Corporatismo y Estado de Bienestar

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[seño cubierta: Nacho Soriano , edición: octubre 1997 1997: Salvador Giner, Sebastián Sarasa (eds.) 1997: Pefer Abrahamson, Xavier Arbós, Joan Botella,

ietoria Camps, Manuel Castélls, Salvador Giner,

icard Goma, CarIo Mongardini, Vicen~ Navarro,

ianfranco Pasquino, Malluel Pérez Yruela,

Lmes Petras, Gregorio Rodríguez Cabrero,

ebastián Sarasa, Joan Subirats, Steve Vieux

os.capítul9s siguielltes as sido traducidos por CARLOS MANZANO:

· .«Le con~ol)i politiche della govemábilit1l néU'Europa occidentale» (C. Mongardini),

· «Governil!:iility and fue Quality of Democracy» (G. Pasquino),

· «Neoliberalism amI Daily Life» (J. Petras yS. Víeux) y

· «Good GoveÍ'1'l'ment and Social PoliCy in Scandinavía» (P. Abrahamson).

)erechos exclusivos de edición en español

eservados piirá todo el mundo

'propredad delatraducciÓn:

n997: Editorial Anel, S. A.

;órcega. 270 - 08008 Barcelona

SBN: 84-344-1809-6 )epósito legal: B. 29.750 - 1997 mpreso en España -1inguna parte de esta publicación, incluido el diseño

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SUMARIO Prefacio, por SALVADOR GlNER YSEBASTIÁN SARASA. 1. Ética del buen gobierno, por VIcroRJA CAMPS. 2. Las condiciones políticas de la gobernabilidad en la Europa occidental, por

CARLO MONGARDlNI. .. 3. Gobernabilidad y calidad .~~ la democracia, por GIANFRANCO PASQUINO. 4. Neoliberalismo y vida cotidiana, por JAMES PETRAS Y STIlVE Vrnux. 5. Buen gobierno y política social en Escandinavia: la tutela de la pobreza, por PETER ABRAHAMSON. 6. Gobernabilidad, desigualdad y Estado del bienestar. (La situación en EE.UU. y su relevancia para Europa), por VrCENC; NAVARRO. 7. Conflicto, gobernabilidad y política social, por GREGORJO RODlÚGUFZ CABRERO. 8. Corporatismo y Estado del bienestar, por MANUEL PÉREZ YRUELA. 9. Gobierno y política social: potencial y límites de la Unión Europea, por JOAN SUBIRATS y RrCARD GoMA. 10. El futuro del Estado del bienestar en la sociedad inforrnacional, por MANuEL CASTIlLLS. 11. La opinión pública ante el «Welfare State»: ¿oferta o demanda?, por JOAN BOTIlLLA.

12. La regulación estatal y el buen gobierno, por XAVIER ARBós. 13. Altruismo cívico y política social, por SALVADOR GlNER Y SEBASTIÁN SARASA. índice de autores.

CAPÍTULO 8

CORPORATISMO y ESTADO DEL BIENESTAR*· . por MANUEL PÉREZ YRUELA Instituto de Estudios Sociales Avanzados de Andalucía. CSIC

1. Introducción

~;

El objetivo de este trabajo es analizar las características de las relaciones que se han observado y estudiado entre dos rasgos que tienen en la actualidad las sociedades democráticas desarrolladas: la existencia en todas ellas de un conjunto de políticas sociales en las que se concreta lo que genéricamente denominamos Estado del bienestar, y la existencia, también en todas ellas, de procesos de reestructuración so­ cial que dan contenido a lo que se viene denominando tendencias corporatistas. La construcción del Estado del bienestar responde a determinados procesos históricos en cada país, en los que han intervenido un conjunto complejo de variables de su estructura de clases, formas de representación y movilización política y proceso de desarrollo económico. Aunque pueden observarse asPectos del Estado del bienestar en los que convergen los distintos países, las peculiaridades de sus procesos históricos ha dado lugar también a apreciables diferencias entre ellos. Con las tendencias corporatistas ocurre algo similar, y, aún más, ocurre que no existe una. única interpre, tación sobre la naturaleza y alcance de estas tendencias. Por ello, las relaciones.entre ambos no son unívocas y presentan variaciones que reflejan inevitablemente las de aquellos dos procesos. Las tendencias corporatistas, como se verá más adelante, se refieren de forma genérica a la importancia creciente de los actores colectivos, las organizaciones, en los procesos de articulación y representación de intereses, en la gestión colectiva del conflicto yen otros procesos de reestructuració.n social. El Estado del bienestar puede considerarse una respuesta a la demanda de derechos sociales que garanticen a los ciudadanos protección, servicios y asistencia ante las contingencias derivadas de la pérdida de empleo, salud, carencia de recursos u otros problemas derivados de las características de la economfa de mercado en la que el trabajo es una mercancía más. Por ello, el núcleo de las relaciones entre corporatismo y Estado del bienestar ha de buscarse en la evolución de las formas en que los grupos de repre­ sentación de intereses se han constituido, se han interactuado con el Estado en la construcción y gestión de tal respuesta. En este trabajo no se van a tratar de forma directa los. argumentos generales más

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CORPORATISMO y ESTADO DEL BIENESTAR

BUENOOBIERNO y POLÍTICA SOCIAL

en la protecci6n social, los efectos perversos que ésta produce en la economía al detraer recursos necesarios para la producción y la generaci6n de empleo, el efecto disuasorio que produce en los trabajadores para incorporarse activamente a la búsqueda de empleo o la ineficacia y el despilfarro en la gestión y prestación de los servicios propios del Estado del bienestar.1 El corporatismo como tendencia social que afecta a los procesos de repre­ sentaci6n y defensa de intereses debe entrar a formar parte de aquella explicaci6n. Como se indic6 antes, las relaciones entre corporatismo y Estado del bienestar son diversas; en función de las concepciones que pueden adoptarse sobre aquél. En este sentido, dentro de los análisis que se han realizado sobre las tendencias corporatistas merece la pena retener, a efectos de los objetivos de este trabajo, al menos los siguientes aspectos. 8 La recuperaci6n del concepto de. corporan.y,ismo, aunque modificado en su uso actual por el de corporatismo, refleja que se está haciendo referencia ahora a formas de orgauización social que tienen alguna semejanza con aquellas propuestas por el corporativismo decimon6nico. El corporativismo tradicional, de orientación ideoló­ gica cat6lica y conservadora, pretendía ofrecer un modelo de orden social, de gestión colectiva del conflicto, basado en la colaboraci6n interclasista. Esta colaboración debía tener lugar en un marco institucional en el que estuvieran presenten los intereses de trabajadores y empresarios, integrados de forma obligatoria en asociaciones de representaci6n de sus intereses, orgauizados éstos sectorialmente con carácter mo­ nopolista respecto a su ámbito de representaci6n. Esto es, sin permitir la coexistencia de distintas orgauizaciones dentro de un ruismo sector de actividad. El Estado sería responsable de la tutela de este marco institucional, en el que se dirimirían los conflictos de intereses y se pactarían las medidas necesarias para atender las demandas de la clase trabajadora, siempre dentro de la aceptaci6n del orden econóruico capita­ lista. El corporatismo tradicional tenía un marcado carácter autoritario, incompatible con.el sistema democrático-liberal y s610 fue abrazado en la práctica por regímenes políticos de aquella naturaleza. 9 El. corporatismo propio de los sistemas democráticos tiene una sociogénesis completamente diferente, aunque haya producido en algunos casos un modelo de orden social y de gesti6n colectiva del conflicto que tiende a asemejarse con algunos de los rasgos de aquél. Las condiciones de su emergencia están, primero, en la propia democracia, en el reconociruiento de la libertad de asociaci6n y, por tanto, en la posibilidad de los ciudadanos de articular, expresar y defender libremente sus intere­ ses. Cuando esta libertad de asociaci6n ha seguido un proceso, también libre, de reducci6n del número de orgauizaciones hasta llegar en ocasiones a! monopolio --o cuasi monopolio- representativo dentro de su ámbito, por causas sobre las que no 7. . R. Misbra, The Weifare StatiJ in Crisis, Harvester, Weatsheaf, 1984. Analiza deformacasi exhausuvalas críticas que se han formulado al Estado del bienesiar desde distintas posiciones pol!tic-ideológicas. En el mismo sentido puede verse R. Mufloz de Bustillo {comp.J, Crisis y júturo 'del Es/ado del bienestar, Madrid, Alianza, 1989. Sobre la CIÍSis en el sentido de las dificultades de los Estados para mantener el pleno empleo y otras políticas soéiaJes, puede verse el informe de la OCDE. The Welfaro StatiJ in Crisis, París, 1981. 8. Una revisión y evaluación del estado de los debates sobre corporatismo puede verse en M. Pérez Yruela y S. Giner, «Corporatismo: el estado de la cuesti6n., en Revista EspañoÚJ de Investigaciones Socíol6gicas, Madrid, 1985, 31. pp. 9-45. En el mi.mo número puede verse una bibliografía seleccionada y amplia del debate·sobre corporatismo. 9. A modo de ejemplo del contenido de los modelos corporativistas tradicionales puede verse F. Elbow, French Corporativo Theory, 1789·1948. Nueva York. Octagon BooKs. 1966.

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podemos extendemos aquí, se ha dado el siguiente paso para hacer posible, dentro de la democracia, un modelo de gesti6n del conflicto parecido al que proponía el . corporativismo tradicional. Cuando, finalmente, determinadas condiciones políticas y econ6micas han hecho de esta posibilidad una realidad, es decir, han impulsado la negociaci6n entre orgauizaciones deintereses,patronales y sindicales, y el Estado, el modelo acaba recordando a aquel otro al que nos referíamos antes. Las semejanzas no deben empequeñecer las diferencias entre ambos modelos, que son muchas y sustantivas. Lo que importa señalar es que el corporativismo tradicional es una forma degesti6n colectiva del conflicto que asume la necesidad de adoptar determinada política social coherente con su modelo de orden social, como veremos más adelante. A su vez, el corporatismo que ha surgido en algunas democra­ cias desarrolladas, sobre todo a través de los pactos sociales entre sindica~os, patro­ @es y gobiernos, también una relaci6n estrecha con la política social. EJ:í~ste caso, política social y su evolución es en gran medida resultado del proceso negocia­ dón y de intercambio entre los actores involucrados. La diferencia esencial respecto al primero es que este resultado, a! ser producto de la libertad de negociacipn y, por tanto, producto también del poder de negociaci6n de las partes, refleja en las:medidas de política social que se adoptan la mezcla de intereses y restricciones representados en la mesa de negociaciones en cada momento. En la literatura sobre corporatismo pueden identificarse al menos dos posiciones claramente distintas. 10 Una de ellas, ya apuntada en los dos párrafos anteriores, entiende el corporatismo exclusivamente como el proceso de intercambio y negocia­ ción entre orgauizaciones de intereses, principalmente sindicatos y patronales, y el Estado, para la toma de decisiones sobre políticas econóruicas sociales o de otro tipo. En comparaci6n con la otra, a la que nos referiremos más adelante, podría decirse que ésta es una concepción restringida del corporatismo y lo identifica exclusivamente con las formas de negociación centralizada o de concertaci6n social. Esta concepci6n presupone que cuanto mayor sea el grado de monopolio representativo de las orgaui­ zaciones de intereses más fácil es la práctica de este tipo de concertaci6n. La forma de facilitar esta reducción de orgauizaciones puede ser varia, incluyendo la posibilidad de que el Estado intervenga en el proceso estableciendo procedimientos de reconoci­ ruiento jurídico que faciliten la concentraci6n, como puede ser, por ejemplo, el caso de la introducción del criterio de «orgauizaci6n más representativID>. Asiruismo, el proceso de concentraci6n puede variar: desde producirse por decisi6n libre de las par­ tes hasta estar irlstitucionalizado de forma estable en el ordenamiento jurídico. La otra concepci6n entiende el corporatismo básicamente como un proceso socia! caracterizado por la creciente predominancia de los actores colectivos, las organiza­ ciones de intereses de todo tipo, que mediatizan la acci6n social individual, y las formas deestructuraci6n y conflicto. El corporatismo así entendido resalta el papel de las orgauizaciones de intereses como instituciones de coordinación imperativa, que distribuyen entre sus miembros recompensas materiales y de status, convirtiéndose así en la arena en la que predominantemente los individuos pugnan por la obtención de tales recompensas. Las orgauizaciones crean identidades y lealtades, actúan para garantizar su propia supervivencia y se convierten en centros de poder e influencia

ia

de

10. Cf. s. G:íner y M. ptrez Yroela, «Sobre el origen, naInmIeza Y modalidades del CUlporlllismo-, ... M. Pérez Yruela y s. Giner {eds.J, CorporaJismo en Espaíüz., Ba:rcelooa, Aricl. 1983, pp. 1.5-65.

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CORPORATISMO y ESTADO DÉLBlENESTAR

BUEN GOBJERNOY POÚTlCA SOCIAL

sobre la base de su capacidad de cooptación y movilización social. La pugna entre ellas por acrecentar su poder e influencia produce procesos de concentración y fusión, en definitiva, tendencias monopolistas u oligopolistas. Para esta concepción del corporatismo, la existencia de formas más o menos institucionalizadas de concerta­ ción social, como las descritas antes, no es un requisito indispensable. Aún más, presupone que en determinadas circunstancias pueden aparecer, pero que estas formas de interacción son inevitablemente inestables en un contexto democrático en el que hay que gestionar permanentemente el conflicto. Lo que es estable es la presencia hegemónica de los actores colectivos, de las organizaciones de intereses, y su trama ll permanente de interacciones, de colaboración o conflicto, entre sí y con el Estado. Las relaciones de esta concepción del corporatismo con el Estado del bienestar

son diferentes, aunque pueden subsumir, por 10 dicho antes, a aquellas otras -su­

cintamente descritas en párrafos anteriores- para la con9.~epción del corporatismo

como concertación social. La diferencia estriba en que dentto de esta concepción del

corporatismo 10 que importa analizar son las relaciones particulares entre organiza­

cionesde intereses y Estado del bienestar, y no los procesos de negociación centra­

lizados de los que surgen medidas concretas de política social. En este sentido, el

análisis puede seguir varias direcciones. Primero: analizar la forma en que las

distintas organizaciones, persiguiendo sus propios intereses y los de sus asociados,

son capaces de o bien proveerse por sí mismas de servicios y prestaciones sociales,

o bien obtener del Estado un tratamiento más o menos particularista, diferente del obtenido por otras, en la concesión de servicios y prestaciones. Segundo: analizar cómo actúan las organizaciones profesionales que representan a aquellos sectores de actividad responsables de la organización y prestación de los servicios sociales que proveen el Estado o las instituciones privadas. De su actuación dependen aspectos muy importantes de la práctica del Estado del bienestar, que van desde la eficacia a la calidad, pasando por el uso de la discrecionalidad con que se desarrolla la actividad profesional dentro del sistema. Tercero: analizar la importancia creciente del llamado «tercer sector». Este conjunto de organizaciones que vagamente se viene identificando como aquel formado por organizaciones sin ánimo de lucro, cuyos objetivos son prestar servicios muy variados en el ámbito de los servicios sociales, la cooperación u otros similares, está abriendo nuevas perspectivas a la aplicación de ciertas políticas sociales y a la colaboración entre Estado y sociedad civil en la gestión del Estado del bienestar.

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aspectos importantes relativos al Estado del bienestar, como bajos niveles de desem­ pleo, crecimiento econ6mico sostenido o implantación de distintas políticas sociales. 12 Esta relación entre corporatismo y Estado del bienestar se basa en el hecho de que estas formas de negociación son un marco adecuado para que los conflictos distributivos dentro del capitalismo puedan dirimirse sin perder de vista las interrela­ ciones entre economía y política social. Esto es así porque están presentes en la mesa de negociaciones empresarios y trabajadores, quienes tienen inevitablemente que reconocerse y respetar los intereses básicos de cada uno. En particular, los trabajado­ res tienen que aceptar la autonomía de los empresarios para la gestión de sus empresas y los requisitos econólnicos de éstas para poder sustituir. Los empresarios tienen que reconocer las demandas de los trabajadores a cambio de su reconocimiento de las prerrogativas empresariales. El Estado trata, a su vez, de preservar un conjunto de intereses nacio~ales, rclacionados con el buen funcionamiento de la economía, que haga posible laitedistribución de la riqueza vía políticas sociales, comprometiendo a trabajadores y empresarios en ello. Estas reglas del juego son ineludibles para el mantenimiento' de esta forma de negociación y para hacer posible la aparición de estrategias de~ociación de suma no cero, que sirvan para superar los problemas de negociación distributiva de suma cerO. 13 Los requisitos organizativós para este tipo de concertación son los de centraliza­ ción de la representación, tanto de trabajadores como de empresarios, y la creación de un mar-co institucional, bien voluntario o jurídicamente formalizado, en el que se desarrollen las negociaciones. Los requisitos políticos son la predisposición a una cierta colaboración interclasista entre trabajadores y empresarios, que en casi todos los casos ha sido facilitada por la influencia política de la socialdemocracia, y su posición favorable a la introducción de reformas graduales dentro del capitalismo en beneficio de los trabajadores, con el objetivo de reducir las desigualdades sociales. Los elementos de países en los que se ha implantado este modelo de concertación son bien conocidos. Por recordar algunos, en Holandal4 se creó ya en 1945 un órgano que representaba a los empresarios y a las tres centrales sindicales más importantes (Stichting van de Arbeid). En 1950 se creó un Consejo Económico y Social para asesorar al'gobierno en el que participaban, junto a otros lniembros, representantes de los trabajadores y de los empresarios. Desde final de la segunda guerra mundial, y hasta casi finales de los sesenta, se siguió una política salarial altamente centralizada, 12. La literattua oobre los efectos de las prácticas corporaIistas en la evolución de la oconomIa y los conllictos

3. La integración de intereses Una de las formas de .relación entre corporatismo y Estado del bienestar que más atención ha recibido en los últimos quince años ha sido aquella, antes descrita, que parte de la concepción del corporatismo como concertación social. Esta noción de corporatismo se ha constituido a partir de la observación de la forma en que distintos países han desarrollado formas de negociación centralizada entre sindicatos, patronal y gobierno. A través de ellas se han conseguido resultados positivos en algunos 11. ParaUllll visiÓII más amplia de esta concepción del corporalismo, er. S. GíIIety M. Pérez Yroela, La sociedad corporativa, Madrid, CIS, 1979.

sociales es muy abundante. Puede verse, por ejemplo, A. PappaIarlIo, «:Política de rentas y sindicatos: los IfmiIf;S de la perspectiva org¡¡ni2ali.va», en &vista &pañolll de In:vestigaciones Sociológiclls, Madrid, 1985, 31. pp. 143-182; C. O: