Censura Indirecta, Publicidad Oficial y Diversidad

DESAFÍOS

Y OPORTUNIDADES PARA LA PROMOCIÓN,

DEFENSA Y EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN

ARGENTINA

Y

AMÉRICA LATINA:

HACIA LA DEFINICIÓN

DE UNA AGENDA DE TRABAJO.

Este proyecto se realizó con el apoyo de

Índice Introducción..............................................................................................................3 1. Panorama de las discusiones sobre libertad de expresión y políticas de comunicación en países centrales y América Latina.............................................................5 2. Desafíos para una agenda de libertad de expresión...........................................6 3. Nuevas y tradicionales estrategias.....................................................................15 4. Apuntes sobre litigio estratégico........................................................................17 5. A modo de conclusión.........................................................................................18 Ponencias y trabajos presentados para el seminario “Desafíos y oportunidades para la promoción, defensa y ejercicio de la libertad de expresión en Argentina y América Latina: hacia la definición de una agenda de trabajo”. Buenos Aires, 19 de noviembre de 2007 1. Aproximaciones a la agenda de políticas de comunicación en países centrales (casos Europa y Estados Unidos), por Martín Becerra...........................................19 2. Apuntes sobre la discusión actual en materia de libertad de expresión y políticas de comunicación en Brasil, por James Görgen................................................34 3. La agenda de libertad de expresión en América Latina: nuevos temas y enfoques, por Gustavo Gómez.......................................................................................48 4. Un caso de estudio. Despenalización de calumnias e injurias contra funcionarios públicos, por Horacio Verbitsky..............................................................................59 5. Viejos y nuevos enemigos de la libertad periodística, por Fernando J. Ruiz...........65 6. Censura indirecta, publicidad oficial y diversidad, por Roberto Saba...............70 Participantes...........................................................................................................88

Desafíos y oportunidades para la promoción, defensa y ejercicio de la libertad de expresión en Argentina y América Latina: hacia la definición de una agenda de trabajo.

Introducción La libertad de expresión constituye, además de un derecho de cada individuo, un requisito fundamental para el funcionamiento del sistema democrático de gobierno. La protección de la libertad de expresión, entonces, tiene por objeto no sólo preservar el derecho individual de quien se expresa, sino garantizar el derecho de todas las demás personas a conocer la mayor cantidad y diversidad de expresiones posibles con el fin de ejercer su derecho individual a desarrollar su plan de vida en forma autónoma y su derecho colectivo a autogobernarse. Aunque el cumplimiento de este derecho ha evolucionado en muchos sentidos, conforme se han profundizado los regímenes democráticos en la región, su respeto dista de ser efectivo en muchos casos. Entre las dificultades que interfieren con su correcto ejercicio, es posible trazar un arco que abarca desde las tradicionales presiones a la prensa por parte del Estado hasta las más recientes e indirectas formas de censura. Las transformaciones culturales, económicas y tecnológicas operadas en el ámbito de las comunicaciones, además, vienen demandando nuevos abordajes y han traído nuevas problemáticas a la hora de reflexionar sobre esta temática. En este marco, muchos son los desafíos que la promoción, defensa y ejercicio de la libertad de expresión suponen, tanto para Argentina como para el conjunto de países de América Latina. Con el objetivo de debatir acerca de los retos implicados en el resguardo de este derecho -primordial para la existencia de una ciudadanía democráticamente informada-, la Asociación por los Derechos Civiles (ADC), con el apoyo de la Embajada Real de los Países Bajos, convocó a un grupo de periodistas, políticos, académicos, abogados y activistas argentinos y latinoamericanos, para pensar y discutir, desde distintas perspectivas, los temas y estrategias que deberían integrar una agenda de promoción de la libertad de expresión durante los próximos años. El encuentro se llevó a cabo el lunes 19 de noviembre de 2007 en la Ciudad de Buenos Aires. Participaron de él Víctor Abramovich, Ramiro Álvarez Ugarte, Carlos Ayala, Martín Becerra, Gastón Chillier, Martha Farmelo, Andrés Federman, Santiago Felgueras, Gustavo Gómez, James Görgen, Alicia Miller, Norma Morandini, María O'Donnell, Juan Pablo Olmedo, Eleonora Rabinovich, Marcela Rodríguez, Fernando Ruiz, Roberto Saba, Ricardo Uceda y Horacio Verbitsky. Entre los temas que se trataron se destacan la despenalización de los delitos

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de calumnias e injurias y los desafíos que pueden acarrear las indemnizaciones civiles; la distribución discriminatoria de publicidad oficial y otros mecanismos de censura indirecta; el estado de situación del periodismo y los nuevos ataques a la prensa; la asignación de frecuencias de radiodifusión y los retos que conlleva la próxima digitalización de los medios audiovisuales; la concentración de la propiedad de los medios de comunicación y el rol del Estado como garante del pluralismo. Esta jornada implica una continuación del trabajo que la ADC viene realizando en materia de promoción de la libertad de expresión. En una línea de acción similar, la ADC organizó en mayo de 2007 el encuentro “Libertad de expresión: desafíos y oportunidades en un escenario interconectado de comunicaciones”, junto a la consultora británica Global Partners y con el auspicio de la Fundación Ford, donde también se abordaron nuevas cuestiones que impactan en el estado de situación de este derecho. A continuación, se describen los principales puntos debatidos durante el encuentro, con la inclusión de varias ideas, experiencias y propuestas planteadas por los participantes respecto de cada tema. Al final del documento, pueden encontrarse algunas de las ponencias presentadas en la reunión y otros artículos vinculados a estas temáticas. Un agradecimiento final a los panelistas, a los asistentes y a los autores de los documentos que se anexan, por su valiosa participación en este seminario. Con este proyecto, la ADC espera contribuir a fortalecer un espacio de diálogo en el marco del trabajo realizado en materia de libertad de expresión.

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1. Panorama de las discusiones sobre libertad de expresión y políticas de comunicación en países centrales y América Latina El debate acerca del respeto y la promoción del derecho a la libertad de expresión y las políticas que, en materia de comunicación, se llevan a cabo en los países centrales y en América Latina se inició con las presentaciones de Martín Becerra, profesor de la Universidad Nacional de Quilmes e investigador del CONICET; James Azevedo Görgen, coordinador de proyectos del Instituto de Estudios e Investigaciones en Comunicación (EPCOM), de Brasil; y Gustavo Gómez, director del Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicación de Asociación Mundial de Radios Comunitarias para América Latina y el Caribe (AMARC-ALC). Los panelistas brindaron un panorama sobre las discusiones y políticas en materia de libertad de expresión que predominan en Estados Unidos, Europa y América Latina, que sirvió de puntapié para la posterior discusión. Becerra hizo un breve recorrido por distintas alternativas en políticas de comunicación que tienen lugar en Europa y Estados Unidos. Incluyó, entre otros puntos, los criterios de otorgamiento de licencias de radiodifusión, los límites legales tendientes a evitar la concentración económica en la propiedad de los medios, la importancia de las autoridades regulatorias independientes y la transparencia informativa de los propios medios de comunicación. También hizo referencia a la organización de medios públicos no gubernamentales, al derecho de organizaciones sociales, políticas y minorías a acceder a los medios de comunicación audiovisuales y a distintos mecanismos de ayudas a la prensa y estímulos al pluralismo informativo que se utilizan principalmente en Europa (ver documento al final de este volumen). Görgen brindó un panorama sobre la situación de Brasil en la materia. El investigador describió las principales características del mercado de medios de ese país, entre las que destacó la concentración geográfica en la producción de contenidos y la dificultad en el acceso a los medios de comunicación para amplios sectores de la sociedad. Además, exploró las implicancias que los procesos de digitalización de la radio y la televisión tendrán en materia de libertad de expresión en los países de la región y evaluó distintos desafíos que Brasil enfrenta de cara al futuro. Görgen también hizo hincapié en posibles medidas de inclusión digital como la oferta de un paquete de video, datos y voz accesible a las más diferentes franjas de renta de la población, llamado people play (por triple play)- y en el rol de las organizaciones sociales en la discusión de políticas públicas de comunicación (ver documento al final de este volumen). Por último, Gómez disertó sobre los ejes que estructuran las discusiones en

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América Latina. En primer lugar, se refirió a la resignificación y ampliación del concepto de libertad de expresión y a la necesidad de rever el rol del Estado más allá de las concepciones clásicas de no intervención en materia de libertad de expresión. Según Gómez, todavía existe en la región una insuficiente atención sobre la relación entre la libertad de expresión y el acceso a las infraestructuras -esto es, a los medios- que permitirían ejercerla. Vinculó con esta cuestión a las radios comunitarias y a los procesos de digitalización de la radio y la televisión que se están desarrollando -con distintos niveles de avance- en América Latina (ver documento al final de este volumen). 2. Desafíos para una agenda de libertad de expresión A continuación, se describirán algunos de los principales temas que se debatieron como posibles desafíos para una agenda de libertad de expresión en Argentina y el resto de la región. 2.1. Libertad de expresión y rol del Estado El encuentro estuvo atravesado por una discusión acerca de dos concepciones de libertad de expresión. Por un lado, una noción clásica, vinculada a la protección de un ámbito de autonomía individual, que impone límites a las acciones arbitrarias de los poderes públicos. Por otro, una conceptualización más amplia que permite hablar de derecho social a la comunicación1. Desde este punto de vista, la libertad de expresión, además de proteger el derecho individual del emisor, garantiza el derecho de todas las demás personas a acceder a la mayor cantidad y diversidad de informaciones e ideas, algo necesario para que puedan elegir sus propios planes de vida y ejercer su derecho colectivo a autogobernarse2. La libertad de 1 Ver Corte IDH, “La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, Opinión Consultiva 5 (OC5/85) del 13 de noviembre de 1985, Serie A, Nº 5. Allí el tribunal determinó que la libertad de expresión “tiene una dimensión individual y una dimensión social, a saber: esta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno. En su dimensión individual, la libertad de expresión no se agota en el reconocimiento teórico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende además, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor número de destinatarios. Cuando la Convención proclama que la libertad de pensamiento y expresión comprende el derecho de difundir informaciones e ideas 'por cualquier... procedimiento', está subrayando que la expresión y la difusión del pensamiento y de la información son indivisibles, de modo que una restricción de las posibilidades de divulgación representa directamente, y en la misma medida, un límite al derecho de expresarse libremente […] En su dimensión social la libertad de expresión es un medio para el intercambio de ideas e informaciones y para la comunicación masiva entre los seres humanos. Así como comprende el derecho de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus propios puntos de vista, implica también el derecho de todos a conocer opiniones y noticias. Para el ciudadano común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o de la información de que disponen otros como el derecho a difundir la propia. Las dos dimensiones mencionadas […] de la libertad de expresión deben ser garantizadas simultáneamente” (OC5/85, Párrafos 30-33). 2 Ver por ejemplo el libro de Owen Fiss La ironía de la libertad de expresión (1996, Cambridge, Harvard University Press), en el que el autor sostiene que la libertad de expresión es esencial para la autodeterminación colectiva.

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expresión es, bajo esta postura, una precondición del debate robusto que exige el sistema democrático para su buen funcionamiento. Esta doble dimensión del derecho a la libertad de expresión puede imponer obligaciones positivas en cabeza del Estado para garantizarla efectivamente3. Gustavo Gómez hizo especial mención a la evolución que la libertad de expresión tuvo en el marco del sistema interamericano de protección de derechos humanos. Según este panelista, en ese proceso, iniciado con la Opinión Consultiva 5 (OC5/85) de la Corte Interamericana de Derechos Humanos4, se incorporaron al concepto de libertad de expresión no sólo las necesidades del emisor, sino también las del receptor, es decir, las de los ciudadanos que deben informarse por medio de fuentes diversas y variadas. Además, sostuvo, este derecho excede al campo periodístico. “Ya no es un concepto vinculado a periodistas y a medios, sino que se relaciona con temas que nada tienen que ver con los medios de comunicación, como puede ser la protesta pacífica en las calles”, destacó Gómez. En esta línea, la diputada Norma Morandini diferenció la libertad de expresión en sentido individual (la llamó libertad del decir) del derecho social a la comunicación, y consideró que en Argentina “falta todavía trabajar mucho en el derecho de las sociedades a ser informadas”. Así como durante el encuentro se plantearon dos visiones sobre la libertad de expresión, también se esbozó la posibilidad de diferenciar dos agendas distintas pero superpuestas en la materia. En primer lugar, una agenda “tradicional”, donde se situarían problemas como la censura, la despenalización de las leyes de calumnias e injurias, las agresiones y presiones a periodistas por parte del Estado, entre otras cuestiones. Por otro lado, una agenda que incluiría las cuestiones relativas a la diversidad de medios, la pluralidad de voces, el acceso de diferentes sectores a las infraestructuras y al impacto de las nuevas tecnologías. El Estado ha sido normalmente considerado un obstáculo para la libertad de expresión en el marco de la agenda “tradicional”, que ha reclamado una actitud negativa, de no intervención por parte de los poderes públicos. Sin embargo, según se apuntó en la discusión, la necesidad de intervención estatal debe forzosamente ser reconsiderada frente a desafíos como la concentración de la propiedad de los medios, la pluralidad y diversidad de voces, y el acceso de la Como dice Fiss, “los debates del pasado estaban basados sobre la noción de que el Estado era el enemigo natural de la libertad. Era el Estado el que estaba tratando de silenciar al individuo que se expresaba y era el Estado el que debía ser mitigado. Hay mucha sabiduría en esta visión, pero representa sólo la mitad de la verdad. Claramente, el Estado puede ser un opresor, pero también puede ser una fuente de libertad” (Fiss, 1996; traducción propia). 4 Corte IDH, “La Colegiación Obligatoria de Periodistas (arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos)”, Opinión Consultiva 5 (OC5/85) del 13 de noviembre de 1985, Serie A, Nº 5. 3

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población a las nuevas tecnologías de información y comunicación. 2.2. Distintas formas de censura 2.2.1. Persecución legal de la expresión Otro eje de discusión giró en torno de la situación de las leyes de difamación, calumnias e injurias en la región, y su utilización abusiva para perseguir penalmente a los periodistas y silenciar a las voces críticas de la administración pública. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) ha recomendado que dichos tipos penales sean derogados y que sólo puedan aplicarse sanciones civiles en el caso de ofensas a funcionarios públicos5. El debate se originó a partir de una exposición de Horacio Verbitsky (ver documento al final de este volumen), presidente del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), quien señaló que en Argentina, si bien aún están vigentes estas leyes que penalizan la expresión, la situación es mucho mejor que hace una década. “La persecución penal contra periodistas es un problema que hoy en Argentina no existe”, sostuvo Verbitsky. “No hay ningún caso actual de querella criminal contra un periodista por parte de un funcionario público. La agenda de discusión entre el gobierno y la prensa pasa por otros parámetros, tiene otros componentes”, manifestó el periodista, para quien “la sociedad argentina en ese sentido evolucionó mucho: hoy la idea de condenar a un periodista por algo que ha escrito no es socialmente admisible”. De todas formas, la despenalización de las calumnias e injurias es un reclamo que todavía persiste. Actualmente existen diversos proyectos de ley bajo estudio del Congreso argentino, pero ninguno de ellos tuvo avances considerables. Durante el encuentro, se acordó acerca de la necesidad de insistir con la despenalización, pero también se analizaron alternativas y se plantearon posibles escenarios ante una eventual desaparición de estos delitos de la ley argentina. En particular, se discutió sobre los efectos que la responsabilidad civil podría tener sobre la libertad de expresión. Dada la precaria situación económica de muchos medios de comunicación -principalmente a nivel provincial- hubo acuerdo en que, si no se establecen límites adecuados, las indemnizaciones civiles produc5 De hecho, la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, adoptada por la CIDH en el año 2000, establece en su principio 17: “La protección a la reputación debe estar garantizada sólo a través de sanciones civiles, en los casos en que la persona ofendida sea un funcionario público o persona pública o particular que se haya involucrado voluntariamente en asuntos de interés público. Además, en estos casos, debe probarse que en la difusión de las noticias el comunicador tuvo intención de infligir daño o pleno conocimiento de que se estaba difundiendo noticias falsas o se condujo con manifiesta negligencia en la búsqueda de la verdad o falsedad de las mismas”.

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to de juicios por calumnias e injurias podrían generar autocensura y convertirse en sanciones tan o más inhibitorias que la amenaza penal. Del debate se desprendió que estas reparaciones podrían actuar en forma disuasiva sobre las empresas periodísticas, que lograrían coartar la labor de los periodistas a fin de no correr el riesgo de ser demandadas civilmente. Una eventual ley que derogue estos tipos penales -se planteó- debería incluir garantías en materia de responsabilidad civil y límites concretos en materia de montos indemnizatorios, además de prever específicamente la doctrina de la “real malicia” y la inversión de la carga de la prueba (según la cual el afectado es el que debe probar que el periodista publicó la información con “real malicia”). Carlos Ayala, ex titular de la CIDH, recordó el caso “Herrera Ulloa”6 de Costa Rica como un buen ejemplo de los efectos inhibitorios que puede llegar a tener una condena civil. Ayala -quien representó a Mauricio Herrera Ulloa en la instancia interamericana- explicó que el periodista había sido demandado por un funcionario consular de Costa Rica acusado de financiar ilegalmente campañas presidenciales de varios presidentes costarricenses. El diplomático ganó el juicio civil y obtuvo una indemnización que representaba veinte años de salarios del periodista. “Ahí la Corte Interamericana entendió que, si bien no se trataba de una sanción penal como de privación de la libertad, no se podía sancionar así a Herrera Ulloa, ya que había ejercido su libertad de expresión y -encima- para investigar un caso de corrupción”, explicó. Para Ayala, este precedente constituye un avance en el sistema interamericano del cual se podrían aprovechar los países que estén pensando en limitar las sanciones por difamación o calumnias a juicios civiles. Por último, Ricardo Uceda recordó que no en todos los países de América Latina las calumnias e injurias dejaron de ser una preocupación de los periodistas. “En Perú vemos una tendencia de muchos jueces a castigar y perseguir desproporcionadamente a periodistas cuando hay funcionarios públicos afectados”, explicó. 2.2.2. Censura indirecta y publicidad oficial La asignación o el retiro de publicidad oficial como forma de presión a los medios de comunicación constituyen una de las restricciones indirectas a la libertad de expresión que más preocupación causan en la región. La necesidad de continuar documentando estas presiones, y seguir sensibilizando sobre su impacto, fue el eje de algunos de los comentarios de los participantes. A lo largo del encuentro, el debate se concentró específicamente en la 6

Ver Corte IDH, “Herrera Ulloa vs. Costa Rica”, sentencia de 2 de julio de 2004, Serie C, Nº 107.

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situación de las provincias argentinas, en gran medida más grave que lo que ocurre a nivel nacional, debido a la mayor debilidad financiera de muchos medios de comunicación y su mayor dependencia de la publicidad estatal para sobrevivir7. Según Alicia Miller, prosecretaria de redacción del diario Río Negro, “a medida que vamos bajando en la densidad poblacional, la influencia de la publicidad oficial crece en forma proporcional. Y las presiones que sufren los periodistas de pueblos pequeños son mayores que las que pueden sufrir los periodistas de medios más grandes; se encuentran más desprotegidos frente al poder”. Finalmente, se advirtió sobre las interferencias que pueden ejercer los anunciantes privados. Si bien estos no están “obligados” como el Estado a actuar sin arbitrariedad, lo cierto es que sus presiones sobre los medios también impactan en la libertad de prensa. Sobre ese punto, la periodista María O'Donnell agregó que “es cierto que los privados pueden tener más influencia en los grandes medios. Ahora, si vamos al tema del loteo de medios, la publicidad oficial tiene mucha influencia sobre los contenidos, sobre ciertos programas periodísticos, y hay una suerte de cooptación muy direccionada en esta presencia; si uno ve el cable o la radio, es mucho más fuerte esta presencia del Estado y de las privatizadas, más que de cualquier privado”. Precisamente, varios participantes cuestionaron la situación de los llamados periodistas/empresarios, que negocian directamente con los anunciantes públicos o privados avisos para sus programas de radio o televisión por cable. Este escenario está favorecido por el esquema de “loteo de medios” que se ha generalizado en muchas radios y canales de cable del país, por el cual estos medios venden sus espacios a productoras o periodistas que deben conseguir avisos para financiarlos. 2.3. Acceso a la información La necesidad de continuar y fortalecer las campañas por el acceso a la información en América Latina estuvo presente en las discusiones. Varios países de la región -incluyendo Argentina- tienen pendiente la sanción de una ley de acceso a En el año 2005 la ADC, junto con la Iniciativa Pro Justicia de la Sociedad Abierta, publicó Una censura sutil: abuso de publicidad oficial y otras restricciones a la libertad de expresión en Argentina. El estudio, que investigó la situación en cuatro provincias y el Estado nacional, reveló abusos sistemáticos por parte de funcionarios gubernamentales, muchos de los cuales son de larga data y se corresponden con gobiernos de la más variada extracción ideológica o partidaria. Durante los años que siguieron a la publicación, la ADC constató que las mismas prácticas han continuado a nivel nacional y local. También destacó otras formas de censura indirecta como, por ejemplo, la negativa de acceso a instituciones e información del gobierno en represalia por coberturas críticas. 7

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la información pública. En Argentina, por ejemplo, el proyecto de ley de acceso a la información pública que por más de cinco años había sido objeto de debate en el Congreso perdió estado parlamentario a fines de 20058. Desde entonces, poco se ha avanzado en la sanción de una ley, aunque el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) dictó el Decreto 1172/03, por el cual estableció un mecanismo para acceder a información pública en el ámbito de la administración pública estatal dependiente del PEN. Si bien tiene efectos limitados, la norma constituyó un avance importante en el acceso a la información en Argentina. No faltó en el debate de la reunión la cuestión sobre qué es “información pública”, con partidarios de adoptar un concepto amplio, que incluiría a la información de interés público en manos de empresas privadas -al menos cuando éstas tienen la concesión de servicios públicos-, y otros inclinados a limitarla a la información que es de origen estatal. Los principales argumentos en contra de la concepción amplia fueron de tipo estratégico: en el marco de un continente en el que todavía hay muchos países que carecen de leyes de acceso a la información, plantear un concepto amplio podría complicar innecesariamente el camino hacia ese objetivo. Desde este punto de vista, la cuestión de la información de interés público en manos privadas es compleja y sensible, mientras que resulta claro que existe un derecho constitucional a acceder a la información en manos del Estado. Es por ello que algunos de los participantes consideraron que es necesario desdoblar los dos aspectos, para que una cuestión no obstaculice el camino hacia la otra. Finalmente, varios panelistas señalaron que con una ley de acceso no es suficiente, e insistieron en la necesidad de promover el uso efectivo de estas herramientas legales por parte de los periodistas y los ciudadanos en general. 2.4. Transparencia, concentración y propiedad de medios de comunicación Los riesgos que acarrea la concentración de medios en pocas manos no son un tema nuevo: un debate público robusto y abierto sólo es posible cuando existe una pluralidad de voces pasible de representar las distintas visiones que conviven dentro de una sociedad. En ese sentido, altos índices de concentración mediática pueden perjudicar la multiplicidad de voces. Por otro lado, la falta de datos cierEl proyecto originalmente aprobado por la Cámara de Diputados había sido elaborado a través de un procedimiento de consultas desde el sector público con la sociedad civil sin precedentes en nuestro país. Así, la iniciativa llevó adelante los principios básicos elaborados y consensuados entre varias organizaciones no gubernamentales. Ese texto fue luego modificado en el Senado, convirtiéndose en un proyecto que restringía sustancialmente el derecho y no respetaba estándares internacionales y constitucionales en la materia. Finalmente, la Cámara Baja no insistió con la versión original ni aprobó el nuevo proyecto de ley. 8

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tos respecto de los dueños de medios de comunicación hace que ese debate público sea más opaco y, por lo tanto, menos abierto y transparente. Durante el encuentro se señaló como un problema en Argentina -y una tendencia en otros países de la región- la falta de datos sobre la propiedad de muchos medios de comunicación. Se propusieron distintas alternativas para resolver este problema, desde una mejor tarea de los organismos de contralor del Estado hasta medidas de transparencia tomadas en el marco de un proceso de autorregulación de los propios medios de comunicación. Según Fernando Ruiz, profesor de la Facultad de Periodismo de la Universidad Austral y miembro del Foro de Periodismo Argentino (FOPEA), estas falencias en materia de información sobre la propiedad de los medios derivan de la falta de calidad institucional en los distintos organismos del Estado. Además, Ruiz destacó que las universidades y las organizaciones de la sociedad civil deben “generar conocimiento” para instalar estos temas en la sociedad, relacionados con los efectos de la falta de diversidad en los medios de comunicación y con el acceso de la población a estos. A lo largo de la jornada, se llamó particularmente la atención sobre la situación que atraviesan las provincias argentinas, donde los medios no sólo presentan altos índices de concentración sino que además suelen estar en manos de políticos (incluso de los propios gobernadores) o personas muy cercanas a ellos. “Las provincias menos democráticas de Argentina son las que tienen medios en manos de políticos. Es un tema importante y que no se ha debatido mucho”, señaló la periodista María O'Donnell. Finalmente, se debatió sobre la factibilidad o dificultad de avanzar sobre cambios que modifiquen los esquemas de concentración ya consolidados en la región. Muchos de los participantes, de hecho, llamaron a trabajar a futuro, teniendo especialmente en miras la próxima digitalización de la radio y la televisión, lo que permitirá discutir la distribución de las licencias de radiodifusión “hacia adelante”. Vinculado a este punto, y para el caso concreto de Argentina, se insistió en la necesidad imperiosa de sancionar una nueva ley de radiodifusión -que reemplace la norma de la dictadura- que otorgue un marco jurídico de garantía para el pluralismo, la diversidad de voces y el respeto a la libertad de expresión en consonancia con los estándares establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

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2.5. Radiodifusión y el desafío de la próxima digitalización La futura digitalización de la radio y la televisión en América Latina fue otro de los asuntos analizados durante la jornada. Según se señaló, esta modificación tecnológica tendrá un fuerte impacto en términos políticos, culturales y de libertad de expresión, y representa una fuente de oportunidades y desafíos que -independientemente del salto tecnológico- puede resultar en una consolidación de los modelos que reinan actualmente en materia de radiodifusión, o en una gradual apertura comunicacional, dado que permitiría una mayor pluralidad y diversidad de voces y actores. “Puede ser una opción democratizadora, puede ser más de lo mismo, o puede ser peor”, sintetizó Gustavo Gómez. Varios participantes señalaron que el rol que juegue la sociedad civil será vital para determinar los resultados de estos procesos, cuyos grados de desarrollo o avance varían según el país de que se trate. Mientras algunos países -como Brasil y Uruguay- ya optaron por la norma de emisión digital, otros todavía no lo han hecho, como es el caso de Argentina. En el encuentro se señaló que la primera tarea que tienen las organizaciones que quieran incentivar el debate en este campo es dar a conocer a la sociedad de qué se tratan estos asuntos y qué implicancias puede tener el cambio tecnológico sobre el escenario de las comunicaciones. En principio, la digitalización representa la posibilidad de mejorar la calidad de imagen y sonido, multiplicar la cantidad de señales de acceso gratuito y diversificar la oferta de contenidos, permitiendo la participación de nuevos actores en el escenario de la radiodifusión, además de posibilitar la inclusión de nuevos servicios, como los interactivos, y la integración con distintos soportes (Internet, telefonía celular, etc.). Sin embargo, la multiplicación de señales de acceso gratuito no es una garantía per se de diversidad de contenidos ni de acceso equitativo a las nuevas tecnologías y, según destacaron varios participantes, será necesario discutir qué se hará con las nuevas licencias, cómo se distribuirán y quiénes accederán a ellas. El tema de fondo radica en que, detrás de una fachada técnica, subyacen cuestiones muy vinculadas a la libertad de expresión, que requerirán de decisiones políticas. “Las limitaciones al ejercicio de la libertad de información van a estar muy relacionadas con el dominio de las infraestructuras”, concluyó Gómez. 2.6. Medios públicos o medios gubernamentales Durante el encuentro hubo acuerdo en que la situación de los medios públicos, que en América Latina suelen ser confundidos con medios “gubernamentales” por carecer de una real independencia de las autoridades de ADC Asociación por los Derechos Civiles

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turno, constituye uno de los grandes temas pendientes en la agenda de libertad de expresión de la región9. En ese sentido, se destacó la necesidad de que se sancionen regímenes legales específicos en la materia, que permitan crear mecanismos de autonomía y transparencia en la designación de autoridades, a fin de aislar el funcionamiento de estos medios de comunicación de las presiones directas e indirectas de funcionarios y autoridades. Martín Becerra llamó la atención sobre la existencia de distintos modelos (principalmente en Europa) que podrían imitarse en América Latina en términos de administración, financiamiento e independencia de esta clase de medios. Desde modelos “puros”, como la BBC británica o la televisión pública alemana, hasta modelos con mayor injerencia del estamento político, como en Italia, donde el control es parlamentario (por lo que no responde directamente al Poder Ejecutivo), entre otros. “La existencia de medios públicos no gubernamentales constituye un actor guiado por una lógica no comercial pero industrialmente poderoso, que logra desarrollar programación de servicio público que los gestores privados de medios no suelen explorar. La posibilidad de multiplicar las señales audiovisuales mediante la introducción de la radio y la TV digital repone la consideración acerca de los medios públicos en el centro del debate sobre política de medios”, señaló Becerra (ver documento al final de este volumen). 2.7. Periodistas: ataques y condiciones laborales Como consecuencia del proceso democratizador que se viene desarrollando en la región a lo largo de las últimas décadas, los ataques directos a la prensa por parte del Estado, tales como amenazas, agresiones físicas o asesinatos, han disminuido en la mayoría de los países. Sin embargo, hay excepciones, y en algunos países muchos de estos ataques directos provienen no ya de funcionarios estatales sino de organizaciones criminales. Ricardo Uceda, director del Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) de Perú, destacó que las agresiones físicas se mantienen a la orden del día en países como México y Brasil. Como ejemplo, James Görgen recordó que, de acuerdo a un relevamiento realizado por la Federación Nacional de Periodistas de Brasil (FENAJ), en 2006 hubo 21 agresiones físicas y verbales y cuatro periodistas fueron asesinados en 9 La ADC ha trabajado esta temática, con el objetivo de impulsar el debate en torno al rol de los medios públicos de comunicación y elaborar propuestas concretas para mejorar el sistema de radiodifusión pública. Ver al respecto los documentos “Una radiodifusión pública para la democracia. Principios básicos sobre el funcionamiento de la radio y la TV públicas” y “Una radiodifusión pública para la democracia. Propuestas para mejorar el funcionamiento de los medios públicos”. En www.adc.org.ar

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ese país. Los “asesinatos y agresiones a periodistas persisten en niveles preocupantes”, dijo el investigador, y acotó que el periodismo “se ve sofocado por decisiones judiciales y actos de salvajismo que colocan al profesional en el límite” (ver documento al final de este volumen). Gómez apuntó hacia “ciertos poderes fácticos privados, que actúan por fuera de los estados e impactan sobre la libertad de información y expresión”. Dentro de estos llamados “poderes paralelos” -precisó- se incluiría al crimen organizado, el narcotráfico, los grupos armados y paramilitares, entre otros, señalados como responsables de atentados, desapariciones, asesinatos y amenazas en varias partes de la región. Otro de los temas debatidos en el curso del encuentro fue el de las condiciones laborales de los periodistas. Como sostuvo Fernando Ruiz, resulta imprescindible vincular las condiciones laborales con la agenda de libertad de expresión, ya que “el nivel de precarización que hay en este ámbito puede hacer que sólo unos pocos privilegiados tengan la posibilidad de ejercer el periodismo hacia las fronteras de la libertad de expresión”. Hubo consenso en que la precarización laboral puede tener un impacto negativo en la independencia periodística. “No se puede pedir a personas en esas condiciones que avancen hacia los límites de la información, presenten demandas de acceso a la información pública, etc.”, consideró Ruiz. Martín Becerra advirtió sobre la tolerancia que algunos gobiernos muestran con las condiciones laborales en el periodismo -donde abundan los llamados “contratos basura”, al margen de la ley- y equiparó este tipo de contratos a los distintos tipos de ayudas que puede recibir la prensa, como las exenciones impositivas, las políticas discrecionales de asignación y renovación de frecuencias, etc., que según Becerra- deberían considerarse en un rango de importancia similar al de la injerencia gubernamental a través de la publicidad oficial. 3. Nuevas y tradicionales estrategias Anteriormente se habló de la posibilidad de diferenciar dos agendas temáticas distintas en materia de libertad de expresión. Una agenda “tradicional”, que ha reclamado históricamente límites a la intervención de los poderes públicos. Y una agenda más vinculada a la dimensión social de la libertad de expresión -que incluye temas como diversidad de medios, entre otros- que puede imponer obligaciones positivas en cabeza del Estado para garantizar la plena vigencia de la libertad de expresión.

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Esta nueva realidad plantea desafíos en términos de estrategias y alianzas, tema que fue ampliamente debatido durante el encuentro. Varios participantes llamaron a buscar fórmulas de equilibrio que permitan confrontar con el Estado en algunos temas y coincidir en otros. Pero también señalaron el carácter complejo de la situación, ya que el Estado no ha desaparecido como un agente problemático en el área de la libertad de expresión. Becerra propuso pensar al Estado como una entidad no homogénea y aprovechar su “porosidad” para avanzar sobre algunos de los temas, mientras se mantiene el estado de alerta en otros. Varios participantes señalaron la dificultad de que el Estado actual pueda cumplir ese papel. Algunos manifestaron que los intereses recíprocos que existen en la relación entre Estado y medios de comunicación en América Latina generan beneficios mutuos que muchas veces obstaculizan un debate público desinhibido, robusto y amplio. También se apuntó la necesidad de adoptar una estrategia regional que permita tener una visión acerca de cómo moverse hemisféricamente. “Ningún país es inmune a no regresar a otras épocas”, advirtió Carlos Ayala. La complejidad del debate en ciernes implica multiplicar los campos de colaboración y tender puentes entre mundos diversos. En ese sentido, Juan Pablo Olmedo, presidente de la Fundación Pro Acceso, de Chile, llamó a incorporar a profesionales de otras áreas -especialistas en derecho administrativo y empresario, análisis financiero, telecomunicaciones y disciplinas afines- que puedan enriquecer y ensanchar la visión de los activistas en derechos humanos y que ayuden desentrañar la realidad de la compleja industria de la información. James Görgen aportó la experiencia de Brasil y destacó el rol vital que ha tenido allí la sociedad civil en la difusión de información y la concientización de los ciudadanos. Durante el encuentro, se advirtió sobre la necesidad de continuar documentando y profundizando los estudios sobre ciertas temáticas -diversidad en los medios o censura indirecta, por ejemplo- como modo de obtener diagnósticos más precisos e incentivar el diálogo y la generación de ámbitos de discusión propicios. Más allá de la aparente tensión entre estas dos agendas de libertad de expresión, los participantes estuvieron de acuerdo en que no es posible abandonar ninguna de las dos áreas de trabajo y que es necesario apuntar sobre ambas al mismo tiempo, teniendo en cuenta que la efectiva defensa de la libertad de expresión impone tanto obligaciones negativas como positivas en cabeza del Estado, de acuerdo a cada circunstancia.

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Por último, para que efectivamente amplíe y no opaque la libertad de expresión, es necesario que el Estado opere bajo determinadas características. Debe tratarse de un Estado no discrecional ni manipulador, que se maneje con reglas de juego claras y democráticas, que sea capaz de crear un espacio público donde puedan expresarse la mayor cantidad de voces y que no cercene aquellas expresiones críticas de la labor gubernamental. En América Latina, las deficiencias institucionales y la existencia de gobiernos más proclives a intervenir en detrimento de las voces críticas han generado un contexto de general precaución hacia la idea de participación estatal en materia de libertad de expresión. 4. Apuntes sobre litigio estratégico En la segunda mitad de la jornada, algunos de los participantes debatieron sobre las perspectivas del litigio estratégico en temas de libertad de expresión ante la instancia interamericana. El debate comenzó con la exposición de Juan Pablo Olmedo, quien repasó diversos puntos a tener en cuenta para potenciar el litigio ante el sistema interamericano. La discusión posterior incluyó varios puntos: - Cuestiones de acceso a la información: la necesidad de conocer la cartera de casos sobre libertad de expresión que se tramitan actualmente en la CIDH y la Corte IDH. “Puede haber temas interesantes esperando a ser descubiertos”, consideró Olmedo. - La conveniencia de identificar casos emblemáticos y potenciarlos mediante un apoyo concreto a los abogados patrocinantes, la elaboración de amicus curiae y otras acciones destinadas a potenciar el caso en la comunidad internacional. Olmedo citó la muy buena experiencia del caso “Claude Reyes”, sobre acceso a la información, que -en sus palabras- encontró una “sociedad civil organizada” detrás de un tema. - La necesidad de vincular la agenda de litigio ante el sistema interamericano con las cuestiones debatidas anteriormente y con estrategias políticas concretas. De este modo, sostuvieron muchos, el sistema debería funcionar como una caja de resonancia y debería estar acompañado por actores que tengan la capacidad de promover cambios en políticas y en la legislación a nivel interno. En este sentido, varios participantes coincidieron en que es importante armar redes de organizaciones locales que puedan sacarle el máximo provecho a los casos en sus estrategias nacionales. El sistema interamericano, se dijo, debería funcionar no como un punto de llegada sino como un ámbito más de repercusión de los trabajos internos de las distintas organizaciones. ADC Asociación por los Derechos Civiles

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- Se resaltaron las limitaciones del sistema interamericano. Varios participantes señalaron la escasa capacidad de reparación a título privado que ofrece el sistema y destacaron la necesidad de que los casos que lleguen sean casos “testigos”, elegidos en función de agendas predeterminadas. 5. A modo de conclusión La defensa, protección y promoción de la libertad de expresión en Argentina y América Latina atraviesa terrenos movedizos y dinámicos. Algunas viejas amenazas han cesado (aunque nada indica que no puedan regresar), muchas persisten y nuevos obstáculos se suman a la lista de problemas que es necesario resolver. Los cambios culturales, económicos y tecnológicos en la industria de la información, además, hacen necesario echar mano de nuevas herramientas para actuar en el marco de los novedosos desafíos. En este contexto, se resignifica la discusión sobre las distintas visiones acerca de la libertad de expresión y el impacto de dichas concepciones sobre las dos agendas de trabajo que es posible distinguir. Una agenda “tradicional”, en la que se situarían problemas como la despenalización de las leyes de calumnias e injurias, las agresiones y presiones a periodistas por parte del Estado, entre otras cuestiones. Y otra vinculada a temas como pluralidad y diversidad de voces, o acceso de la población a las nuevas tecnologías de información y comunicación, entre otros aspectos. A lo largo del seminario, se hizo evidente que la efectiva defensa de la libertad de expresión en América Latina exige no contraponer sino avanzar sobre distintos puntos de ambas agendas de trabajo a la vez. Y que también es importante pensar que la protección de la libertad de expresión impone tanto obligaciones negativas como positivas en cabeza del Estado, dependiendo de las circunstancias del caso. Es una cuestión compleja, que exige analizar con cuidado cada acción -u omisión- estatal. Generar un diálogo abierto y puentes de trabajo entre los diferentes actores vinculados a la defensa de la libertad de expresión y al estudio e implementación de políticas de comunicación es un paso fundamental para apuntar en la dirección correcta.

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PONENCIAS Y TRABAJOS PRESENTADOS PARA EL SEMINARIO “DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES PARA LA PROMOCIÓN, DEFENSA Y EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN ARGENTINA Y AMÉRICA LATINA: HACIA LA DEFINICIÓN DE UNA AGENDA DE TRABAJO”. BUENOS AIRES, 19 DE NOVIEMBRE DE 2007.

Aproximaciones a la agenda de políticas de comunicación en países centrales (casos Europa y Estados Unidos) Martín Becerra*

Nota preliminar El presente es un texto panorámico acerca de las agendas que, en políticas de comunicación (que incluyen políticas de medios), se desarrollan por un lado en Europa y por otro en EE.UU. Los marcos contextuales de ambos casos, así como las diferencias que los distinguen entre sí, no serán incluidos en este documento sino como referencias genéricas. Es preciso aclarar que el título del texto guarda estrecha relación con su cometido: reseñar sumariamente tendencias e hitos de políticas de comunicación y políticas de medios en Europa y EE.UU. supone un ensayo aproximativo. La empresa de describir, explicar y comparar la agenda de políticas de comunicación de los países centrales es de tal envergadura que demandaría una investigación de largo alcance que excede el propósito encomendado por la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) al autor de estas páginas. La organización del documento presenta una introducción conceptual sobre las políticas de comunicación en Europa y EE.UU.; luego una descripción sintética sobre ejes y políticas de comunicación en la actualidad en esos países; y por último -y a modo de conclusión- una selección de políticas y medidas de aquellos países centrales que pueden resultar de interés a partir de la experiencia

* Profesor de la Universidad Nacional de Quilmes. Investigador del CONICET.

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de los países del Cono Sur latinoamericano. Se ha procurado que las secciones del texto tengan cierta autonomía entre sí, para facilitar el ejercicio de la lectura de cada tópico con independencia del resto del documento. Noción de políticas y marco histórico En su artículo “Media policy paradigm shifts: towards a new communications policy paradigm”, Jan Van Cuilenburg y Denis McQuail (2003) plantean que “los principales factores en política de medios […] consisten en: las metas u objetivos que se persiguen; los valores y criterios a través de los que las metas son definidas o reconocidas; los diversos contenidos y servicios de comunicación a los que las políticas se aplican; la diferente distribución de los servicios (publicaciones impresas, cable, diseminación del cable y radiodifusión y telecomunicaciones); y por último, las medidas políticas adecuadas y los medios de implementación (fundamentalmente la legislación, regulación, autorregulación)”. A partir de esa definición, los autores proponen la siguiente periodización para organizar el estudio de la política de medios en Europa y EE.UU.: • Primera fase: proceso de industrialización de ramas de la cultura y la comunicación, desde mediados del siglo XIX hasta la Segunda Guerra Mundial. • Segunda fase: política de servicio público de medios, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta la década del ochenta. • Tercera fase: políticas actuales, desde fines de los ochenta al presente. La primera fase se corresponde con una “política de la no política” y se caracteriza por el acompañamiento por parte de los estados, con medidas ad hoc, del desarrollo de industrias que asumían el protagonismo de la actividad privada. El Estado, con posterioridad a la emergencia de estas industrias o sectores protoindustriales, refrendaba el tipo de desarrollo formalizado por el mercado a través de leyes o reglamentaciones dictadas a posteriori. No existieron metas u objetivos previos que organizaran el acompañamiento del Estado, ni valores explícitos que guiaran las políticas de esta primera fase (lo cual objetivamente postula un conjunto coherente de valores implícitos acerca de la naturaleza de la acción estatal). Dado que el surgimiento de las industrias culturales (que incluyen los medios de comunicación) y sus principales actores tuvieron una lógica divergente (no existía convergencia de tecnologías de producción, almacenamiento o distribu-

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ción), una característica sobresaliente de esta primera fase fue la adopción de regímenes normativos separados para las diferentes tecnologías que soportan los procesos de producción y distribución de contenidos en las industrias culturales. A partir de la segunda década del siglo XX, los gobiernos de muchos de los países centrales advirtieron la importancia que iban alcanzando los medios (fundamentalmente la radio) como herramientas de propaganda: en este sentido, y con el argumento de la defensa nacional, se generaron políticas de utilización de los medios con fines propagandísticos (políticas de contenidos). No obstante, ello no implicaba ubicar a los medios en el contexto de un debate democrático ni en el marco de la construcción de espacios públicos. El modelo de gestión privada de una radio con contenidos sometidos al control gubernamental, tan presente en la época, remite a la comunicación como espacio ajeno a la deliberación democrática. La segunda fase se vincula con el aprendizaje de las lecciones de la etapa previa: los medios no pueden concebirse únicamente como un sector industrial al que el Estado debe alentar a la vez que vigilar qué contenidos circulan por las redes. Pero esas lecciones no sólo se refieren al poder de propaganda del Estado sino también al exhibido por los magnates privados (la película “El ciudadano” de Orson Welles ilustra el caso de William Hearst), en función de la alta concentración evidenciada en el desarrollo de las industrias culturales. La segunda fase expresa un cambio radical de postura y la intervención del Estado como planificador, financiador, atento controlador, sancionador y, en muchos países centrales, gestor de los propios medios. En EE.UU., el Libro Azul de la Federal Communications Commission (FCC), de 1946, o la Comisión Americana sobre Libertad de Prensa, de 1947, promovieron la adopción de políticas públicas para la radio y la televisión, el control de la concentración de la propiedad de los medios para alentar la diversidad de contenidos, y la regulación de los medios -incluso la prensa escrita- en función del “interés público”. En Europa, “el sesgo político tradicional de los periódicos, junto con las tendencias que apuntaban a una creciente concentración económica en el período de posguerra, proporcionó el incentivo para escrutar a la prensa (por ejemplo, la Real Comisión de Prensa 1947/9 en Gran Bretaña o las Comisiones de Prensa de Suecia de 1960). En varios países se ejerció presión (incluso vía legislación) para promover la diversidad de propietarios y de contenidos y limitar el monopolio” (Van Cuilenburg y McQuail, 2003). En el sector de radiodifusión en Europa, se impuso el modelo de “servicio público” audiovisual, de propiedad estatal, no gubernamental, que en la mayoría ADC Asociación por los Derechos Civiles

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de los países fue ejercido hasta los años ochenta en régimen de monopolio por un ente público cuya integración y dirección varían según el país que se considere (desde entes definidos por la representación parlamentaria hasta otros que incluyen gobiernos federados, iglesias, sectores de la sociedad civil). El modelo de servicio público expresa la necesidad de garantizar al prestador de radiodifusión independencia editorial de los grandes anunciantes y del gobierno y, de modo complementario, independencia económica. El servicio público comprende la obligación de su provisión a todos los ciudadanos, independientemente de su lugar de residencia y su situación socioeconómica. De modo que garantizar el financiamiento público del servicio audiovisual generó acuerdos que incluyeron la obligación del prestador del servicio sobre: alcance del servicio universal, culto a la diversidad de contenidos en términos políticos y culturales; prosecución de metas no lucrativas de servicio para el público en general y para grupos especiales y minorías. El énfasis normativo de la segunda fase, el protagonismo del Estado en la disposición de las reglas que hacen a la propiedad, los contenidos, el financiamiento y las ayudas al sistema de medios, contrasta con los caracteres reseñados de la primera fase. La tercera fase comienza con la desarticulación de los principios del servicio público. Dos lógicas se complementan para operar la transformación: el salto tecnológico convergente en información y comunicación, que decreta la obsolescencia de una regulación fundamentada en la autonomía de las industrias de medios (y en la separación entre medios y telecomunicaciones); y la tendencia a la globalización, la inédita concentración (con la concomitante conformación de grupos multimedia) y la financierización de las actividades de información y comunicación. Las fronteras entre medios y entre estos y otras industrias info-comunicacionales (telecomunicaciones, Internet) están siendo superadas por la convergencia tecnológica y, a la vez, el ideario dominante de las últimas dos décadas del siglo XX exalta el liderazgo de las fuerzas de mercado, renegando de las fuerzas compensatorias en materia de política de medios. Después de un siglo, para Van Cuilenburg y McQuail, se tiende a reponer un esquema donde el rol asignado al Estado se asemeja a aquel de los orígenes en políticas de comunicación en Europa y EE.UU., subordinando la acción estatal a las necesidades de las principales corporaciones de las industrias de medios. Para estos autores, “los gobiernos están retrocediendo en la regulación donde interfiere con el desarrollo del mercado, asignándole mayor importancia relativa a la economía sobre el bienestar sociocultural” (Van Cuilenburg y McQuail, 2003).

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Como se afirmó al describir la primera fase, sería incorrecto decretar la muerte de la política de medios, dado que el desmantelamiento de la política de servicio público es, en sí mismo, un acto político. De hecho, la Telecommunications Act de 1996 en EE.UU., al igual que la Directiva Televisión Sin Fronteras en Europa y sus modificatorias, representan iniciativas coherentes en el sentido de resumir metas, objetivos, valores y estrategias de acción. En ambos casos, el sentido de las políticas de los últimos años apunta a relajar las reglas que limitan la cantidad de medios que un mismo grupo puede gestionar; esta tendencia no se desarrolla sin conflictos, lo que repone la discusión sobre políticas de medios en un espacio medular de la configuración de la esfera pública contemporánea. Ejes de políticas de comunicación En sintonía con la definición de política de medios que se enunció en el apartado anterior, se plantean como variables de análisis las que se refieren a: • La caracterización del sistema de medios, incluyendo el régimen de propiedad. • Los contenidos que pueden emitirse y distribuirse por los medios. • La lógica de financiamiento de los medios y la regulación de la publicidad. • La existencia de servicio público no gubernamental en el sistema de medios. • La naturaleza de la autoridad de control del sistema de medios. En Europa y EE.UU. el sistema de medios incluye tres subsistemas: el que se gestiona de modo privado, que se financia por publicidad; el que se gestiona mediante entes públicos no gubernamentales, que se financia a través de impuestos directos (Europa no latina) o indirectos, a través del erario público (EE.UU. y Europa latina); y el que se gestiona a través de entidades comunitarias, generalmente a nivel local. Resulta altamente significativo que las políticas de medios en los países considerados incluyen, en muchos casos, a la prensa escrita y, particularmente, se detienen en las posibilidades de cruce de propiedad entre medios audiovisuales y periódicos, prohibiéndolas. Pero además la regulación de algunos países europeos puede ilustrar acerca de las relaciones que de modo general todos los estados sostienen con los medios de prensa gráfica. En el resto de las variables, corresponde examinar separadamente los casos europeo y estadounidense para proceder a una observación más detallada de sus características. Europa Es menester subrayar que, en el caso europeo, la diversidad de tradiciones ADC Asociación por los Derechos Civiles

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reglamentarias y la coexistencia de culturas mediáticas distintas en el mismo continente obligan a evitar conclusiones de tipo general y a pensar, por el contrario, en las tendencias que representan a los países líderes del proceso de integración continental post-Maastricht. Si bien en Europa la política de medios sería “esencialmente una responsabilidad nacional” -según la comisaria de Sociedad de la Información y Medios de Comunicación, Viviane Reding-, la Comisión Europea (CE) desarrolla una activa política en la materia, fundamentalmente destinada a reexaminar el funcionamiento de la Directiva Televisión Sin Fronteras (originalmente de 1989, modificada en 1997), así como a continuar alentando la producción e innovación audiovisuales (Programas Media); sostener medidas de protección de menores; desarrollar principios comunes en materia de televisión y radio digital; articular las políticas existentes en cada país relativas a las ayudas a los servicios públicos de radiodifusión, al audiovisual y a la prensa; y a armonizar el funcionamiento de las autoridades públicas de regulación y control. La propuesta de la CE para modificar la Directiva Televisión Sin Fronteras plantea una distinción entre “servicios lineales” (que designan los servicios de TV tradicional, Internet y telefonía móvil que la audiencia recibe pasivamente) y los “servicios no lineales” (que designan los servicios de TV a la carta). La CE propone simplificar el marco reglamentario de los “servicios lineales” e imponer normas mínimas para los “servicios no lineales” (protección de menores, prevención de odio racial, prohibición de publicidad encubierta, por ejemplo). La propuesta de modificación, inscripta en una intención de relajar la reglamentación, sin embargo mantiene el límite de 12 minutos por hora en todo tipo de publicidad con el objeto de impedir un aumento de la cantidad global de publicidad. Del análisis del contenido de las iniciativas desarrolladas en la última década en Europa, se deducen conceptualmente las siguientes políticas. a) Estímulos al pluralismo: el objetivo es asegurar el acceso a una información variada que permita a los ciudadanos formarse una opinión sin verse influidos por una fuente dominante, a la vez que garantizar que los medios funcionen como agentes independientes de los poderes estatuidos. En este sentido, existe un importante debate acerca de dónde poner el acento: en la propiedad de los medios, a través de la regulación existente que establece límites a la concentración de la propiedad y de las audiencias; o bien en la garantía de producción y distribución de contenidos diversos. La alternativa (que no es dicotómica) se plantea a raíz de que una estructura de mercado con varios actores no garantiza necesariamente el pluralismo (si bien parece existir consenso en que es condición necesaria para que este se desarrolle).

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En Francia, por ejemplo, hay normas anticoncentración de tipo monomedia y multimedia. Entre las primeras, puede citarse el caso de la prensa escrita, en el que se prohíbe que una empresa controle otro diario o compañía editora si supera el 30% de la difusión total de diarios; o el de la televisión, en el que ninguna persona puede poseer más del 49% del accionariado de una emisora de TV (para promover pluralismo). “Los canales analógicos de ámbito estatal pueden disponer de otras participaciones en otros canales similares hasta un máximo de dos participaciones suplementarias. Si se dispone de una participación de más del 15% del capital en un canal, no se puede superar el 15% en la otra sociedad; si se dispone de dos participaciones de más del 5% en dos emisoras de alcance nacional, se prohíbe ser propietario de más del 5% en un tercer canal” (Llorens, 2006: 220). En el caso de los límites multimedia, en Francia rige el principio de “dos de tres”, lo que significa que se permite la combinación de dos de estas posibilidades, pero no de las tres: controlar una o varias licencias de TV con una audiencia de 4 millones de personas; controlar una o varias licencias de radio con una audiencia de 30 millones de personas; o controlar un diario de información general con más de un 20% de la difusión nacional. A la vez, en Francia las reglas anticoncentración se acentúan en el ámbito local. Por último, ningún ciudadano no europeo puede poseer más del 20% de la propiedad de cualquier medio de comunicación. Otros países europeos (Alemania, Gran Bretaña) tienen disposiciones similares para impedir la concentración de la propiedad en sus mercados de medios. En las antípodas del discurso “desregulador” que los propios documentos de la CE promovían a comienzos de los noventa, Gran Bretaña unificó sus agencias reguladoras sobre medios de comunicación en la OfCom, en 2003, otorgándole poder para dictaminar acerca de la concentración cuando esta constituye una amenaza para el pluralismo. En cuanto a la promoción de diversidad de contenidos, existen ejemplos de cesión de espacios a partidos en épocas electorales o de grandes debates nacionales; o una política de cuotas de producción nacional o regional (europea), así como cuotas de producción independiente o con temáticas referidas a géneros de programación de valor cultural (documentales, por ejemplo) o cuotas que permitan acceso a la pantalla a las minorías (políticas, étnicas, de género, etc.) en Gran Bretaña. b) Rol de la autoridad de contralor: la reforma propuesta por la CE a su Directiva Televisión Sin Fronteras obligaría a los estados miembros a garantizar que sus autoridades reguladoras nacionales sean independientes de sus gobiernos nacionales y de los proveedores de servicios de medios audiovisuales. Casi todos los países europeos cuentan con autoridades reguladoras que ya son independientes y son, a la vez, potentes interventoras tanto en el plano normativo como ADC Asociación por los Derechos Civiles

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en el del control de los medios. Recientemente, además, se ha creado una red de reguladores, la Broadcasting Regulation & Cultural Diversity (BRCD). c) Definición de umbrales mínimos de cuotas públicas y de contenidos locales: ante la implantación de la televisión (y la radio, con mayor dificultad en este caso) digital, destinando algunas de las nuevas señales para usos no comerciales (informativos, educativos, culturales, para minorías lingüísticas o étnicas, etc.). d) Recreación de los medios públicos no gubernamentales, tanto a nivel nacional como local: creación y reformulación de los “contratos públicos” que tienen las emisoras de propiedad estatal y cuya gestión es pública no gubernamental en términos de objetivos de programación (diversidad en los informativos, producción propia, difusión de contenidos europeos, estándares de calidad, etc.) y de metas de financiamiento. Un ejemplo de ello es la BBC en Gran Bretaña. e) Regulación de los contenidos, los formatos y el tiempo que puede destinarse a la publicidad en cada medio de comunicación: un ejemplo de lo señalado es la prohibición o fuerte limitación de la publicidad en la programación infantil o la prohibición de interrumpir obras cinematográficas con cortes publicitarios. Establecer límites a la publicidad en algunos medios a la vez permite direccionar parte de la inversión publicitaria total hacia medios más necesitados de financiamiento, como parte de una política integral de intervención del Estado para estimular el desa-rrollo de medios regionales, locales, destinados a segmentos de la población poco atendidos como destinatarios por los medios comerciales, etc. f) Disposición de un sistema estable de ayudas a los medios: los medios de comunicación se sostienen con ayudas, subsidios y permisos especiales que en cada caso son otorgados por el Estado. Aquí debe insertarse también la normativa sobre la publicidad oficial. En los países nórdicos y en Austria, existe una marcada conciencia acerca de la importancia de contar con un régimen de dominio público que establece cuáles son los criterios para otorgar las ayudas y para definir los aportes del Estado, así como paralelamente ocurre en casi todos los países de Europa con la publicidad oficial. g) Medidas de tipo complementario y que estimulan la transparencia del sistema de medios en países europeos, como las siguientes: la obligación de dar a conocer los accionistas de las empresas licenciatarias o propietarias de los medios; la reglamentación acerca de bajo qué condiciones es admisible el cambio o transferencia de acciones en la propiedad de los medios; la obligación de rendición pública periódica de cuentas a modo de balance (contemplando factores de contenidos y balance económico).

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Los propósitos y logros alcanzados en los países europeos en materia de políticas de medios son secundados por la publicidad de los procesos de definición de dichas políticas y por la previa realización de estudios que, a modo de diagnóstico de los problemas sobre los que luego se legisla, se convocan con fondos concursables en compulsas públicas de las que participan universidades y centros de investigación. El proceso, de este modo, también legitima racionalmente la decisión política en base a argumentos sostenidos por estudios y análisis expertos. Estados Unidos En EE.UU., en el último lustro, la política de medios se ha convertido en un tema de agenda importante. La autoridad de regulación, la Federal Communications Commission (FCC), promovió en 2003 una controvertida iniciativa para continuar flexibilizando las restricciones legales que impiden conformar grupos de medios de propiedad cruzada y ello desató, por un lado, un debate público, y por otro una intervención tanto del Congreso como de la Suprema Corte de Justicia de EE.UU., que obligaron a dar marcha atrás al cambio reglamentario propuesto. En oposición al ensayo proconcentración de la FCC, se manifestó un peculiar abanico de fuerzas que reunía a sectores conservadores preocupados por la influencia que en las costumbres cotidianas de la América profunda podrían tener los multimedios y a sectores progresistas que entienden que los grandes grupos multimedios constituyen una amenaza para la diversidad cultural y la pluralidad informativa. La preocupación por la concentración de medios, en un país cuyo panorama audiovisual se halla dominado por seis enormes grupos (Viacom, Time Warner, Walt Disney, General Electric, News Corporation y Vivendi Universal), representó así la oportunidad de que aparecieran alternativas democratizadoras en un sistema que ha patentado la lógica comercial de funcionamiento de las industrias culturales. Autores como Ben Scott (2004) son optimistas al respecto, en tanto que otros como Robert McChesney (2005) se muestran más cautelosos al proyectar el rumbo futuro de las políticas de medios en EE.UU. Es importante recordar que en EE.UU. la política relativa a la propiedad de medios establece reglas que limitan la titularidad de licencias de radio y televisión por parte de una misma compañía, en función de criterios de audiencia (cuando por ejemplo una estación de TV cubra más del 35 al 39% de los hogares de EE.UU.) y de propiedad (cuando se prohíbe la propiedad cruzada de diarios y estaciones de radio o televisión). La combinación de las restricciones a la concentración de audiencias y de propiedad de medios también se halla presente, como se expresó ADC Asociación por los Derechos Civiles

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anteriormente, en la legislación de algunos países europeos, como Gran Bretaña u Holanda. Desde la Telecommunications Act de 1996 y, sobre todo, durante los dos gobiernos de George W. Bush, las reglas anticoncentración fueron relajándose, permitiendo el crecimiento de los grupos dominantes. Según el diagnóstico de asociaciones por la democratización de las comunicaciones (ver Free Expression Policy Project, 2006), ello provocó una pérdida de programación de tipo local, una menor diversidad de géneros y contenidos y un mayor alineamiento de los medios más importantes con la línea política gubernamental. No obstante, en EE.UU. siguen existiendo normas firmes que impiden la concentración cruzada en la propiedad de los medios en localidades y pueblos pequeños. Es por ello que el actual titular de la FCC, Kevin Martin, está proponiendo en estos días (noviembre de 2007) la revisión de los límites de la regla que impide la propiedad cruzada entre diarios y medios audiovisuales cuando se trata de mercados (ciudades) grandes con numerosos medios en circulación. La tesis de Martin es que el panorama de los medios cambió sustancialmente desde que fue adoptada la prohibición de propiedad cruzada y que la existencia de otras plataformas alternativas de información y entretenimiento (Internet, masificación de TV por cable) quita usuarios a las tradicionales que, de no concentrarse, se verían amenazadas por la crisis de sostenibilidad. “Ya no es de interés público” la prohibición, afirmó Martin (FCC, 2007). Sin embargo, para el comisionado Michael Copps de la FCC, “la combinación de la propiedad entre dia-rios y medios audiovisuales nos conduce a menos cantidad de noticias y a la disminución de voces en mercados locales” (Copps, 2007). Paralelamente, se desarrolla en EE.UU. la discusión sobre la neutralidad de la red Internet. En respuesta al creciente grado de concentración de los proveedores del servicio de acceso a Internet, miembros del Congreso estadounidense y entidades de la sociedad civil defienden el principio de la “neutralidad de la red”, lo que prevendría a los usuarios de eventuales controles al acceso por parte de las compañías proveedoras (o la posibilidad de que estas compañías ofrezcan mayor velocidad de conexión para algunos sitios web discriminando el acceso en otros). Al igual que en Europa, la digitalización de las redes de audiovisual permite ensanchar el uso eficiente del espectro radioeléctrico y, por lo tanto, auspicia la discusión pública acerca de la posibilidad de otorgar licencias por otros criterios al dominante (el lucro de los operadores), como la posibilidad de tomar en cuenta factores de servicio de interés público, de fines comunitarios, educativos, etc. Las emisoras públicas existentes de televisión y radio en EE.UU. están apo-

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yadas por la Corporación por el Audiovisual Público (Corporation for Public Broadcasting, CPB), creada por el Congreso en 1967. La CPB facilita recursos y apoyo técnico a las emisoras no comerciales del país. La complementan dos servicios públicos (de radio y TV) que proveen programación a las emisoras no comerciales. Sin embargo, el modelo público dista del ideal representado por muchos países europeos. Si en los años setenta el servicio de radio pública recibía el 90% de sus ingresos de la CPB, hoy ese aporte se redujo al 2%. En términos de pluralismo y diversidad de voces, en EE.UU. aún resuena (si bien ya sin poder normativo) la tradicional “doctrina de la equidad” que promovía la existencia de al menos dos opiniones diferentes cuando los medios abordan temas de interés público. Esta regla referida a los contenidos está vigente en países europeos que, como Francia, fomentan que además de la voz del gobierno se presente la de las dos primeras minorías parlamentarias en temas de interés nacional. Hacia una agenda por la democratización de la comunicación La presentación de los temas que conforman la agenda de políticas de medios en Europa y EE.UU. en el presente, así como la perspectiva histórica de su evolución, permiten seleccionar una serie de orientaciones y medidas que pueden contribuir a organizar una agenda pública de democratización de los medios. Se entiende que este objetivo se corresponde con la necesidad de fortalecer el espacio público a través de la promoción de la diversidad de contenidos y la pluralidad informativa, y que se inscribe en un marco mayor, que es el de la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales adoptada por la Conferencia General de la UNESCO el 20 de octubre de 2005, que redimensiona la capacidad regulatoria de los estados en el sector de la cultura industrializada. Aquí se presentan algunas alternativas, con una redacción particularmente sintética para aquellas que fueron indicadas como ejemplos en la descripción de casos de las páginas previas. • Regulación de criterios ecuánimes para definir el otorgamiento de licencias de radiodifusión, que pueden alentar por ejemplo la rotación, o bien privilegiar en algún mercado (como la radio) a los aspirantes que no posean licencias en otros mercados (como la televisión). Esta regla se aplica en Alemania. En Suecia y Francia, una cuota de las licencias se reserva (como la legislación recientemente aprobada en Uruguay) a emisoras no comerciales.

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• Definición de pautas que impidan la concentración de los mercados y audiencias (estableciendo topes del 30 al 35% de concentración de la audiencia en un mercado por un mismo operador) y que prohíban la concentración de la propiedad monomedia o multimedia (propiedad cruzada). • Funcionamiento de autoridades de regulación independientes del poder político, con poderes de intervención, sanción y modificación del panorama de medios cuando corresponda. • Garantía de la provisión de información de acceso público sobre el accionariado, los balances y los intereses de los adjudicatarios de las licencias de medios audiovisuales y sobre los propietarios de los medios escritos. • Disposición de reglas claras en relación a la publicidad (qué contenidos publicitarios son válidos, cuáles son los límites de emisión según el medio). Por ejemplo, la CE, en su propuesta de modificación de la Directiva Televisión Sin Fronteras, prevé que las películas cinematográficas, los programas infantiles y los programas de actualidad e información no se interrumpan más de una vez por cada tramo de 35 minutos. • Establecimiento de medidas para garantizar que los eventos de gran importancia para la sociedad no se emitan en exclusividad por ningún canal ni emisora en particular, permitiendo el libre acceso a su difusión. • Existencia de medios públicos no gubernamentales. Las posibilidades se extienden desde modelos “puros” como la BBC británica o la televisión pública alemana, hasta modelos con mayor injerencia del estamento político como en Italia, donde el control es parlamentario. El modelo francés se sitúa a mitad de camino, con un consejo que integran delegados del Poder Ejecutivo y el Legislativo, cuya condición es acreditar antecedentes profesionales vinculados al mundo de la información. La existencia de medios públicos no gubernamentales constituye un actor guiado por una lógica no comercial pero industrialmente poderoso que logra desarrollar programación de servicio público que los gestores privados de medios no suelen explorar. La posibilidad de multiplicar las señales audiovisuales mediante la introducción de la radio y la TV digital reposiciona la consideración acerca de los medios públicos en el centro del debate sobre política de medios. • Garantías de que los medios audiovisuales realicen la cobertura informativa de temas de relevancia social atendiendo al principio del pluralismo. Esta alternativa suele disgustar a los profesionales, dado que les impone cuotas de presencia de fuentes que no suelen consultar (en Iberoamérica predomina la

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cobertura noticiosa monofuente). Bajo esta hipótesis, en el año 2000, el Parlamento italiano estableció la denominada pares conditio: los debates sobre temas de actualidad política y social tienen que asegurar una presencia inicialmente igual para las distintas fuerzas políticas. Esto se complementa con la atribución de espacios concebidos como “tiempo de antena” o “derecho de acceso” para organizaciones políticas y sociales. En Portugal, partidos y organizaciones como sindicatos, iglesias, agrupaciones de consumidores, etc. tienen reservados minutos en el prime time. • “Derecho de réplica político”. En Francia se institucionalizó una práctica que consiste en que, a cada declaración formal del presidente de la República o del primer ministro, le siguen declaraciones de las otras fuerzas políticas representativas. • Disposición de subsidios a la prensa. Los países escandinavos, que son los que presentan los índices de lectoría de diarios más elevados del planeta, son ya tradicionales defensores de subsidios a la prensa por los que el Estado orienta la acción discrecional (que posee en todos los países del mundo en relación a los periódicos, como es el caso de las singularidades para el cobro de IVA a las empresas periodísticas; los regímenes de promoción de lectura; subsidios al precio del papel o de insumos energéticos; pagos de capacitación o viajes de periodistas, entre otros) mediante regulaciones claras que alientan la existencia de un segundo diario en localidades donde existía monopolio; que permiten editar diarios que abran sus páginas a tendencias diferentes a las mayoritarias; y que contribuyen a enriquecer un espacio público plural y diverso1. • Generación de un sistema de estímulos para aquellos medios de comunicación que alienten la presencia de grupos sociales subalternos en sus consejos de dirección y administración, así como para aquellos que desarrollen políticas de incorporación de minorías étnicas o sociales en sus redacciones (un asunto en el que la BBC británica es ejemplar). Ello se complementa con la promoción de la participación de los profesionales de los medios y de sus audiencias en los consejos de dirección y administración, como estrategia de control de calidad y de preservación de intereses diferentes a los de los dueños y los grandes anunciantes. • Establecimiento de ayudas para medios no comerciales. En Francia existe un fondo de sostenimiento de la expresión radiofónica que subsidia a emisoras de

1 Por ejemplo, Humphreys (2006) refiere que en Suecia, una organización gubernamental llamada Taltidningsnämden (Consejo de Periódicos Orales) distribuye 13,5 millones de euros al año entre noventa diarios que participen o promocionen el esquema del diario oral, destinado a personas diminuidas visuales o con imposibilidad para manipular periódicos.

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radio cuyos ingresos publicitarios representan menos del 20% de su presupuesto. Un fondo similar existe en Holanda. En otros países, las radios locales cuentan con recursos (algunos concursables, otros no) otorgados por autoridades locales. • Institución de un sistema de aliento a producciones federales y a producciones de calidad en los medios comerciales, con cuotas de participación de producción independiente en dichos medios como contrapartida para otorgarles beneficios (desgravación impositiva, por ejemplo). La política de cuotas es evaluada como sumamente eficaz por parte de la CE, al analizar el impacto que ha tenido su Directiva Televisión Sin Fronteras en el panorama audiovisual del continente desde 1989 (CE, 2003). • Articulación de un sistema con la participación de los propietarios de los medios, los periodistas, el Estado y la autoridad de regulación que entienda en los circuitos de subcontratación de espacios o tercerización de procesos productivos (“prenseros”, lotización de espacios informativos, corrupción, etc.).

Bibliografía • CE-Comisión Europea (2003), “El futuro de la política reguladora europea en el sector audiovisual”, Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones, COM (2003) 784 final, Bruselas. • CE (2007), “Media pluralism in the member States of the European Union”, Working Document SEC (2007) 32, Bruselas, mimeo. • Copps, Michael (2007), “Statement of Commissioner Michael J. Copps FCC Media Ownership hearing, Seattle, Washington, November 9, 2007”, disponible en www.fcc.gov (Última consulta: 14 de noviembre de 2007). • FCC -Federal Communications Commission- (2007), “Chairman Kevin J. Martin proposes revision to the newspaper/broadcast cross-ownership rule”, en News Media Information, Washington, FCC, Nº 202, noviembre, disponible en www.fcc.gov (Última consulta: 14 de noviembre de 2007). • Free Expression Policy Project (2006), “Fact sheets on media democracy”, disponible en www.fepproject.org/factsheets/mediademocracy.html (Última consulta: 30 de octubre de 2007). • Humphreys, Peter (2006), “Press subsidies in the context of the information society (historical perspective, modalities, concept and justification)”, Simposio Press Subsidies in Europe: Development, Pluralism and Transparency, Instituto de la Comunicación (InCom) de la Universidad Autónoma de Barcelona, Barcelona, mimeo. • Llorens, Carles (2006), “El informe Lancelot y el debate sobre el pluralismo y concentración de

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Apuntes sobre la discusión actual en materia de libertad de expresión y políticas de comunicación en Brasil James Görgen*

La exigencia de libertad es una exigencia de poder. John Dewey

En Brasil, existe un discurso ambiguo y acciones dispersas referentes a los temas de libertad de expresión, derecho a la información y democratización de la comunicación. A pesar de haber madurado en los últimos veinte años de Estado democrático, algunos derechos fundamentales, asegurados por la Constitución Federal de 1988, se cumplen solamente en un sentido, garantizando democracia sólo para el lado más fuerte del juego político. Paralelamente, varios instrumentos permanecen como letra muerta, careciendo de reglamentación y dificultando el acceso y la distribución de las redes y productos culturales de manera equilibrada para todos los brasileños. Ello hace que diversas demandas en lo que respecta al derecho a la información permanezcan sin ser atendidas por el Estado. Es sabido que históricamente las políticas públicas han favorecido el aumento de la concentración de la propiedad de los medios y la conservación de un régimen informativo poco afecto a la democratización de la comunicación. Comencemos con algunas estadísticas que sustentan el análisis que desarrollaremos. Datos oficiales (IBGE, 2006) demuestran que, en Brasil, el 93% de las residencias poseen por lo menos un aparato de televisión y el 88%, uno de radio. Esta aparente universalización de los servicios de información es desmentida cuando miramos los datos sobre la existencia de medios de comunicación en los municipios. En el caso de la radio, sólo existen emisoras en el 21% (AM) y 34% (FM) de las localidades. El número aumenta un poco cuando observamos las radios comunitarias, un fenómeno que cumplirá diez años en 2008, presentes en el 48% de los municipios brasileños. En términos de diarios impresos, también se verifica un índice razonable del 37% de los municipios con por lo menos un título local. La concentración es más grave en el caso de la televisión, ya que menos del 10% de las ciudades poseen una generadora de TV, o sea, una estación capaz de insertar programación local. Esa realidad hace que la mitad de los municipios esté sometida a un sistema donde sus habitantes reciben en su residencia sólo dos o tres programaciones de las grandes redes privadas de TV, cuya producción se concentra integralmente en la región sudeste del país, básicamente en el eje Río-San * Coordinador de proyectos del Instituto de Estudios e Investigaciones en Comunicación (EPCOM), Brasil.

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Pablo. La señal llega por medio de una infraestructura de repetidoras de televisión, que no posibilita la inserción de contenido local. De ahí deriva una realidad donde no existe sólo una concentración de la propiedad de los medios o una situación de propiedad cruzada -en la que un mismo grupo regional controla radio, TV y diarios-, sino una concentración sistémica, con una gran infraestructura vertical (en buena parte mantenida por recursos públicos de las intendencias municipales) sirviendo únicamente para reproducir una programación de carácter y alcance nacionales. Cuadro 1 Medios de comunicación presentes en los municipios brasileños Diario Revista AM Total local local municipios local Brasil Norte Noreste CentroOeste Sudeste Sur

5.564 449 1.793 466

2.049 95 392 173

426 20 81 41

1.668 1.188

859 530

174 110

FM local

1.178 1.908 133 69 576 272 150 105 378 354

712 337

Radio TV Generadora comunitaria comunitaria de TV

Proveedor Internet

2.704 186 1059 211

128 12 32 9

533 110 109 57

2.538 192 646 241

797 451

58 17

178 79

888 571

Fuente: IBGE (2006).

Por otro lado, se constata una embrionaria penetración de las nuevas tecnologías de información y comunicación (TICs), que podrían proporcionar una mayor inclusión social de los brasileños delante de los procesos de convergencia tecnológica y de la sociedad de la información. A pesar de que existen proveedores de Internet en el 45% de las localidades, sólo el 18% de las residencias posee una computadora, y de ellas sólo el 14% tiene acceso a Internet. En la TV por cable, las redes de cables y MMDS pasan delante de 29 millones de hogares (más de la mitad del total de residencias), pero sólo el 8% (4,9 millones) contrata sus servicios. La infraestructura de alta velocidad (banda ancha) no supera los 1,5 millones de abonados. Libertad vigilada Toda esta restricción en términos de sistemas y mercados de comunicación crea un ambiente en el que existe una libertad de expresión y de opinión formal, salvaguardada por la Constitución, pero un gran límite en el derecho de acceso a los medios, lo que torna a la esfera pública brasileña inflexible en términos de pluralidad de voces. Este entendimiento de que “la mejor ley es ninguna ley” predomina en las discusiones sobre políticas públicas de comunicación y libertad de expresión en Brasil. Según Geórgia Moraes (2007: 269-275), impera la visión de que “la actividad de los medios de comunicación está reducida a una relación privada entre

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los emisores -los medios de comunicación- y los receptores -los ciudadanos-, como frecuentemente las empresas argumentan para evitar todo tipo de reglamentación de su actividad”. Tesis como esta fueron defendidas exhaustiva y desequilibradamente en el noticiero de los principales grupos editoriales en casi todos los recientes debates sobre el tema: Ley de Prensa (1991 a 1997); instalación del Consejo de Comunicación Social (1988 a 2002); regionalización de la programación de la radio y la TV (1991 a 2003); TV digital (1999 a 2006); endeudamiento de las empresas y reforma tributaria (2003 a 2004); reglamentación del Consejo Federal de los Periodistas y de la Agencia Nacional del Cine y del Audiovisual (2004 a 2005); revisión del marco regulador de las comunicaciones (2005 a 2007); clasificación indicativa y TV pública (2006 a 2007). Proclamándose defensores de la libertad de expresión, los empresarios de los medios de comunicación no se intimidaron en actuar contra la libertad de prensa permitiendo que el público tuviera acceso sólo a informaciones que mayoritariamente corroboraran la posición del sector privado sobre estos temas. A partir de una campaña ininterrumpida mantenida por los “dueños” de los medios de comunicación1, habita en el imaginario brasileño una confusión conceptual entre derecho a la información y libertad de expresión o derecho a la comunicación. En la clasificación de T.H. Marshall (1967), el primero se refiere a la escala de los derechos sociales, mientras que los segundos, a la de los derechos individuales o humanos. En las reglamentaciones sobre el área discutidas en los últimos años, lo que siempre está sobre la óptica del legislador son cuestiones relativas al primer concepto; vale decir que el debate giraba en torno a la regulación de la actividad económica de la comunicación, de forma más amplia, o del periodismo. Con excepción del debate sobre la Ley de Prensa, cuando se estableció pena de prisión para delitos de opinión (ver más adelante), en los demás momentos la libertad de expresión y manifestación del pensamiento no era objeto de control de los dispositivos legales. Al realizar la aproximación entre el derecho del ciudadano a escribir y publicar sus ideas y opiniones y el servicio comercial de información, los medios comerciales brasileños pretenden extender a las empresas los derechos asegurados a los individuos. En el ámbito de la libertad de prensa y derecho a la información, Brasil todavía no posee una ley de prensa actualizada ni una legislación de acceso a la información pública, como la FOIA estadounidense. Desde 2003, tramita en la Cámara de Diputados un proyecto de ley2 que establece el derecho de acceso a la informa1 Las amenazas a la democracia debido a potenciales cercenamientos de libertades fueron instrumentadas por los medios de comunicación en Brasil en forma sistemática, por lo menos desde el debate sobre el Código Brasileño de Telecomunicaciones, entre 1961 y 1962. 2 El texto puede consultarse en www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=105237

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ción pública. Aprobado en dos comisiones, desde 2005 el proyecto está parado en la mesa de la Cámara Legislativa. En los últimos años, el Estado ha hecho algunos movimientos importantes para tornar más transparente el acceso a los datos e indicadores oficiales. Un ejemplo importante es el movimiento iniciado a partir de 2003 dentro del Ministerio de Comunicaciones, para hacer públicos los nombres de los concesionarios de emisoras de radio y televisión, como también la fecha de vencimiento de las concesiones. Esta medida posibilitó la denuncia contra políticos que se mantenían como accionistas de estas estaciones (situación prohibida por ley), así como también viabilizó un movimiento de la sociedad civil por el cumplimiento de los criterios legales en el proceso de renovación de las concesiones. Los progresos, sin embargo, son limitados porque no están garantizados por ley, lo que acaba tornando frágil y sujeta a presiones políticas la divulgación de determinados datos. Uno de los frentes de lucha en este sentido es la apertura de la base de datos del Sistema Integrado de Administración Financiera del Gobierno Federal (SIAFI)3. Permanecen también sin tocar los archivos con datos de la época de la dictadura militar (1964-1985), a pesar de la promesa del presidente de la República de que a fines de 2007 sería enviado al Congreso Nacional el texto de la ley proponiendo la apertura del acervo a la consulta pública. Estas son dos de las principales banderas del Foro de Derecho de Acceso a la Información, liderado por la Asociación Brasileña de Periodismo Investigativo (ABRAJI). La Ley de Prensa brasileña (5.250/67) es de fines de la década del sesenta, y desde los noventa existen movimientos para su actualización, principalmente liderados por la Federación Nacional de Periodistas (FENAJ) en negociación con la Asociación Nacional de Diarios (ANJ). El proyecto de ley más antiguo sobre el tema data de 1991 en el Senado Federal. Fue enviado en 1992 a la Cámara de Diputados, donde está paralizado desde 1997. En 1995, una negociación entre el Foro Nacional por la Democratización de la Comunicación (FNDC), la FENAJ y la ANJ había prácticamente sellado el acuerdo que permitiría la aprobación del texto sin presión de los medios4. Algunas enmiendas de parlamentarios, descontentos con la cobertura periodística sobre la Reforma de la Previdencia (jubilaciones), dieron origen a dos contrariedades en la propuesta: delimitación de penas financieras altas en el caso de prácticas abusivas por parte de los medios (10 a 20% de la facturación anual líquida de las empresas); e inclusión de pena Informaciones disponibles en www.stn.fazenda.gov.br/siafi/index.asp Son diez los puntos negociados y que presentan innovaciones en relación con la ley actual: agilización del derecho de respuesta; pluralidad de versiones en materia controversial; derecho de no asignatura; obligatoriedad del servicio de atención al público; no impedimento a la vehiculación de publicidad y materia paga; pena moral; reglas de transparencia; pena de prisión; responsabilidad de los medios de comunicación; y delimitación de la pena financiera. 3 4

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de prisión para delitos de opinión. Después de un intenso debate junto a la opinión pública, fue redactada una enmienda razonable, pero que todavía no contentaba a los empresarios de los medios. A partir de allí, los diarios recrudecieron la campaña contra cualquier tipo de ley de prensa, yendo más allá de las propuestas acordadas con el FNDC y la FENAJ. Desactualizado y parcialmente desreglamentado, el marco regulador que garantiza el derecho a la información en Brasil acaba generando distorsiones en dos sentidos: responsabilización de los periodistas por eventuales abusos en relación a la Ley de Prensa y decisiones judiciales con alto valor pecuniario. Un re-levamiento del sitio especializado Consultor Jurídico5 revela que el valor medio de las indemnizaciones por daños morales contra los cinco mayores productores de información del país (Globo, Abril, Estado de São Paulo, Folha de São Paulo y Editora Três) pasó de 20 mil reales, en 2003, a 80 mil en 2007. De los 3.133 juicios abiertos contra 3.237 periodistas (un promedio de 0,9 juicios por profesional), las empresas triunfaron en el 80% de las acciones civiles. Las 627 demandas perdidas deben representar un costo de, por lo menos, 50 millones de reales para estos grupos. Más impresionante aún es el crecimiento del número de acciones indemnizatorias en los últimos años. Sólo de 2001 a 2003, los juicios contra estos mismos grupos pasaron de 1.237 a 3.342. Además de la presión financiera generada por la condena judicial, que puede dar lugar a episodios de autocensura en las redacciones, existe una realidad todavía más grave. Asesinatos y agresiones a periodistas persisten en niveles preocupantes. De acuerdo con la FENAJ (2006), de los 68 casos relatados en 2006, 21 fueron de agresiones físicas y verbales y 16 involucraron censura y acoso judicial. Además, cuatro profesionales fueron asesinados (el doble del año anterior), hubo un secuestro de equipo periodístico, más prisiones, torturas, atentados y amenazas de muerte. Ello llevó a la entidad a concluir: “En vistas del escenario de violencia y los ataques a la libertad de prensa, Brasil se revela como un país de conflictos también en lo que se refiere a la cobertura periodística. Si por un lado el libre ejercicio de la profesión y el derecho de la población de ser informada son derechos fundamentales de la Constitución brasileña, en la práctica el periodismo en el país se ve sofocado por decisiones judiciales y actos de salvajismo que colocan al profesional en el límite. Y lo peor, muchas veces sin el amparo de las empresas donde trabajan que, cuando no censuran a los profesionales aún dentro de las redacciones, debido a intereses económicos y políticos, terminan no garantizando su seguridad e integridad, sea con equipamientos, asesoramiento jurídico u otros mecanismos. También el poder público se muestra en muchos momentos incapaz de honrar su papel, penalizando, por 5

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Disponible en http://conjur.estadao.com.br/static/text/56141,1 ADC Asociación por los Derechos Civiles

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ejemplo, a los responsables de las agresiones, muchos de ellos ocupantes de cargos públicos. La democracia brasileña, en consecuencia, se ve también amenazada por un sistema que acaba por construir una realidad de fachada para ser 'consumida' por el gran público” (FENAJ, 2006: 7). Gráfico 1 Violencia por tipo de agresión 25

20

15

10

5

0 Asesinatos

Agresiones físicas o verbales

Prisiones y torturas

Atentados

Secuestros

Amenazas

Censuras y acosos judiciales

No respeto al secreto de la fuente

Fuente: FENAJ (2006).

Los “dueños” de los medios Brasil es uno de los países del mundo donde la concentración de la propiedad de los medios de comunicación alcanzó niveles tan altos como los de la renta. De acuerdo con el estudio Dueños de los medios, desarrollado por el Instituto de Estudios e Investigaciones en Comunicación (EPCOM) y divulgado en marzo de 2002, seis grupos privados (Globo, SBT, Record, Bandeirantes, Rede TV! y CNT) tienen en su poder las “cabezas” de las principales redes comerciales de TV abierta del país. Ellos poseen las concesiones de 47 emisoras de TV VHF, por intermedio de 138 empresas afiliadas; sin embargo, hegemonizan la actuación de 294 emisoras. Parece poco, pero a partir de esta configuración los grupos controlan el ADC Asociación por los Derechos Civiles

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90% de las emisoras y repetidoras de TV de Brasil y prácticamente la totalidad de la audiencia. Incluyendo emisoras de radio y diarios, estas seis redes controlan directa e indirectamente 667 medios de comunicación. Con este número, consiguen alcanzar el 90% de los domicilios brasileños. Las relaciones entre los grupos cabeza de red y los grupos regionales afiliados no están sujetas a políticas públicas y expresan, pura y simplemente, el lenguaje del poder económico. Es necesario someterse a las imposiciones de las redes para recibir el derecho de redistribuir regionalmente sus programaciones. Los grupos afiliados que componen este sistema -los más grandes y más fuertes de cada región-, a pesar de todo, no piensan en liberarse. Como máximo, aspiran a afiliarse a una red más fuerte y con una programación de mayor audiencia. Al tope, como premio máximo, está la distribución de la programación de la Rede Globo. No es suficiente, sin embargo, sólo querer ser afiliado de las redes, es necesario ser elegido, y tampoco es suficiente exhibir capacidad empresarial. Los señores de los medios prefieren grupos articulados con los esquemas regionales de poder político. Cuadro 2 Distribución de los medios de las redes por región de Brasil Medios

Medios (%)

Población (%)

Domicilios (%)

PBI (%)

IPC (%)

131 189 79 148 120 667

19,6 28,3 11,8 22,1 17,9 100

7,7 28 6,9 42,6 14,7 100

6,4 25,5 7,1 45 16 100

4,8 12,9 7,2 58,7 16,4 100

5,1 19,4 6,8 51,4 17,3 100

Norte Noreste Centro-Oeste Sudeste Sur Total Brasil

Fuente: EPCOM (2002).

Cuadro 3 Medios integrantes de las redes privadas de TV abierta

Bandeirantes CNT Globo Record Rede TV SBT Total de medios Doble afiliación Total general

TV VHF

TV UHF

Radio AM

Radio FM

Radio OT

Diario

Total

45 4 94 56 16 79 294 0 294

1 3 8 0 1 2 15 0 15

31 0 38 22 4 14 109 13 122

34 0 58 41 4 20 157 27 184

0 0 0 0 1 0 1 1 2

4 0 24 5 0 8 41 9 50

115 7 222 124 26 123 617 50 667

Fuente: EPCOM (2002).

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Protagonismo de la sociedad civil La lucha por la democratización de la comunicación es casi tan antigua como la concentración de la propiedad de los medios de comunicación en Brasil. En las últimas cuatro décadas, se puede decir que el movimiento social por la democratización de la comunicación en Brasil avanzó en tres momentos distintos. Primeramente, reunió entidades de la sociedad civil, académicas, intelectuales, religiosas y militantes de partidos e instituciones de izquierda en la lucha por las libertades democráticas y la recuperación del estado de derecho desde mediados de los años sesenta. En este período, la censura impuesta por la dictadura militar -dígase de paso, con el beneplácito de diversas familias de los “dueños de los medios”- hizo que el activismo se concentrara en la lucha por la libertad de prensa y por el derecho a la información sin la intervención del Estado. De cierta forma, las acciones se orientaban mucho más a garantizar el derecho a la libertad de expresión, opinión y manifestación del pensamiento que a asegurar un mayor grado de pluralismo en la propiedad de los medios y diversificación de las fuentes de información. Perforar el bloqueo de los censores instalados en las redacciones de los grandes diarios con la finalidad de publicar un reportaje contra el gobierno o conseguir imprimir y poner en la calle una publicación de cuño político era lo máximo que en aquel momento movilizaba a los pocos grupos involucrados en políticas de comunicación. Es verdad que ya existían iniciativas de emancipación de la población con relación a los medios. En toda América Latina, a lo largo de los años sesenta y setenta, la iglesia católica apoyó grupos de estudio e investigaciones académicas sobre políticas de comunicación, como también financió el desarrollo y la realización de cursos de lectura crítica de los medios. A mediados de los setenta, la UNESCO, a través del Nuevo Orden Mundial para la Información y la Comunicación (NOMIC), ayudó a estimular y promover debates sobre la influencia de las comunicaciones en el comportamiento político y social de los individuos y de las sociedades con la constitución de las redes planetarias de satélites. En el medio académico, los incentivos externos dieron nuevo ánimo a la investigación científica del fenómeno. La escuela de la teoría social crítica, con trabajos iniciados en los sesenta, produjo investigaciones de los estudios culturales y, posteriormente, las primeras indagaciones sobre la economía política de la comunicación y estudios de recepción. Era la primera vez que en Brasil se pensaba a la comunicación como un aparato ideológico de dominación colocado en el mismo plano del sistema educativo y de la iglesia. A partir de la década del ochenta, surge el segundo momento de la lucha por ADC Asociación por los Derechos Civiles

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el derecho a la comunicación y la información. Mientras la dictadura daba señales de debilidad y su comando manifestaba la intención de entregar el poder de Brasil a un civil, la amnistía política traía de vuelta al país a muchos intelectuales, periodistas, escritores, artistas y productores culturales. Junto con las fuerzas que aquí permanecieron aplacadas por la violencia del régimen dictatorial, ellos serían los motores de la nueva onda de resistencia contra el creciente dominio que los medios ejercían sobre la estructuración de la futura democracia brasileña. Los nuevos aires permitieron a las entidades representativas de los trabajadores en comunicación crear una primera articulación centrada exclusivamente en la disputa por un mayor grado de pluralismo de los medios y, consecuentemente, de la sociedad. Esta aglutinación de fuerzas surgió en 1984, con la disputa por el formato de la Nueva República y, de cierta forma, como reacción a la cobertura indiferente de los grandes medios en relación al clamor de la sociedad por cambios. Formada por diversas entidades de la sociedad civil, la movilización recibió el nombre de Frente Nacional por Políticas Democráticas de Comunicación (FNPDC). Perdida la batalla por las elecciones directas para presidente y creada la Nueva República, la izquierda brasileña tuvo una nueva chance de movilización por el establecimiento de valores democráticos con la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente (1986-1988). Las fuerzas aglutinadas en torno de la FNPDC concentraron sus esfuerzos en la disputa por el texto del Capítulo de la Comunicación Social de la futura Carta. Fue en estos dos años que, por primera vez, este nuevo actor de la sociedad civil organizada testimonió de hecho el peso del poder de los “dueños de los medios” dentro del Congreso Nacional. A pesar del empeño de algunos parlamentarios, el texto constitucional fue redactado de manera de no perturbar los intereses de este sector del empresariado nacional o contraponer dispositivos de la legislación específica que impera en Brasil desde la década del sesenta. Como saldo positivo del proceso constitucional pueden registrarse sólo dos tímidas victorias de la democracia en relación con los temas de la comunicación: el direccionamiento del poder de aprobación de las concesiones de emisoras de radio y TV para el Congreso Nacional (artículo 223) y la institución del Consejo de Comunicación Social (artículo 224). La experiencia de diez años en la denuncia de la concentración de la propiedad de los medios y en la tentativa de establecer un cuadro regulador que garantice un mayor grado de democracia en la comunicación brasileña se transformó en un esfuerzo por presentar soluciones concretas a las vigentes en el statu quo. Ya a fines de la década del ochenta, los protagonistas del movimiento por la democracia en los medios esbozaban las directrices de aquel que se transformaría en

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el primero y único Programa para la Democratización de la Comunicación en el Brasil 6. Inicialmente, la demanda por políticas públicas surgió bajo la forma de la reestructuración de los mercados y de los sistemas de comunicación, principalmente con el ataque a la concentración de la propiedad y la garantía de diversificación de los contenidos mediatizados, y con el establecimiento de una figura central para el debate: la construcción del control público de la comunicación. Si en el primer campo, aún sin políticas públicas constituidas, el avance se daba vía cursos de lectura crítica de los medios en comunidades carentes y la aparición de las primeras “radios libres”, en el cuadro regulador la consolidación de estas políticas vino bajo la forma de la presentación de proyectos de ley. Se destacan entre ellos los que propusieron la regionalización de la programación en la radio y la TV y la ley de la información democrática (1992), como también la creación de Consejos Municipales de Comunicación, instancias de representación que permitirían a la sociedad civil abordar las cuestiones de los medios de manera de garantizar la mediación del juego de fuerzas que reside en la naturaleza compleja de este sistema. En 1994, con la negociación del texto de la Ley del Cable entre miembros del Foro Nacional por la Democratización de la Comunicación (formado en 1991 con un desdoblamiento de la FNPDC) y representantes del empresariado, se registró el primer ejemplo de cómo la búsqueda del consenso puede resultar en el desarrollo de políticas públicas calificadas. El texto aprobado en pocas semanas en el Congreso Nacional tuvo avances significativos, como el establecimiento de conceptos tales como red pública y única, la creación de los canales básicos de utilización gratuita (como los comunitarios, legislativos y universitarios) y el sometimiento de las decisiones de alteración futura de las normas de este servicio al análisis previo del Consejo de Comunicación Social. Después de sancionada la Ley del Cable (8.977/95), la década del noventa se caracterizó por otra política pública garantizada a través de legislación. Aun cuando fue negociada en forma poco democrática, la Ley de Radiodifusión Comunitaria, aprobada en 1998, sacó de la clandestinidad a centenas de asociaciones de barrios que ansiaban la implantación de radios generadas y producidas por las comunidades. En cierto sentido, fue la consagración de un concepto de control público ejercido en la práctica. Sin embargo, la ley que legalizó diversas radios condenó a un sector de las otras entidades a una espera eterna por autorizaciones que continúan siendo liberadas a partir del criterio político y no de su relevancia social. 6

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En los últimos siete años, el advenimiento de la red mundial de computadoras, juntamente con una relativa universalización del acceso a los servicios de telecomunicaciones, hizo que el espectro de intereses por la formulación de políticas públicas de comunicación cambiara de objeto. Si en las dos décadas anteriores el foco era asegurar a la sociedad el acceso a los medios colectivos de producción de cultura, a través de emisoras y canales de radio y TV, en el siglo XXI la democracia buscada parece también concentrarse en la alfabetización de los ciudadanos para el uso de las TICs, con el objetivo de reducir la exclusión social en forma individual. Percibiendo esta oportunidad de emancipación de la ciudadanía, desde hace cinco años, estados y municipios están intentando suplir la llamada brecha digital poniendo en práctica políticas de inclusión digital. Los programas y proyectos incluyen desde la oferta de servicios de gobierno electrónico hasta la creación de telecentros comunitarios, escuelas populares de informática y producción de equipamientos electrónicos a precios subsidiados. En menor grado, aparecen iniciativas para la implantación de estudios multimedia en regiones carenciadas de las grandes ciudades con la finalidad de educar a los jóvenes para la producción de contenido audiovisual y editorial y adopción de software libre en órganos públicos. En el ámbito del Ministerio de Cultura y de la Casa Civil de la Presidencia, varios programas y políticas públicas están siendo implementados para garantizar una mayor diversidad cultural y libertad de expresión por parte de los ciudadanos. Entre estas acciones, se destacan los Puntos de Cultura, las Casas Brasil, DOCTV, Computadora para Todos, producción cultural en Creative Commons, espacios virtuales en Internet, el proyecto Cultura y Pensamiento y la creación de la Empresa Brasil de Comunicación, encargada de constituir la primera red nacional de televisores públicos. Desgraciadamente, estas iniciativas se implementan en forma descoordinada, dificultando una real inclusión digital y social de la población. En este aspecto, la propuesta del FNDC se sostiene en dos pilares: la noción de red pública y única y la oferta de un paquete de video, datos y voz accesible a las más diferentes fajas de renta de la población (el people play). Un eje sostiene y garantiza al otro. Por un lado, una red con disgregación de servicios, interconexión y compartimiento de infraestructura racionaliza los costos de operación, reduciendo los precios para permitir el people play. Por otro, el financiamiento del sistema en gran escala permite la expansión de las redes para los confines de un Brasil continental. Sin un dueño, el sistema se torna realmente público y democrático también en el sentido del acceso, permitiendo que cualquier brasileño disponga de contenidos de los más diferentes formatos sin que haya alguien controlando la “puerta” de entrada. En otras palabras, es preciso que el people play esté al alcance de cualquier domicilio que pueda pagar un precio mínimo mensual por los servicios, sin que una

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familia de baja renta quede a merced del interés económico de una empresa por atender o no determinada comunidad o clase social. Se trata de una tarea que el gobierno federal todavía no percibió como estratégica para asegurar mayor libertad de expresión e impedir que conglomerados internacionales de medios y telecomunicaciones pasen a controlar la infraestructura de redes del país. Tiempo de revisión Para la sociedad brasileña, es el momento ideal para ensayos en la búsqueda de una ley posible. No tan exhaustiva que dé márgenes a un impasse, pero no tan tímida que deje todo como está. Una coyuntura global, en la que continúan indefinidos procesos como el de la convergencia tecnológica, el sustento económico de los sistemas de comunicación y la mejor forma de establecer el control público de los medios, lleva a creer que el debate debe comenzar y que no hay fecha para su conclusión. Al gobierno le corresponde conocer sus límites. Al sector privado, saber cumplir las leyes. Y a la sociedad, descubrir sus prioridades comunes. Una ley posible, en el caso de Brasil, debería originarse en un debate nacional que contemple puntos de consenso para ayudar a desatar el nudo de los reglamentos y las normas creadas desde 1962 hasta 2002. Es posible esbozar algunos de estos puntos. • Definiciones sobre el impacto social y el modelo de servicios para la digitalización de las comunicaciones. • Uniformizar la reglamentación del segmento de TV por abono dentro de los principios y la función social de la Ley del Cable, principalmente en lo que se refiere al concepto de red pública y única, obligatoriedad del transporte de canales abiertos y gratuitos y el fin de la exclusividad en la distribución de la programación. • Actualización de la Ley de Prensa a partir del proyecto de ley que está listo para votarse y que define derechos y deberes objetivos para el ejercicio de la libertad de expresión y de prensa. • Constitución de mecanismos eficaces de fomento a la producción audiovisual y de garantía de acceso igualitario a los canales de distribución de contenido. • Alternativas para el sustento de los medios de comunicación dentro de un escenario de convergencia y pulverización de la renta publicitaria. • Reforma de la Ley de Radiodifusión Comunitaria (9.612/98). ADC Asociación por los Derechos Civiles

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• Definición de una política de redes transparente que equilibre la relación entre emisoras nacionales y afiliadas regionales de los segmentos de radio y televisión. • Estudio para poner límites a la concentración de la propiedad de los medios y obstáculos a la formación de monopolios y oligopolios en los diferentes mercados y entre ellos. Estas amenazas cotidianas -poco después de la democracia alcanzada- en el área de las comunicaciones en los últimos quince años sólo se frenarán estableciendo un proceso regulador de normas articuladas entre sí para permitir una convergencia que no sea solamente tecnológica o mercadológica. Y por un pacto entre Estado, mercado y sociedad para que los acuerdos advenidos de cualquier negociación sean respetados. Tarea de tamaño porte sólo puede ser alcanzada con el apoyo mayoritario de la sociedad civil brasileña y de los propios agentes del mercado. El FNDC, de la misma forma que otras entidades del movimiento por la democratización de la comunicación, cree que solamente un proceso de consulta sobre bases democráticas podrá legitimar cualquier esfuerzo para definir cómo el país establecerá directrices para consolidar la convergencia sin generar más exclusión social. Más que una consigna, es la noción de que el grado de pluralidad y ciudadanía de una sociedad puede ser medido por el grado de democracia existente en los medios de comunicación. Estamos empeñados históricamente en la construcción de una Conferencia Nacional de las Comunicaciones. Desde el inicio de la década del noventa, cuando propusimos e implantamos Consejos Municipales de Comunicación en diversas ciudades brasileñas, sabíamos de la importancia de estructurar espacios donde el Estado pudiera escuchar a la sociedad sobre los temas de la comunicación. A pesar de estar nuevamente obstruido por intereses políticos, que postergaron su instalación por catorce años, el Consejo de Comunicación Social del Congreso Nacional es otro esfuerzo que, creemos, no fue en vano. Disciplinar el área de las comunicaciones a partir de la óptica del control público es justamente garantizar la inserción de espacios y mecanismos de participación donde distintos intereses puestos en disputa puedan ser confrontados en forma plural, ecuánime y transparente. Sin asegurar eso, continuaremos cediendo espacios de la esfera pública para favorecer el predominio privado, que impone censuras tan nocivas para la democracia como los estados autoritarios. El tema de la conferencia volvió a la palestra en nuestro XI Plenario, realizado en 2004, y finalmente fue aprobado como resolución en el Plenario de 2006. En la concepción del

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FNDC, su realización va mucho más allá de un encuentro en Brasilia, por más que esta sea una iniciativa loable y necesaria. Precisamos ser osados. Sólo participaremos de un proceso que construya una Conferencia Nacional de las Comunicaciones con una amplia consulta regional. Que se transforme en un espacio capaz de cobijar todas las voluntades políticas, produciendo consensos, decisiones traducidas en políticas públicas y reglamentos que ordenen y actualicen el marco regulador de las comunicaciones. Sin pactar una agenda común, será difícil para la sociedad convencer al Estado de que no es necesaria una ley general arbitraria para rediseñar los sistemas y los mercados de comunicación del país. Más que formular lo ideal, es preciso pensar en cómo poner en práctica los avances. Y, principalmente, tener en mente que las legislaciones no pueden resolver cuestiones de la vida y de sus conflictos. Entre una ley general y ninguna ley, todo indica que la mejor ley es la ley posible. Comunicación es mucho más que el derecho de expresarse libremente. Pluralidad de ideas y libre circulación de bienes simbólicos de comunicación e información son cimientos tan valiosos para la democracia como el ideal de libertad individual con igualdad social y del sufragio universal perseguidos desde el siglo XIX por la sociedad occidental. El FNDC entiende que no le cabe a algunas empresas de comunicación actuar como “diques informacionales” de la opinión pública, conteniendo la difusión de discursos y contenidos que no estén de acuerdo con la ideología dominante. Como también que una mayoría no puede silenciar a una minoría, y que una elite no debe conspirar para acallar la “voz ronca de las calles”.

Bibliografía EPCOM-Instituto de Pesquisas e Estudos em Comunicação (2002), Os donos da mídia, Brasilia, EPCOM. FENAJ (2006), “Informe 2006: violencia y libertad de prensa en el Brasil”, disponible en www.fenaj.org.br/liberdade/Relatorio2006.pdf IBGE (2006), “Perfil de los municipios brasileños: Investigación de Informaciones Básicas Municipales”, Río de Janeiro, disponible en www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm Marshall, T.H. (1967), Ciudadanía, clase social y status, Río de Janeiro, Zahar. Moraes, Geórgia (2007), “La tensión entre libertad de expresión y derecho a la información”, en Ramos, Murilo César y Dos Santos, Suzy, Políticas de comunicación: búsquedas teóricas y prácticas, San Pablo, Paulus.

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La agenda de libertad de expresión en América Latina: nuevos temas y enfoques Gustavo Gómez*

Al hacer un panorama de la situación de la libertad de expresión en la región y de la discusión y atención que esta genera, surgen algunos problemas que se reiteran. El más grave y urgente corresponde a la creciente cantidad de amenazas, agresiones y hasta asesinatos de periodistas y su correlato en la impunidad de sus autores materiales e intelectuales, en particular en algunos países como México o Colombia. Se mantienen en la agenda de las organizaciones de libertad de expresión asuntos relacionados con las tensiones entre medios y periodistas con gobiernos, los juicios por difamación y desacato y el acceso a la información en poder del Estado. A partir de estas realidades, es posible identificar nuevos desarrollos y enfoques en materia de libertad de expresión y también nuevos temas que se han ido incorporando a la agenda de los derechos humanos en la región. La libertad de expresión no es sólo la libertad de los medios de comunicación En la reflexión de los organismos y ámbitos relacionados con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, se ha ido procesando una ampliación del propio concepto de “libertad de expresión”. Una de las consecuencias prácticas de esta relectura o resignificación es la mayor comprensión respecto de que no se trata sólo de un derecho de los medios y los periodistas, sino que también pertenece a todos los ciudadanos, y es incluso exigible ante los propios medios. Es cierto que, en términos generales, nadie ha negado que la libertad de expresión sea un derecho de todos los ciudadanos, pero si se analizan cuáles han sido los temas y acciones más importantes que priorizaron los organismos internacionales de protección de los derechos humanos, los sectores académicos y las propias organizaciones sociales de defensa de la libertad de expresión, se percibe que el énfasis práctico se ha colocado, con excepciones, en las violaciones contra los medios y sus periodistas. * Director del Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicación de la Asociación Mundial de Radios Comunitarias para América Latina y el Caribe (AMARC-ALC).

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Tal vez el ejemplo más claro de este reposicionamiento sea la visibilidad que tiene la situación de los medios comunitarios en la región. Hasta hace muy poco tiempo, la regulación de las concesiones de frecuencias de radio y TV a ciudadanos o grupos sociales que aún no tienen medios no estaba presente en la agenda pública de derechos humanos. El origen de esta reconceptualización puede rastrearse bastante más atrás, en la Opinión Consultiva 5 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC5/85)1 sobre la colegiación obligatoria de periodistas. Allí, por pedido del go-bierno de Costa Rica, dicho tribunal toma posición sobre la consulta, aclarando y ampliando el sentido del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) o Pacto de San José de Costa Rica. Entre otros aportes interesantes, es posible destacar dos: el doble significado del concepto de libertad de expresión y las dimensiones individuales y sociales que encierra, y la vinculación del derecho a expresarse con el acceso a los medios. En el primer caso, se reconoce que este concepto no incluye sólo la libertad de divulgar informaciones y opiniones, sino también el derecho a recibir una diversidad y pluralidad de informaciones y opiniones por parte de los ciudadanos. “El artículo 13 establece dos aspectos distintivos del derecho a la libertad de expresión. Este derecho incluye no sólo la libertad de expresar pensamientos e ideas, sino también el derecho y la libertad de procurarlas y recibirlas” (Corte IDH, OC5/85). Por otro lado, se plantea la vinculación del derecho a expresarse y el derecho del acceso a los medios presente en el artículo 13 de la CADH, en especial en su inciso 32. “La libertad de prensa no se agota en el reconocimiento teórico del derecho a hablar o escribir, sino que comprende, inseparablemente, el derecho a utilizar cualquier medio apropiado para difundir el pensamiento y hacerlo llegar al mayor número de destinatarios […] la expresión y la difusión del pensamiento y de la información son indivisibles, de modo de que una restricción de las probabilidades de divulgación representa directamente, y en la misma medida, un límite al derecho de expresarse libremente” (Corte IDH, OC5/85).

Corte IDH, Opinión Consultiva 5 (OC5/85) sobre la colegiación obligatoria de periodistas (arts. 13 y 29 de la CADH), 13 de noviembre de 1985. 2 “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones” (CADH, artículo 13, inciso 3). 1

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Tomando en cuenta el papel fundamental que cumplen los medios de comunicación en la formación de opinión pública, la Corte Interamericana de Derechos Humanos plantea ya no sólo derechos absolutos de los emisores, sino que también existen responsabilidades en relación a las audiencias, incorporando, por ejemplo, la cuestión de la concentración de medios y su relación con la libertad de expresión3. Esta nueva doctrina que comienza a elaborarse en la Corte IDH se acompaña con algunos hitos desarrollados por otros organismos del Sistema Interamericano, como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. En la Declaración sobre Principios para la Libertad de Expresión del año 2000, uno de dichos principios recoge el problema de acceso en igualdad de oportunidades a los medios y la consideración de la concentración de medios de comunicación como contraria a la libertad de expresión. “Los monopolios u oligopolios en la propiedad y control de los medios de comunicación deben estar sujetos a leyes antimonopólicas por cuanto conspiran contra la democracia al restringir la pluralidad y diversidad que asegura el pleno ejercicio del derecho a la información de los ciudadanos. En ningún caso esas leyes deben ser exclusivas para los medios de comunicación. Las asignaciones de radio y televisión deben considerar criterios democráticos que garanticen una igualdad de oportunidades para todos los individuos en el acceso a los mismos”4. En el Informe Anual de la Relatoría para la Libertad de Expresión de la CIDH referido al año 2002 se incluye, por primera vez, un capítulo respecto a la relación entre la libertad de expresión y los medios comunitarios: “El ejercicio de la libertad de expresión por medios de comunicación comunitarios”. Se trata de la primera vez que en un informe de la CIDH se coloca el tema del acceso a los medios de aquellos que aún no acceden a las frecuencias de radio y TV (importantes sectores sociales urbanos, campesinos, indígenas y otros). Comienza así a incorporarse en términos prácticos esta nueva perspectiva de la libertad de expresión: el derecho de quienes están teniendo dificultades de acceder y no solamente de aquellos que ya tienen medios para expresarse5. 3 “Son los medios de comunicación social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable la pluralidad de medios y la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera fuera la forma que pretenda adoptar” (Corte IDH, OC5/85). 4 CIDH, Declaración sobre Principios para la Libertad de Expresión (aprobada por la Organización de Estados Americanos -OEA en octubre de 2000), Principio 12. 5 Un fuerte impulso a esta perspectiva ha sido dado por el trabajo de AMARC que, desde una audiencia en octubre de 2002 solicitada en conjunto con la Asociación Latinoamericana de Educación Radiofónica (ALER), viene planteando a la CIDH la afectación a la libertad de expresión que suponen las extendidas prácticas arbitrarias y discriminatorias con que los estados de la región regulan el acceso a la radio y TV.

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“Dada la importancia que pueden tener estos canales de ejercicio de la libertad de expresión comunitarias, resulta inadmisible el establecimiento de marcos legales discriminatorios que obstaculizan la adjudicación de frecuencias a radios comunitarias”6. Una confirmación de este desarrollo se encuentra en el Informe Anual 2005 de la Relatoría para la Libertad de Expresión de la CIDH, cuando se analiza la relación de las manifestaciones públicas con la libertad de expresión, a partir de la cuestión de la protesta pacífica en las calles, volviendo a superar, en mucho, el concepto de libertad de expresión vinculado a los medios o periodistas7. A estas citas se pueden sumar varias más, en especial en informes anuales o de país por parte de las distintas Relatorías para la Libertad de Expresión durante los mandatos de Santiago Cantón, Eduardo Bertoni e Ignacio Álvarez8 y en resoluciones y comunicados de la propia CIDH9. Las censuras indirectas y el acceso a la infraestructura La libertad de expresión ya no se viola únicamente con métodos directos, brutales, sangrientos. Comienzan a tener mayor incidencia los mecanismos llamados de “censura indirecta” o “sutil”, utilizados por muchos gobiernos nacionales o locales para acallar voces críticas o, directamente, impedir el surgimiento de nuevas voces. El uso y abuso de la asignación de publicidad oficial es uno de los temas que ha ido ganando espacio en la agenda interamericana. Pero no porque sea un fenómeno nuevo, sino porque ha aumentado su uso -al ser de menor visibilidad, ocasiona menos costos políticos- y porque ahora recibe mayor atención por parte de las organizaciones de defensa de la libertad de expresión. Dentro de estos “nuevos temas”, ha comenzado a ganar fuerza la idea de que existen mecanismos indirectos de censura cuando los marcos regulatorios o prácticas administrativas estatales generan obstáculos y condicionamientos en el acceso a las infraestructuras o soportes tecnológicos sobre los cuales las personas y grupos sociales ejercen la libertad de expresión de manera masiva, en consonancia con lo planteado anteriormente.

6 CIDH, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Capítulo E del Informe Anual 2002, “El ejercicio de la libertad de expresión por medios de comunicación comunitarios” (marzo de 2003) Párrafo 43. 7 CIDH, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Capítulo V del Informe Anual 2005, “Las manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de expresión y la libertad de reunión” (febrero de 2006). 8 Por ejemplo, situación en Paraguay, Guatemala y Uruguay. 9 Caso “RCTV”, gobierno de Venezuela.

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El asunto que ha ido despertando más atención es el referido a los medios comunitarios. En tal sentido, a partir de una audiencia ante la CIDH en 2002, AMARC ha venido sosteniendo que la normativa sobre radiodifusión en el continente americano en gran parte controvierte los postulados de la CADH y del Protocolo de San Salvador, en primera instancia, así como de la Declaración de Principios de Libertad de Expresión. “Encontramos a lo largo de la legislación continental regulaciones u obstrucciones de la más variada naturaleza. Las más reconocibles son las vinculadas a la exigencia de ser sociedad comercial para prestar la actividad radiodifusora, pero existen otras orientadas a limitar la naturaleza de los contenidos, la obtención de recursos genuinos por vía del reconocimiento a la propiedad intelectual y la creación artística, la imposición de umbrales técnicos o económicos inaccesibles, o directamente, la subasta de frecuencias que sólo reconoce derechos de acceso a los medios de comunicación por radiodifusión a quienes son económicamente poderosos”10. En 2007, ARTICLE 19 y AMARC se presentaron conjuntamente ante la CIDH para plantear la necesidad de que este organismo considere el impacto de la regulación de las concesiones de medios sobre la libertad de expresión. En el informe presentado por la Asociación Mundial de Radios Comunitarias (AMARC), se afirma: “Los abusos en la administración de las concesiones de radiodifusión tienen como consecuencia el silenciamiento de voces disidentes y diversas, en desmedro de la pluralidad de informaciones y opiniones necesarias para la existencia de nuestras democracias. Estas violaciones a la libertad de expresión e información se producen por la forma como los estados abusan de su legítima potestad de administrar el espectro radioeléctrico”11. El caso de RCTV en Venezuela fue un hecho que reforzó esta mirada sobre el tema. A diferencia de los sectores comunitarios, aquí el afectado fue un poderoso grupo y en el marco de un contexto político que ya suscitaba la atención de la comunidad de organizaciones defensoras de la libertad de expresión. Tanto la situación del acceso de los medios comunitarios como el tema de la renovación o revocación de las concesiones, ha puesto la atención sobre cómo los estados otorgan las frecuencias de radio y televisión, y cómo, utilizando una potestad legítima y legal, es posible llegar a casos de violación de la libertad de expre10 Audiencia ante la CIDH del 18 de octubre de 2002 (AMARC, ALER, con la asistencia del Center for Justice and International Law -CEJIL). 11 Audiencia de Art. 19 y AMARC-ALC ante la CIDH sobre regulación en radiodifusión, 18 de julio de 2007.

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sión. En este sentido se expresó la CIDH: “La Comisión reconoce que el Estado tiene la potestad de administrar el espectro radioeléctrico, de establecer previamente términos de duración de las concesiones y de decidir sobre su renovación a la finalización de los plazos respectivos. Tal potestad, sin embargo, debe ser ejercida tomando en cuenta las obligaciones internacionales asumidas por el Estado, que incluyen garantizar el derecho a expresar ideas y pensamientos de toda índole por una diversidad de medios de comunicación sin que se adopten restricciones directas o indirectas al ejercicio del derecho a la libertad de expresión, tal como lo establece el artículo 13 de la Convención Americana”12. Un mes antes, AMARC difundía su posición pública sobre el caso RCTV y afirmaba que el Estado venezolano, como administrador del espectro radioeléctrico en su territorio, “tiene la potestad de conceder frecuencias radioeléctricas para el uso de radio y TV, así como evaluar la renovación o no de esas licencias […] Sin embargo, hay dos importantes razones que establecen el carácter y los límites de esta potestad. Estos son, que los estados son sólo administradores del espectro radioeléctrico y no sus dueños ya que las frecuencias son consideradas como un recurso natural patrimonio de la humanidad, y que la radiodifusión es un soporte para ejercer un derecho fundamental como es la libertad de expresión. Por estas razones, los estados no pueden administrar el uso de las frecuencias de manera discrecional ni arbitraria”13. A diferencia de otros mecanismos indirectos, en el caso de los medios comunitarios se los discrimina antes de saber qué opinarán, si están a favor o en contra del gobierno. Me animaría a decir que, más que una censura indirecta, se trata de un silenciamiento directo a las posibilidades de expresión. Menos brutal y sangriento, pero tan efectivo como matar a los periodistas y comunicadores de una comunidad. La relación entre la libertad de expresión y el acceso a las infraestructuras tiene vinculación con temas muy actuales, como la llegada de la radio y la televisión digital y el papel de las telecomunicaciones en general. Por ejemplo: ¿qué impacto tiene la definición del estándar técnico de la televisión digital en la libertad de expresión? Hasta ahora, para muchos de nosotros, es un tema de los ingenieros en telecomunicaciones. Son temas que están en otro mundo, a cargo de gente con la cual -los que trabajamos en defensa de la libertad de expresión- no tenemos puentes de contacto. Sin embargo, cada vez están más relacionados entre sí.

CIDH, Comunicado de Prensa Nº 29/07 “Preocupa a la CIDH la libertad de expresión en Venezuela”, 25 de mayo de 2007. 13 AMARC, “Carta Abierta de AMARC sobre el caso RCTV en Venezuela”, 14 de abril de 2007. 12

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Necesariamente debemos empezar a incorporar estos temas de la digitalización de la radio y la TV, el uso del espectro radioeléctrico en general, el triple play y otros desarrollos de la tecnología y sus nuevos usos a nuestra reflexión. Las limitaciones al ejercicio de la libertad de expresión e información estarán muy relacionadas con el dominio de las infraestructuras. Y con un agregado: empiezan a ser temas que ya no son regulados por los estados nacionales, sino por acuerdos internacionales supranacionales como los bilaterales de libre comercio, en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC), de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) y otras. Las violaciones de los poderes fácticos no estatales Otro cambio importante en la agenda latinoamericana de libertad de expresión es que poco a poco comienza a tomar fuerza la noción de que los “malos de la película” no son solamente los gobiernos o los estados. Por ejemplo, una campaña que varias organizaciones latinoamericanas están desarrollando en los últimos meses es contra los denominados poderes paralelos14. Esta campaña ha llamado la atención sobre cómo ciertos poderes fácticos “privados”, por fuera de los estados, impactan sobre la libertad de información y expresión. Entre ellos se han señalado los grupos de narcotraficantes, contrabandistas y otras mafias organizadas, las guerrillas y los paramilitares. Existen otros factores de poder que afectan y atentan contra la libertad de expresión, y que no son los gobiernos. A veces los gobiernos son débiles frente a ellos; se ven superados, presionados o víctimas de esos poderes. Otras veces son cómplices y existen relaciones entre ambos, como en el caso de los paramilitares, por citar un solo ejemplo. Comienza así a aparecer una parte olvidada del artículo 13 de la CADH, cuando menciona que no solamente son los abusos estatales los que deben prevenirse y detenerse, sino también los privados: “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares”.

14 Campaña regional en el marco de la Red IFEX integrada, entre otras, por: Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP (Colombia); Instituto Prensa y Sociedad -IPYS (Perú); Probidad (El Salvador); Centro Nacional de Comunicación Social -CENCOS (México); Centro de Reportes Informativos sobre Guatemala -CERIGUA (Guatemala); Centro de Periodismo y Ética Pública -CEPET (México); y organizaciones regionales e internacionales como el Comité por la Protección de los Periodistas -CPJ, ARTICLE 19 y AMARC-ALC.

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Para 32 miembros del Intercambio Internacional por la Libertad de Expresión (IFEX)15, América Latina se ha convertido en un lugar altamente peligroso para el ejercicio del periodismo y la libertad de expresión debido al crecimiento de poderes que actúan fuera de la legalidad, definidos como “poderes paralelos”16. También los propios medios y sus dueños son poderes no estatales que pueden llegar a condicionar la libertad de expresión, así como sus gremios, en especial los de medios electrónicos como la radio y la TV. La concentración de medios no sólo es antidemocrática porque supone una limitación a la pluralidad de opiniones e informaciones dado que los contenidos de estos medios son homogéneos y no diversos. También supone que esos actores, devenidos en oligopólicos y monopólicos, utilizan su poder para obstaculizar o impedir el acceso de nuevos operadores que supongan una competencia a su estatus. En la experiencia latinoamericana, es generalizado el trabajo de lobby de estos poderes fácticos para impedir el acceso a los medios de otros empresarios o sectores sociales, actuando sobre los gobiernos (a veces cómplices, a veces sometidos a su poder) para desarrollar marcos regulatorios o prácticas administrativas discriminatorias. No es posible entender la regulación actual en materia de concesiones de frecuencias de radio y TV, que muchos criticamos, sin tomar en cuenta este factor. Mientras el tema de la asignación de la publicidad oficial como limitante a la libertad de expresión va creciendo, aún no hemos prestado suficiente atención a la incidencia de la publicidad privada en el mismo sentido. Si uno mira las encuestas internas de periodistas, en Colombia se observa que uno de los problemas más graves para la profesión que identifican los propios periodistas es la presión por parte de los anunciantes privados sobre los dueños de los medios, y de estos sobre los periodistas. En Uruguay, una encuesta realizada por la Asociación de la Prensa Uruguaya (APU) mostró que dos de los problemas más grandes para el desempeño profesional, antes que las presiones o amenazas del gobierno, eran la presión por la publicidad privada y la autocensura de los dueños o editores. Ver www.ifex.org “El crimen organizado, el narcotráfico, las maras, grupos armados, paramilitares, caciques o líderes regionales vinculados con los intereses de grupos económicos, políticos y otros, son una realidad en todo el continente y sus efectos ahí están: amenazas, atentados, desapariciones, asesinatos y la autocensura como mecanismo de autoprotección de los periodistas; cierre de medios de comunicación y un silencioso desplazamiento de periodistas en agravio permanente para la sociedad al violentar sus garantías y derechos a la libertad de expresión, información y comunicación” (IFEX, Declaración de Montevideo, 2007).

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Dentro de los problemas para el ejercicio de la libertad de expresión que tienen como actores principales a los dueños y responsables de los medios, debemos incluir la precarización laboral. Especialmente las asociaciones de periodistas que trabajan sobre la libertad de expresión, como la Federación Internacional de Periodistas (FIP), han venido incorporando este tema a la agenda de libertad de expresión. Un Estado activo para garantizar la libertad de expresión El simple título de esta última parte puede haber asustado a más de uno, pero no es más que la constatación de una necesidad, amén de que expresa la comprensión que se tiene de este asunto en los organismos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Relegar la capacidad de regulación democrática del Estado es quedar a merced de las fuerzas del mercado. Esto es muy peligroso si se tienen en cuenta las tendencias dominantes a nivel regional y mundial como son la concentración, la extranjerización, la centralización y homogeneización de contenidos, que no han cambiado porque haya más medios de información como Internet. Al contrario, todo parece indicar que la convergencia tecnológica es un proceso que está impulsando una mayor concentración, no sólo de propiedad sino de contenidos, de sentidos, de informaciones. Que haya más medios y se disponga de mayor cantidad de información no significa que estemos ante un fenómeno democratizador. Entonces, si no es posible establecer políticas públicas proactivas para recomponer esos desequilibrios tan fuertes y lograr una mayor equidad, no se puede garantizar una plena libertad de expresión para todas las personas. En definitiva, se trata de democratizar el acceso a los medios, consigna que ha surgido de los movimientos sociales, populares y progresistas del continente y que comienza a tender un puente con quienes han centrado sus prácticas y discursos desde la defensa de la libertad de expresión. Así, el mismo concepto de “libertad de expresión” comienza a acercarse al de “derecho a la comunicación”, o como uno de los más importantes componentes de los “derechos a la comunicación”, según distintas acepciones del término. A los que trabajamos día a día por la defensa de la libertad de expresión, este asunto del papel de los estados no nos resulta fácil de digerir. Se nos plantea una duda muy fuerte porque demasiadas veces los estados, y en especial los gobier-

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nos, limitan y atentan contra estos derechos. A ello hay que sumarle la pérdida de capacidad de los estados nacionales para regular, en especial sus debilidades para hacerlo democráticamente, sea por sus propias carencias o, como ya fue planteado, por la existencia de poderes fácticos que condicionan o limitan ese papel. Sin embargo, en este repaso de la nueva agenda de libertad de expresión y los debates en torno a ella resulta notorio el desarrollo de una nueva doctrina interamericana, según la cual el Estado no debe solamente abstenerse de actuar sino que tiene “obligaciones de prestación”, y por tanto debe no sólo reconocer la existencia de derechos sino construir entornos favorables que garanticen su ejercicio. La Corte IDH ha expresado: “el deber general del artículo 217 de la Convención implica la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención, así como la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías”18. Al respecto, la Relatoría para la Libertad de Expresión afirma: “Para lograr avances en la materia es necesaria una mayor voluntad política por parte de los estados miembros de la OEA a fin de impulsar reformas en sus legislaciones e implementar políticas que garanticen a las sociedades un amplio ejercicio de la libertad de pensamiento y expresión. Las expresiones de buena voluntad de los estados son positivas, pero además deben emprenderse acciones efectivas […] La Relatoría Especial urge a los estados a maximizar sus esfuerzos a fin de profundizar el respeto a este derecho fundamental y garantizar su ejercicio pleno”19. En el mismo sentido, la Convención sobre Diversidad Cultural de la UNESCO, con vigencia en todos los países americanos desde marzo de 2007, estableció que los estados tienen la obligación y el derecho de “adoptar medidas para promover la diversidad de los medios de comunicación social”20. 17 CADH, artículo 2: “Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. 18 Ver “Ximenes Lopes”, supra Nota 2, Párrafo 83; “Gómez Palomino”, Sentencia del 22 de noviembre de 2005, Serie C Nº 136, Párrafo 91; “Masacre de Mapiripán”, Sentencia del 15 de septiembre de 2005, Serie C Nº 134, Párrafo 109; “Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados”, Opinión Consultiva 18 (OC18/03) del 17 de septiembre de 2003, Serie A Nº 18, Párrafo 78; “Claude Reyes y otros. vs. Chile”, Sentencia del 19 de septiembre de 2006. 19 CIDH, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Informe Anual 2006, OEA/Ser.L/V/II.127 (3 de marzo de 2007) Doc. 4, Rev. 1, Párrafos 60 y 61, Página 23. 20 UNESCO, “Convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales” (aprobada en Conferencia Internacional de la UNESCO en octubre de 2005 y vigente desde marzo de 2007 al completarse las ratificaciones necesarias).

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Lo mismo han dicho los Relatores para la Libertad de Expresión de Naciones Unidas, Europa, las Américas y África, cuando en 2001 afirmaban en una declaración conjunta el deber de los estados de promover, y no sólo reconocer, la diversidad en la radio y la TV: “La promoción de la diversidad debe ser el objetivo primordial de la reglamentación de la radiodifusión; la diversidad implica igualdad de género en la radiodifusión e igualdad de oportunidades para el acceso de todos los segmentos de la sociedad a las ondas de radiodifusión”21. Por la situación descripta anteriormente, y las necesidades de una mayor democratización de los medios de comunicación para un ejercicio pleno de la libertad de expresión, precisamos un Estado activo, con políticas públicas que promuevan y garanticen las libertades fundamentales. Y entonces se plantea la contradicción: ¿Estos estados? ¿Con estos gobernantes? Se trata de un problema, pero eso no quita la necesidad de discutirlo. Resulta imprescindible un Estado que actúe efectivamente para garantizar la diversidad y el pluralismo. No cualquier Estado. Un Estado democrático, no autoritario o manipulador, ni siquiera paternalista, pero sin dudas un Estado que no esté ausente.

21 Declaración conjunta “Desafíos a la Libertad de Expresión en el Nuevo Siglo” por el Relator Especial de Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y Expresión (ONU), el representante de la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa para la Libertad de los Medios de Comunicación (OSCE) y el Relator Especial para la Libertad de Expresión (OEA), 19 y 20 de noviembre de 2001.

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Un caso de estudio. Despenalización de calumnias e injurias contra funcionarios públicos Horacio Verbitsky*

El “Caso Verbitsky”, sobre desacato, fue el primero del Sistema Interamericano de Protección a los Derechos Humanos que condujo no sólo a la solución de un expediente individual sino también a la derogación, en uno de los países miembros, de una ley incompatible con el Pacto de San José de Costa Rica y a la recomendación de procedimientos similares en otros trece países de la región. Abrió paso, además, a la despenalización de los delitos de calumnias e injurias contra funcionarios públicos. La condena En 1990, el presidente argentino Carlos Menem amplió el número de miembros de la Corte Suprema de Justicia de 5 a 9; consiguió la renuncia de dos de sus integrantes y de la noche a la mañana designó a dos tercios de los jueces supremos. Envió los pliegos un jueves y el Senado los confirmó el viernes, sin audiencias públicas y en una sesión secreta de siete minutos a la cual no asistieron los partidos de la oposición. En febrero de 1992, esa Corte integrada por amigos personales y políticos, parientes y socios del presidente y de sus funcionarios me condenó a un mes de prisión por desacato a uno de sus integrantes. Al mismo tiempo, el presidente ordenó a todos los miembros de su gobierno mencionados en mi libro Robo para la Corona que me querellaran. Un funcionario muy próximo al presidente dijo que de ese modo iría a la cárcel o me forzarían a dejar el país. Denuncia y derogación Para evitarlo, denuncié al Estado Argentino ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Durante el trámite del caso, propuse el procedimiento de solución amistosa contemplado en la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). En razón de sus problemas de imagen en EE.UU., el gobierno argentino aceptó y la CIDH designó como mediador a uno de sus miembros, Michael Reisman. Tanto yo como mis abogados renunciamos a cualquier compensación monetaria, ya fuera por daño moral u honorarios, ya que nuestro objetivo no era el beneficio personal sino la modificación de un * Periodista. Presidente del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS).

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estado de cosas adverso para la libertad de expresión. Como resultado, el gobierno argentino se comprometió ante la CIDH a derogar la ley del desacato y anular la condena. Por unanimidad de las dos cámaras del Congreso, la Ley 24.198/93 eliminó el desacato del Código Penal y la Cámara Nacional de Casación Penal dejó sin efecto la condena, algo que nunca antes había ocurrido. Ambas partes formulamos también un pedido conjunto a la CIDH: que se pronunciara acerca de la compatibilidad o no del tipo penal del desacato en la legislación de los demás países miembros con los instrumentos interamericanos. En su Informe Anual de 1994, la CIDH sostuvo que “las leyes que penalizan la expresión de ideas que no incitan a la violencia anárquica son incompatibles con el derecho de libertad de expresión y pensamiento” y recomendó derogarlas o reformarlas a los países en los que regían, cosa que ya han hecho Costa Rica y Paraguay. Los considerandos de la CIDH fueron más allá, al establecer que tampoco son admisibles los juicios penales de funcionarios por calumnias e injurias. El único camino compatible con un ordenamiento democrático son los juicios civiles y, aun antes de llegar a ellos, los funcionarios públicos deben demostrar “mayor tolerancia a la crítica”, ya que “una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre”. La CIDH citó decisiones previas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos según las cuales el derecho de libre expresión interesa al “orden público democrático” y comprende “no sólo la libertad de expresar pensamientos e ideas, sino también el derecho y la libertad de procurarlas y recibirlas”. Como la CADH es más generosa en su garantía de la libertad de expresión que la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y que el Pacto Internacional sobre los Derechos Civiles y Políticos, es posible incorporar toda la doctrina y la jurisprudencia europeas y de las Naciones Unidas, considerándolas como un piso sobre el que deben elevarse las instituciones americanas. La CIDH mencionó el muy conocido caso “Lingens”, fallado por la Corte Europea, a raíz de una condena impuesta a un periodista austríaco, violatoria del derecho a la libertad de expresión. Rechazó incluso la imposición de una multa al periodista, por presunta ofensa al honor de un funcionario, ya que sus artículos “hacían referencia a problemas de gran interés para el público y muy controvertidos”, más importantes “que cualquier perjuicio a la reputación y el honor de los funcionarios públicos”. La Corte Europea consideró que aun sanciones menores como la multa “podrían dar lugar a la autocensura, y disuadir así a los ciudadanos de participar en el debate sobre problemas que afectan a la comunidad”. Respecto de las leyes de desacato, la CIDH dijo que otorgan injustificadamente

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a los funcionarios públicos una protección de la que no disponen los demás integrantes de la sociedad. Esto “invierte directamente el principio fundamental de un sistema democrático que hace al gobierno objeto de controles, entre ellos el escrutinio de la ciudadanía, para prevenir o controlar el abuso de su poder coactivo. Si se considera que los funcionarios públicos que actúan en carácter oficial son, a todos los efectos, el gobierno, es entonces precisamente el derecho de los individuos y de la ciudadanía criticar y escrutar las acciones y actitudes de esos funcionarios en lo que atañe a la función pública”. Las querellas por calumnias e injurias En cuanto la condena fue anulada y, pocos meses después, la Constitución Nacional confirió a los tratados internacionales de derechos humanos jerarquía superior a la de la propia ley, los funcionarios públicos comenzaron a querellar por calumnias y/o injurias a los periodistas molestos. Fui el primero y el denunciante fue el propio presidente Carlos Menem. El uso de esos tipos penales removió la inaceptable pátina monárquica que era el desacato, pero sin embotar la punta con la cual se hostiga a los periodistas desde el poder político. En 1993, Menem solicitó al Senado que ascendiera a dos capitanes de la Armada. Revelé que ambos habían participado en secuestros, torturas y asesinatos y el Senado les negó el acuerdo. El presidente dijo que tenía autoridad moral para ascenderlos porque había sido torturado durante la dictadura. Pero sus compañeros de cautiverio y hasta una biografía autorizada de Menem aseguraban que eso no era cierto. Por afirmarlo, el presidente me querelló por injurias. En diciembre de 1996, luego de una audiencia oral y pública que fue transmitida por la televisión argentina, la jueza María Laura Garrigós de Rébori me absolvió, con fundamentos que mencionan la ya citada Opinión Consultiva de la CIDH. Sostuvo que el artículo “informó sobre asuntos de evidente interés público”, en uso “del derecho del periodista de informar” y en el “de la sociedad de ser informada”. Quien cumple con un deber no debe ser castigado y “la conducta justificada no es delito”. Los nuevos casos Identificado el Sistema Interamericano como un actor nuevo en el tema de la libertad de expresión en Argentina, cuyos órganos funcionaron en este caso como un paraguas supranacional protector de derechos fundamentales, en los años siguientes llevé otros casos a la CIDH, primero desde la Asociación Periodistas y luego desde el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Logramos una audiencia pública en la que se discutió un proyecto del presidente Menem que aumentaba las penas para los tipos vigentes y creaba las calumnias e injurias conADC Asociación por los Derechos Civiles

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tra las personas colectivas, como los ministerios o los entes públicos, al estilo de la legislación que rigió en décadas anteriores. La denuncia no cumplía con los requisitos de admisibilidad de la CIDH, porque apenas había un proyecto de ley. Sin embargo, la convocatoria a la audiencia pública bastó para que el tema se instalara en la agenda social y el gobierno desistiera de ese proyecto. Los siguientes son los nuevos casos contra el Estado Argentino presentados ante la CIDH: - Acher y Canal 13: en el programa de televisión “Hagamos el humor”, la actriz Gabriela Acher ambientó un sketch humorístico sobre el maltrato de los tribunales de justicia a la mujer en un juzgado donde un cartel decía “Juez Cancela”. El juez Omar Jesús Cancela se consideró agraviado y obtuvo una indemnización, gracias a un fallo de la Corte Suprema que consideró que el programa humorístico había afectado el derecho a la integridad moral y el honor de las personas. - Tomás Sanz: la Corte Suprema condenó al director de la revista Humor por una nota sobre corrupción en la que se nombraba al senador nacional Eduardo Menem, quien lo querelló por calumnias e injurias. El fallo de la Corte dejó incluso sin efecto la doctrina del informe neutral, por la cual los periodistas no eran responsables por informaciones cuya fuente mencionaran. - Verbitsky: a raíz de la publicación de Robo para la Corona fui querellado por el entonces ministro Carlos Corach. El juez de primera instancia y la Cámara Federal declararon prescripta la acción, aclarando que ello obedecía a dilaciones del querellante y de la justicia. La Corte Suprema anuló esa sentencia y dispuso que continuara la causa, aduciendo que con cada edición del libro volvía a cometerse el presunto agravio. Con este perverso juego mantuvo abierta en forma permanente una causa intimidatoria, al tiempo que me impedía presentar abundantes pruebas de mis afirmaciones sobre la manipulación de la justicia. - Kimel: en su investigación sobre el asesinato de tres sacerdotes y dos seminaristas en la iglesia de San Patricio el 4 de julio de 1976, el periodista Eduardo Kimel dijo que el juez que intervino realizó todos los trámites inherentes a la investigación penal. Pero que “sin embargo, la lectura de las fojas judiciales conduce a preguntarse: ¿se quería llegar a una pista que condujera a los victimarios?”. Los autores del crimen siguen impunes, pero Kimel fue condenado a un año de prisión por injurias y a pagarle una elevada indemnización por daño moral al juez. La solución amistosa En 1999, cuando terminaba el segundo mandato del presidente Menem, pro-

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puse ante la CIDH una nueva solución amistosa para estos casos, mediante una ley que despenalizara los delitos de calumnias e injurias contra funcionarios públicos, invirtiera la carga de la prueba en los juicios civiles y excluyera de cualquier castigo tanto la opinión como el humor. El proyecto de ley fue firmado por los jefes de los bloques de los principales partidos. Los sucesivos gobiernos ratificaron su compromiso con el proyecto. Fernando de la Rúa habilitó su tratamiento en sesiones extraordinarias, Adolfo Rodríguez Saá lo firmó ante las cámaras de televisión, Néstor Kirchner se comprometió a apoyarlo y Cristina Fernández de Kirchner dispuso la redacción de un proyecto similar, que al mismo tiempo abreviara la duración del proceso, para dar satisfacción a los funcionarios querellantes. Sin embargo, la ley no fue sancionada. El trámite legislativo avanzaba en el Senado hasta que un miembro de la Asociación Periodistas, Joaquín Morales Solá, reveló en una columna el pago de sobornos para que se sancionara la ley de precarización laboral. Desde entonces no hubo novedades legislativas y si bien el Poder Ejecutivo ratificó el compromiso, no ejerció presión política para que se aprobara. Conclusiones Pese a ello, la evaluación sobre este largo proceso no es negativa. La situación de la prensa en Argentina es mucho mejor que diez años atrás. Desde hace cinco no hay ninguna querella criminal contra un periodista por parte de un funcionario público. La agenda de discusión tiene otros componentes: si el Poder Ejecutivo da o no conferencias de prensa; si discute con los medios o si opina sobre los artículos periodísticos; cómo otorga o niega publicidad oficial; la prórroga de las licencias de radio y televisión; la autorización de fusiones que limitan la competencia. Pero ha desaparecido la persecución penal contra periodistas mediante un Poder Judicial manipulado por el poder político, que durante los primeros quince años de la restauración democrática fue el eje de la preocupación por la libertad de expresión en Argentina. Este año, tanto la Corte Suprema de Argentina como la Corte IDH se pronunciarán sobre dos casos de libertad de expresión: Patitó y Kimel, respectivamente. Es probable que en ambos casos se incorporen algunos o todos los conceptos de la despenalización que venimos planteando. La sociedad argentina ha evolucionado. La idea de llevar a la cárcel a un periodista por algo que ha escrito ya no es admisible. El tema está bien encaminado, ya sea por la vía de un fallo de la Corte Suprema o de la Corte IDH o por la sanción de la ley. Esto se ha logrado utilizando instrumentos que hoy están en una situación de debilidad. A raíz del caso inicial del desacato, el tema suscitó una intensa movilización de la sociedad civil, nacional e internacional, con la realización de encuentros y seminarios en Buenos Aires, Washington, Lima y Santiago. El encuentro de ADC Asociación por los Derechos Civiles

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1998 en la capital chilena, durante la Cumbre de las Américas, dio como resultado la creación de la Relatoría para la Libertad de Expresión en la CIDH, que durante sus primeros años cumplió un rol positivo. Ahora está en crisis, por la falta de transparencia en la designación de un Relator que carecía de los títulos imprescindibles para el cargo y debido a su digitación política por el Secretario General de la OEA, quien a su vez refleja las presiones de algunos estados que no quieren la intromisión de un Relator de alta capacidad y autonomía. Sin embargo, la impugnación por parte de las organizaciones de la sociedad civil internacional y la denuncia de dos de los siete miembros de la CIDH de esa manipulación, entre ellos su actual presidente, Paolo Carozza, de EE.UU., forzó el alejamiento del Relator y la convocatoria a una elección limpia de un titular competente. Cuando este proceso haya concluido, a mediados de 2008, la Relatoría volverá a existir como un actor relevante en la materia. Por último, un riesgo de largo plazo, tanto en Argentina como en los demás países de la región: así como el desacato fue reemplazado por la querella por calumnias e injurias, una vez que esta posibilidad haya sido descartada, por resolución judicial o por ley, es de prever que la expresión libre sea coartada por vía del juicio civil, con sanciones monetarias tan inhibitorias como la amenaza penal o incluso más. Si bien el tipo penal existe en los libros, hace mucho que en Argentina no hay periodistas presos por lo que dicen o escriben. En cambio, una sanción monetaria muy elevada podría ser disuasiva sobre los medios, que a su vez controlarían a los periodistas para no correr ese riesgo. El proyecto en el que trabajamos en las últimas dos décadas coincidía en líneas generales con el voto de la mayoría en el famoso caso estadounidense “New York Times Co. vs Sullivan”, que invirtió la carga de la prueba. Tal vez se aproxime el momento de dirigir los esfuerzos en la dirección del voto de la minoría en aquel caso norteamericano, que en casos de libertad de expresión excluyó cualquier hipótesis punitiva, aun monetaria.

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Viejos y nuevos enemigos de la libertad periodística Fernando J. Ruiz*

Nota preliminar En Argentina la democracia cumple veinticinco años y la libertad periodística ha progresado mucho en este tiempo. Es claro que hablar de democracia nacional es una abstracción, como lo ha sugerido tantas veces el politólogo Guillermo O'Donnell. En nuestro país hay muchos regímenes políticos y no uno solo. Y cada zona del país tiende a construir un corralito peculiar donde las libertades se dosifican de distinta forma. Pero de todos modos, los peores lugares para ejercer el periodismo en Argentina están bastante mejor que las peores zonas de otros países de América Latina, donde la muerte o la cárcel son respuestas cotidianas por parte de los poderes oficiales o de los poderes paralelos. La libertad periodística es una de las claves principales de la frontera de las libertades, y esto hace que los periodistas lleven la calidad democrática en la punta de sus dedos. Es una frontera que todos los días se mueve, a veces para adelante y otras para atrás. Para captar esos movimientos, apenas muy pequeños, es importante encontrar indicadores adecuados. En la década del setenta, cuando la libertad de expresión estaba amenazada por la indiscutible sombra de la muerte, un buen indicador de avance o retroceso en los medios de comunicación era el siguiente: si los programas televisivos de Tato Bores, de Bernardo Neustadt y de Mirtha Legrand estaban al mismo tiempo en el aire, se podía hablar de un momento privilegiado. Tan calamitosos fueron esos años que esa coincidencia en el aire se dio en muy pocos meses durante la década. Para la actualidad, propongo algunos indicadores artesanales de libertad periodística que pueden servir. Voy a citar tres. El primero consiste en verificar si los mejores periodistas trabajan en los medios que tienen más recursos y más difusión y si allí se dedican a analizar los temas más sensibles para el poder. Si coinciden esos tres elementos (calidad periodística, máximos recursos disponibles, temas más sensibles), estamos en un momento de amplia libertad periodística. En esa situación, los grandes periodistas de investigación tienen * Profesor de la materia Periodismo y Democracia en la Universidad Austral. Su último libro es El señor de los mercados. Historia de Ámbito Financiero, 1976-2001 (El Ateneo, 2005). ADC Asociación por los Derechos Civiles

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grandes presupuestos para trabajar y tienen una enorme audiencia. Tienen mucha artillería, apuntan sobre los temas más cruciales y tienen máxima difusión. Si eso no se da, es que hay barreras invisibles que lo impiden y afectan seriamente. Ahora vemos que varios de los mejores periodistas trabajan en medios muy importantes, pero tienen bastante dificultad para encarar los temas más sensibles. También es claro que la televisión de aire mantiene un límite invisible a la investigación de los grandes temas del poder. La televisión ha desarrollado desde su privatización más trabajo investigativo que en toda su historia previa, pero todavía está lejos de apuntar a los escalones más altos del poder. Y la televisión es, por lejos, la principal fuente informativa de los ciudadanos. Durante mucho tiempo se editaron libros de investigación periodística en el país, en los que el autor escribía allí lo que no podía publicar en su medio. Como ha ocurrido siempre, los medios de comunicación de mayor alcance son los más controlados. Por lo tanto, el buen periodismo tiene en nuestro país un sesgo clasista regresivo. Aquellos que sólo se informan por la televisión abierta, se pierden bastante de la trama esencial de la realidad local. Dado que los periodistas televisivos son los más importantes eslabones del periodismo en las sociedades democráticas actuales, las limitaciones que ellos sufren son las más graves para la calidad democrática. Incluso la baja capacitación de muchos de esos periodistas televisivos es un factor limitante notable del desarrollo democrático de una comunidad. En la medida en que estos no están suficientemente capacitados o no tienen el contexto de libertad necesaria, su trabajo afecta muy seriamente la calidad informativa que reciben tales audiencias. Un segundo indicador de poca libertad periodística que puede servir en estos años es cuando comienzan a circular newsletters elaborados por periodistas políticos y económicos de primera línea que trabajan en los medios más importantes del país. La existencia de ese mercado de información privada puede indicar que hay un nivel de información que la gran prensa mantiene en su pre-agenda, es decir, fuera de su agenda. La década del setenta, para hablar de historia reciente, fue un ejemplo de inundación de newsletters y boletines de información reservada. En años recientes hubo un nuevo resurgimiento de boletines de información reservada, que les permitía también a esos periodistas obtener ingresos adicionales. Si los diarios que salen con cincuenta o sesenta páginas disponibles no tienen espacio para publicar información por la cual los empresarios están dispuestos a pagar, es que alguna barrera invisible existe. El medio no les exige a esos periodistas con información sensible que pongan en sus páginas o en su pantalla “toda la carne en el asador” para evitarse problemas con el poder político o el poder económico, y entonces estos periodistas monetizan esa información en un circuito de lectores privado y exclusivo. Al público, entonces, le llega información de segunda.

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El tercer indicador de libertad periodística es el colmo de casero, pero funciona. Si ustedes van a la casa de vuestra madre o vuestra tía, y estas les aseguran enfáticas que la única que hace las preguntas difíciles es Mirtha Legrand, eso quiere decir que en esa época los periodistas no están preguntando. Esto dicho, por supuesto, con el mayor respeto por Mirtha, pues ella no tiene la pretensión de ser periodista. Los enemigos de la libertad periodística son múltiples. No se trata sólo de sectores estatales o de empresas privadas. Esos son los enemigos clásicos, conocidos, sobre los que ya estamos suficientemente alertados. No quisiera sumar más en esa dirección. En cambio, me ocuparé de algunos factores limitantes que son menos discutidos y que creo que hay que incorporar a la agenda. Nada peor para promover la libertad periodística que estar peleando con un mapa viejo. Necesitamos actualizar nuestras demandas. Un ejemplo claro de esto es que los periodistas no van más a la cárcel por delitos contra el honor en América Latina, excepto en Cuba y algún otro caso muy aislado, como el estado de Chiapas en México. Pueden recibir condenas a prisión, pero no son de cumplimiento efectivo. Actualmente ocurre, como sucedía en algunos casos durante el siglo XIX cuando los periodistas eran convocados a los jurados de imprenta, que las instancias judiciales se transforman en un espacio de amplificación de la denuncia del periodista. El real temor de los periodistas es el acoso económico por la responsabilidad civil. El miedo es a que puedan perder la casa o algo parecido frente a unos jueces poseedores de una cultura judicial hostil hacia la prensa. Considero que ese es uno de los problemas centrales que hay que trabajar en el Congreso, pues ese mecanismo mordaza tiene enorme potencial de autocensura. Esto no obsta a que se insista con terminar de borrar a los periodistas del Código Penal, algo respecto de lo cual la mayoría de los parlamentos de la región son silenciosamente reacios, aunque de hecho sea letra muerta. Para la construcción de la nueva agenda de la libertad periodística, quiero proponer otros cuatro temas: - En primer lugar, las condiciones cívicas de los dueños de los medios privados son un factor clave. La libertad periodística es mayor cuando abundan los directivos que consideran que la calidad periodística es el nodo central en su cadena de valor. Es claro que las empresas mediáticas tienen más potencial de autonomía cuanto mejor son sus balances, pero depende de la cultura de esos directivos que transformen ese potencial de autonomía en real libertad para sus periodistas. Las líneas editoriales también pueden ser un corralito para la libertad periodística. Es legítimo que un medio tenga una línea editorial, cuanto más explícita ADC Asociación por los Derechos Civiles

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mejor. Pero a veces esa línea editorial asfixia la libertad periodística. Es cuando impide al profesional su misión de dar un lugar adecuado a las voces que discrimina la línea editorial. Así el periodista se convierte en un agente de discriminación del directivo. El periodista puede o no coincidir ideológicamente con esa línea editorial, pero en ambos casos degrada su calidad profesional. La buena noticia es que está creciendo la necesidad de la cláusula de conciencia en América Latina. Acaba de ser incorporada al código de ética de los empresarios periodísticos de Bolivia (ANP) y al del sindicato de periodistas de Brasil (FENAJ). Los cambios de programación de las radios argentinas, por ejemplo, son un momento estelar del año en cuanto a denuncias de censura. Tenemos que seguir afilando el lápiz para ver dónde está el límite entre un legítimo cambio de programación y un acto de silenciamiento. - En segundo lugar, la censura de las audiencias. La cultura de una sociedad es también un factor clave, aunque más difuso, sobre el potencial de libertad periodística. Hay públicos que auspician medios que contienen un fuerte pluralismo intramedio y otros que buscan consumir un periodismo más unilateral. ¿Se bancarían los lectores del diario La Nación que publicaran un suplemento con las fotos de todos los desaparecidos de la década del setenta? ¿Se bancarían los lectores de Página 12 que su diario editara un suplemento con las fotos de todos los muertos por la guerrilla? Cuando Máximo Gainza Paz, que fue director de La Prensa, declaró en el Juicio a las Juntas, señaló que miles de lectores abandonaron su diario cuando publicó una solicitada de los familiares de los desaparecidos en plena dictadura. La prensa que promueve la despenalización del aborto no suele cubrir habitualmente los efectos negativos en las mujeres que abortaron, y la prensa que se opone al aborto poco o nada dice de las mujeres que mueren por abortar. Entre las audiencias y los periodistas se acuerdan entonces grandes silenciamientos sobre partes de la realidad, lo que evidentemente es una degradación de la calidad profesional. En España ocurre algo bastante similar entre los lectores de El País o El Mundo, o entre los oyentes de la COPE o la SER. En otros países, como Brasil o EE.UU., es posible que la audiencia promueva una prensa internamente más pluralista. Otro ejemplo en el que las audiencias pueden limitar a los periodistas es cuando se comienza a construir una alternativa política que resume la esperanza de amplios sectores de la población. Allí la consigna periodística comienza a ser la de “no investigar la esperanza”. El periodista Miguel Wiñazki llama a esto “la noticia deseada”, e investiga en un libro varios casos en los que la audiencia parece condicionar fuertemente a la labor profesional. - Un tercer punto clave en la agenda es la revolución digital. Hasta ahora la discusión se está desarrollando entre proveedores, empresas tecnológicas, grupos mediáticos y gobiernos, con muy poca participación de la sociedad civil. Las deci-

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siones inminentes que debe tomar el Estado tienen que tratar de potenciar el acceso de nuevas voces al espacio audiovisual, y no fortalecer un proceso de concentración de operadores. El pluralismo se asegura haciendo plural las formas de propiedad de medios que tiene una sociedad, y se necesita un fuerte tercer sector de medios de comunicación, además de una mejora cualitativa en la gestión de los medios llamados públicos. De todos modos, la transformación que se está produciendo en la radio y televisión va más allá de cualquier proceso de distribución y regulación de licencias. Desde el siglo XVI hasta parte del XIX hubo en casi todo el mundo necesidad de licencia previa para imprimir y, durante el XX, para transmitir radio y televisión. Una novedad central del siglo XXI es que está desapareciendo la licencia previa para transmitir radio y televisión, dado que cualquiera puede ahora transmitir a través de Internet sin pedirle permiso a nadie. Esto tiene un potencial de ingreso de nuevas voces en el espacio público que hay que apoyar. Sin embargo, existe una resignación general sobre el hecho de que las grandes oportunidades son para las grandes empresas y debemos ser testigos de esa pelea de elefantes. Si bien es legítimo que Prisa, Clarín, Planeta, O Globo, Cisneros, Televisa, Telmex o Telefónica intenten desarrollar sus proyectos y negocios, es claro que el Estado y sectores de la sociedad civil tienen una función vital que es la de evitar que decisiones tomadas privadamente (entre privados y funcionarios) frenen la enorme potencialidad de acceso y de diversidad que los nuevos medios ofrecen. - Un cuarto y último factor limitante de la libertad periodística son las condiciones laborales. Sin una profesión periodística que tenga condiciones mínimas de subsistencia laboral es muy difícil sostener información de calidad para los ciudadanos. Este es un problema histórico del periodismo argentino donde el multiempleo ha sido la norma. Pero es posible avanzar en negociaciones para hacer verdaderos pactos de calidad en las redacciones en los que no se margine la discusión sobre las condiciones laborales. La precariedad laboral en el periodismo es una cuestión global y no sólo local. Incluso existe una organización específica, el Rory Peck Trust, que se dedica a bregar por los free-lance del mundo. Por su parte, los periodistas tendrán que entender que su profesionalidad también depende de su participación gremial. No es posible basar la profesionalidad periodística en esfuerzos casi heroicos de un puñado de lanzados. Sólo se puede sostener en el tiempo el buen periodismo si tenemos un buen empleo. Intentar lo contrario es ficción, no periodismo.

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Censura indirecta, publicidad oficial y diversidad** Roberto Saba*

Diversidad de voces y democracia El 12 de diciembre de 2007, los Relatores Especiales para la Libertad de Expresión de las Naciones Unidas, la OEA, la Comisión Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos y el Representante de la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE) sobre Libertad de Medios, convocados por la ONG Artículo 19, emitieron en Amsterdam un comunicado conjunto en el que proclamaron la necesidad de promover la diversidad en materia de radiodifusión1. En este documento, los funcionarios enfatizaron que “la diversidad en los medios es de fundamental importancia para la libre circulación de información e ideas en la sociedad, de modo de dar voz a todas las personas y satisfacer las necesidades de información y otros intereses de todos, tal como lo establecen las garantías internacionales del derecho a la libertad de expresión”. Asimismo, el acuerdo también resalta “la importancia de la diversidad para la democracia, la cohesión social y la amplia participación en los procesos de toma de decisiones”. Y señala que “la diversidad tiene una naturaleza compleja, que incluye diversidad del outlet (tipos de medios) y de la fuente (propiedad de los medios), como así también diversidad del contenido (media output)”. Finalmente, afirma que “la indebida concentración de la propiedad de los medios, directa o indirecta, como así también el control del gobierno sobre los medios, constituyen una amenaza a la diversidad de los medios, así como también otros riesgos, tales como la concentración del poder político en las manos de los propietarios y las elites gobernantes”. Estas afirmaciones, con la legitimidad que adquieren al ser pronunciadas, de común acuerdo, por cuatro funcionarios cuyos mandatos especiales se centran en la protección de la libertad de expresión de las regiones del mundo y los estados representados en sus organizaciones, se alinean con la idea de que la libertad de expresión, además de ser un derecho individual, es una de las precondiciones fun** Este artículo fue preparado y presentado originalmente en el seminario "Media and Governance: A Reform Agenda in Latin America" organizado por el Diálogo Interamericano en Washington, DC, el 15 de Enero de 2008. Agradezco a Martha Farmelo, Eleonora Rabinovich y Ramiro Álvarez Ugarte, mis colegas del Equipo de Libertad de Expresión de la ADC, con quienes hemos desarrollado muchas de las ideas e información volcadas en este paper. Por supuesto, la responsabilidad de que este trabajo no sea mejor es absolutamente mía. * Profesor de Derecho Constitucional y de Derechos Humanos de las Universidades de Buenos Aires y de Palermo. Director Ejecutivo de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC). 1 Ver texto completo en www.article19.org/pdfs/igo-documents/mandates-broadcasting.pdf. Todas las citas de dicho documento son de traducción propia.

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damentales para el buen funcionamiento del sistema democrático. La democracia constitucional se apoya sobre la idea fuerza de autogobierno ciudadano que reconoce en el pueblo el derecho colectivo a decidir libremente su destino, para lo cual debe tomar decisiones fundamentales. Con el fin de escoger las mejores opciones disponibles, el pueblo debe poder acceder a la mayor cantidad posible de información. La protección de la libertad de expresión tiene por objeto, además de preservar el derecho individual del que se expresa, blindar el derecho de todas las demás personas a conocer la mayor cantidad y diversidad de expresiones posibles con el fin de ejercer su derecho individual a desarrollar su plan de vida en forma autónoma y su derecho colectivo a autogobernarse2. Esta relación entre libertad de expresión, derecho a la información, diversidad y democracia se encuentra explícitamente reconocida en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), en su artículo 13, que sostiene que el derecho a la libertad de expresión “comprende” el derecho a la información3. También la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha referido a esta relación, cuando sostuvo en su Opinión Consultiva 5 (OC5/85) que el derecho a la libertad de expresión contiene una “dimensión social”. De este modo, la Corte afirma: “El artículo 13 señala que la libertad de pensamiento y expresión 'comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole'. Esos términos establecen literalmente que quienes están bajo la protección de la Convención tienen no sólo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino también el derecho y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Por tanto, cuando se restringe ilegalmente la libertad de expresión de un individuo, no sólo es el derecho de ese individuo el que está siendo violado, sino también el derecho de todos a 'recibir' informaciones e ideas, de donde resulta que el derecho protegido por el artículo 13 tiene un alcance y un carácter especiales. Se ponen así de manifiesto las dos dimensiones de la libertad de expresión. En efecto, esta requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno”4. 2 Sobre un desarrollo de esta teoría de la libertad de expresión como precondición de la democracia y las implicancias regulatorias y en materia de asignación de recursos públicos, ver Fiss (1996). Existe versión en español (Fiss, 1999). 3 CADH, artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”. 4 Corte IDH, Opinión Consultiva (OC5/85) sobre colegiación obligatoria de periodistas, 13 de noviembre de 1985, Considerando 30. Ver también los considerandos 32 a 34: “32. En su dimensión social, la libertad de expresión es un medio para el intercambio de ideas e informaciones y para la comunicación masiva entre los seres humanos. Así como comprende el derecho de cada uno a tratar de comunicar a los otros sus propios puntos de vista, implica también el derecho de todos a conocer opiniones y noticias. Para el ciudadano común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o de la información de que disponen otros como el derecho a difundir la

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En resumen, la censura, en cualquiera de sus formas, es, además de un modo de violar el derecho a la libertad de expresión del que se manifiesta, un ataque al derecho a la información de aquellos que no podremos conocer esa expresión, un modo de socavar la diversidad informativa y, por ese motivo, una amenaza al buen funcionamiento de la democracia y al ejercicio de los más básicos derechos políticos, también reconocidos en la CADH5. Censura indirecta y “nuevas” modalidades de amenaza a la diversidad de voces Afortunadamente, el trabajo que en las Américas se ha realizado en pos de la protección frente al Estado de la libertad de expresión de todas las personas -y en particular de los periodistas- ha dado sus frutos. Si bien la situación dista de ser ideal, en muchos países han decrecido sustancialmente las amenazas directas y la censura a aquellos que ejercen su libertad de expresarse. Sin embargo, nuevas amenazas originadas desde los gobiernos -más sutiles, indirectas, pero altamente eficaces- se han perfeccionado y desarrollado en la región. Permanentemente el Estado toma decisiones y realiza acciones que impactan positiva o negativamente sobre la libertad de expresión. La aspiración de un Estado neutro, ausente y, supuestamente por ello, respetuoso de la libertad de expresión se funda en la mítica idea de que todos podrían ejercer su derecho a expresarse si no mediaran obstáculos originados desde el Estado. Esta visión de la libertad de expresión como libertad negativa, en términos de Isaiah Berlin (1988: 187-243), ya no resulta conceptualmente aceptable. Ningún derecho -ni siquiera los civiles y políticos- puede ejercerse sin algún tipo de propia. 33. Las dos dimensiones mencionadas de la libertad de expresión deben ser garantizadas simultáneamente. No sería lícito invocar el derecho de la sociedad a estar informada verazmente para fundamentar un régimen de censura previa supuestamente destinado a eliminar las informaciones que serían falsas a criterio del censor. Como tampoco sería admisible que, sobre la base del derecho a difundir informaciones e ideas, se constituyeran monopolios públicos o privados sobre los medios de comunicación para intentar moldear la opinión pública según un solo punto de vista. 34. Así, si en principio la libertad de expresión requiere que los medios de comunicación social estén virtualmente abiertos a todos sin discriminación, o, más exactamente, que no haya individuos o grupos que, a priori, estén excluidos del acceso a tales medios, exige igualmente ciertas condiciones respecto de estos, de manera que, en la práctica, sean verdaderos instrumentos de esa libertad y no vehículos para restringirla. Son los medios de comunicación social los que sirven para materializar el ejercicio de la libertad de expresión, de tal modo que sus condiciones de funcionamiento deben adecuarse a los requerimientos de esa libertad. Para ello es indispensable, inter alia, la pluralidad de medios, la prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera sea la forma que pretenda adoptar, y la garantía de protección a la libertad e independencia de los periodistas”. 5 CADH, artículo 23. Derechos Políticos: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

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acción estatal 6. La noción de la libertad de expresión como precondición de la democracia y de la posibilidad de expandir la diversidad de voces requiere de acciones estatales que aseguren esa diversidad o, al menos, que no la impidan. El Estado tiene dos roles por medio de los cuales puede potenciar o debilitar la diversidad de voces y, por lo tanto, afectar negativamente el libre ejercicio de la libertad de expresión y el derecho a la información. Me refiero, por un lado, a su función regulatoria y, por otro, a su facultad de asignar recursos. La primera función es la que, por ejemplo, el Estado desarrolla cuando establece condiciones para la compra de medios de comunicación, o cuando legisla acerca del modo en que el derecho a la libertad de expresión puede ser ejercido, estableciendo límites con miras a proteger a los menores de edad o la privacidad de las personas. El segundo caso, el de la facultad de asignar y distribuir recursos, es sobre el que deseo llamar la atención en el presente trabajo. El Estado maneja una considerable cantidad de recursos económicos -o equivalentes o equiparables a los económicos- destinados a favorecer o impedir la expresión de voces. El Estado administra y decide sobre la distribución, por ejemplo, de fondos para investigaciones científicas, de paredes de sus museos públicos para la exhibición de obras de arte, de becas de estudio sobre las más variadas temáticas, de subsidios para la realización de obras cinematográficas y distintos tipos de publicaciones, de licencias de radio y televisión, etc. Todos estos recursos son limitados y el Estado debe tomar decisiones difíciles acerca del modo en que serán distribuidos, a quién concedérselos y a quién negárselos. Para llevar a cabo dicha distribución, el Estado debe recurrir a algún criterio que tiene que ser respetuoso de las normas establecidas en la Constitución Nacional y en los tratados internacionales de derechos humanos. Por ejemplo, el Estado no puede distribuir esos recursos sobre la base de prejuicios, persecuciones o enemistad política o de otro tipo. Debe poder justificar constitucionalmente sus decisiones respecto de la distribución de tales recursos. Los principios en los que se funda la declaración conjunta de los Relatores Especiales referida anteriormente, la propia CADH, y la OC5/85 de la Corte IDH proveen la justificación necesaria y legítima para guiar esas decisiones difíciles. Según dichos principios, dado que la libertad de expresión es una precondición del buen funcionamiento del sistema democrático, necesitado de la mayor cantidad posible de diversidad de información e ideas, el Estado debe distribuir aquellos recursos escasos de modo tal que expanda esa diversidad de voces o, al menos, no la debilite. Nadie tiene un derecho sin límites a acceder a esos recursos -que además son limitadospero todos tienen derecho a que ellos no les sean vedados como consecuencia 6

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del contenido de la expresión que desean realizar o que han emitido. Desde esta perspectiva, privar a una persona del acceso a uno de estos recursos como consecuencia del contenido de la expresión -por ejemplo, por ser ella crítica del gobierno- atenta contra la libertad de expresión de tres maneras: en primer lugar, viola el derecho a expresarse del que se manifiesta, dado que no accede a esos recursos sobre la base de un criterio injustificado y como consecuencia de haber sido discriminado por el contenido de sus ideas; en segundo lugar, produce un efecto silenciador (chilling o silencing effect7) sobre todas aquellas personas que teniendo una opinión similar no quieren exponerse a medidas persecutorias por parte del Estado y por ese motivo optan por la autocensura y el silenciamiento de sus ideas; y, en tercer lugar, afecta negativamente el derecho a la información del resto de las personas que se verán privadas de conocer la más amplia diversidad de ideas, datos y perspectivas por el silencio de aquellos que no han podido acceder a los recursos necesarios o que han callado para no perderlos. La CADH se refiere expresamente en su artículo 13.3 a estas situaciones en las que los estados pueden verse tentados de utilizar su poder regulatorio o su facultad de asignar y distribuir recursos como un mecanismo sutil de silenciamiento: “No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones”. La identificación de esta modalidad de censura por “vías o medios indirectos” se produce, entonces, según la CADH, cuando las facultades regulatorias del Estado, o aquellas asociadas a la distribución de recursos limitados, se ejercen de modo tal que “restringen” la libertad de expresión “indirectamente”, como opuesto a los tradicionales medios directos de censura (la prohibición de un autor, el cierre de un diario, el secuestro de libros de los comercios, etc.). El recurso por parte del Estado a cualquier “medio encaminado a impedir la comunicación y la circulación de ideas y opiniones” es para la CADH un modo de violar el derecho a la libertad de expresión de aquellos que no pueden expresarse (porque no acceden a esos recursos o porque callan para no perderlos o no perder la chance de acceder a ellos), y el derecho a la información de quienes nos vemos privados de conocer aquello sobre lo cual se hubieran expresado. A diferencia de la concepción tradicional de la censura (directa) ejercida por el Estado, la concepción de la libertad de expresión como precondición de la democracia y la consiguiente obligación estatal de asegurar la diversidad de perspectivas, información y opinión no requiere del Estado un “no hacer” (no prohibir, no 7

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censurar), sino que le exige políticas públicas acordes con esa obligación (en este sentido, este derecho clásicamente civil tiene características usualmente asociadas exclusivamente con los derechos sociales8). Esas políticas, que muchas veces están asociadas a la distribución de recursos escasos, necesitan apoyarse sobre una serie de estándares que impidan la distribución de esos recursos de un modo discriminatorio y contrario a la libertad de expresión y de información. El Estado, en estos casos, tiene una obligación de “hacer” (distribuir dinero en forma de subsidios, por ejemplo) que debe estar sujeta a reglas que tiendan a asegurar el respeto de los derechos a la libertad de expresión, la igualdad ante la ley y a no ser discriminado. El uso de la publicidad oficial como mecanismo de censura indirecta Los gobiernos de las democracias constitucionales tienen la obligación de dar cuenta de sus actos. Por otro lado, muchas políticas públicas están basadas hoy día en la distribución de información. La comunicación masiva del cronograma de vencimientos de un impuesto; la generación de conciencia colectiva acerca del uso de preservativos para una política eficaz de lucha contra el HIV-SIDA; la diseminación de información básica sobre cómo tratar el agua para prevenir una epidemia de dengue; la difusión del lanzamiento de un programa de distribución de anticonceptivos; estos son algunos ejemplos de políticas públicas desarrolladas por el Estado que requieren de una comunicación directa y masiva con la población. El Estado generalmente cuenta con un medio oficial en el que se publican las normas que se emiten y sancionan, las licitaciones y todo tipo de información formal, pero este medio no es el apropiado para llevar adelante campañas de comunicación masiva; su formato es habitualmente muy básico y su circulación relativamente restringida a aquellos que lo buscan por necesidad profesional. A fin de desarrollar sus campañas informativas, el Estado necesita de espacio en los medios de comunicación. Si se descarta la cesión gratuita de espacio, especialmente en los medios gráficos, la única forma por la que el Estado puede contar con ese espacio es a través de su compra. Si bien no es una práctica habitual en todos los países, en muchos estados de América Latina el Estado nacional -y en los países federales, los estados provinciales- asigna importantes sumas de dinero para la compra de espacio en los medios de comunicación privados y públicos. Los volúmenes de recursos dedicados a la compra de esa pauta publicitaria pueden incluso no ser considerables comparados con el PBI de un Estado particular, pero lo que importa es si esos fondos son relevantes comparados con los fondos disponibles en el sector privado para la compra de pauta publicitaria. Si los montos dedicados a publicidad oficial desde el Estado son considerablemente mayores que los que pueden destinar a ese fin las empresas privadas, entonces los medios que los reciben pueden desarrollar algún grado de dependencia importante de esos recursos estatales. En 2005, la Asociación por los Derechos Civiles (ADC) y el 8

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Open Society Justice Initiative (OSI-JI) produjeron un informe sobre la distribución de la publicidad oficial en Argentina que analizó la situación a nivel nacional y en cuatro provincias del país. El caso más paradigmático lo ofreció la provincia de Tierra del Fuego, la más austral del país, con alrededor de 123 mil habitantes y muy escasa actividad económica privada (casi el 80% del ingreso generado proviene de los gobiernos provincial y municipales). Según este informe, la mayoría de los medios de comunicación de esta provincia sobreviven gracias a los fondos que reciben por publicidad de los diferentes niveles de gobierno. Aproximadamente el 75% de sus ingresos provienen de la publicidad oficial, especialmente provincial9. Dada esta proporción de publicidad oficial en relación con la privada, resulta claro que la supervivencia de los medios provinciales se encuentra altamente supeditada a la continuidad de ese flujo de fondos. En provincias con mayor actividad privada, como es el caso Córdoba, por ejemplo, la dependencia es menor en términos globales, aunque puede ser mayor o menor en el caso de cada medio en particular. A nivel nacional, los dos diarios nacionales de mayor circulación, Clarín y La Nación, reciben una cantidad de publicidad oficial que no es determinante para su continuidad financiera. Según el informe mencionado, en ninguno de los dos casos el monto recibido supera el 5% de los ingresos del medio10. Sin embargo, este no es necesariamente el caso de medios más pequeños que reproducen la situación de vulnerabilidad descripta para Tierra del Fuego. El problema de la dependencia económica de algunos medios de la compra de publicidad por parte del Estado se agudiza cuando se encuentra combinado con una absoluta ausencia de regulaciones que limiten la discrecionalidad del funcionario con la facultad de decidir quiénes reciben la pauta oficial. En el caso argentino, no existe en ninguna provincia ni en el gobierno nacional regulación alguna que opere como límite a la libertad de decisión del secretario de Medios nacional o provincial, usualmente a cargo de definir la pauta. La vulnerabilidad de un medio que depende de la publicidad oficial para continuar su trabajo conduce a una situación de debilidad frente al funcionario público que tiene el poder, prácticamente, de estrangular su economía, dando lugar a un muy probable efecto de silenciamiento y autocensura de ese mismo medio que teme perder la pauta oficial, y de todos aquellos que se encuentran en la misma situación de dependencia y vulnerabilidad. Dado que resulta muy difícil -si no imposible- modificar la ecuación de publicidad pública y privada de los medios en contextos de escaso desarrollo del sector privado (problema que se acentúa a nivel local), sólo una regulación apropiada que limite la discrecionalidad del funcionario encargado de comprar la pauta publicitaria puede atemperar los niveles de vulnerabilidad y amenaza a la libertad de expresión descriptos. En este sentido, Eduardo Bertoni, ex 9

ADC/OSI-JI (2005b: 27). Existe versión en inglés (ADC/OSI-JI, 2005a). ADC/OSI-JI (2005b: 68).

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Relator para la Libertad de Expresión de la OEA, ha afirmado que “la posibilidad de decidir discrecionalmente, sin reglas claras, cómo y a quién se le otorga publicidad oficial abre la puerta a la arbitrariedad. La posible violación indirecta de la libertad de expresión surge porque las decisiones arbitrarias conllevan el riesgo de ser usadas como presión hacia los medios de comunicación críticos de la gestión de gobierno”11. En un sentido similar se había pronunciado cuando se desempeñaba como Relator Especial, en su Informe Anual de 2003: “Es imperativo que exista un marco jurídico que establezca directrices claras para la distribución de la publicidad oficial a fin de que se siga una administración justa de los fondos destinados a la publicidad. A fin de garantizar la libertad de expresión en el futuro, los estados deben dejar de lado las leyes insuficientemente precisas y evitar el otorgamiento de facultades discrecionales inaceptables a sus funcionarios. El establecimiento de un mecanismo de supervisión de las decisiones sería fundamental para dar legitimidad a las asignaciones discrecionales que realizan los funcionarios”12. Es importante destacar que el Informe de la Relatoría, además de reconocer el problema específico y la amenaza para la libertad de expresión derivados de la distribución discrecional de la publicidad oficial en contextos de alta dependencia económica de esa fuente de financiamiento, enmarcó la cuestión de la manipulación financiera de los medios por parte del Estado como un asunto de libertad de expresión. Para ello, encontró fundamento en el Principio Nº 13 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada durante el 108º período ordinario de sesiones de la CIDH realizado en octubre de 2000: “La utilización del poder del Estado y los recursos de la hacienda pública; la concesión de prebendas arancelarias; la asignación arbitraria y discriminatoria de publicidad oficial y créditos oficiales; el otorgamiento de frecuencias de radio y televisión, entre otros, con el objetivo de presionar y castigar o premiar y privilegiar a los comunicadores sociales y a los medios de comunicación en función de sus líneas informativas, atentan contra la libertad de expresión y deben estar expresamente prohibidos por la ley. Los medios de comunicación social tienen derecho a realizar su labor en forma independiente. Presiones directas o indirectas dirigidas a silenciar la labor informativa de los comunicadores sociales son incompatibles con la libertad de expresión”13. Publicidad oficial: una breve descripción del caso argentino La relación entre la asignación de publicidad oficial y su posible uso como Bertoni (2005: 6). Bertoni (2003: Capítulo 5, Párrafo 88). CIDH, Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, 108º período ordinario de sesiones, octubre de 2000.

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mecanismo para manipular y controlar el contenido de aquello que se expresa en los medios de comunicación, a nivel nacional, no atrajo la atención de la opinión pública en Argentina hasta que se tomó conocimiento del aumento paulatino de los fondos que el Poder Ejecutivo destinaba año tras año, desde 2003, a este rubro. El incremento de ese monto sumado a la sospecha de que algunos de esos recursos encontraban como destino las empresas de personas cercanas al presidente de la Nación contribuyó a que los propios medios y ONG comenzaran a poner en evidencia la situación14. En 2003, el Poder Ejecutivo Nacional gastó poco más de 46 millones de pesos; en 2004, invirtió casi 100 (más del doble del año anterior); en 2005, el gasto fue de 127 millones, mientras que en 2006 superó los 209. En todos estos casos, los presupuestos aprobados por el Congreso Nacional para el rubro fueron superados por la ejecución final. En los primeros diez meses de 2007, el Ejecutivo invirtió 270.729.286 pesos en concepto de publicidad oficial, cifra 61 millones superior al total gastado durante 2006 y excedida en un 33% del presupuesto aprobado para 2007, que había sido de 202.792.000 pesos. Es preciso insistir sobre el hecho de que el aumento del monto total asignado a la publicidad oficial no es necesariamente algo reprochable, dado que una mayor actividad de gobierno, el lanzamiento de campañas específicas o el impacto de la inflación pueden provocarlo. Por ejemplo, en los tres meses previos a las elecciones presidenciales del 28 de octubre de 2007, el Poder Ejecutivo Nacional lanzó varias campañas que requirieron de una fuerte inversión publicitaria. La campaña “Visitas Presidenciales”, tal como figura en los registros oficiales suministrados a pedido de la ADC, fue una de las que más fondos públicos demandó. En agosto de 2007 involucró un total de 1.962.336 pesos. En septiembre, dicha cifra ascendió a 2.930.383 pesos y en octubre a 2.272.635 pesos. En ese trimestre inmediatamente previo a las elecciones de octubre, esta campaña llegó a requerir 7.165.355 pesos. “Visitas” sólo fue superada por la campaña “Trabajo Registrado”, del Ministerio de Trabajo, y “Padrones Electorales”, que demandó la suma de 11.238.041 pesos y que podría explicarse por las necesidades informativas del gobierno ante las elecciones de octubre de 200715. Ese dato del aumento paulatino y exponencial de los montos sólo nos indica que los volúmenes de dinero involucrados comienzan a ser considerables y, si bien pueden continuar resultando pequeños en relación al PBI, son valores que tienen un impacto importante en el comportamiento de los medios, sobre todo de aquellos que, a diferencia de los grandes medios nacionales, dependen en gran medi14 Para un análisis detallado de la posible relación entre la asignación de publicidad oficial y el financiamiento de las campañas políticas oficialistas y probables casos de corrupción, ver O'Donnell (2007: Capítulo 2). 15 Ver ADC (2007).

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da de la pauta oficial para sobrevivir. Según los datos hallados por el informe de la ADC y OSI-JI (2005), el problema de la amenaza a la libertad de expresión como producto de la distribución discrecional de la publicidad oficial se da mayormente en las provincias con economías privadas menos desarrolladas. A nivel nacional, al menos con los medios de mayor circulación e impacto, la cuestión no parece revestir el mismo grado de gravedad. Sin embargo, el volumen de los montos, combinado con la falta de transparencia acerca de las reglas que rigen la facultad del gobierno nacional para decidir la pauta publicitaria oficial, de forma equivalente a lo que se percibe en el resto del país a nivel provincial, crea el marco necesario para que aumenten la discrecionalidad y la arbitrariedad de aquellos que toman tales decisiones. En este sentido, el propio secretario de Medios del gobierno de Néstor Kirchner, a cargo de la asignación de la pauta publicitaria, ha afirmado que “en la comunicación oficial repartimos con ciertos criterios propios, y eso tiene que ver con decisiones políticas, con criterios que tienen una lógica en la pauta publicitaria”16. El funcionario se preguntó frente a la periodista que lo entrevistó: “¿Por qué no le damos a algún medio? Estamos hablando de un solo caso, que es la Editorial Perfil. A la revista Noticias y al semanario Perfil, que Jorge Fontevecchia llama diario, no le damos publicidad oficial porque pertenecen a un tipo de periodismo amarillo, sensacionalista con rasgos de extorsión. Es un medio que ha cometido errores periodísticos que no ha reconocido. Como cuando confundió al hijo del Presidente con el yerno del empresario Raúl Moneta. Igualmente, hay muchas revistas a las que no les damos publicidad y tratamos de llevar más a los medios chicos y del interior. Lo más probable es que cometamos algún error y lo iremos corrigiendo”17. Estas declaraciones oficiales del funcionario responsable del área que nos ocupa ponen en evidencia dos cuestiones. Por un lado, que no existen en el país a nivel nacional -ni tampoco a nivel provincial- reglas claras y transparentes acerca de cuáles son los criterios que deben regir las decisiones del gobierno nacional en materia de distribución de pauta oficial. Los estándares de “criterios propios” o el elusivo criterio relacionado con “decisiones políticas” no parecen acercarse a la exigencia del Relator Especial de la OEA para la Libertad de Expresión que mencionáramos anteriormente. Por otro lado, la referencia a lo que aparenta ser un criterio más objetivo, la opción por medios pequeños y del interior, no sólo no se corresponde con la realidad18, sino que parece confundir la publicidad oficial con un subsidio. Según La Nación (2007). Se trata de Enrique “Pepe” Albistur, quien se había desempeñado como secretario de Medios de Néstor Kirchner y actualmente ocupa el mismo cargo en la gestión de Cristina Fernández. 17 La Nación (2007). 18 Según el Pre-Informe de la ADC emitido el 20 de diciembre de 2007, en los primeros diez meses del 2007 la inversión publicitaria directa en el rubro de diarios, revistas, radios y canales de TV tendió a concentrarse en medios de la Ciudad de Buenos Aires -incluyendo los de distribución nacional- y el porcentaje que se dirigió a 16

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Bertoni, “la concentración de la propiedad de medios de comunicación trae como consecuencia que los medios más pequeños enfrenten una competencia cada vez más fuerte por los ingresos de la publicidad. Para paliar esta dificultad, hay quienes sostienen la importancia de distribuir de manera discriminatoria la publicidad oficial, permitiendo -gracias a los recursos de la publicidad del Estadoampliar la voz de periodistas y medios de comunicación local, de los medios más pequeños y de los que critican a las empresas del sector privado que se constituyen como principales anunciantes. Este criterio tiende a confundir los objetivos de la publicidad oficial con los objetivos de una política de subsidio estatal en el marco de una política comunicacional, que podría ser válida y aun necesaria. Los recursos del Estado que se utilizan para el pago de la publicidad oficial tienen un objetivo distinto a los objetivos que se pueden plantear para una determinada política de comunicación social. La posibilidad de decidir discrecionalmente, sin reglas claras, cómo y a quién se le otorga publicidad oficial abre la puerta a la arbitrariedad. La posible violación indirecta a la libertad de expresión surge porque las decisiones arbitrarias conllevan el riesgo de ser usadas como presión hacia los medios de comunicación críticos a la gestión de gobierno”19. Finalmente, es preciso destacar que la Editorial Perfil, en virtud de la práctica gubernamental tendiente a no comprar espacios de publicidad en los medios del grupo, como el diario Perfil y la revista Noticias, ha iniciado una acción judicial contra el Estado Nacional por discriminación y censura indirecta, actualmente en trámite. En esa misma causa, la ADC presentó un amicus curiae en el que sostiene, coincidentemente con la demandante, que la regulación de la publicidad oficial actualmente vigente resulta contraria al derecho a la libre expresión (artículos 14 y 32 de la Constitución Nacional y 13 de la CADH) y al principio de legalidad (artículos 14, 19 y 28 de la Constitución Nacional y 30 de la CADH). De acuerdo con el principio de legalidad establecido en la Constitución argentina, toda regulación estatal que afecte directamente los derechos de las personas tiene que haber sido adoptada por el Poder Legislativo. Como se sostiene en el amicus, “este principio es particularmente importante en el ámbito de la libertad de expresión, porque asegura que su ejercicio no será afectado por decisiones discrecionales, arbitrarias y unilaterales del Poder Ejecutivo”. La ADC sostuvo allí que, entre las restricciones ilegítimas que pueden afectar gravemente la libertad de expresión, está la manipulación arbitraria y discrecional de la asignación o retiro de la publicidad oficial por parte del gobierno, con el objeto de “premiar” o “castigar” a los medios de prensa. En dicha presentación, la ADC señaló que es decisivo que en ese ámbito toda regulación sobre publicidad oficial, además de estar medios del interior fue relativamente bajo. De los 270.729.286 de pesos totales, el Poder Ejecutivo Nacional invirtió 150.288.181 de pesos distribuidos en 455 proveedores “directos”. El 88,4 por ciento de ellos pertenece a medios que se editan o producen en la Ciudad de Buenos Aires, lo que incluye a varios medios de distribución nacional (y a los estatales, Radio Nacional y Canal 7). 19 Bertoni (2005: 6).

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contenida en una ley sancionada por el Poder Legislativo, establezca en forma precisa y detallada los criterios y mecanismos de distribución de la publicidad oficial y un sistema eficaz de control de la asignación de los fondos públicos. La Corte Suprema argentina y el caso “Río Negro” Hay razones para anticipar una posible decisión favorable a la Editorial Perfil en el caso interpuesto por discriminación y censura indirecta contra el Estado Nacional desde que la Corte Suprema de Justicia de la Nación decidió, el 5 de septiembre de 2007, un caso de características similares a favor del diario Río Negro, en una demanda por censura indirecta y discriminación contra el gobierno de la Provincia de Neuquén20. El 12 de junio de 1997, la Corte Suprema decidió el caso “Emisiones Platenses”21. En esta causa, la empresa periodística había promovido una acción de amparo contra el intendente de la ciudad de La Plata para que “se dispusiera judicialmente la adquisición de espacios de publicidad oficial en el diario de su propiedad Hoy en la Noticia, en condiciones razonablemente equitativas y similares a las previstas respecto del periódico El Día de dicha ciudad por el decreto municipal 578”22. La empresa Emisiones Platenses S.A. adujo que estaba siendo discriminada en la distribución de la pauta por existir “un trato diferente que se centra en un aspecto principal: dado que el diario El Día recibe para publicar información pública por un precio en dinero y el periódico de la apelante no se encuentra favorecido por esa utilidad, sostiene que el derecho a la información no se agota en la posibilidad de acceder a las fuentes ya que también contempla el derecho a informar y a ser informado, derechos que se ven afectados por la forma en la que el demandado distribuye la publicidad oficial, actitud que produce una discriminación en perjuicio de sus lectores que deben recurrir al otro diario platense para tener un debido conocimiento de los actos gubernamentales en el ámbito local”23. La Corte Suprema decidió la cuestión a favor del gobierno municipal sobre la base de dos premisas. Por un lado, sostuvo que no existe un derecho a recibir publicidad oficial como precondición para el ejercicio de la libertad de expresión. Por otro, el tribunal abonó el terreno que conduciría al caso “Río Negro” cuando sostuvo en “Emisiones Platenses” que “la transformación producida de los medios de comunicación masiva […] no ha generado una obligación positiva en cabeza de la comuna para apoyar a un periódico a fin de mantener la igualdad en el grado de competición en el marco de los recursos financieros con otro que disputa a los misCorte Suprema de Justicia de la Nación, E. 1. XXXIX, “Editorial Río Negro S.A. c/ Neuquén, Provincia s/ acción de amparo”, sentencia del 5 de septiembre de 2007. 21 Corte Suprema de Justicia de la Nación, E. 28. XXXII, “Emisiones Platenses S.A. s/ acción de amparo”, sentencia del 12 de junio de 1997. 22 Ibidem. 23 Ibidem. 20

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mos consumidores el mercado periodístico, a menos que se demuestre -lo que no ha ocurrido en el caso- que la decisión respecto a la forma de distribución de la publicidad gubernamental encubra una maniobra para destruir o restringir el derecho de imprenta de la recurrente”24. Posteriormente, en el caso “Río Negro”, el diario alegó que como consecuencia de una nota crítica del gobierno provincial, en la que se lo involucraba en un posible caso de corrupción, el Estado local había dejado de comprar el espacio publicitario que venía adquiriendo a modo de sanción por la expresión emitida. En este caso, la Corte entendió que la persecución en virtud del contenido de la expresión publicada estaba demostrada y condenó al Estado provincial por censura indirecta ordenándole establecer una regulación apropiada que limite la discrecionalidad del gobierno al tomar las decisiones conducentes a asignar la publicidad oficial. En este sentido, en “Río Negro” la Corte sostuvo que “no existe un derecho subjetivo por parte de los medios a obtener publicidad oficial. Sin embargo, el Estado no puede asignar los recursos por publicidad de manera arbitraria, en base a criterios irrazonables. Así, los criterios no serían ilegítimos cuando 'La necesidad de selección se relaciona con la necesidad de que los funcionarios del Estado establezcan una diferenciación entre una serie de medios de comunicación dentro de una categoría'. 'Para adoptar esas decisiones de acuerdo con los principios de la libertad de expresión, las mismas deben estar basadas en criterios 'sustancialmente relacionados' con el propósito descrito y que debe ser neutro en relación con los puntos de vista del medio' (Punto 11 del Informe Anual 2003 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos). Por lo demás, no sólo debe evitar el gobierno acciones intencional o exclusivamente orientadas a limitar el ejercicio de la libertad de prensa, sino también aquellas que llegan a idéntico resultado de manera indirecta […] Por lo tanto, la distribución de publicidad estatal puede ser utilizada como un fuerte disuasivo de la libertad de expresión, obstruyendo este derecho de manera indirecta”25. En síntesis, por primera vez en América Latina una Corte Suprema de Justicia, máximo tribunal facultado para velar por la constitucionalidad de las decisiones de gobierno, se ha pronunciado sobre la invalidez de la distribución de la publicidad oficial cuando ella atenta contra el ejercicio de la libertad de expresión. La censura indirecta prohibida por el artículo 13 de la CADH adquirió así un reconocimiento explícito por los jueces de supremo tribunal de la Nación.

Ibidem, Considerando 24. Corte Suprema de Justicia de la Nación, E. 1. XXXIX, “Editorial Río Negro S.A. c/ Neuquén, Provincia s/ acción de amparo”, sentencia del 5 de septiembre de 2007, Considerando 4.

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La necesidad de reglas para evitar la arbitrariedad y asegurar la diversidad En línea con las recomendaciones del Relator Especial de la OEA, la Corte Suprema de Justicia de la Nación condenó a la Provincia de Neuquén a que “las futuras publicaciones sean adjudicadas con un criterio compatible con las razones expuestas. No obstante, las modalidades de ejecución deberán diferir necesariamente de las usuales. En tales condiciones, corresponderá que la Provincia del Neuquén presente en el término de 30 días un esquema -con el grado de elasticidad que la cuestión requiere- de distribución de publicación de publicidad, respetuoso de los términos y principios que informa la presente decisión”. Esta novedosa sentencia y su remedy -no es habitual que el tribunal exija a un Estado una obligación “de hacer” de este tipo- vuelven a colocar el énfasis sobre la necesidad de regulación para limitar la discrecionalidad del gobierno en la distribución de publicidad oficial y así evitar posibles actos de censura indirecta. Si bien no hay una receta mágica en materia regulatoria en este sentido, existe suficiente derecho comparado y modelos en funcionamiento en diferentes países que permiten establecer algunos parámetros generales que fueron desarrollados por la ADC y que sólo resumiré26: • Necesidad de una regulación clara: la regulación que establece las pautas y criterios que debe seguir el gobierno para distribuir la publicidad oficial debe ser clara y específica; debe alcanzar al ámbito nacional y local y debe regular la producción, distribución y control de la publicidad que compra el gobierno. • Necesidad de determinar el objetivo de la publicidad oficial: debe establecerse con claridad aquello que será entendido como publicidad oficial, que en el derecho comparado se identifica con el canal de comunicación que debe existir entre el gobierno y la población. Como tal, la publicidad oficial debe ser clara, objetiva, fácil de entender, necesaria, útil y relevante para el público. No debe promover -explícita o implícitamente- los intereses de ningún partido político ni del gobierno. • La distribución de la pauta no debe ser discrecional: debe disponerse un mecanismo para la contratación y distribución de la publicidad oficial que tenga por objeto reducir la discrecionalidad, evitar la sospecha de favoritismos políticos e impedir actos de corrupción. La asignación debe responder a criterios claros y transparentes. La pauta, como principio general, debe estar justificada en la existencia de campañas publicitarias que respondan a necesidades concretas y reales de comunicación. La publicidad oficial no debe ser utilizada para premiar a medios afines al gobierno o castigar a los críticos.

Para un estudio pormenorizado del derecho comparado en esta materia y un desarrollo de los principios regulatorios aquí sólo esbozados, ver ADC (2006).

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• Descentralización de la facultad de distribuir la pauta oficial: la responsabilidad por el manejo de la publicidad oficial debería descentralizarse para que no esté sólo en manos de funcionarios nombrados políticamente, como los secretarios de medios, sino de organismos o funcionarios técnicos. • Transparencia y acceso a la información pública como forma de control: todos los ciudadanos tienen derecho a conocer los gastos efectuados en publicidad oficial. Deben establecerse mecanismos que promuevan la transparencia en el otorgamiento de estos fondos y que garanticen el fácil acceso a esta información por parte del público en general. • Necesidad de un control externo adecuado sobre el gasto en publicidad oficial: los gobiernos deben rendir cuentas al público sobre los gastos efectuados y el modo en que son empleados los recursos de publicidad oficial. Para ello, es necesario que se establezcan claros mecanismos de control externo. “No pago para que me peguen” La situación descripta no es exclusiva de Argentina. El uso de la publicidad oficial como premio o castigo a quienes ejercen su libertad de expresión con opiniones o información amigable o crítica del gobierno es una práctica lamentablemente extendida a lo largo de la geografía y de la historia reciente. En la primera mitad de la década del setenta, el presidente de México, José López Portillo y Pacheco, definió su relación con los medios y en referencia a la publicidad oficial con una frase que aún hoy es recordada por sus connacionales: “No pago para que me peguen”. Comprar publicidad, para el mandatario, implicaba comprar la anuencia de los medios y el silencio de la crítica. Hace sólo unos meses, la revista Proceso, de México DF, acusó al actual presidente Felipe Calderón de continuar con la práctica que afirman también desarrollaba Vicente Fox y que emulaba la de López Portillo27. En Uruguay, la Presidencia de la Nación impulsó un proceso de investigación sobre el uso de la publicidad oficial en el pasado, fundamentalmente a partir de la preocupación por posibles casos de corrupción cometidos por funcionarios del gobierno saliente28, pero también por sus implicancias para el ejercicio de la libertad de expresión. Esta investigación condujo a una regulación más específica en la contratación de publicidad oficial29. En Chile, en octubre de 2007, el Parlamento aprobó el Informe de la Comisión Especial Investigadora sobre Avisaje del Estado30, en el cual se analizaron las prácticas del Estado en materia de distribu27 Para un análisis del gasto en publicidad oficial en México y sus implicancias para el ejercicio de la libertad de expresión en ese país, ver Carrasco Araizaga (2007). 28 Ver AM Libre (2006), El Observador (2007) y Tosquellas (2007). 29 El País (2007). 30 Disponible en: www.alterinfos.org/IMG/pdf/Informe_de_la_Comision_especial_investigadora_sobre_avisaje_del_estado.pdf

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ción de la publicidad oficial con miras a establecer una regulación que impida abusos en el ejercicio de esa facultad. En agosto de 2006, Perú sancionó una ley que regula la distribución de la publicidad estatal, estableciendo criterios de transparencia y racionalidad para su contratación por parte del Estado Nacional. La norma (Ley 28.874) señala que la autorización de la publicidad estatal está supeditada a la existencia de un plan de estrategia publicitaria y a la justificación que deberá hacer el gobierno de las campañas institucionales, así como también de la selección que se haga de los medios de difusión. Dispone que las entidades y dependencias no podrán gastar dineros públicos en beneficio de un candidato postulado a un cargo electivo o de un partido político. Agrega que se deberán publicar los contratos de publicidad en el portal de la dependencia gubernamental respectiva y que se deberán presentar, dentro de los diez días siguientes al vencimiento de cada trimestre, los programas o campañas de publicidad llevadas a cabo en el período anterior31. En el resto del mundo el tema no ha pasado desapercibido. Rumania debió someterse a los lineamientos regulatorios de la Unión Europea en la materia para ser incorporada como miembro32. Canadá contempla precisas reglas que limitan la discrecionalidad estatal en su Government Advertising Act de 2004. España regula la contratación de publicidad oficial en su Ley 29 de 2005. En India, en el caso “Ushodaya Publications”, la justicia decidió que el Estado viola la Constitución si retira la publicidad oficial como represalia por expresiones críticas del gobierno33. Un tribunal de apelaciones de Estados Unidos estableció que “utilizar fondos del gobierno para castigar el discurso político de los miembros de la prensa y forzar comentarios favorables al gobierno” implica una violación de la Primera Enmienda de la Constitución de ese país34. Evidentemente, el uso de la publicidad oficial como herramienta para el castigo o el premio al ejercicio de la libertad de expresión no es un problema marginal ni exclusivo de un país. Es un ejemplo más de los nuevos y sutiles mecanismos de censura que el derecho internacional de los derechos humanos rechaza tanto como los viejos y directos métodos de silenciamiento. Nadie tiene derecho a recibir publicidad oficial. Los recursos que los estados destinan a ella no son un subsidio y persiguen fines precisos que, para lograrse, deben ser distribuidos de acuerdo con ciertos criterios específicos y conocidos por todos. Sin embargo, en virtud de la protección que se hace de la libertad de expresión, nadie puede dejar de recibir fondos en concepto de publicidad oficial como consecuencia del contenido de su expresión. Cada vez que un gobierno “sanciona” a un medio con el El Peruano (2006). Ver www.euractiv.com/en/enlargement/eu-romania-relations/article-129587. “Ushodaya Publications Pvt Ltdv.v. Government of Andhra Pradesh”, AIR (1981), AP 109. 34 “El Día v. Rosello”, 165 F.3rd 106 (1st Circuit 1999). 31 32 33

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retiro de la publicidad oficial como consecuencia de su rechazo a lo que ese medio expuso, no sólo está tratando de disciplinar y silenciar a ese medio, sino a todos los demás que se encuentran en similar situación de dependencia de tales recursos públicos y que, por temor a perderlos, también silenciarán sus voces. Estos múltiples efectos de silenciamiento afectan negativamente el derecho de cada persona a recibir información y el de la ciudadanía en su conjunto a exponerse a la mayor diversidad posible de ideas, datos y perspectivas para poder autogobernarse. La censura en general socava la calidad de la democracia. La censura directa y violenta del Estado, la de la prohibición, el secuestro de libros, la intimidación física y el asesinato es un flagelo contra el cual hemos avanzado bastante en muchos países de América Latina. La censura indirecta es un medio más sutil pero no menos pernicioso, que puede alcanzar efectos similares sobre la diversidad de voces y demanda nuestra atención en los tiempos que corren.

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Participantes

Víctor Abramovich Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) Argentina Ramiro Álvarez Ugarte Abogado del Programa de Libertad de Expresión Asociación por los Derechos Civiles (ADC) Argentina Carlos Ayala Presidente Comisión Andina de Juristas Venezuela Martín Becerra Profesor Investigador Universidad Nacional de Quilmes y CONICET Argentina Gastón Chillier Director Ejecutivo Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) Argentina Martha Farmelo Directora de Desarrollo de Fondos Asociación por los Derechos Civiles (ADC) Argentina Andrés Federman Universidad de Buenos Aires Argentina Santiago Felgueras Abogado y Consultor Legal Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) Argentina

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Gustavo Gómez Director del Programa de Legislaciones y Derecho a la Comunicación Asociación Mundial de Radios Comunitarias para América Latina y el Caribe (AMARC-ALC) Uruguay James Görgen Coordinador de Proyectos Instituto de Estudios e Investigaciones en Comunicación (EPCOM) Brasil Alicia Miller Prosecretaria de Redacción Diario Río Negro Argentina Norma Morandini Diputada de la Nación Argentina María O'Donnell Periodista Argentina Juan Pablo Olmedo Presidente Fundación Pro Acceso Chile Eleonora Rabinovich Directora del Programa de Libertad de Expresión Asociación por los Derechos Civiles (ADC) Argentina Marcela Rodríguez Diputada de la Nación Directora del Grupo Justicia y Género del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP) Argentina ADC Asociación por los Derechos Civiles

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Fernando Ruiz Profesor Universidad Austral Argentina Roberto Saba Director Ejecutivo Asociación por los Derechos Civiles (ADC) Ricardo Uceda Director Ejecutivo Instituto Prensa y Sociedad (IPYS) Perú Horacio Verbitsky Presidente Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) Argentina

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Equipo de trabajo / ADC Director ejecutivo: Roberto Saba Directora del Programa de Libertad de Expresión y coordinadora del proyecto: Eleonora Rabinovich Asistente del proyecto: Mercedes Dávico Elaboración del documento: Eleonora Rabinovich, Ramiro Álvarez Ugarte y Bernadette Califano. Prensa: Mónica Baumgratz

Edición: Virginia Feinmann Diseño gráfico: www.estudiocumbre.com.ar

Agradecimientos Agradecemos a María Victoria Pellegrinelli por la redacción del informe que sirvió de base a esta publicación. Agradecemos muy especialmente a la Embajada Real de los Países Bajos por el apoyo brindado para la realización de este proyecto.

Sobre la ADC La Asociación por los Derechos Civiles (ADC) es una organización no gubernamental, apartidaria y sin fines de lucro creada en 1995 con el propósito de contribuir a afianzar una cultura jurídica e institucional que garantice los derechos fundamentales de las personas, sustentada en el respeto por la Constitución y los valores democráticos. Asociación por los Derechos Civiles Córdoba 795, Piso 8 Buenos Aires (C1054AAG), Argentina [email protected] Tel./Fax: (5411) 5236-0555/6/7

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