Buen gobierno en el departamento de Bolívar: Avances y retos desde la gobernanza policéntrica para el rediseño de los gobiernos intermedios

Buen gobierno en el departamento de Bolívar: Avances y retos desde la gobernanza policéntrica para el rediseño de los gobiernos intermedios

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Pablo Abitbol* “Hay maneras de evadir algunos de los desastrosos resultados que han sido producidos por los sistemas de gobernanza en el mundo contemporáneo. Mi respuesta es sí.”

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Elinor

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Ostrom1

Introducción

Este texto presenta un marco para el análisis de las acciones, los logros, las limitaciones y los retos en torno al buen gobierno en el departamento de Bolívar. Con ello, se busca propiciar una profunda e innovadora reflexión sobre el papel de los gobiernos intermedios, utilizando como idea rectora el concepto de gobernanza policéntrica.

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El análisis parte del supuesto de que el sistema de gobernanza – y en especial sus capacidades para producir resultados de buen gobierno y propiciar la ética pública – está inextricablemente enlazado con la historia, la estructura y el funcionamiento del sistema político, entendido éste como una compleja matriz institucional dinámica de reglas de juego formales e informales cuyo surgimiento es fruto de procesos de diseño intencional, así como de procesos de aprendizaje social y evolución cultural.

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El análisis de los avances y los retos más sobresalientes y relevantes de la Gobernación de Bolívar, en función de la mejora de la gestión gubernamental en el departamento, se realizó con base en la revisión de un acervo de documentos de dominio público2 – especialmente del Plan de Desarrollo 2012–2015 “Bolívar Ganador”, algunos planes de desarrollo de administraciones anteriores, los boletines y las notas de prensa registrados en la página Web de la Gobernación de Bolívar, y los informes de rendición de cuentas y de gestión, entre otros – así como con base en las publicaciones y documentos internos del Centro de Pensamiento y Gobernanza de Bolívar3, y

* Profesor del Programa de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Tecnológica de Bolívar. Publicado en

el libro (2015) Estudios claves para la gobernanza del departamento de Bolívar. Cartagena de Indias: Centro de Pensamiento y Gobernanza de la Gobernación de Bolívar. 1 “Are there ways that we can avoid some of the disastrous results that have been produced by systems of governance in the

contemporary world? My answer is yes.” Ostrom 2005, p. 257, traducción P.A. 2 http://www.bolivar.gov.co/ 3 http://cpg.bolivar.gov.co/

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múltiples conversaciones con funcionarios y asesores de la administración departamental, funcionarios y asesores de los niveles nacional y local de gobierno, periodistas y académicos.

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En la primera sección se introduce someramente (1) el concepto de gobernanza policéntrica, y se discute brevemente el papel que pueden jugar en ella los gobiernos intermedios.

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En segundo lugar, se presenta (2) un diagnóstico sintético del impacto de la gestión gubernamental bolivarense de las últimas décadas, basado principalmente en la noción de que un buen gobierno – en regiones como los departamentos colombianos – debe verse reflejado en el avance hacia el logro de objetivos de desarrollo humano, y en una capacidad de innovación regional crecientemente robusta.

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En la tercera sección, se alude al (3) concepto neo-institucionalista de sendero-dependencia, desde la óptica de la historia y la estructura política del departamento de Bolívar, buscando señalar por qué – y cómo – es necesario tener en cuenta la evolución de la matriz de reglas formales (legales) e informales (culturales) para efectos de rediseñar la estructura institucional de un gobierno intermedio como el bolivarense.

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En cuarto lugar, se muestra cómo parte de los rezagos en desarrollo humano y competitividad en el departamento de Bolívar, así como en muchos otros departamentos de Colombia, puede deberse a (4) un diseño institucional de la descentralización limitado, incompleto, e – incluso, en algunos sentidos importantes – sujeto a reveses que han limitado su avance y profundización. También se presentan los resultados de un reciente diagnóstico y algunas críticas preliminares del esquema implementado actualmente en Colombia para el manejo de los recursos de regalías.

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La quinta sección resume (5) algunas de las acciones y de los logros más relevantes realizados por la Gobernación de Bolívar durante el período 2012–2014 en función de avanzar hacia un mejor gobierno departamental.

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La sexta sección presenta (6) algunas propuestas complementarias, desde la idea de gobernanza policéntrica, para que la Gobernación de Bolívar continúe avanzando en tal sentido. Se concluye así con una propuesta preliminar para el diseño de una agenda de investigación aplicada que permita profundizar el esquema de análisis e intervención esbozado en este documento, vinculando al gobierno departamental con la academia regional.

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1. Gobernanza policéntrica: gobiernos intermedios y territorios inteligentes

El concepto de gobernanza hace referencia a la arquitectura del sistema de toma e implementación de decisiones en el sector público o en el sector privado4. Dicha arquitectura está

4 Para una revisión bibliográfica del concepto de gobernanza, incluyendo útiles distinciones entre los conceptos de gobernanza,

gobernabilidad y buen gobierno, ver Torres-Melo 2007.

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constituida por un conjunto funcionalmente articulado de instituciones (es decir, reglas de juego) y actores (es decir, los jugadores), los cuales pueden ser individuos u organizaciones5.

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Las instituciones que constituyen el marco normativo de un sistema de gobernanza son reglas de juego, tanto formales como informales. Las reglas de juego formales son el producto de procesos intencionales de diseño y rediseño constitucional, legislativo y reglamentario, que se protegen mediante la disposición de procedimientos burocráticos y de organizaciones especializadas en vigilar su cumplimiento y castigar su incumplimiento. Las instituciones informales emergen de procesos de evolución cultural y aprendizaje social, y se protegen mediante mecanismos somáticos, psicológicos y sociales cuyo despliegue está cargo de los mismos jugadores6. En ambos casos, la dinámica de surgimiento y cambio institucional responde a acciones orientadas hacia la resolución de problemas recurrentes de interacción social (Mantzavinos, North & Shariq, 2004).

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Un factor crucial en esta concepción neo-institucionalista de un sistema de gobernanza reside en que la efectividad del sistema (y, en consecuencia, la capacidad de los actores a cargo del funcionamiento del sistema para orientarlo hacia el logro de acciones que puedan ser caracterizadas como “buen gobierno”), depende crucialmente del buen ajuste (goodness of fit7) entre las reglas formales y las informales.

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En este sentido, la cultura (incluyendo las convenciones, los valores y las normas sociales8 que hacen parte de la cultura organizacional y de los esquemas de cultura ciudadana y ética pública) adquiere un papel, no solamente crucial, sino además observable, medible y evaluable, en la búsqueda y la implementación de estrategias y mecanismos que incrementen la capacidad de producir acciones de buen gobierno dentro de un sistema de gobernanza, especialmente para el logro de objetivos de desarrollo.

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El reconocimiento de dicha interacción entre gobernanza, cultura y desarrollo provee la base conceptual para efectuar el tránsito, a partir de concepciones de la gobernanza multinivel centradas en el control vertical de las acciones de gobierno mediante el uso de mecanismos exclusivamente formales, hacia una concepción policéntrica de la gobernanza, particularmente en los sistemas públicos.

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5 Los conceptos de instituciones como reglas de juego formales e informales que estructuran el comportamiento estratégico de las

organizaciones en una sociedad hace parte esencial del marco neo-institucional de la nueva economía política y se deriva principalmente de la obra de Douglass North (cf. North 1990/1993). 6 Un análisis más detallado de esta caracterización de las instituciones formales e informales se encuentra en Abitbol 2014. 7 Para una discusión del criterio de “buen ajuste” en el diseño institucional, ver Abitbol (2005, p. 10). 8 Las convenciones son reglas de juego que se protegen a sí mismas, los valores son reglas de juego cuya protección recae en el

fuero interno de cada jugador, y las normas sociales son reglas de juego que se protegen en la medida en que los demás jugadores apliquen sistemáticamente mecanismos de recompensa o sanción de los comportamientos de los demás jugadores (cf. Mantzavinos, 2001, pp. 101 – 130).

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El objetivo del diseño de sistemas de gobernanza policéntrica es configurar arquitecturas institucionales y procesos de aprendizaje organizacional que permitan aprovechar crecientemente el potencial de la rica complejidad institucional y cultural de un conjunto diverso de actores y organizaciones locales en un territorio. De ahí que la gobernanza policéntrica se constituya como un modelo de gobierno orientado hacia la creación de territorios inteligentes.

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El concepto de policentrismo se origina en los estudios de Michael Polanyi (1951) en torno a la capacidad de los sistemas de producción de conocimiento científico para crear un cuerpo dinámico de conocimiento sistemático crecientemente refinado, mediante procesos de aprendizaje social coordinados de manera descentralizada. No hay una única autoridad central ni jerárquica que controle el progreso de la ciencia; ésta se desenvuelve mediante la operación de una arquitectura institucional que depende crucialmente de un conjunto articulado – bien ajustado – de reglas formales y culturales que orienta el comportamiento de cada actor y organización en el desempeño de sus respectivas funciones.

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En un sentido más general, un sistema policéntrico está compuesto por varios centros de decisión, cada uno de los cuales ostenta diferentes prerrogativas de decisión autónomas que responden a sus particularidades contextuales y culturales, pero ajustadas a un sistema común de reglas formales que articulan un ambiente de control descentralizado9.

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Esta diferencia entre un sistema de gobernanza multinivel clásico y una arquitectura de gobernanza policéntrica se ilustra gráficamente en los siguientes esquemas:

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9 Un excelente recuento histórico sobre la evolución del concepto de policentrismo y de gobernanza policéntrica se encuentra en

Aligica and Tarko 2012.

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Las ventajas de un sistema de gobernanza altamente descentralizado se resumen en su capacidad para generar aprendizajes organizacionales y sociales de una manera mucho más efectiva que un sistema altamente jerarquizado, basado en el control de una autoridad centralizada. Sin embargo, también enfrenta vulnerabilidades propias. La idea de un diseño de gobernanza policéntrica es producir un equilibrio entre estos dos modos de gobierno; así, el papel de un gobierno intermedio salta a la vista y se revela como el elemento crucial de dicha arquitectura institucional.

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En este sentido, vale la pena darle un rápido vistazo a las ventajas y las vulnerabilidades de un sistema de gobernanza altamente descentralizado, para especificar con mayor claridad el papel de los gobiernos intermedios en el funcionamiento de un sistema de gobernanza policéntrico10:

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Ventajas de los sistemas altamente descentralizados:

1. Conocimiento local. Los habitantes de cada jurisdicción de gobierno local desarrollan modelos mentales11 relativamente acertados sobre cómo funcionan los diversos sistema biofísicos, sociales, culturales, económicos y políticos en su territorio; conocen bien a los pobladores, sus problemas, sus aspiraciones, sus redes de relaciones, y las normas de conducta que se consideran apropiadas.

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2. Construcción de confianza. Dado lo anterior, los habitantes de un territorio localizado son quienes mejor pueden idear reglas de uso de recursos públicos que amplíen las posibilidades de que se genere confiabilidad y reciprocidad entre los participantes, lo cual contribuye a disminuir los costos de monitoreo y control de la gestión.

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3. Retroalimentación efectiva. La cercanía de los habitantes de un territorio local con los efectos observables de las acciones de gobierno permite contar con mecanismos de retroalimentación efectiva sobre la implementación de políticas públicas y de nuevos arreglos institucionales, así como sobre cambios abruptos en los ecosistemas y choques exógenos en los contextos socioeconómicos locales.

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4. Gobernanza adaptativa. Dado lo anterior, los habitantes de un territorio localizado pueden diseñar las reglas de uso de recursos públicos mejor adaptadas a sus características y dinámicas contextuales.

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5. Menores costos de implementación. En la medida en que el control se realiza de manera horizontal y las reglas se definen dentro del contexto local, las infracciones se hacen más transparentes y las instituciones se perciben como más legítimas; esto reduce los costos de monitoreo y sanción de los procesos de implementación de políticas y proyectos.

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10 Esta lista de ventajas y vulnerabilidades es una adaptación parcialmente literal de Ostrom 2005, pp. 281-283. 11 Para mayor ilustración sobre el rol de los modelos mentales en un marco de análisis neo-institucional de la conexión entre

democracia, cultura y desarrollo, ver Abitbol 2013a.

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6. Resiliencia territorial. La existencia de múltiples esferas de gobernanza autónomas disminuye la probabilidad crisis y colapsos a nivel regional, y aumenta las capacidades de experimentación, innovación y aprendizaje social de todo el territorio.

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Vulnerabilidades de los sistemas altamente descentralizados:

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1. Riesgos de desorganización. En algunos casos, los incentivos provistos por las reglas formales e informales que están en uso en un territorio local determinado, pueden no ser eficientes para garantizar los esfuerzos organizativos requeridos para configurar el sistema de gobernanza local.

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2. Fallas de gestión. La complejidad característica de cualquier contexto y del espectro de problemas de gestión donde opera un sistema de gobernanza puede inducir fallas de gestión, especialmente cuando el sistema presenta dificultades para adaptarse (ineficiencias adaptativas) ante cambios bruscos o choques externos.

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3. Tiranías locales. Los líderes locales o las élites de poder que controlan tradicionalmente un territorio pueden ejercer dominio o presiones sobre el sistema de gobernanza para cooptarlo o aprovecharlo en beneficio propio.

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4. Letargo institucional. En contextos rápidamente cambiantes la experimentación local de reglas de gobernanza puede arrojar resultados imprevisibles, lo cual incentiva la adopción de reglas y mecanismos de gobernanza que han tenido éxito en el pasado, aletargando los procesos de innovación institucional.

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5. Discriminación. Los contextos de gobernanza local son particularmente vulnerables al uso de etiquetas raciales, económicas, políticas, sociales y culturales como mecanismos de identidad grupal y generación de confianza; esto puede producir efectos perversos e injusticias en términos de discriminación de individuos y grupos poblacionales, y su consecuente alineación de las esferas y los procesos de gobernanza.

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6. Acceso limitado al conocimiento científico y cultural. Mientras que los sistemas de gobernanza local hacen un uso eficiente del conocimiento específico de tiempo y lugar de sus respectivos contextos de gestión, éstos pueden tener dificultades en acceder al conocimiento científico y cultural requerido para interpretar la información disponible, experimentar e innovar.

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7. Riesgos de conflicto. En ausencia de mecanismos externos de resolución de conflictos, se corre el riesgo de que se desencadenen escalamientos de los conflictos locales, incluso al nivel de la producción de fenómenos de violencia entre las partes.

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8. Fallas de coordinación. En ausencia de jurisdicciones de gobernanza más amplias, que faciliten la comunicación y la resolución de conflictos con otros sistemas de gobernanza local (particularmente los aledaños), se corre el riesgo de que no exista una adecuada coordinación con ellos. !6

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Como se puede inferir de esta lista de ventajas y vulnerabilidades de los sistemas de gobernanza altamente descentralizados, los gobiernos intermedios juegan un papel crucial en el diseño y la operación de sistemas de gobernanza policéntricos. Esto, en la medida en que representan el nivel de gobierno más adecuado para implementar mecanismos que permitan reducir las vulnerabilidades de los gobiernos locales, preservando y potenciando sus ventajas. En este sentido, el rol de los gobiernos intermedios en un sistema de gobernanza policéntrico orientado hacia la creación de territorios inteligentes puede entenderse en términos de las siguientes funciones:

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Vulnerabilidades de gobiernos locales

Roles de gobiernos intermedios

1. Riesgos de desorganización

Asistencia técnica en análisis y diseño institucional contextual

2. Fallas de gestión

Apoyo en la gestión del riesgo y la complejidad local

3. Tiranías locales

Seguimiento, evaluación y publicidad de políticas públicas locales

4. Letargo institucional

Agregación, sistematización y diseminación de alternativas institucionales

5. Discriminación

Énfasis en políticas poblacionales y campañas anti-discriminación

6. Acceso limitado al conocimiento científico Inversión sistemática en conocimiento y y cultural cultura 7. Riesgos de conflicto

Oferta de mecanismos alternativos de resolución de conflictos

8. Fallas de coordinación

Inversión en creación y desarrollo de diversos canales de comunicación

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2. Panorama del desarrollo humano y las capacidades de innovación en Bolívar

Como se dijo en la introducción, se puede asumir la noción de que un buen gobierno – en regiones como los departamentos colombianos – debe verse reflejado en el avance hacia el logro de objetivos de desarrollo humano, y en una capacidad de innovación regional crecientemente robusta. En este sentido, el panorama general del desarrollo humano y de las capacidades regionales para la innovación, representa una línea de base a partir de la cual se podría evaluar si el sistema de gobernanza que viene operando en el departamento ha tenido un impacto positivo, así como ofrecer pistas para diseñar evaluaciones que permitan orientar más efectivamente los cambios que se vienen implementando, y que se implementen, en el sistema de gobernanza departamental.

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¿Por qué plantear una evaluación en términos de desarrollo humano e innovación? Se asume un esquema general de evaluación del sistema de gobernanza departamental basado en la combinación de los criterios de desarrollo humano y de capacidades para la innovación, porque se propone la adopción, desde el ámbito del diseño y el análisis de las políticas públicas para el rediseño del sistema de gobernanza de los gobiernos intermedios, de una visión y una interpretación dinámicas de la economía política del desarrollo.

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El sistema de gobernanza debe orientarse hacia la provisión de un contexto institucional inclusivo que permita que todos los actores políticos y económicos capten los incentivos adecuados para invertir y participar en procesos continuos de innovación tecnológica y social. Sin innovación tecnológica y social, el desarrollo humano flaquea y se estanca. Así mismo, sin un adecuado desarrollo humano, y en ausencia de instituciones políticas y económicas inclusivas, la innovación tecnológica y social flaquea y se estanca. Esta interacción dinámica entre desarrollo humano e innovación en contextos de gobernanza complejos, como un departamento, o una región, representa otra manera de entender la necesidad de transitar hacia modelos de gobernanza policéntricos12.

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El desarrollo humano puede ser entendido en tres sentidos complementarios. Por un lado, el Índice de Desarrollo Humano13, implementado e impulsado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo desde 1990, mide la esperanza de vida al nacer, el logro educacional y el ingreso per cápita, en relación con unas metas estándares.

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Otra forma de entender el desarrollo humano es en términos del logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), establecidos por los países miembros de las Naciones Unidas en el año 2000 con vista al año 2015. Estos ocho propósitos son 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre, 2: Lograr la enseñanza primaria universal, 3: Promover la igualdad entre los géneros y la 12 Esta concepción de la interacción dinámica entre desarrollo humano e innovación, en el marco de un modelo de economía

política del desarrollo, se deriva de Acemoglu y Robinson 2012; Abitbol 2013 es en parte un intento de articular más explícitamente la teoría de Acemoglu y Robinson, centrada en el desarrollo económico, con la teoría del desarrollo humano, mediante una revisión crítica del papel de la democracia y la cultura en el desarrollo. 13 http://hdr.undp.org/en/statistics/hdi

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autonomía de la mujer, 4: Reducir la mortalidad infantil, 5: Mejorar la salud materna, 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades, 7: Garantizar el sustento del medio ambiente, 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

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Una tercera concepción del desarrollo humano, que – en contraste con las dos anteriores – no hace parte de ningún ejercicio sistemático de medición estandarizada a nivel internacional, es el de las “listas de capacidades”. El concepto de capacidades responde directamente al núcleo teórico del desarrollo humano como libertad, en tanto que representan conjuntos de características que cada individuo debería, idealmente, poseer para estar en capacidad de actuar libremente en el mundo. Por ejemplo, es posible derivar una lista de seis capacidades humanas básicas a partir de los informes de desarrollo humano publicados por el PNUD14: 1: Longevidad (librarse de la muerte prematura), 2: Nutrición (librarse del hambre), 3: Salud (librarse de la enfermedad), 4: Alfabetismo y longevidad (librarse de la ignorancia), 5: Ejercicio de derechos civiles y libertades políticas (librarse de la tiranía), 6: Reconocimiento (librarse de la discriminación). Otras listas, como la célebre lista de la filósofa Martha Nussbaum, incluyen capacidades adicionales, como la capacidad de usar los sentidos, la imaginación y el pensamiento, las emociones, el juego, y el interés por los animales y otras formas de vida.

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Según el último Informe de Desarrollo Humano para Colombia, el IDH para el departamento de Bolívar es de 0,82315. Esto ubica al departamento en un nivel “muy alto” de desarrollo humano, según los parámetros internacionales del PNUD, y en el sexto lugar en comparación con los demás departamentos colombianos. Salvo una leve caída en el año 2006, este índice ha venido creciendo consistentemente en Bolívar desde el año 2000, cuando era de 0,759.

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Sin embargo, cuando el IDH se ajusta para incorporar el efecto de la violencia y de la concentración de la tierra sobre el desarrollo humano, el índice para el departamento cae casi un punto hasta un nivel de 0,7616. Contrario a lo que ocurre con el IDH estándar, este índice ajustado no presenta una mejoría significativa para el departamento de Bolívar desde el año 2000; lo que se observa es un estancamiento.

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Así mismo, cuando se observa la distribución del IDH por municipios, salta a la vista que Cartagena, dados sus altos niveles de crecimiento económico jalonados principalmente por actividades industriales, inmobiliarias, turísticas y de exportación, marca una notable diferencia respecto al resto del departamento, donde la mayor parte del territorio ostenta un IDH que se ubica por debajo de 0,6017. 14 Espinosa Aarón: El Enfoque del Desarrollo Humano. Conferencia dictada en la Universidad Tecnológica de Bolívar, Cartagena

de Indias, abril 23 de 2014. 15 Ver PNUD 2011, p. 403. 16 Ver PNUD 2011, p. 411. 17 Ver PNUD 2011, p. 408 (Fuente: cálculos INDH 2011, a partir de Censo de población 2005, Estadísticas Vitales, Ejecución

Presupuestal DNP).

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Esto induce a pensar que el IDH para Bolívar puede ser una medida engañosa; como lo interpretan Daza y Oliveros (2013, p. 45):

!“Al compararnos con otros países, encontramos que el departamento presenta índices

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parecidos a los de Barbados, Polonia y Chile, ubicándonos en un nivel de desarrollo muy alto. No obstante, el buen desempeño es impulsado por el ingreso que reporta la industria instalada en Cartagena de Indias y opacado por la violencia y la desigualdad en parte importante de los territorios rurales, por lo cual, el desarrollo humano de la mayoría de los bolivarenses no es tan alto como el que se refleja en las cifras.”

Aun menos halagüeños para el departamento de Bolívar son los logros alcanzados en términos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Según Aarón Espinosa (2012, pp. 208-210):

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“El departamento de Bolívar registra avances notables en el logro de algunos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En particular, estos se presentan especialmente en la tasa de desempleo, el porcentaje de niños con bajo peso al nacer, los resultados positivos en educación básica, en la atención del parto por personal calificado y la mortalidad asociada a cáncer de cuello uterino, donde en unos casos se alcanzan y en otros prácticamente se logran las metas propuestas hacia el año 2015. No obstante, pese a estos avances es evidente que se requiere de mayores esfuerzos para sostener estos indicadores en los niveles de las metas y, a la vez, mejorar otros indicadores asociados, tales como: años promedio de educación, la violencia de pareja e intrafamiliar, la mortalidad infantil en algunos municipios del departamento (en 40 de los 45, sin incluir

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el recientemente creado Norosí), las coberturas de vacunación con triple viral y DTP, el uso de métodos modernos de anticoncepción en las mujeres, en disminuir la incidencia de la malaria y el dengue y mejoramiento de los indicadores de acceso y uso a TIC. Por otra parte, sigue siendo altamente preocupante la situación de los ODM 1 y 7… En el primero de ellos, los resultados muestran la fuerte incidencia de la pobreza por ingresos, la desnutrición infantil y los bajos niveles de calidad de vida… [En el ODM 7]… bajas coberturas de acueducto y alcantarillado, especialmente en los municipios eminentemente rurales que, complementados con deficiencias en la disposición final de los residuos sólidos, la contaminación del agua, la erosión de los suelos, la deforestación, los problemas de sedimentación del Canal del Dique y la Bahía de Cartagena, completan un panorama que exige mayor atención para cumplir satisfactoriamente las metas de desarrollo humano en el departamento.”

De lo anterior se desprenden dos conclusiones preliminares.

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En primer lugar, pese a una posible lectura superficialmente optimista sobre el desarrollo humano en Bolívar, tanto el IDH ajustado por violencia y concentración de la tierra, como una lectura del IDH al nivel de los municipios, revelan que hay que incorporar matices problemáticos en tal interpretación. Es probable en este sentido que el Índice de Desarrollo Humano para el departamento de Bolívar esté siendo distorsionado al alza por efectos asociados al crecimiento económico de los principales centros urbanos, principalmente el de Cartagena de Indias.

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Lo mismo ocurre cuando se observa el nivel de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el departamento, el cual revela una imagen bastante problemática de las capacidades que tienen los bolivarenses para llevar una vida libre y digna.

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En segundo lugar, y en consecuencia, es de fundamental importancia actualizar las mediciones, tanto del IDH como de los ODM, e implementar metodologías de análisis que permitan profundizar en dichos matices problemáticos – en particular, las diferencias en el desarrollo humano urbano y rural, así como en términos de los efectos de factores como la violencia y la desigualdad estructural sobre el desarrollo humano. Para ello, vale la pena explorar, además, el uso de métodos de análisis cualitativo que permitan dar cuenta de dimensiones menos asibles del desarrollo humano, como las que se desprenden del enfoque de “listas de capacidades”.

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¿Cómo entran en este panorama las capacidades para la innovación en el departamento, teniendo en cuenta que la innovación es la pieza que le imprime dinamismo al desarrollo humano?

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Según el estudio para el diseño de la línea de base de indicadores sobre ciencia, tecnología e innovación en Bolívar (OCARIBE et al., 2009), la inversión en actividades de ciencia, tecnología e innovación, así como la inversión en investigación y desarrollo, tuvieron un leve repunte entre los años 2005 y 2007, pero a partir de entonces se han mantenido estables y con leves tendencias a la baja. Dichos volúmenes de inversión situaban a Bolívar bajo los niveles de otros departamentos del Caribe colombiano, como Atlántico y Magdalena; particularmente, muy por debajo de Atlántico en términos de inversión en ciencia, tecnología e innovación.

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Así mismo, los niveles de graduación de profesionales con maestrías y doctorados, los niveles de producción intelectual (publicaciones, patentes, software, etc.), y el número de grupos de investigación es incipiente. Todo ello puede explicar, en parte, porqué solo el 45% de las empresas bolivarenses se consideran innovadoras y solo un 3% innovadoras en sentido estricto (OCARIBE et al., 2009).

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Un estudio más reciente de la Cámara de Comercio de Cartagena (CEDEC, 2013) encuentra una serie de fallas sistémicas a nivel regional, así como algunas experiencias locales prometedoras18, particularmente en el sector agropecuario. En tal sentido, dicho estudio encuentra que “no existen en el departamento de Bolívar programas de investigación destinados a visibilizar soluciones tecnológicas para la producción, transformación y comercialización de los productos agropecuarios y agroindustriales” (p. 122).

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Así mismo, el estudio presenta los resultados de una encuesta empresarial que muestran que, si bien existen capacidades respecto a la planeación estratégica y la innovación en ciertos tipos de empresas, se infieren debilidades en la gestión de la innovación y, especialmente, en la gestión del conocimiento (pp. 123-125).

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Sin embargo, los estudios mencionados presentan tres tipos de limitaciones: carencia de información cuantitativa y cualitativa de mayor calidad para evaluar las capacidades de innovación en el departamento, el consecuente predominio de inferencias basadas en encuestas de percepción aplicadas a las mismas empresas, y criterios de evaluación de las capacidades de innovación y de las actividades de ciencia y tecnología centrados en conceptos de competitividad y desarrollo económico, más que en el de su encaje y su impacto sobre el desarrollo humano de las comunidades locales, particularmente rurales.

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En este sentido, quizás un problema de la innovación en el departamento de Bolívar parece ser el énfasis que se hace, desde la academia, los gremios y el gobierno, en los efectos que ésta tiene sobre la competitividad y el crecimiento económico, a costa de un énfasis más productivo en la riqueza de sus nexos con el desarrollo humano, la conformación de redes de prácticas y conocimientos tradicionales, y los diálogos de saberes. Así, mientras que el departamento de Bolívar se destaca como uno de los territorios subnacionales más atractivos para la inversión extranjera directa19, dicha oportunidad se puede ver desperdiciada, y sus réditos desaprovechados, por la precariedad de sistemas endógenos de innovación y producción de conocimiento adaptados al contexto.

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18 Como, por ejemplo, las experiencias de agricultura orgánica del modelo de finca montemariana practicado por los campesinos

del Carmen de Bolívar, que contrastan con prácticas sistémicas a lo largo del departamento caracterizadas por mal uso del suelo, prevalencia del monocultivo, fallas en los sistemas de riego, y vulnerabilidad de la seguridad alimentaria de sus habitantes por cuenta de la destinación de los cultivos a la producción de biocombustibles. 19 “Bolívar es uno de los mejores departamentos de Sudamérica para invertir”,

El Universal, 18 de abril de 2014. http://www.eluniversal.com.co/regional/bolivar/bolivar-es-uno-de-los-mejores-departamentosde-sudamerica-para-invertir-157273

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3. Aspectos regionales de la evolución del sistema político colombiano “… las ineficiencias persisten porque son políticamente útiles; las ineficiencias económicas les dan a los gobiernos medios para retener poder político.” Robert Bates20

Niveles bajos o moderados de crecimiento económico acoplados a una distribución excesivamente inequitativa del capital y del ingreso y, por ende, asociados a rezagos en el desarrollo humano y en las capacidades de innovación tecnológica y social, suelen ir de la mano con estructuras políticas basadas en instituciones económicas extractivas e instituciones políticas no inclusivas (Acemoglu y Robinson, 2012).

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Como se dijo en la introducción, “el sistema de gobernanza – y en especial sus capacidades para producir resultados de buen gobierno y propiciar la ética pública – está inextricablemente enlazado con la historia, la estructura y el funcionamiento del sistema político, entendido éste como una compleja matriz institucional dinámica de reglas de juego formales e informales cuyo surgimiento es fruto de procesos de diseño intencional, así como de procesos de aprendizaje social y evolución cultural.” En esta sección se exploran algunos aspectos regionales de la evolución histórica del sistema político colombiano relevantes en dicho sentido; en la sección siguiente, se exploran, en el mismo sentido, algunos aspectos del diseño institucional de la descentralización.

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En síntesis, los incentivos que estimulan la innovación y promueven la competencia, los motores del crecimiento económico, son aquellos provistos por la creación de instituciones inclusivas – aquellas que aseguran una mayor igualdad de acceso al poder político y a los mercados (Abitbol, 2013a, pp. 5-6). Para Acemoglu y Robinson las instituciones políticas inclusivas son aquellas que permiten “que los ciudadanos corrientes logren un verdadero poder político y cambien… la estructura básica de la sociedad” (2012, p. 19).

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En buena parte de América Latina y el Caribe, la herencia de las economías extractivas coloniales, transmitida por medio de los modelos institucionales de gobierno encarnados en la hacienda y en la plantación, propiciaron con el tiempo una captura parcial del Estado por parte de élites regionales que han logrado acomodar, en función de intereses predatorios, sus prácticas políticas y de gobierno a la evolución de arquitecturas constitucionales, tradicionalmente centralistas y parcialmente descentralizadas en la actualidad, que les son funcionales.

! Para el caso colombiano, James Robinson (2103, pp. 3-4) aduce que: !

20 “… inefficiencies persist because they are politically useful; economic inefficiencies afford governments means of retaining

political power.” Bates, 1987, p. 128, traducción P.A.

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“Fundamentalmente, todos los problemas que Colombia tiene se derivan de la forma como ha sido gobernada. La mejor forma de definir esto es que se trata de un gobierno indirecto, común en los imperios coloniales Europeos, en el cuál las élites políticas nacionales que residen en las áreas urbanas, particularmente Bogotá, han delegado efectivamente el funcionamiento de las zonas rurales y otras áreas periféricas a las élites locales. A éstas élites locales se les ha dado libertad para gobernar como ellos deseen e incluso se les ha permitido tener representación en el Congreso, a cambio de dar soporte político y de no desafiar a las élites nacionales… La confusión en la Colombia periférica disminuye el precio de los votos. En lugar de tener que desarrollar programas y ganar apoyo ofreciendo políticas públicas o favores particulares, los políticos consiguen ser elegidos ganándose el apoyo de los jefes locales o quizás convirtiéndose ellos mismos en jefes.”

Con el paso del tiempo, y dada la alta y violentamente competitiva movilidad de dichas élites, el sistema político colombiano se ha visto capturado por un modelo de política mafiosa que puede ser caracterizado en los siguientes términos (Abitbol, 2014):

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“Todo comienza con la cooptación de un electorado. Esto se hace de diversas maneras: compra de votos (a cambio de dinero, materiales de construcción, mercados, licores o electrodomésticos), clientelismo (direccionamiento de contratos, órdenes de prestación de servicios, puestos y cargos públicos, programas o servicios estatales hacia individuos, empresas o poblaciones específicos), y presión laboral o armada (exigencia de apoyo electoral a cambio de acceso mercados laborales —legales o ilegales— en una región específica, o a cambio de protección o amenazas de violencia). Estos mecanismos de cooptación electoral se complementan con mecanismos de control de los votantes. Dado que el voto es secreto, y el elector podría engañar a quien le compró su voto, es necesario para estas maquinarias verificar de alguna manera el cumplimiento de dicha transacción. Esto se hace registrando a los electores cooptados, mediante líderes que confeccionan listas de cédulas, en puestos de votación específicos. Si la votación en un puesto de votación no cumple con la cuota esperada, dada la “inversión” en votos, la transacción no se completa o se ejercen represalias sobre los votantes registrados en ese puesto y sobre los líderes correspondientes. Una vez obtenido el poder, este se va amasando y afianzando mediante la creación y la consolidación de una red de relaciones, favores y negocios que integra a los políticos elegidos con funcionarios públicos (seleccionándolos, apoyándolos o recomendándolos), contratistas (favorecidos por ellos y sus funcionarios) y líderes electorales (de quienes depende la clientela de votantes). Como estos intercambios son informales, ninguna de estas transacciones de poder está protegida por un contrato cuyo cumplimiento pueda ser protegido y exigido en los canales judiciales formales, y todo el sistema depende de instituciones informales basadas en la lealtad y la coerción, como los poderosos clanes familiares y las alianzas con estructuras criminales. De ahí que lo caractericemos como un sistema mafioso. La gran tragedia de todo esto es que, si el estado funcionara como debiera, el sistema perdería su principal fundamento: personas que prefieren un día vender su voto y sufrir otros cuatro años. Una lógica racional en la que se prefiere una pequeña ganancia en el corto plazo a cambio de la pérdida de una ganancia mayor en el futuro, pero abstracta y lejana desde el presente. Una lógica trágica que hace parte de las trampas de la pobreza.”

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Esta somera descripción de la cooptación del sistema político puede ser ilustrada mediante el siguiente esquema:

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A este modelo deben incorporarse los efectos de la violencia política de los conflictos armados internos que han plagado a Colombia durante toda su historia, y que han arreciado en los últimos 40 años por cuenta del florecimiento de las economías ilegales y la exacerbación de la corrupción que se derivan de la guerra contra las drogas.

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Lamentablemente, el departamento de Bolívar es una de las regiones colombianas que más se han visto afectadas por los conflictos armados, llegando a ocupar el segundo lugar en número de víctimas entre todos los departamentos del país, solamente superado por Antioquia (y, por supuesto, con una economía política de la guerra, íntimamente asociada a las dinámicas de dicho departamento, así como a las de los ejes estratégicos del Caribe y el Magdalena Medio).

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! Fuente: Semana (2014) http://www.semana.com/nacion/articulo/victimas-del-conflicto-armado-en-colombia/376494-3

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Es así como, según un reciente estudio sobre las elecciones legislativas, “Bolívar presenta el mayor número de candidatos con serios cuestionamientos”, en razón de las alianzas y las herencias de sus casas y estructuras políticas, tanto con actores armados – como guerrillas y bandas criminales, pero, sobre todo, con estructuras paramilitares –, así como con economías ilegales y funcionarios y empresarios que se han visto involucrados en casos de corrupción.

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Fuente: Las 2 Orillas (2014) http://www.las2orillas.co/los-departamentos-con-mayor-riesgo-electoral/

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4. Avances y retrocesos de la descentralización en Colombia

Esta compleja y problemática evolución del sistema político colombiano, particularmente en su engranaje entre élites nacionales y élites locales, afecta – como se mencionó en la sección anterior – el sistema de gobernanza impidiendo la construcción sostenida, tanto de un buen gobierno, como de una ética pública. Adicionalmente, y en el mismo sentido, contribuye a explicar las tortuosas dinámicas del proceso de diseño de la descentralización en Colombia; caracterizado por avances y retrocesos en su arquitectura institucional que, finalmente, se presentan como uno de los principales obstáculos, si no el mayor, en la evolución de un sistema de gobernanza orientado a resultados a nivel regional.

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Según Fabio Velásquez (2009a)21,

!“Hace veinte años se inició el proceso de descentralización del Estado colombiano como

una estrategia decisiva para darle un nuevo aire al régimen político y restablecer la confianza en las instituciones. Se trataba de que los entes territoriales tuvieran más poder 21 Ver también Velásquez (2009b).

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en la definición de las políticas públicas, de mejorar la prestación de los servicios a su cargo y de democratizar las decisiones a través de la participación ciudadana. En ese entonces las leyes y los gobernantes nos dijeron que el proceso sería irreversible. Así lo creímos muchos – y así lo escribimos muchos. Pero nos equivocamos o nos engañaron: sin obstar lo que dice "de dientes para afuera", desde hace unos diez años el gobierno nacional viene empeñado en debilitar al máximo el proceso y en echarlo para atrás sin consideración alguna. Y sus intentos de recentralización son tolerados cuando no avalados por las propias autoridades municipales y departamentales y por la sociedad en su conjunto.”

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El efecto de esta dinámica ha sido un proceso de descentralización incompleto, ambiguo e incluso contradictorio, del que ha emergido una arquitectura institucional que debilita la gobernanza a nivel regional, particularmente al nivel de los departamentos. En palabras de Alberto Maldonado (2012, pp. 103, 127, 129-139):

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“Al iniciar el proceso de descentralización territorial en Colombia no existía un estatuto que estableciera la distribución de competencias entre el centro y las entidades territoriales, ni una norma que fijara claramente qué competencias tenía cada una ellas por separado. Todavía hoy, 25 años después, no se dispone de una norma completa de distribución de competencias, aunque se ha avanzado significativamente en su precisión y clarificación en algunos sectores… En los dos últimos planes de desarrollo nacionales (2002-2006 y 2006-2010), se ha reconocido que existen problemas en la distribución de competencias, pero no se han tomado medidas efectivas para resolverlos… … La distribución de competencias refleja el modelo de descentralización adoptado en Colombia y presenta un conjunto de problemas... Limitada autonomía para las entidades territoriales… Dispersión de la distribución y asignación de competencias en múltiples normas… Reglamentación (excesivamente) detallada en educación, salud y agua potable y saneamiento básico… Duplicación en la asignación de competencias… Asignación de competencias imprecisas o vagas… Asignación de competencias (a los entes territoriales) de financiador de los servicios nacionales… Asignación de competencias a las autoridades locales y a dependencias dentro de las entidades territoriales… Asignación de competencias sin los recursos disponibles… La cofinanciación nacional no es autorizada con claridad por las normas… Se asignan competencias sin la voluntad nacional de permitir su aplicación…”

Así mismo, el reciente diseño del Sistema General de Regalías presenta fallas relacionadas con la estructura del modelo de descentralización que responde a la economía política de la captura del Estado. Según Bonet y Urrego (2014):

!“Los resultados muestran elementos positivos en materia de distribución y equidad

territorial de las regalías. Sin embargo, existen algunos aspectos sobre la aprobación de proyectos que atrasan la ejecución y no necesariamente aseguran que los seleccionados sean los más adecuados. Además, no hay evidencia que el sistema involucre un análisis de la sostenibilidad de las inversiones y se observa cierta pereza fiscal en algunos departamentos, especialmente aquellos que antes no recibían recursos de regalías… en algunos casos las regalías se siguen invirtiendo en proyectos de infraestructura sin un impacto claro y cuya sostenibilidad no está asegurada. A pesar que este tipo de inversiones era una de las motivaciones que llevó a la creación del SGR, estos siguen dominando la asignación de recursos.”

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5. Logros recientes en la planeación, la gestión y el aprendizaje organizacional en la Gobernación de Bolívar

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Algunos de los efectos de la captura del Estado y de un proceso de descentralización territorial distorsionado por la economía política que de ella se deriva, fueron mencionados en el diagnóstico que, sobre los sistemas de planeación, gestión, seguimiento y control de la Gobernación de Bolívar, se realizó en el marco del Plan Departamental de Desarrollo 2012-2015, “Bolívar Ganador” (pp. 275-276, con base en: DNP, 2012 y 2004):

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“… los departamentos de la región Caribe se caracterizan por: • • • • • • • • • • • •

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Contar en sus planes de desarrollo con un Sistema de seguimiento esbozado, pero sin aplicación real en la práctica. Inexistencia de rutinas que privilegien el seguimiento y evaluación de los programas, estrategias e inversiones. Debilidad institucional de las oficinas de planeación, en términos de seguimiento y evaluación. Rendiciones de cuentas desarticuladas y bajo esquemas de información limitada. Inexistencia de sistemas de información o compilación útil de la misma. Ausencia de liderazgo y coordinación institucional. Deficiente o limitada articulación de los ejercicios de planeación nacional, departamental y municipal. La ausencia de una clara separación conceptual e instrumental entre seguimiento y evaluación. La carencia de incentivos que estimulen la demanda por evaluación, la vinculación del presupuesto a los resultados y el control ciudadano. La falta de un esquema de asignación de los recursos que permita la programación del presupuesto con base en las prioridades del PND. La precariedad de los mecanismos y canales de difusión de los resultados de la evaluación y el seguimiento. La incipiente capacidad de evaluación en el sector público y en el país.”

Más allá de la acción, quizás más concreta, estipulada para enfrentar esta problemática en el Plan de Desarrollo Bolívar Ganador, consistente, básicamente, en la adopción de un “tablero de control”, debe resultar claro, a partir del análisis estructural de las debilidades y las oportunidades del sistema de gobernanza departamental esbozado en el presente documento, que, más que causas de las debilidades en la planeación, la gestión, el seguimiento y la evaluación, buena parte de los factores detectados en el Plan de Desarrollo Departamental, son también consecuencias de la estructuración histórica, política y cultural del contexto de gobierno territorial y local.

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En este sentido, deben destacarse un conjunto de acciones emprendidas y logros obtenidos por la Gobernación de Bolívar, que – en efecto – se encaminan con mayor certeza hacia la reconfiguración del sistema de gobernanza departamental. Entre ellas, vale la pena hacer énfasis en las siguientes, pues pueden ser la base para emprender una estrategia más integral y articulada de mejoramiento de los sistemas de planeación, gestión, control y evaluación, con base en un modelo de gobernanza policéntrica, como el que se plantea en este texto.

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Saneamiento fiscal, fortalecimiento financiero y reestructuración organizacional:

Como se recoge en el ejercicio de Rendición de Cuentas presentado a la ciudadanía en 2013, la administración departamental encontró un departamento agobiado por una serie de limitantes fiscales, financieras y organizacionales, sobre las que se emprendieron acciones contundentes y efectivas. Entre ellas, se destacan (1) la solución que se le dio al sometimiento del departamento a la Ley 550 (Ley de Quiebras), (2) la gestión para el levantamiento de la suspensión preventiva de giros de recursos de regalías por parte del DNP, (3) la gestión para el levantamiento de la intervención de la Secretaría de Salud por parte de la Superintendencia de Salud, (4) el desembargo de recursos de inversión para la función de la delegación minera, y (5) la revisión y el ajuste de los manuales de funciones con una consecuente reestructuración administrativa y, sobresalientemente, la creación de la Secretaría de Víctimas y el Instituto Departamental de Cultura.

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Fortalecimiento de la planeación departamental:

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Experimentación y adopción de buenas prácticas en gestión pública:

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Información y capacidades para la toma de decisiones:

La Gobernación de Bolívar realizó un proceso sin precedentes en el nivel técnico y en el alcance participativo, tanto para la elaboración del Plan Departamental de Desarrollo 2012-2015 Bolívar Ganador, como para efectos de coordinar y articular la planeación y la gestión de todo el territorio. Se destacan en este sentido (1) la contratación de altos consejeros y funcionarios de buen nivel técnico para la elaboración de los diagnósticos, los programas y los proyectos articulados el plan de desarrollo, (2) la realización de las Agendas Municipales como escenarios de interlocución de la Gobernación con los municipios y la sociedad civil para el análisis de problemáticas, la determinación de compromisos y la coordinación de acciones de varios niveles de gobierno, (3) el liderazgo y el nivel técnico en la coordinación de los OCAD departamentales y regionales, y (4) la puesta en práctica de cumbres de alcaldes en las que, entre otras actividades, se hace seguimiento a los proyectos de inversión más significativos a nivel local.

Ejemplos de ello son las alianzas entre el sector público y organizaciones sociales y privadas, como la que se suscribió para el diseño y la implementación del Plan de Etnodesarrollo Palenque 2015, en conjunto con la Fundación Semana, la Fundación Carvajal, la Fundación Saldarriaga Concha y la comunidad de San Basilio de Palenque (Daza y Oliveros 2014). Así mismo, se destaca el proceso de intercambio de experiencias con la Gobernación de Antioquia.

En este campo se destaca la creación del sistema de información departamental BolivarInfo, el cual, según Campos (2014, p. 23), permite “la presentación, reporte y consulta de indicadores sectoriales de los municipios y departamentos, se convierte en una apuesta de cambio estructural que busca fortalecer las capacidades de la administración departamental en la generación de !19

información sobre el departamento.” También salta a la vista, en este sentido, el programa de becas para la formación en maestrías y doctorados financiado con recursos de regalías.

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El avance más significativo hacia la constitución de un modelo de gobernanza policéntrica en el departamento de Bolívar es, sin lugar a dudas, la creación y la puesta en marcha del Centro de Pensamiento y Gobernanza de Bolívar.

! Según Salazar y Rodríguez (2013, p. 7), ! “… el Centro de Pensamiento y Gobernanza (CPG) servirá como orientador de los procesos que definen las prioridades de Bolívar, servirá para articular las necesidades del territorio con las decisiones públicas, proporcionará información que permita definir una agenda política eficaz, y brindará soporte técnico a las demandas de información y análisis de los actores gubernamentales y no gubernamentales del departamento… (así mismo) fortalecerá la capacidad de interlocución del Gobierno Departamental con diversas entidades del orden nacional.”

! De acuerdo con Oliveros (2013, p. 13), ! “El CPG, además de la generación de conocimiento científico, pretende apoyar a la gestión

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pública y la gobernanza departamental, levantando y consolidando información, y buscando la apropiación de dicha información y conocimiento entre los servidores públicos y los actores sociales… el CPG ha establecido el enfoque “Ecola”, que es una palabra (acrónimo) formado por la unión de las primeras letras de los siguientes lineamientos: Enfoque interdisciplinario, centrados en el problema, orientados al futuro, lenguaje amigable y aprendizaje colaborativo.”

El CPG, desde estas concepciones y orientaciones, tiene el potencial de convertirse, más que en un tanque de pensamiento, en una unidad de consultoría interna de la Gobernación de Bolívar que, además de generar información y conocimiento útiles para la toma de decisiones públicas y para fortalecer la interlocución con otros niveles de gobierno, permita propiciar procesos de innovación tecnológica y social, así como de aprendizaje social, al interior de las diversas dependencias y organizaciones que componen la administración pública departamental, así como aquellas que operan en los municipios.

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En este sentido, también vale la pena pensar en este posible rol del CPG desde un marco de construcción de inteligencia organizacional:

!“El aprendizaje experiencial de las organizaciones generalmente produce una gran cantidad

de conocimiento específico al contexto que es inaccesible para el consultor convencional. Como consecuencia, un consultor que pretenda darle consejos específicos a una organización específica seguramente estará desorientado. Sin embargo, el aprendizaje experiencial es imperfecto: tiende a exagerar la importancia de eventos ocurridos por encima de la importancia de los eventos que hubieran podido ocurrir. Tiende a cerrarle la puerta a la experimentación… Los consultores pueden ayudarle a las organizaciones a superar estos problemas mediante dos tipos de mecanismos. Primero, ayudan a recoger y sistematizar experiencias a través de diversas organizaciones… Segundo, proveen interpretaciones alternativas de su historia y de sus posibilidades…” (March, 1999, p. 275)

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La configuración del CPG como, además de un tanque de pensamiento, un órgano de consultoría interna de la Gobernación de Bolívar podría contribuir enormemente en el avance hacia un modelo de gobernanza policéntrica en la medida en que, con base en estudios, encuestas, la identificación y difusión de buenas prácticas, y el acopio, la sistematización y el análisis de “grandes datos” (big data), permita alimentar, planificar, coordinar y evaluar procesos de aprendizaje organizacional.

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Esta propuesta, así como una serie de propuestas complementarias orientadas hacia la configuración de un modelo de gobernanza policéntrica en la Gobernación de Bolívar, se detallan en la siguiente sección.

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6. Propuestas de gobernanza policéntrica para el departamento de Bolívar

Fortalecer al CPG en función de la agregación y la sistematización del conocimiento que se produce en las dependencias de la administración departamental y en los gobiernos locales, así como en función de proveer diagnósticos e interpretaciones alternativos sobre los problemas que éstos enfrentan en lo cotidiano, puede contribuir en la dinamización de los procesos de aprendizaje requeridos para la consolidación de la Gobernación como una organización capaz de aprender permanentemente cómo adaptarse a los cambios en su entorno de gestión.

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Entre las principales capacidades y estrategias que el CPG está desarrollando e implementando, o que tiene la oportunidad de profundizar, cultivar y desplegar, están las siguientes:

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Investigación aplicada

El CPG ha venido desarrollando un programa de investigación orientado hacia la caracterización del estado de la cuestión y el análisis de los retos más relevantes en diversos sectores claves para el direccionamiento y la evaluación del Plan de Desarrollo. Es importante realizar un balance de este primer esfuerzo, para propiciar un proceso de aprendizaje que permita orientar y focalizar este tipo de estudios de manera cada vez más estratégica. En principio, puede ser muy útil comenzar a explorar articulaciones entre la estrategia de investigación aplicada con temáticas, problemas y preguntas intersectoriales, más que sectoriales.

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Evaluación de impacto

La evaluación de impacto permite dar cuenta de la relación causal entre las políticas, los programas y los proyectos implementados por el gobierno, con los resultados e impactos alcanzados. Una cosa es establecer que una variación en los indicadores relevantes en el marco de una política pública se produjo al mismo tiempo que ésta fue implementada, y otra cosa es establecer que dichas variaciones se produjeron por causa de la implementación de dicha política. Si no se puede establecer – así sea de manera aproximada, dadas las dificultades teóricas y metodológicas de dicho ejercicio – el vínculo causal entre las estrategias de gobierno y los resultados que se les atribuyen, no pueden generarse procesos de aprendizaje organizacional e institucional robustos, y se corre el riesgo de que la rendición de cuentas quede coja en áreas de gran relevancia para el gobierno y la ciudadanía. Dados los altos costos requeridos para desarrollar procesos de evaluación de impacto, así como la empinada pendiente de la curva de aprendizaje inicial que cualquier organización debe acometer para desarrollarlos, es importante establecer – desde el gabinete de gobierno – una agenda de evaluaciones estratégicas sobre políticas y programas cruciales del Plan de Desarrollo. Así mismo, se recomienda comprometer, dentro del mismo presupuesto de cada programa o proyecto estratégico, una partida de inversión destinada a su evaluación ex ante y ex post, como parte de la política de producción de conocimiento de la Gobernación. •

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Innovación social

La innovación social es la aplicación práctica de nuevos conocimientos sobre el comportamiento humano para el diseño de mecanismos que le ayuden a tomar mejores decisiones a las organizaciones (públicas, sociales y privadas) y a las personas22. Como parte de una agenda de producción de conocimiento, el CPG “puede jugar un papel vital en la difusión de este conocimiento, el acompañamiento en su aplicación y la experimentación requerida para afinar detalles contextuales en su implementación” (Abitbol, 2013b).

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Gestión del conocimiento

El CPG ha construido un centro de documentación en línea en el que se han venido incluyendo recursos bibliográficos y documentos con información relevante sobre el departamento. Esta puede ser una de las estrategias más importantes en función de una muy necesaria agregación, sistematización y gestión del conocimiento existente, pero actualmente fragmentado y desarticulado, sobre la historia, la geografía, la economía y la política del departamento de Bolívar; así como de los diversos documentos sobre planes de desarrollo, políticas y programas que se han implementado por parte de la Gobernación y los diversos gobiernos municipales, incluyendo sus evaluaciones. Dicha biblioteca pública virtual de Bolívar podría estar articulada e ir de la mano de la creación de un banco de 22 Ver Abitbol (2012).

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experiencias y buenas prácticas que incluya iniciativas de los sectores privado, comunitario y social, así como del desarrollo (particularmente de una plataforma cada vez más amigable con el usuario), el fortalecimiento y la profundización continuos de BolívarInfo.

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Creación y fortalecimiento de capacidades

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El CPG se encuentra explorando la posibilidad de establecer alianzas estratégicas con las universidades regionales para desarrollar las capacidades de los funcionarios públicos. Esta estrategia puede potenciarse mediante el diseño e implementación de cursos masivos en línea sobre gestión pública local y departamental, descentralización, gobernanza y buenas prácticas; así como estableciendo una agenda de pertenencia y seguimiento sistemático a redes de conocimiento y buenas prácticas.

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Una agenda regional para la profundización de la descentralización

El análisis y la formulación de propuestas de diseño institucional23 en torno al marco de reglas de juego dentro del cual la Gobernación debe cumplir su rol, especialmente de articulación y coordinación de la gestión pública en el territorio, debería ser una de las prioridades de producción y gestión del conocimiento en el Departamento de Bolívar. Para ello, es de fundamental importancia contar con el conocimiento de primera mano que, sobre las restricciones institucionales del esquema de descentralización y su implementación, han adquirido las diversas dependencias de la Gobernación, los municipios y las organizaciones no gubernamentales y ciudadanas que participan en la creación de valor público en el departamento. El CPG podría coordinar un proceso, liderado por el Gobernador y quizás en conjunto con otros departamentos y la academia regional, para la formulación de un paquete coherente de propuestas legislativas orientadas hacia el rediseño de la arquitectura de la descentralización en Colombia, con énfasis en el planteamiento de un nuevo Régimen Departamental, basado en la gobernanza policéntrica, como eje de dicho rediseño institucional.

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