Antecedentes conceptuales del Decreto Ejecutivo No. 16. ¿Nuevas formas de participación controlada?

Antecedentes conceptuales del Decreto Eiecutivo ·No. 16: ¿Nuevas formas de participación controlada? Comparación de las realidades institucionales de Ecuador y Venezuela Abogado ypolitólogo ecuatoriano. MSc en Ciencia Política (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales). MA en Derecho Constitucional (Universidad Andina Simón Bolívar). Autor del libro La Falsedad del Poder (Quito: LITIS, 2009) disponible en Librimundi. Editor ycoautor del libro Imperio de la ley (Loja: UTPL, 2006). Ex docente en Derecho Administrativo yen Ciencia Política (Universidad Internacional del Ecuador). Becario FLACSO (2009) yAyudante de investigación UASB (2008). Áreas de concentración: autoridad, poder político, democracia, constitucionalismo, gobernabilidad, comunicación política. Estudios en Economía y Periodismo. Columnista en el Diario La Hora con más de trescientos artículos de divulgación publicados desde 2005. Próximo libro a publicar: El derecho de resistencia: ¿garantía uoposición al Estado constitucional? Ejercicio, tipiddad yprocedencia del derecho de resistencia en la democracia ecuatoriana de la última década (2000-2010).

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Resumen: El Decreto Ejecutivo No. 16, expedido el 4 de junio de 2013 en Ecuador, ratifica una política de concentración del control de la sociedad civil. Este breve trabajo se propone lo siguiente: comparar los marcos institucionales en materia de organismos de participación en Ecuador y Venezuela como escenario antecedente a la expedición del Decreto Ejecutivo No. 16 y analizar este instrumento bajo estos in sumos.

Introducción: Las constituciones ecuatoriana de 2008 y venezolana de 1999 introdujeron en los modelos estatales de cada uno de estos países sendas reformas en materia de participación. En Venezuela, después de la existencia de algunas figuras jurídicas subsistieron los Consejos Comunales mientras que en Ecuador están pendientes de existir las denominadas como "instancias de participación':

de una frondosa normatividad de control. Los Decretos Ejecutivos No. 982 del 8 de abril de 2008 y No. 133 del 7 de marzo de 2007 se expidieron para introducir figuras de control asociadas al registro y a la centralización de la rectoría de estos organismos de la sociedad civil. El Decreto Ejecutivo No. 16, expedido el4 de junio de 2013 en Ecuador, ratifica esta política de concentración progresiva de la capacidad de rectoría y la consolida. Este breve trabajo se ocupa de responder ¿cuál es el germen institucional de estas medidas en materia de participación?, y ¿cuáles son los problemas a los que conduce este nuevo marco institucional? La información está organizada en tres partes. La primera está destinada a hacer una evaluación conceptual de la noción de participación en el Decreto Ejecutivo

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Las constituciones ecuatoriana de 2008 y venezolana de 1999 introdujeron en los modelos estatales sendas reformas a la arquitectura institucional. Ambas contemplan fórmulas similares de separación entre gobernantes y gobernados, entre el poder político orgánico y poder ciudadano participativo, lo que para algunos autores contradice los fundamentos de la democracia (Le Brazidec, 2002; Schmitt, 2002). En Ecuador se incorporan las "instancias de participación" y en Venezuela lo mismo con los "consejos comunales" que son, en teoría, institutos participativos, de generación de políticas públicas locales y de rendición de cuentas a nivel subnacional. Los actores convocados a integrar estos espacios son los movimientos sociales, que son según Dahl (2002: 32-33) un conjunto de nuevos actores que ya en el pasado pugnaron por un lugar de reconocimiento en la escena política nacional, pero que hoy lo hacen sin mayores filtros de acceso y de legitimación popular democrática o electoral, en términos de Pachano (2010: 29).

Con la vigencia de la Constitución ecuatoriana que se menciona entró en marcha un modelo de Estado que centraliza la participación en órganos de control dependientes del poder ejecutivo. Esto se ratifica en el Decreto Ejecutivo No. 16 (DE-16), expedido el 4 de junio de 2013 en Ecuador para confirmar la política de concentración instrumentada por la Constitución y para consolidar la capacidad de rectoría estatal de los organismos de la sociedad civil, anticipada en los Decretos Ejecutivos No. 982 del 8 de abril de 2008 y No. 133 del 7 de marzo de 2007. La Ley de Participación Ciudadana (201 O) incorpora en su Art. 36 la figura del "sistema unificado de información de las organizaciones de la sociedad civil'; mientras que el DE-16 subraya convenientemente en ciertas figuras del Derecho Civil como el fortalecimiento de los estatutos de constitución en materia de penalización y la vigilancia a sus miembros, así como la discrecionalidad en la disolución del organismo como atribución del Estado centraF.

Ambos procesos constituyentes, el ecuatoriano y el venezolano, son similares en términos de ampliación de los derechos en sus cartas políticas. Las dos constituciones proponen modelos alternativos de democracia que proveen de amplios márgenes de intervención popular para hacer practicable la denominada democracia

De esta combinación se logra que el DE-16 incorpore el principio de existencia de las organizaciones civiles como una discrecionalidad calificada por la Secretaría Nacional de Gestión Política (SNGP) que puede disolverlas en caso de incumplimiento de formalidades en el acto de constitución, de atraso en la entrega de in-

1 Algunos autores han dicho que con esto se pretende, desde la estruáura estatal, lograr lo que antes no se pudo por una acentuada debilidad del sistema de part1dos políticos o desde la presión popular (Drak~ 1982: 190-199; Oxhorn, 1998: 212; lñigo, 2008: 77-78) por la debilidad de la clase obrera yde su lucha en las calles, lo que supone un riesgo importante de cooptación de los organizaciones de la sociedad civil através de políticas promovidas por el Estado central (lanni, 1975: 56; Garretón, 1983: 65-89). 2 Son consideradas como organizaciones de la sociedad civil solamente aquellas que se ha)lln establecido en virtud de la ley y que hayan sido aprobadas por el Presidente de la República (Código Civil de Ecuador, 2005: Art. 565). Sus estatutos, que como luego se verá deben ser aprobados por la secretaría competerte del gobierno, tienen fuerza obligatoria y cláusulas de penalización para sus miembros así como "derechos de policía" (Código Civil de Ecuador, 2005:Art. 572 y 573).las corporaciones no pueden disolverse por sí mismas, sin la aprobación de la autoridad que legitimó su establecimiento (Código Civil de Ecuador, 2005:Art. 577).

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formación sobre sus gestiones pasadas o futuras, por contravenir las órdenes de las autoridades en cualquier momento de su existencia, por inactividad declarada de oficio por la secretaría competente, por vincularse con actividades de carácter partidista o por atentar a la seguridad interna y externa del Estado (DE-1 6, 2003: Arts. 6.11 7.3, 7.7, 26.11 26.3, 26.4, 26.7)3. El gobierno central, a través de esta SNGP, goza además de una presencia permanente durante toda la vida de la organización, es decir durante el reconocimiento, legalización, fortalecimiento, y participación en asuntos de interés público, además de la cogestión del diseño, ejecución y control de programas y/o proyectos de políticas públicas (DE-16. 2003: arts. 9.6, 9.7). Como queda claro, la rectoría de todo este sistema de organizaciones sociales la tiene el gobierno central (DE- 16, 2003: Art. 10), así como del Registro Único de Organizaciones de la Sociedad que estará a cargo de la SNGP, dependencia de la Función Ejecutiva (DE- 16, 2003, 2003: Art. 41 ). Pero ¿cuáles son los antecedentes institucionales y comparados de estos mecanismos de concentración de los órganos de la sociedad civil? ¿Existen referencias que puedan demostrar que la concentración de la participación en la persona del ejecutivo es un hecho material? La siguiente sección se encarga de responder a estas interrogantes.

2. Ecuador y Venezuela. Estudio de la participación en estos países: 2.1 Ecuador: las instancias participativas La participación política y democrática en el Ecuador de los últimos años ha estado domi3

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nada por tres fenómenos importantes: la irrupción de una sociedad civil activa y articulada en la recuperación del espacio público urbano (Ramírez, 2005; de la Torre, 2008), las experiencias participativas a nivel subnacional (Ramírez, 2005b; Ospina et al, 2006), y el crecimiento de las llamadas instituciones participativas incorporadas en las reformas constitucionales en América Latina (Dagnino, 2006) de las que Ecuador no es ajeno. En la evolución constitucional de los derechos de participación la más importante innovación de naturaleza institucional corresponde a las instancias locales de participación en los niveles de gobierno (Constitución del Ecuador, 2008: Art. 100). Estas instancias de participación son órganos consultivos locales en temas de administración de recursos, selección de políticas públicas y rendición de cuentas (Constitución del Ecuador, 2008. Art. 100; Ley Orgánica de Participación Ciudadana, 201 O. Art. 65). Su carácter participativo podría cuestionarse pues la rectoría en estos espacios corresponde al poder central que está por encima de una sociedad civil sin capacidad de escoger a sus representantes en estos organismos por sí misma (Dagnino et al, 2006: 73). Por ejemplo, estas instancias de participación serán conformadas por el gobernador regional, como primera autoridad del gobierno autónomo descentralizado regional (Ley Orgánica de Participación Ciudadana, 201 O. Art. 36 y 37 lit. f). Además son el marco de relación entre la función ejecutiva desconcentrada y los gobiernos autónomos descentralizados, la sociedad civil y la ciudadanía (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Ecuador, 201 o. Art. 11) 4 •

El representante legal está obligado a presentar información económica y de cualquier otra naturaleza al gobierno (DE Nro. 16,2003: art. 22.1), asi como del registro de inclusión y exclusión de miembros (DE Nro. 16, 2003: rt. 23). Forman parte del Sistema Nacional Descentralizado de Planit1cación Participativa, en compañía, principalmente del gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados (Código Organico de Planit1cación y Finanzas Públicas, Ecuador. 201 O. Art. 21 ). Son integrantes de los Consejos de Planit1cación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados con la presencia de tres delegados (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Pública~ Ecuador. 2010.Art. 28.4). La ley no indica la manera como serán seleccionados estos delegados.

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Son instancias de participación: {a) los Consejos Ciudadanos, (b) los Consejos Consultivos, (e) las instancias de participación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados y regímenes especiales, y (d) las demás que se conformen para el ejercicio de la planificación participativa (Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, Ecuador, 201 O. Art. 21.6). Adoptarán el nombre que se defina en cada nivel de gobierno (Ley Orgánica de Participación Ciudadana, 201 O. Art. 64). La máxima autoridad local convocará al menos tres veces en el año a las instancias locales de participación (Ley Orgánica de Participación Ciudadana, 201 O. Art. 65 inc. 3ero}.

tos representantes del régimen dependiente, y cuántos de la sociedad civil o en qué manera serán elegidos. Para la selección de los delegados de la sociedad civil solamente se dice que "serán designados prioritariamente por las asambleas ciudadanas locales': Sin embargo, tampoco queda claro qué deben entenderse por asambleas ciudadanas locales (Ley Orgánica de Participación Ciudadana, 201 O. Art. 65}, ni qué se debe entender por niveles de gobierno. Lo que hoy se sabe con el DE-16 es que el Estado central gozará de una enorme presencia en la conformación de estos organismos.

Estarán integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad civil (Constitución del Ecuador, 2008. Art. 100; Ley Orgánica de Participación Ciudadana, 201 O. Art. 65}. Sin embargo no queda claro cómo serán elegidas las primeras de éstas y en qué número, además de cuán-

El modelo protagónico y participativo venezolano intenta superar el dilema producido entre la democracia representativa y participativa, según López Maya y Lander (2008b: 144). No obstante, acepta la creciente concentración del poder, la debilidad en la construcción de un liderazgo colectivo y el personalismo que

2.2 Venezuela: los Consejos Comunales

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gira en torno a la figura del presidente en Venezuela. Entre las organizaciones dependientes de la persona del presidente se encuentran los Consejos Comunales que son las instancias organizativas en donde se articulan localmente todas las organizaciones sectoriales, asambleas de ciudadanos, iniciativas legislativas, los concejos locales de planificación pública, las juntas parroquiales, etc. (López Maya y Lander, 2008b: 162). La dinámica participativa en este país se configura en dos posibilidades: la dirigida por el patrón e 1 i ent e 1 a r paternalista q u e

e o n vierte al Estado en controlador y colonizador de las iniciativas sin mediaciones ni mecanismos de contraloría social; y la que ya se encuentra bajo el dominio del gobierno, dominada también por la presencia de niveles intermedios de articulación de organizaciones populares (López Maya y Lander, 2008b: 164). La reciente constitución venezolana de 1999 genera nuevos espacios de interacción que

buscan sustituir a las organizaciones políticas y crear canales de comunicación cuasi directos entre los ciudadanos y el poder ejecutivo, edificados con la intención de reemplazar las estructuras de la democracia liberal representativa (Maingon, 2006: 125 y 126)5. Los Consejos Comunales (CC) se definen como instancias de participación, articulación e integración de las diversas organizaciones comunitarias que tienen el objeto de ejercer directamente la gestión de las políticas públicas locales, y la formulación y ejecución de los proyectos orientados a responder a las necesidades de las comunidades. Son espacios desde los cuales se intenta construir la democracia pa rtici pativa y protagónica, y posibilitar que las comunidades organizadas activen la democracia directa en contra de la democracia representativa (Maingon, 2006: 128, 130, 136 y 137). Se entiende que bajo este marco subsiste el enorme riesgo de un progresivo debilitamiento del rol de las autoridades representativas regionales y locales, estas sí nombradas en elecciones universales y directas, por la presencia de estos consejos que son colectivos de agregación de intereses parciales de la sociedad civil que gozan de la capacidad

5 El origen de los Consejos Comunales bien puede partir del principio de participación popular en la gestión pública, así como en las figuras del cabildo abierto, las asambleas ciudadanas y las instancias de atención ciudadana de la Constitución venezolana de 1999 (Constitución deVenezuela, 1999.Art. 62 inc. 2do, Art. 70).Además de estas la elección de cargos público' el referendo, la consulta popula~ la revocatoria del mandato, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, son consideradas en esta Constitución como medios de participación y protagonismo popular e instancias de idéntico rango juridico (Constitución de Venezuela, 1999. Art. 70).

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de conectarse directamente y sin intermediarios con el poder ejecutivo central.

Los Consejos Comunales (CC) aparecen en la ley de los Consejos locales de Planificación Pública de 2002. En el texto, como parte de las obligaciones de los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP) se hace constar la vincu-

lación permanente de las redes de los consejos parroquiales con los consejos comunales (ley de los Consejos locales de Planificación Pública, Venezuela, 2002. Art. 6). Antes de ser reformados en el 2006, los CLPP eran los órganos encargados de la planificación integral del gobierno a nivel local, y su mecánica respondía en todo caso a la naturaleza propia del municipio (Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, Venezuela, 2002. Art. 2). Sus principales atribuciones se dirigían al control y vigilancia en la ejecución del Plan Municipal de Desarrollo (PMD) y la elaboración del mapa d!=! necesidades de cada circunscripción municipal (Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, Venezuela, 2002. Art. 5, numerales 5 y 19). En su formulación debe tomarse en consideración lo dispuesto en "las líneas generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación, en el Plan Nacional de Desarrollo, en el Plan de Desarrollo Regional y el Plan Estatal de Desarrollo respectivo" (Decreto ejecutivo N° 1.528 con fuerza de Ley Orgánica de Planificación, Venezuela, 2001. Art. 55). Los CLPP están compuestos por el alcalde municipal, quien preside el organismo, los 6

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concejales municipales, los presidentes de las Juntas Parroquiales y los representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada que sean establecidas por la ley (Constitución de Venezuela, 1999. Art. 182). A partir de 2005 los Consejos Comunales se convierten en instancias del CLPP para servir de centros para la participación y el protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas (Ley Orgánica del Poder Público Municipal, Venezuela, 2005. Art. 112). En 2006, se promulga la Ley de los Consejos Comunales. La disposición transitoria única de la Ley deroga el Art. 8 de la Ley de los CLPP que encarga a este consejo la promoción de una red de consejos parroquiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil (Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, Venezuela, 2002. Art. 8). La ley reforma la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005) y suprime la relación de los consejos comunales con las alcaldías y las juntas parroquiales. Se crea la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular, designada por el Presidente de la República, y a través de esta comisión se establece el enlace de los consejos comunales directamente con el gobierno central (Ley de los Consejos Comunales, Venezuela, 2006. Art. 30). Todo el laberinto orgánico explicado antes se resume a una sola regla después de esta última reforma: los órganos de la sociedad civil absorbidos por las instancias de participación local para la planificación de las políticas públicas locales dependen desde 2006, como queda dicho, del poder ejecutivo central6.

La Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular es designada directamente por el presidente venezolano para evaluar el desarrollo de los Consejos Comunales a nivel nacional, regional y local, y tiene la función de crear Equipos Promotores Externos para la conformación de los Consejos Comunales (Ley de los Consejos Comunales, Venezuela, 2006. Art. 30). Esta misma comisión designa a la Comisión Regional Presidencial del Poder Popular por cada estado, previa aprobación del Presidente de la República (Ley de los Consejos Comunales, Venezuela, 2006. Art. 31 ). La misma comisión nacional designa una Comisión Local Presidencial del Poder Popular (CLPP) por cada municipio, también con la aprobación previa del Presidente de la República.

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Comentarios finales Ambos modelos de gobierno, el venezolano y el ecuatoriano, venden la ilusión de un modelo de administración pública descentralizada y sin mediaciones institucionales. Siguiendo la ruta de la reforma venezolana, y de lo que viene sucediendo en Ecuador, el fortalecimiento institucional se dirigen en ambos países a robustecer un sistema de gobierno personalista en donde los órganos de la sociedad civil son cada vez más absorbidos por el Estado bajo la figura de la participación popular en la elaboración de políticas públicas locales. El DE-16 expedido en Ecuador fortalece este criterio de nueva participación con la rectoría del Estado en materia de organización social, pues ahora goza de la discrecionalidad de inscribir y negar la inscripción a cualquier organismo de la sociedad civil, y además margina en la ilicitud a las organizaciones que no estén inscritas. La SNGP aparece como una figura que tiene un espíritu de control policial, de pesquisa y de vigilancia de la información, así como de las actividades de los organismos de la sociedad civil lo que corresponde a un tipo de control de las organizaciones en un marco de principios panópticos. La burocratización de los procedimientos de inscripción y de la reinscripción de los organismos de la sociedad civil constituye una maraña de trámites que amenazan la existencia fluida de organismos que agreguen intereses particulares, barriales, locales, sindicales, y sobre todo políticos que además están prohibidos, lo que forma parte de un modelo de dominación viabilizado por la vía de la concentración de la participación en el ejecutivo y por el debilitamiento de las acciones espontáneas de manifestación de la sociedad.

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El Estado ecuatoriano, bajo este decreto, entra a regular la integración del último miembro de las todavía inexistentes "instancias de participación" que son los representantes de la sociedad civil (Constitución del Ecuador, 2008. Art. 100; Ley Orgánica de Participación Ciudadana, 201 O. Art. 65). Los demás, las autoridades electas y los representantes del régimen dependiente obedecen al mismo origen electoral del presidente quien dispondría de los tres lugares a ocupar en el mismo organismo de control de cuentas y planificación de políticas públicas en el orden subnacional. La participación ciudadana no es, entonces, ciudadana sino estatal® Bibliografía: Dagnino, Evelina; Alberto J. Olivera y Aldo Panfichi (2006). "Para otra lectura de la disputa por la construcción de democracia en América Latina': Introducción, México DF: FCE, C/ESAS, Universidad Veracruzana. Dahl, Robert (2002). La Poliarquía. Participación y oposición, Madrid: Tecnos. De la Torre, Carlos (20 7O). El tecnopopulismo de Rafael Correa, mimeo, Quito, mayo. _ _ _ _ _ _ _ (2009). "Populismo radical y democracia en los Andes'; en Journal of Democracy en Español, (7) (7 ). _ _ _ _ _ _ _ (2008). "Protesta y democracia en Ecuador: la caída de Lucio Gutiérrez'; en Margarita López Maya y otros (editores). Luchas contrahegemónicas y cambios políticos recientes de América Latina, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires: CLACSO.

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