúan considerando la formación como una estrategia importante para establecer y mantener una ventaja competitiva (Lim y Morris, 2006). Puesto que el PUMP ha sido creado para apoyar el éxito del plan Copérnico, es útil comprobar si se ha alcanzado este objetivo. En caso de obtener una respuesta positiva, se podrá concluir que los programas de formación deben considerarse una estrategia útil con objeto de crear capacidad de implementación para las reformas. Como las reformas son resultado de la interacción entre actores principales, y estos actores se consideran participantes válidos en la ejecución de una política pública y el desarrollo de las organizaciones públicas, deben tomarse en consideración en el estudio de las estrategias de implementación de las reformas (Farnham, Hondeghem y Horton, 2005). Puede considerarse actor principal tanto un grupo como un individuo que pueda influir o ser influido por la realización de objetivos organizacionales (Freeman, 1984). Para poder alcanzar los objetivos de este artículo importa tener una visión clara y detallada sobre el contexto histórico y administrativo del PUMP, y sobre los actores principales y sus relaciones. A su vez, el cuadro teórico debe ser bastante «amplio» para poder contemplar el contexto del sector federal belga, la influencia mutua del programa y del PUMP, y la posición de cada actor principal. El cuadro teórico se presenta seguidamente.
83
El balance de una reforma administrativa moderna
Figura. 1. El cuadro teórico
Public Management Programme
Reforma Copérnico
STAKEHOLDERS
Actores políticos
Instituto Federal de Formación
Institutos académicos
Directores PyO
En este marco está claro que la reforma tiene una influencia sobre el PUMP, puesto que este no existe más que gracias a ella. Por eso, la evolución de la reforma tiene un impacto sobre el programa. Por el contrario, se considera que el PUMP está en contacto con la reforma Copérnico. El PUMP debe aportar la experiencia a los funcionarios para que estos puedan implantar la reforma. La relación entre estas dos variables está influenciada por los actores principales y las relaciones entre ellos. En este artículo se han identificado cuatro actores principales. Su papel o misión se indica en las secciones siguientes del texto. En este contexto, es importante el concepto de «consistencia externa». Este se refiere a la coherencia entre las percepciones de diferentes actores sobre la forma y el contenido del programa. Desde luego, este concepto se refiere a un acuerdo basado en un consenso entre los actores principales, pero puede incluir relaciones de poder sutiles entre las diferentes partes. Según la bibliografía, un programa de formación debe tener una consistencia tanto interna como externa. La consistencia interna acentúa la medida en la cual un programa llega a cumplir sus objetivos de educación (Kessels y Plomp, 1999).
84
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga
Los resultados del programa de formación se proyectan hacia el sector público y su reforma. En general, se distinguen cuatro tipos de resultados educativos (Kirpatrick, 1994). Tres de ellos se sitúan al nivel individual, y el cuarto a un nivel intermedio y organizativo. El nivel individual puede contener los resultados siguientes: satisfacción (¿están los participantes satisfechos del programa?), aprendizaje (¿qué han aprendido?) y aplicación (¿utilizan lo que han aprendido?). Los efectos intermedios (al nivel del departamento) y los efectos organizativos (al nivel del Estado federal en general) dependen de los efectos al nivel individual y remiten al concepto de retorno sobre la inversión (el ROI)1: la aplicación de lo adquirido puede tener un efecto positivo sobre los departamentos o sobre la Administración en general. L A HISTORIA Y EL CONTEXTO DEL PUBLIC MANAGEMENT 3. PROGRAMME En junio de 1999 las elecciones trastornaron seriamente las relaciones políticas en el nivel federal belga: el Gobierno demócrata-cristiano y socialista cedió su lugar a un Gobierno liberal-socialista-ecologista. Una de las grandes prioridades del nuevo Gobierno era la modernización de la Administración federal. El objetivo era transformar una burocracia opaca, pesada y lenta en una Administración moderna y orientada hacia el ciudadano. Fue el nuevo ministro de la Función Pública y de la Modernización de la Administración, Luc Van den Bossche, quien introdujo este revolucionario plan Copérnico (Hondeghem y Depré, 2005; Hondeghem y Parys, 2002). En este plan se integran cuatro grandes proyectos. Una nueva estructura organizacional, una nueva estructura de management, una nueva visión de la gestión de recursos humanos (GRH) y una nueva manera de trabajar (Hondeghem y Depré, 2005). Un elemento importante en la nueva estructura es que se ha vuelto a posicionar la función GRH. Por una parte, se ha creado el nuevo Departamento Federal de Personal y Organización (P y O) para reemplazar al antiguo Ministerio de la Función Pública. Este nuevo departamento es responsable de la política de P y O en el conjunto de la Administración federal. Por otra parte, en cada uno de los demás departamentos se ha creado una célula P y O bajo la dirección del director con carácter general del P y O. Estas células son responsables de la política P y O del departamento. En otros términos: los directores P y O traducen la política general a las especificidades de su departamento (Hondeghem y Parys, 2002). La nueva política de gestión de recursos humanos tenía cuatro objetivos estratégicos: 1) obtener una circulación de personal adecuado; 2) establecer un sistema de recompensas; 3) animar el compromiso, y 4) el desarrollo del personal (Hondeghem y Parys, 2002). En este marco se introdujo un sistema de
1
ROI: return on investment.
85
El balance de una reforma administrativa moderna
mandato. El principio básico era que ninguna persona pueda continuar ejerciendo un puesto de alto nivel jerárquico sin ser evaluada positivamente después de un cierto periodo. En teoría, esto quería decir que 450 puestos de altos funcionarios debían ser declarados vacantes. Los puestos más altos, los N y N-1, quedaban abiertos a los candidatos internos y externos. Los puestos intermedios, los N-2 y N-3, no se declararon vacantes más que para las candidaturas internas (Putseys y Hondeghem, 2001; Thijs, Pelgrims y Hondeghem, 2006). El ministro Van den Bossche había comprendido que este sistema de mandatos podía crear controversias. Declarar las funciones más altas abiertas a los candidatos externos sin crear oportunidades suplementarias para los candidatos internos con objeto de ascender en la escala jerárquica, podía dar la impresión de que no era favorable a invertir en el personal ya presente. Por esta razón, los puestos N-2 y N-3 quedaron reservados para los candidatos internos. Sin embargo, para crear más oportunidades a los internos era necesario aumentar la capacidad de gestión en la Administración. Introducir un programa educativo en management público presenta dos ventajas: remediar la falta de experiencia de gestión en la Administración federal y ofrecer un dato positivo a los candidatos internos. Después de haber tenido contacto con la Universidad Católica de Lovaina, el ministro aceptó el programa que le propusieron la Universidad Católica de Lovaina y la Universidad Libre de Bruselas. Siendo un programa federal, era necesario que participasen una universidad francófona y una neerlandófona. Las dos universidades tienen la responsabilidad del programa, cada una a un lado de la frontera lingüística. De cada una de ellas han sido seleccionados 20 funcionarios para participar en el programa. La primera edición tuvo lugar en 2001. Desde entonces el programa continúa existiendo. Los objetivos principales del Public Management Programme (PUMP) son: 1) crear un grupo de funcionarios con la experiencia necesaria para apoyar la reforma; 2) crear una capacidad de gestión en la Administración, y 3) generar una red profesional en la Administración y un grupo de embajadores de la reforma. Este grupo podría facilitar la aproximación bottom-up necesaria para el éxito de la reforma. De esta manera, está claro que el PUMP está estrechamente ligado a la reforma Copérnico. Es importante advertir que durante el periodo ministerial de Van den Bossche, los actores principales que decidían sobre el programa fueron el mundo político y las universidades. Los departamentos administrativos no estaban implicados en ello de ninguna manera. El acuerdo entre el ministro y las universidades se consideró desde entonces como puramente político y top-down, y suscitó una cierta oposición. Sin embargo, la Inspección de Finanzas adoptó una actitud crítica respecto al programa a la vista de su elevado coste. En su reacción, el ministro rehusó reconocer a la Inspección de Finanzas ninguna competencia sobre la oportunidad del gasto. Seguidamente se celebró un contrato del programa con las dos universidades sin recurrir a una oferta pública. Por esto el
86
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga
Gobierno decidió a continuación hacer una llamada a la concurrencia, pero solo para la ejecución del programa. La estructura del programa se presenta en la siguiente tabla (Broucker y Hondeghem, 2007). Tabla 1. Estructura y contenido del PUMP Sección
Contenido
Periodo
1. Unfreezing
Ejercicios de grupo, aptitudes de presentación y liderazgo
Enero
2. Teoría
Cursos teóricos e interrelacionados sobre los diversos temas del management público
Febreromarzo
3. Stage
Cada participante debe hacer un stage en una organización privada o pública, durante un tiempo de una a cuatro semanas, en el extranjero o en Bélgica. La finalidad es buscar buenas prácticas. Los participantes deben obtener de ellas lecciones para la Administración federal. Sus conclusiones se expondrán en un informe y serán presentadas en un seminario
Abril-mayo
4. Ejercicio de integración
Aplicación de todos los conocimientos adquiridos a un caso concreto. En 2006 este ejercicio de grupo se sustituyó por un análisis organizacional individual en el cual los participantes deben analizar su organización en cuanto a un dominio o sector y dar opiniones sobre los problemas encontrados
Junioseptiembre
5. Misión de consulta
Los participantes deben realizar en un grupo bilingüe una misión de consultoría para una organización federal. Se invita a todas las organizaciones a presentar proyectos en los cuales tengan necesidad de informes. La selección de proyectos la efectúan las universidades
Junionoviembre
4. L A INFLUENCIA DEL CAMBIO DE GABINETE POLÍTICO SOBRE LAS RELACIONES ENTRE LOS PARTICIPANTES Y EL PROGRAMA El PUMP continuó en esta situación hasta las elecciones de 2003, momento en el que el Ministerio de la Función Pública pasó del partido socialista neerlandófono al partido socialista francófono (Thijs, 2005). Aunque los ministros siguientes (Arena, 2003-2004 y Dupont, 2004-2007) continuaron animando el PUMP, su posición más negativa hacia la reforma Copérnico tuvo un impacto sobre la relación entre los actores principales y sobre sus poderes respectivos. El poder del gabinete ministerial continuó intacto, mientras que el IFA y los directores P y O vieron aumentar su poder. Por el contrario, las universidades perdieron entonces ese poder. Finalmente, estos cambios han llevado consigo modificaciones estructurales del programa.
87
El balance de una reforma administrativa moderna
4.1. Cambios de relaciones entre los actores principales Mundo político. Los diferentes gabinetes políticos han creído siempre en la necesidad de experiencia en management público, sea en beneficio de la reforma Copérnico o para la modernización general de la Administración. Sin apoyo político, el PUMP en ningún caso habría sobrevivido. De hecho, el programa debía haberse suprimido desde 2007, a causa de una percepción de ROI menor hoy en día y del elevado coste. Sin embargo, después de una negociación se decidió repartir el programa en dos años para disminuir los costes y reducir la inversión anual. IFA-gabinete. La relación entre el IFA y Van den Bossche era más bien difícil. El ministro no creía en las capacidades de este instituto y, por esta razón, rehusaba implicarse. Después de Van den Bossche, la relación entre el gabinete Arena/Dupont y el IFA evolucionó. Por una parte, el IFA recibió la responsabilidad de todas las materias relativas al contrato, las negociaciones con las universidades, la campaña de información y la coordinación general. Por otra parte, el IFA se encontró con una situación en la que cada decisión debía ser sometida al gabinete para obtener un acuerdo. Esto creó una paradoja importante: la implicación de la Administración, hecha posible desde el mandato de Van den Bossche, significó al mismo tiempo un mayor control político. Además, el IFA se encontró ejerciendo un papel de intermediario entre las pretensiones de la Administración, de las universidades y del gabinete. La posición de los directores de P y O. Hay tres observaciones que hacer en cuanto a la posición de estos directores. La primera se refiere a su implicación en el programa. Ya que Van den Bossche creó el puesto de director de P y O, estos no podían participar porque todavía no estaban ejerciendo el puesto. Las cosas cambiaron con el Ministerio Arena y Dupont, aunque la mayoría de los directores tenga siempre la impresión de que no haber participado lo suficiente. La segunda observación se refiere a la actitud de los directores de P y O hacia el PUMP. Hay un consenso sobre la necesidad de experiencia en management público, pero no sobre el hecho de saber si el PUMP es la manera adecuada de obtener una experiencia de este tipo. Se destaca una divergencia de opiniones sobre el perfil del programa, su posición en el sistema de formación, su contenido y su coste. En resumen: todos los aspectos del programa se cuestionan y las opiniones se distribuyen en posiciones extremas. Por el contrario, ningún director de P y O ha tenido una visión clara sobre el contenido exacto del programa. Una tercera observación se refiere a la manera en que los directores de P y O se comunican entre ellos: se reúnen varias veces por año en lo que llaman «la red de directores de P y O», la cual comunica sus pretensiones sobre el PUMP al IFA. Es interesante advertir que ciertos directores no participan en la red, bien porque dudan de su utilidad, bien porque estiman que sus organizaciones son demasiados atípicas para participar en ella. Esto crea la percepción de una
88
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga
red importante que quiere obtener un consenso y ejercer presión sobre el IFA y las universidades, mientras que ciertos departamentos están infrarrepresentados en ella. Además, puede existir una estructura jerárquica informal en la red, de manera que algunos tienen más poder que otros. En conclusión, en la red las opiniones sobre el PUMP se distribuyen en puntos de vista extremos, y la misma red es cuestionada por sus propios miembros. En términos teóricos, al PUMP le falta consistencia externa, lo que crea problemas para alcanzar los resultados deseados. Los problemas más frecuentemente citados son: 1) un nivel demasiado académico; 2) una falta de relación entre la teoría y la práctica; 3) una falta de atención a las inversiones; 4) una falta de comunicación y colaboración entre organizaciones, IFA y universidades, y 5) una diferencia en el contenido del programa entre la Universidad Católica de Lovaina y la Universidad Libre de Bruselas. De estos problemas, la mayor fuente de descontento es la falta de ROI. Los participantes deben quedar liberados a medio tiempo durante un año para poder participar en el programa. Las organizaciones esperan una ganancia de esta inversión organizacional. En los primeros años del PUMP, ningún lugar estructurado estaba reservado al programa en la carrera, lo que quiere decir que los propios participantes debían encontrar el modo de emplear sus capacidades más eficazmente. En la práctica, esto provoca una situación en la cual las organizaciones tienen la impresión de que su personal les deja después de haber terminado el programa. Y esta percepción, naturalmente, crea una frustración. Las universidades. Las universidades están encargadas del contenido, la organización y la evaluación del programa. Al comienzo, era la Universidad Católica de Lovaina la que estaba en contacto con el gabinete Van den Bossche. Después fue la Universidad Libre de Bruselas la que estuvo en contacto con el gabinete Arena o Dupont, ya que ellos son francófonos. En resumen, las universidades siempre han tenido en cuenta que el gabinete es el actor más importante que decide sobre la continuación del PUMP. La relación de las universidades con la red de directores de P y O es, sin embargo, limitada, ya que toda la comunicación pasa por el IFA. Entre universidades la relación ha sido siempre profesional, aunque se han producido algunos desacuerdos sobre ciertos aspectos del programa. Algunos actores de mayor importancia consideran a la Universidad Católica de Lovaina como partidaria de la reforma Copérnico, lo que dicha universidad ha negado siempre; señalemos, por otra parte, que esta universidad ha realizado un estudio crítico sobre la reforma (Hondeghem y Depré, 2005). La Universidad Libre de Bruselas ha implicado a otras dos universidades para que den algunos cursos: la Universidad Católica de Lovaina la Nueva y la Universidad de Lieja. Esto ha creado un monopolio en el mundo de las instituciones belgas capaces de impartir un programa como este. Cada vez que se convocaba un nuevo contrato, ninguna universidad neerlandófona encontraba participantes
89
El balance de una reforma administrativa moderna
francófonos, porque todos ellos ya se encontraban implicados. Finalmente, existe el problema de la pertenencia del programa. El IFA considera el programa como suyo, puesto que lo financia. Las universidades, por su parte, reivindican la propiedad del PUMP, ya que ellas han creado el programa. Y los directores de P y O estiman igualmente que es su programa, ya que el resultado de la inversión va destinado a ellos.
4.2. Cambios estructurales debidos a los cambios de relaciones En primer lugar, la formulación implícita de la misión educativa y el número de candidatos aceptados cambian después de Van den Bossche. La ministra Arena encuentra que el PUMP está demasiado ligado a la reforma Copérnico y que esta relación debe ser más reducida. El mensaje está claro: la reforma Copérnico está enterrada políticamente. Arena considera también que el programa es demasiado elitista: la formulación de un grupo filtrado como de «alto potencial» debe hacerse de modo más sutil. La igualdad entre el número de participantes masculinos y femeninos llega a ser un objetivo expreso, aunque de hecho esta igualdad haya sido respetada siempre por las universidades. Además, el grupo se ha ampliado de 40 a 50 participantes. La idea general es que el PUMP sirve para la modernización de la Administración. Esto es importante, porque el PUMP continúa siendo considerado como una estrategia para la modernización del sector público. En segundo lugar, el presupuesto y la dirección del programa cambian. Bajo Van den Bossche era el gabinete el que dirigía el programa, aunque otorgarse autonomía a las universidades. El presupuesto formaba parte del «presupuesto Copérnico». Bajo Arena y Dupont el programa pasó a ser responsabilidad del IFA. Así, se ha dado una señal según la cual la Administración estará más implicada en estas materias. Además, el presupuesto se ha reducido mucho: un 25% entre 2001 y 2008. El tercer cambio se refiere a la selección de candidatos. En la época de Van den Bossche las universidades eran plenamente autónomas en cuanto al procedimiento de selección. Los expedientes de las candidaturas, sin preselección, eran enviados a las universidades, las cuales decidían qué candidatos serían invitados a celebrar una entrevista. Las universidades estaban obligadas a incluir a un miembro de la Administración federal en el tribunal para tener una representación administrativa. El gabinete aprobaba la lista de candidatos seleccionados. Este procedimiento suscitó alguna discusión bajo el Ministerio Arena y Dupont. Puesto que ellos enviaban a sus funcionarios y puesto que el PUMP representaba una inversión importante, los directores de P y O estimaban que debían intervenir más en la selección. El gabinete, por el contrario, temía que ciertos departamentos fuesen favorecidos. El compromiso obtenido consistió en que se siguiese un procedimiento en dos etapas. Los departamentos estaban autorizados a hacer una preselección de
90
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga
las candidaturas, pero las universidades continuaban siendo responsables de la selección final. Naturalmente, las universidades son críticas respecto a la intervención administrativa, ya que esta reduce su autonomía y, además, disminuye las garantías de objetividad y transparencia en la selección de candidatos. En 2006 la preselección llevó a una situación en la cual se aceptaron solo 50 candidatos, lo que hizo inútil la organización de una selección al nivel de las universidades. Por el contrario, la intervención de los directores de P y O lleva consigo ventajas: – los departamentos tienen la posibilidad de verificar que los candidatos responden a las necesidades organizativas; – los candidatos están seguros de ser apoyados por su departamento; – los departamentos tienen una responsabilidad directa en el éxito del programa. Un gran problema en el procedimiento es la falta de coordinación entre los departamentos. Cada uno de ellos está autorizado a implantar un procedimiento de selección propio para sus candidatos, lo que da lugar a una serie de procedimientos diferentes. Esto crea un sistema de selección discriminatorio y opaco. Discriminatorio porque la oportunidad de un individuo de entrar en el programa depende del departamento en el que trabaja, y opaco porque ni el IFA ni las universidades reciben la información adecuada sobre los procedimientos de selección. Sin embargo, a partir de 2008, ha mejorado la transparencia y los departamentos han comenzado a transmitir la información. Desde un punto de vista teórico, está claro que la intervención de dos importantes actores ha tenido influencia sobre el programa. El IFA controla el beneficio del programa para la totalidad de la Administración federal, mientras que los directores de P y O controlan su efecto sobre sus departamentos. Esto crea una situación en la que cada departamento quiere un resultado, mientras que el programa no ha sido concebido para los departamentos individuales, sino para la totalidad de la Administración federal. 4.3. Otros cambios estructurales Pueden observarse dos grandes cambios más o menos vinculados directamente a los cambios de las relaciones. Ante todo, después de algunos años de la reforma Copérnico, está claro que no se han alcanzado los objetivos importantes de los planes de recursos humanos: están ocupados solo una minoría de los puestos N-2, y los puestos N-3 no han sido ocupados en absoluto (Thijs, Pelgrims y Hondeghem, 2006). En otras palabras, la relación entre la GRH y el PUMP nunca se ha estructurado como
91
El balance de una reforma administrativa moderna
estaba previsto. De ello se deriva un cambio de aspiraciones entre los participantes, que ven que la responsabilidad de su carrera queda enteramente en sus manos, sin ninguna garantía de que esté ligada al seguimiento del programa. Esto genera un sentimiento de frustración, puesto que el PUMP no constituye una garantía de ascenso rápido en la carrera, sino solamente un pequeño apoyo para aumentar sus posibilidades en la Administración. En consecuencia, el PUMP va a atraer a los candidatos con otra motivación. Además, la motivación de los participantes en la reforma depende de su buena voluntad y de su compromiso personal, puesto que no se ha previsto ninguna recompensa. Un segundo cambio importante se deriva de la implantación de un sistema general de desarrollo o ejercicio de competencias: el sistema de formaciones certificadas. En este sistema todos los funcionarios están distribuidos según el sector de su competencia. De esta manera, se han definido 17 dominios y, a su vez, cada dominio está dividido en diferentes clases, cada una de las cuales contiene funciones del mismo nivel de complejidad, de experiencia técnica y de responsabilidad (Scheepers y Parys, 2005). Para cada dominio se encuentra establecida una lista de formaciones certificadas a fin de desarrollar las competencias del funcionario según las necesidades de su departamento (IFA, 2007). Alcanzar la formación da derecho a una prima durante seis años o supone comenzar un periodo de seis años durante el cual se puede obtener un aumento en la escala salarial (Scheepers y Parys, 2005). En la primera edición del PUMP no existía el sistema de formaciones certificadas. Esto creó un debate en 2004. Como el PUMP era más intensivo que una formación clásica, los participantes estimaban que sería discriminatorio no reconocer el programa como formación certificada. En 2006 el programa obtuvo este estatuto por arrêté real (Moniteur belge de 7 de febrero de 2006), con efecto retroactivo. Naturalmente, esto tiene implicaciones en la filosofía del programa: crear la oportunidad de obtener una prima después de haber tenido éxito en el programa altera el carácter voluntario de la inversión personal realizada durante el programa, así como la implicación de los preceptos de reforma después de la duración de este. La motivación para participar en el programa podría estar únicamente en la prima y no en la modernización de la Administración federal. Además, el gabinete decidió que los participantes no debían someterse a un test al final del programa, al contrario de lo que sucedía en las demás formaciones certificadas. La ausencia del test se entendió como una falta de control de la calidad del PUMP. Para reemplazar el test, los participantes deben obtener una evaluación positiva sobre una lista de criterios definidos; por ejemplo, la calidad de los informes escritos y orales. Aunque nadie haya obtenido jamás una evaluación negativa, la lista se percibe más o menos como un instrumento de represión. La certificación del PUMP ha alimentado las discusiones sobre el perfil del programa. Las universidades y la mayoría de los directores de P y O están de acuerdo en el hecho de que vincular las primas a las formaciones tiene un
92
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga
impacto negativo en la eficacia de una formación. Las primas deberían vincularse más bien a la ejecutividad y no al éxito en un cursillo. Por el contrario, la mayoría de las partes afectadas están de acuerdo en el hecho de que sería ilógico no reconocer al PUMP como una formación certificada, análoga a la obtención de un título, a la vista de la importante inversión individual que implica. 5. LOS RESULTADOS DEL PROGRAMA Según Kirkpatrick (1994), una formación puede evaluarse en cuatro niveles diferentes, como indica el cuadro teórico. Las universidades siempre han medido el nivel de satisfacción en la mayor parte de las fases del programa. Los resultados son positivos: la gran mayoría de los participantes se muestra satisfecho del contenido del PUMP, del modo como se organiza el programa y del nivel de la enseñanza. Como ya se ha destacado, el nivel de aprendizaje nunca ha sido examinado. Por el contrario, en 2007 los participantes han realizado dos veces un informe de autoevaluación, una primera vez antes de conocer la formación y una segunda vez al terminarla. La autoevaluación mide la percepción de los participantes de sus conocimientos en management público (Broucker y Hondeghem, 2007). Los resultados son igualmente positivos: los participantes estiman sus conocimientos más importantes después del programa. Naturalmente, el test no constituye una prueba irrefutable, sino una indicación positiva del nivel de aprendizaje. En lo que concierne al nivel de transferencia o a la aplicación de los conocimientos adquiridos, los participantes de 2001 a 2007 han recibido un cuestionario que tenía por objeto medir la transferencia de conocimientos y el conjunto de factores que para el individuo influyen en el entorno del trabajo o en el programa, y favorecen o frenan la transferencia de los conocimientos adquiridos. Se ha demostrado que estas tres categorías de factores son importantes para la transferencia (Baldwing y Ford, 1988; Broad y Newstrom, 1992; Burke y Hutchins, 2007). No es posible presentar aquí todos los resultados de la encuesta, pero en las secciones siguientes se presentarán las conclusiones principales. 5.1. Tasa de respuesta La tabla siguiente muestra la tasa de respuestas al cuestionario. Han respondido 188 personas de 300, lo que da una tasa de participación de alrededor del 60%.
93
El balance de una reforma administrativa moderna
Tabla 2. Tasa de respuesta
Generación PUMP
N
F
Total
2001
15
9
24
2002
13
9
22
2003
9
14
23
2004
14
15
29
2005
13
14
27
2006
18
7
25
2007
21
16
37
103
84
188
Total (+1 no contesta)
5.2. Participación en los proyectos antes y después del PUMP El siguiente cuadro muestra la implicación de los participantes en la formación en los proyectos de modernización. Teniendo en cuenta que el PUMP tenía por objeto formar un grupo que pudiera ser empleado en estos proyectos, las cifras son importantes. El cuadro compara la situación de los participantes durante y después del PUMP, pues un número considerable de participantes había cambiado de situación en su trabajo en el tiempo intermedio. Las cifras son claras: aunque haya un poco más de implicación en proyectos de modernización después del programa, queda un número considerable de no implicados, lo que sugiere que la capacidad de los expertos no ha sido empleada adecuadamente. Tabla 3. Participación en los proyectos Durante el PUMP Número
Después del PUMP
%
Número
%
Sí
84
44,7
95
50,5
No
102
54,3
81
43,1
Total
186
99
176
93,6
No contesta Total
2
1
12
6,4
188
100
188
100
94
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga
5.3. Iniciativas de la organización Se ha planteado a los participantes si la organización tomaba iniciativas activamente para hacerles utilizar su formación. Se ha hecho una comparación entre la situación del trabajo en el momento de la participación y la situación del trabajo después del programa (la situación actual). Las dos tablas siguientes presentan los resultados. En la primera tabla llaman la atención dos resultados. Por una parte, la mayoría declara que la organización no toma o casi no toma iniciativas respecto a los participantes. Por otra parte, un grupo bastante importante dice haberse visto afectado, pero de todas formas continúa siendo una minoría (22 de 117 respuestas). Tabla 4. Iniciativas de organización en el momento de la participación No había política ni iniciativas de la organización
59
Los participantes habían sido abordados con proposiciones concretas
22
Animados para participar en ciertos proyectos
7
No hubo iniciativa aunque el PUMP sea considerado como un acierto
6
No en el momento de la participación, pero sí después
6
La organización pedía solamente que se presentasen las tareas hechas
4
No tengo ningún punto de vista sobre lo dicho más arriba
3
Nadie estaba interesado
2
Había una ayuda para el stage
2
Otros
6×1
Total
117
La percepción de los participantes es ligeramente diferente después del programa. Cuarenta personas dicen que se les ha solicitado una implicación en los proyectos, lo que constituye un aumento importante. Por el contrario, debe decirse que las demás observaciones son más bien negativas. En resumen: la impresión de que la organización no toma suficientes iniciativas está presente en los dos momentos, pero más durante la formación que después de ella.
95
El balance de una reforma administrativa moderna
Tabla 5. Iniciativas de organización en la situación actual No hay iniciativas
56
La organización pide a los participantes que se impliquen en proyectos, grupos de trabajo y reuniones
40
Es demasiado pronto para juzgar
6
La organización pretende que la iniciativa revierta sobre el individuo
5
El PUMP se considera un acierto, pero no ha sido estimulado
2
No sé
2
La organización pretendía presentar las tareas hechas. Nada más
2
La Administración central sí, los servicios exteriores no
2
Participación selectiva de algunos participantes
2
Otros
6×1
Total
123
5.4 Utilidad de los diferentes elementos del PUMP Las siguientes tablas muestran que, respecto a diferentes elementos del programa, la utilidad percibida va de alta a muy alta, sobre todo para la fase de «teoría» y para el stage. En general, se puede concluir que las indicaciones son positivas. Tabla 6. Utilidad de la formación (situación anterior versus situación actual). Situación anterior
Situación actual
Unfreezing
N
N
No es útil
37 19,7
34 18,1 No es útil
No es verdaderamente útil
43 22,9
40 21,3
Más bien útil
52 27,7
Útil Muy útil Total No contesta Total
%
%
9
4,8
9
4,8
29 15,4
18
9,6
51 27,1 Más bien útil
64
34
48
25,5
36 19,1
39 20,7 Útil
69 36,7
74
39,4
15
20 10,6 Muy útil
15
8
37
19,7
186 98,9
186
98,9
183 97,3
Teoría
Situación actual
N
8
%
Situación anterior
No es verdaderamente útil
184 97,9 Total
5
2,7
4
188
100
188
2,1 No contesta 100 Total
96
N
%
2
1,1
2
1,1
188
100
188
100
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga Tabla 7. Utilidad de la formación (situación anterior versus situación actual). Situación anterior
Situación actual
Situación anterior
Situación actual
Stage
N
%
N
%
N
%
N
%
No es útil
10
5,3
12
6,4 No es útil
23
12,2
24
12,8
No es 8,5 verdaderamente útil
35
18,6
30
16
Ejercicio de integración
No es verdaderamente útil
24
12,8
16
Más bien útil
42
22,3
41
21,8 Más bien útil
51
27,1
45
23,9
Útil
50
26,6
55
29,3 Útil
57
30,3
63
33,5
Muy útil
60
31,9
61
32,4 Muy útil
18
9,6
21
11,2
186
98,9
185
184
97,9
183
97,3
2
1,1
3
4
2,1
5
2,7
188
100
188
188
100
188
100
Total No contesta Total
98,4 Total 1,6 No contesta 100 Total
Tabla 8. Utilidad de la formación (situación anterior versus situación actual). Situación anterior Misión de consulta
N
%
Situación actual N
%
No es útil
23
12,2
23
12,2
No es verdaderamente útil
42
22,3
32
17
Más bien útil
49
26,1
37
19,7
Útil
40
21,3
53
28,8
Muy útil
33
17,6
41
21,8
187
99,5
186
98,9
1
0,5
2
1,1
188
100
188
100
Total No contesta Total
5.5. Factores Sobre la base del análisis de factores exploratorios, las diferentes cuestiones se han agrupado en 17 factores. La tabla que va a continuación da los porcentajes y las medias de cada factor, sobre una escala de 1 a 5, en la que 1 representa «no estoy en absoluto de acuerdo» y 5 «completamente de acuerdo».
97
El balance de una reforma administrativa moderna
Tabla 9. Distribución de la percepción de los factores. Cent. 05 Cent. 25 Oportunidades recibidas en la organización
Moy
Cent. 75
Cent .95
1
2
2,84
3,68
4,65
Aplicación del PUMP en el trabajo cotidiano
2,03
3,34
3,58
4
4,68
Confianza en sus propias capacidades
2,68
3,76
4,07
4,76
5
Apoyo de otros participantes
1,48
2,48
3,13
3,79
4,54
Calidad de la formación
1,74
2,43
2,93
3,45
3,87
Actitud de la organización respecto a la performance y los cambios
0,77
2,24
3,16
4,13
5
2
2,76
2,28
3,76
4,26
El PUMP como marco de reflexión
2,68
3,59
3,91
4,23
5
Necesidad que tiene la Administración de una formación como el PUMP Apoyo del superior
2,48
3,52
4,01
4,52
5
0,23
1,78
3,07
4,23
5
Valor añadido del PUMP a la carrera
1,65
2,6
3,19
3,82
4,62
Apoyo de los colegas
1,33
2,22
2,8
3,48
4,22
1
1,64
2,28
2,8
3,7
1,13
1,71
2,25
2,77
3,62
1
2
2,23
2,68
3,52
2,46
3,48
3,8
4,08
5
1,86
2,68
3,05
3,46
4,03
Preparación para la formación
Medida en que se consideran negativamente las ocasiones en que el PUMP no ha sido empleado Feedback sobre la performance Tiempo recibido para emplear el PUMP Creencia en la utilidad de las formaciones Espacio recibido para iniciativas
Las cifras presentan algunas conclusiones interesantes: 1) Más de la mitad de los participantes manifiestan que han recurrido al PUMP en su trabajo cotidiano. El 75% da un porcentaje por encima de 3 (3,34). 2) La mayoría piensa tener las competencias necesarias para poder emplear el PUMP. 3) Una mayoría considera el PUMP como un cuadro de reflexión y como una necesidad para la Administración federal. 4) El 75% declara que la no utilización del PUMP no es percibida como un problema por la Administración. La cifra de porcentaje sobre 75 es de 2,8. En el mismo porcentaje hay una cifra del 2,77 en lo que concierne al feedback de la organización. 5) La mayoría cree en la utilidad de las formaciones. 6) El resto de las cifras es más bien neutro. Esto quiere decir que alrededor del 50% atribuye una cifra superior a 3 y el 50% una
98
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga
cifra inferior a 3. Es el caso del apoyo de otros participantes, la actitud de la organización respecto a la performance, las oportunidades ofrecidas por la organización, el apoyo del superior, el espacio para tomar iniciativa, la calidad de la formación y el valor añadido que representa la formación respecto a la carrera. Desde este punto de vista, la organización parece ser más bien neutra hacia la transferencia: ni se prohíbe ni se anima activamente. 6. RESULTADOS AL NIVEL DE LA ORGANIZACIÓN Medir los resultados al nivel de la organización es extremadamente difícil (Kirkpatrick, 1994), porque es casi imposible aislar el efecto de una formación comparándola con otros factores que influyen en los resultados de la organización. Este estudio indica que probablemente hay problemas en este nivel. Teniendo en cuenta que los directores de P y O echan de menos el nivel de ROI, se puede deducir que este nivel no es el óptimo. Por el contrario, es importante considerar los resultados para el conjunto del Estado federal: incluso si la movilidad de los participantes fuese grande, los resultados lo serían siempre para la misma Administración. Además, el PUMP contribuye al desarrollo de una experiencia que no existía con este carácter antes de 2001. Hasta ahora más de 300 funcionarios han seguido el programa, lo que constituye un paso adelante en la Administración federal. Al nivel de las organizaciones, los resultados probablemente pueden mejorarse. La conclusión es que el PUMP genera resultados positivos en el nivel micro y todavía más positivos en el nivel macro, pero en el nivel medio los resultados deben mejorar.
7. DISCUSIÓN Y CONCLUSIÓN Está claro que el PUMP y la reforma Copérnico tienen una fuerte relación. Pueden obtenerse tres conclusiones. En primer lugar, se puede concluir que la evolución de la reforma ha tenido un impacto sobre el PUMP. Pero respecto a la cuestión central de este artículo («¿ha creado el PUMP una capacidad de implementación para la modernización de la Administración?»), la respuesta es más bien positiva a la vista de los resultados expuestos. Por el contrario, sería interesante y útil, tanto para la investigación sobre la eficacia de las formaciones como para la teoría relativa a la creación de esta capacidad, saber si esta estrategia ha provocado la diferencia. Esta forma de capacidad, ¿se debe al programa, o estos funcionarios se habrían implicado en cualquier caso porque están especialmente interesados? En segundo lugar, este estudio ha mostrado que la relación entre la reforma del sector público y una formación está influenciada por los actores principales
99
El balance de una reforma administrativa moderna
y por sus relaciones mutuas. Debemos tener en cuenta que el PUMP ha continuado existiendo, incluso después de Van den Bossche. Por el contrario, habida cuenta de que el efecto sobre la inversión es el más visible de los departamentos, es problemático no implicar a estos. Como se ha demostrado, la mayor parte de los directores de P y O afirman que el PUMP está concebido para un nivel de organización demasiado amplio y virtual, lo que le otorga un carácter genérico. Desde este punto de vista, hubiese sido interesante que se hubiera implicado más a nivel medio. Se puede concluir que el PUMP ha evolucionado de una decisión top-down a un proyecto en el que están implicados varios actores a diferentes niveles. Desde este punto de vista, el programa no debería estar demasiado ligado políticamente a una reforma. Si se espera una reconsideración sobre la inversión, esto no puede depender del éxito de una reforma. En la hipótesis de un fracaso de la reforma, el desarrollo de las competencias no debe fracasar también. Por el contrario, el sector público puede aprovechar cada competencia desarrollada, suceda esto o no en el contexto de una reforma. Finalmente, la capacidad de los agentes ¿ha aumentado de una manera óptima? Según los resultados del cuestionario y las entrevistas, está claro que las organizaciones no hacen esfuerzos sintomáticos para mejorar el empleo de los conocimientos adquiridos. Esto depende de la responsabilidad individual del funcionario que ha seguido el programa. Además, a partir del momento en el que no se ha estructurado ninguna relación entre el programa y la reforma, la adhesión del funcionario se basa estrictamente en el voluntariado. En resumen: el efecto está presente, pero probablemente no de manera óptima, teniendo en cuenta los esfuerzos de la organización para favorecerlo. La literatura científica ha advertido siempre la importancia de la división de responsabilidad respecto al éxito del empleo de los conocimientos entre el individuo, el instituto de formación y la organización (Baldwin y Ford, 1988; Broad y Newstrom, 1992; Burke y Hutchins, 2007). En el futuro, si el sector público quiere aprovechar la experiencia, es necesario que considere la conveniencia de realizar acciones completas con los funcionarios y de que el programa no resulte aislado respecto a otros procesos de GRH. A este respecto, un problema es la falta de consistencia exterior. Esta falta sugiere la ausencia de una visión coherente sobre las necesidades de formación de la Administración federal, sobre el papel exacto del PUMP y sobre el desarrollo de competencias en general. Pensamos haber podido demostrar que el ejercicio de competencias y la creación de capacidades para una reforma del sector público son cuestiones que pueden ir a la par. Las reformas pueden iniciar otros proyectos que, a su vez, pueden ser útiles para la reforma. Una formación puede considerarse estratégica para el éxito de una reforma. Las ventajas son múltiples: reducción de las fricciones de competencia, implicación del personal en la reforma, optimización de los procesos relativos a la GRH y creación de oportunidades de carrera. En
100
Crear una relación entre reformas de la Administración y formaciones en management público. Un análisis del Estado federal belga
otras palabras: todas las partes implicadas pueden beneficiarse de estas estrategias. Por el contrario, si la inversión educativa debe generar efectos positivos y óptimos a más largo plazo, tienen que darse ciertas condiciones: un apoyo político continuo, una implicación de la Administración, una conexión del proyecto educativo con otras actuaciones en materia de GRH, y la voluntad de evaluar y de mejorar continuamente el programa. PARA CITAR ESTE ARTÍCULO
Referencia en papel Bruno Broucker y Annie Hondeghem, «Créer un lien entre réformes de l'administration et formations en management public. Une analyse de l'état fédéral Belge», Pyramides, 20 (2010), 73-98. Referencia electrónica Bruno Broucker y Annie Hondeghem, «Créer un lien entre réformes de l'administration et formations en management public. Une analyse de l'état fédéral belge», Pyramides [online], 20 (2010). Publicado online el 15 de febrero de 2012, consultado el 5 de marzo de 2014. URL: .
101
Lihat lebih banyak...
Comentarios