analisis de una politica publica, el caso de la Ley 3622 del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires
Descripción
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Nos referimos a los clásicos trabajos de Hegel, Marx y Weber e incluso más recientes como las de O'Donell quienes básicamente percibían al Estado: como la encarnación de "la razón en la historia", como "el brazo armado de la burguesía", como "el detentor del monopolio de la violencia legítima", o como articulador y organizador de la sociedad capitalista, respectivamente.
Dicha política intenta integrar toda la legislación en un único ordenamiento normativo que se incorpore el Código de Tránsito y Transporte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
3A pesar de contar entre sus antecedentes a Madison y a de Tocqueville, generalmente se considera fue Bentley quien estableció los principios fundadores de este enfoque. Véase A. Bentley, The Process of Government Chicago, Chicago University Press, 1908. Másreciente: D. Truman, The Government Process: Political Interests and Public Opinion, NY, Knopf, 1964.
Así denominado para distinguirlo de trabajos anteriores llamados institucionales, limitados a la descripción jurídica de las instituciones formales. Para unaapreciación del enfoquevéase K. Shepsle, "Studying Institutions: Some Lessons from the Rational-Choice Apptoach", en Journal of Theoretical Politics, No. 1,1989, P. Hall y R. Taylor, "Political Science and the Three New Institutionalisms", en Political Studies, vol. XLIV, 1996.
R. Putnam, Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, Princeton Press, 1993.
M.Howlett, y M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Ontario, Oxford UniversityPress, 1995
* Ley Nº 2181 (B.O.C.B.A. Nº 2611)
* Ordenanza Nº 41.815 (B.M. Nº 17.950) (811.1/11)
* Ordenanza Nº 43.880 (B.M. Nº 18.721) (AD 811.12)
* Ordenanza Nº 40.704 (B.M. 17.606) (811.17)
* Ordenanza Nº 41.809 (B.M. Nº 18.008) (811.20)
La Municipalidad de La Ciudad de Buenos Aires ha sido el gobierno de la ciudad desde sus inicios como tal en el año 1880hasta el año 1996 en el que por la Reforma de la Constitución Argentina del año 1994 la ciudad alcanza su autonomía y mediante la Ley Nacional Nº 24.588 se establece el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como un régimen republicano
Se considera la primera medida de fuerza en el sector la decidida en una asamblea de cocheros en relación de dependencia el 15 de enero de 1904 en contra de la derogación del "diario Fijo" ParapugnaOp. Cit.
Entrevista a Jorge O. Viviani, secretario general del Sindicato de Peones de Taxis en oportunidad del 75 aniversario de SPAT, en Domergue, E. Et. Al. "Historia del Taxi Porteño" (2010)
Sólo un tercio de los trabajadores taxistas no son propietarios de sus vehículos, según datos de la Sub Secretaria de Transportes de la Ciudad de Buenos Aires.
Fundado en Septiembre de 1948 - Personería Gremial 305, no sólo adherido a C.G.T sino que forma parte de la propia mesa chica de conducción de dicha central obrera.
Sr. Norberto Ottaviano vicepresidente de SPAT
Shepsle, K. y M. Bonchek, (1997)
Università di Bologna (Sede de Buenos Aires) Universidad Nacional de Tres de Febrero
Maestría en Metodología
de la Investigación Social
ANALISIS DE POLITICAS PUBLICAS
Lic. Walter Cespi
INTRODUCCION:
Pensar el análisis de las políticas públicas como un saber riguroso y pleno de racionalidad implica hacerlo con el reconocimiento de que su objeto de estudio es un fenómeno social, empírico pero no objetivo, una verdadera construcción producto de la interacción humana. Este reconocimiento, el de la naturaleza misma de las políticas públicas, es probablemente lo único en lo que los investigadores de esta materia encuentren consenso y unanimidad. Efectivamente, del mismo modo en que múltiples son los abordajes que sugieren encarar el análisis de las políticas públicas con diferentes metodologías, su objeto de estudio también encierra una enorme multiplicidad de definiciones. "No existe una definición única de política pública. El concepto tiene diversas interpretaciones y alcances. Las diferentes teorías sobre el Estado y los diversos abordajes analíticos determinan las distintas interpretaciones posibles del término." Zeller (2007)
Sin dudas esa naturaleza de entramados de subjetividad que las políticas públicas poseen las convierten probablemente, en uno de los fenómenos de la vida humana con mayor complejidad, conteniendo una enorme carga sentido, racionalidad y fines desde la aparición misma de los estados modernos y el desarrollo de su aparato burocrático. Esto permite justamente, la existencia de una nutrida cantidad tanto de definiciones teóricas como de posibles análisis de las mismas.
Si bien mucho más jóvenes y recientes, las reflexiones acerca del análisis de las políticas públicas están ligadas a reflexiones más antiguas y anteriores, como lo son aquellas que se han venido planteando acerca del Estado. Si bien estas no están en discusión en el presente trabajo, sólo diremos que las mismas se han venido ocupando de cuestiones abstractas referidas esencialmente a la naturaleza, lugar y legitimidad del Estado. En la actualidad, el Análisis de la Políticas Públicas como disciplina, está centrada por un lado, en el análisis de la actividad concreta del Estado y fundamentalmente en la de aquellos actores involucrados en la decisión y ejecución de tales políticas; y por el otro intenta actuar como instrumento de racionalización de dicha actividad.
Nos interesa, a los fines de este trabajo una particularidad que el análisis de las políticas públicas ha venido desarrollando desde hace algunas décadas. Se trata del cambio de foco que ha estado sufriendo la mirada o más bien una ampliación del objeto de estudio. Nos referimos específicamente al cambio que va desde el análisis de las decisiones políticas y sus implicaciones, al estudio de las acciones que llevan o se derivan de las mismas y sus efectos en el planteo original; pasar de la preocupación por la decisión a la preocupación por la acción, plantearse esencialmente la acción implica preguntarse por el papel que juegan los diversos protagonistas de la misma, sus intereses e interacciones, relativizando el papel del decisor público, su estatuto y su proceso de selección (Friedman, 1897).
Esta decisión teórica y a su vez práctica está vinculada al hecho de que el presente trabajo tiene la intención de ser probablemente, un capítulo de nuestra Tesis de Maestría. Considerando que ésta tiene como tema "las problemáticas de agremiación y acción sindical de los taxistas de la Ciudad de Buenos Aires" será entonces la cuestión de la "acción" de los actores involucrados en la definición y ejecución de una política pública donde, lo largo de las páginas que siguen, el presente trabajo hará foco teniendo como propósito examinar el proceso a través del cual se llegó a sancionar la Ley de la Ciudad de Buenos Aires Nro. 3622, que regula "El Servicio de Transporte Público de Pasajeros en Automóviles de Alquiler con Taxímetro -Taxis"
DEFINICIONES TEORICO METODOLOGICAS
Hablábamos ya de lo flexible y hasta complejo de la noción de Política Pública, por ello es necesario establecer concretamente de qué manera analizar una política pública y qué aspecto analizar de la misma. Si a esto sumamos la tentación que existe por parte de los analistas, de intentar explicar estos fenómenos políticos a través de una sola variable principal Hernández G. (1999) el resultado nos lleva necesariamente a hallar un marco de análisis que permita reflexionar acerca de un problema concreto del universo de las Políticas Públicas de manera clara, especifica y coherente. Este hecho nos exige entonces, concentrar el estudio en unos elementos particulares acorde a nuestro interés específico. Y dado que este interés es precisamente examinar la acción de los actores involucrados en la formulación de una ley que es parte de una serie de Políticas Públicas del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en materia de transporte público sustentable, recurriremos a poner en discusión dos enfoques teóricos a nivel macro con los cuales creemos a priori, se podría analizar la actividad de los actores involucrados en la decisión y formulación de la reglamentación objeto de nuestro estudio.
Uno de estos enfoques nos permitirá abordar el análisis desde el punto de vista de los grupos involucrados en la producción de Políticas Públicas. El Pluralismo o Behavorismo sugiere que en los grupos dotados de intencionalidad política, sus miembros si bien pueden cruzarse entre los grupos no necesariamente lo hacen, carecen de monopolios controlando la representación, y son desiguales en términos de recursos y de acceso al proceso de producción de políticas. Esta perspectiva ve a la actividad política como un proceso en el cual los grupos de interés en competencia se reconciliarían y lograrían así construir una Política Pública. Y aunque la opinión de Francisco Miro Quesada Rada (1994) quien sostiene que con este enfoque no es posible analizar y conocer la realidad política sólo a partir del estudio de los textos de las normas y por consiguiente, hay que estudiar las actitudes políticas, la conducta y el comportamiento político de los individuos y grupos que interactúan en la sociedad; entendemos que de todos modos, este enfoque podría aportarnos los instrumentos teórico metodológicos adecuados para los fines del presente estudio.
La otra perspectiva, mas reciente en el debate del análisis de las Políticas Públicas, es la denominada Neoinstitucionalismo, se presenta justamente advirtiendo las limitaciones del enfoque anteriormente citado y pretenden explicar la actividad política centrando el análisis en las variables de tipo institucional. Ciertos trabajos cercanos a esta hacen énfasis sobre la importancia del contexto social donde se sitúan las instituciones para explicar su desempeño. Esta particularidad resulta para nosotros sumamente importante como intento de explicar algunas etapas del ciclo de producción de Políticas Públicas lo cual veremos más adelante. Pero volviendo nuevamente sobre el Neoinstitucionalismo diremos que, según este enfoque la producción de las políticas públicas está determinada por las instituciones, las cuales moldean la interpretación de los problemas y las alternativas de soluciones disponibles, y por ende constriñen el proceso de decisión y de aplicación de las políticas. Si bien los individuos y los grupos intentan realizar sus objetivos, lo hacen dentro del marco de un conjunto de reglas formales e informales que determinan dichos objetivos y las posibilidades de hacerlos realidad. Por ende, dichas reglas determinan el comportamiento de los actores (los incentivos y las sanciones), y a través de ello el contenido de las políticas. Lo interesante de esta teoría es que permite observar, a través del prisma institucional, un gran conjunto de variables intervinientes en todo el ciclo de producción de Políticas Públicas.
Operativamente dividiremos nuestro trabajo analítico utilizando el modelo de las 5 etapas del ciclo de producción de Políticas Públicas:
1) Reconocimiento del Problema - Fijar Agenda
2) Proponer Solución - Formular Política
3) Escoger una Solución – Decisión de la Política
4) Aplicar la Solución - Implementación
5) Apreciar los Resultados - Evaluación.
Trabajando secuencialmente en cada una de las etapas del proceso mismo de producción de la política en cuestión, se hará foco específicamente en la subjetividad y la dinámica de los actores, intentando comprender cómo estos interpretan las situaciones problemáticas de su sector, consiguen traducirlas en un problema público y que éste problema devenga en la implantación de una política concreta.
Alcanzar este objetivo, creemos, nos permitirá entender porque hoy está en vigencia, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Ley 3622.
No obstante, por razones ligadas a los tiempos de entrega del presente trabajo nos limitaremos a analizar las dos primeras fases de la producción de la política pública en cuestión. El análisis de las otras fases restantes conlleva entrevistar algunos actores involucrados en las mismas y este particular implica una considerable cantidad de tiempo, recurso del que no disponemos en esta ocasión.
Finalmente señalaremos las fuentes a las que recurriremos para nuestro análisis, se trata de la propia Ley 3622, sus considerandos, las ordenanzas, decretos y leyes que la misma derogay fundamentalmente el análisis de una serie de entrevista a los propios actores involucrados (dirigentes de asociaciones de propietarios, de peones de taxis, Legisladores de la Ciudad y miembros de la Sub Secretaria de Transportes de la Ciudad) en todo el ciclo de producción de esta normativa, con la pretensión de obtener desde sus propias palabras datos que nos den cuenta de cómo se fueron desarrollando cada una de estas etapas, hablamos de su acciones (convocatorias, debates, discusiones, negociaciones y acuerdos) y de cómo éstas se vieron plasmadas en resultados concretos.
MARCO REGULATORIO ANTERIOR A LA LEY 3622 DEL G.C.A.B.A.
En la Ciudad de Buenos Aires, la actividad que en la actualidad conocemos como Taxi tiene inicios en lo que consideramos su historia temprana en los años 1771 cuando el servicio era llevado a cabo mediante carruajes tirados por caballos "Hasta el año 1771, cuando se introduce el medio de transporte (sistema de postas en el país) por Alonso Carrió dela Vandera, los viajes se hacían de acuerdo a los medios precarios existentes." Parapugna (1980 pág. 18)
Desde entonces, la regulación que dicha actividad se ha venido efectuando a través de ordenanzas municipales y decretos reglamentarios que se formulaban desde el organismo estatal de competencia, es decir la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. La primera disposición regulatoria de la actividad data de 1859 y se trata de la Primera Ley de Patentes para Carruajes de Alquiler con vigencia 1ro. de enero de 1860 Parapugna (1980 pág. 26) este tipo de normativas han sido siempre elaboradas, decididas e implementadas de manera unilateral por cada uno de los gobiernos municipales e incluso nacionales y si bien éstos siempre sufrieron presiones, resistencias y pedidos de negociación por parte de las distintas entidades gremiales, las definiciones y el resultado de las políticas implementadas fueron generalmente producidas desde el Estado. Esta modalidad de elaboración y ejecución de políticas públicas son comprensibles mediante el análisis a nivel de contexto, entendido como el resumen de aspectos que dan cuenta de un determinado proceso social existente alrededor del surgimiento, tratamiento y eventual resolución de una problemática social (Oslak y O´Donnell1981). Efectivamente las condiciones del proceso social, político e histórico en el cual surge una política pública contribuyen enormemente a la comprensión de la misma. No entraremos a analizar el contexto en el cual surgieron las primeras normativas regulatorias de la actividad, sólo señalaremos que tal modalidad, si bien en distintos contextos, se ha venido repitiendo en los últimos 150 años de la misma.
Hasta la promulgación y reglamentación de la mencionada Ley 3622, el servicio se encontraba regulado básicamente por la Ordenanza N° 41.815 del año 1986 y por una multiplicidad de otras normas muchas de carácter menor que fueron en su tiempo regulando las nuevas características que la actividad fue incorporando como lo fueron el servicio de radio taxis, las mandatarias o el registro único de la actividad, metrología legal, etc. Todas estas reglamentaciones fueron introducidas según la coyuntura, "algo así como que se legisló sobre la marcha; y en muchos casos en manos de gente con una total falta de conocimiento; influenciada por la política oficial del momento." Parapugna (1980 pág. 460) hecho que en numerosas oportunidades no fue muy bien aceptado por las diferentes organizaciones gremiales, llegando incluso a desarrollarse medidas de fuerza en rechazo de la aplicación de diferentes medidas que para tales gremios lesionaban sus intereses o al menos interferían seriamente con la actividad.
COMO SE LLEGA A LA LEY 3622
Reconocimiento del Problema - Fijar Agenda
Toda la serie de disposiciones que mencionáramos produce un cúmulo de normas (véase nota al pie Nro. 7) que comienzan a ser reconsideradas hacia fines de la primera década del 2000, dado que muchas son técnicamente obsoletas, dejan lugares sin regulación, merecen su abolición o no contemplan las nuevas necesidades tanto de quienes ofrecen el servicio como de quienes lo utilizan.
Sobre la base de la autonomía y autarquía que la Ciudad adquiere mediante la Ley Nacional Nro. 24.588/95 y que se plasma en su Constitución del año 1996, se inicia un proceso de readecuación y unificación de normativas en todas las áreas de gobierno. Siendo la de Transporte una de las que requerían de adecuaciones de diversa índole, el reconocimiento del problema estaba ya asegurado.
Es así que en los considerandos de dicha ley se refleja "Que se propone a partir del presente proyecto integrar de forma sistémica toda la legislación en un único plexo normativo que se incorpore el Código de Tránsito y Transporte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires."Y otro dato muy importante surge del siguiente considerando: "Que la actividad resulta un Servicio de Transporte Público de Pasajeros." Estos dos elementos resultan un gran aporte desde lo contextual para la instalación de nuestra problemática como problema público en tanto que, el primero resuelve una serie de inconvenientes administrativos resultantes de regular un servicio de transporte con una enorme cantidad de normas establecidas en distintos momentos y distribuidas en diversas reglamentaciones; de esta manera toda la actividad más aquellas que intervienen directa o indirectamente en ella, se regulan en un solo instrumento normativo al cual apelar para resolver cualquier tipo de situación problemática e incluso para el seguimiento y la evaluación de la misma norma. Por otro lado dotando al servicio de taxis de la Ciudad de Buenos Aires, con el carácter de "transporte público" (una particularidad que hasta el momento nunca había contado) todos y cada uno de sus aspectos, se someten a un solo órgano de aplicación y seguimiento normalizando, consolidando, jerarquizando y fortaleciendo toda la actividad.
Estando ya reconocido el problema según surge de los considerandos, es tiempo de comenzar a fijar la agenda. En ese sentido el Legislador Palmeyro menciona que: "desde el 2009 soy legislador, anteriormente fui director de tránsito y desde entonces tuvimos la idea de armar un proyecto consensuado, sin saber que me iba a convertir en legislador; empezamos en el 2007…." "fue difícil porque un empresario que tiene cientos de coches no piensa igual que uno que tiene uno solo. Tratar de consensuar todos los intereses costó mucho, empezamos una vez por mes y terminamos dos veces por semana." "es un proyecto que llegó con un consenso muy grande."
Desde las entidades patronales este dato es confirmado oportunamente en una entrevista al vicepresidente de SPAT, el Sr. Ottaviano: "esto fue impulsado por el legislador Palmeyro, que pertenece al Sindicato de Peones de Taxis… evidentemente el sindicato quería que todo el sector, tanto de choferes como de propietarios, estemos todos de acuerdo en el contenido de la ley, para lo cual se hicieron varias reuniones."
Los tiempos referidos a la fijación del problema en la agenda de gobierno, en particular en el ámbito de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, estarían entonces marcados por sectores representados por los Peones de Taxis, específicamente por el Legislador Claudio Palmeyro quien, tras un paso por la Secretaria de Transporte de la Ciudad de Buenos Aires, llega a la Legislatura en el año 2009 proveniente de dicho Sindicato donde se desempeñara como dirigente desde el año 1983.
La cuestión de fijar la agenda aún en contextos de oposición política respecto del Poder Ejecutivo, para el sector gremial no resultaría problemático dado que éste siempre marcó los tiempos en el debate e impulsó la instauración de políticas en el sector cuando por ejemplo llevó adelante la creación un nuevo Convenio Colectivo de Trabajo: "… este Sindicato no había podido firmar en 50 años un Convenio Colectivo de Trabajo… yo fui el creador de la Obra Social de Peones de Taxis… fui el creador de la Federación Nacional de Peones de Taxis y tenemos un convenio que es único en Argentina, según el cual se aumenta el salario en la medida que se incrementa la tarifa del Taxi. Es modelo y de avanzada, esto en el mundo no existe."
Podemos reconocer a partir del análisis, tanto de las diversas normas que han venido regulando la actividad como la misma Ley 2622, que las Políticas que en los últimos 25 años han tenido lugar en la actividad, transformándola y regulándola, fueron producto de la acción del sector gremial de los peones quienes obtuvieron el reconocimiento por parte de las instancias del Estado de sus problemáticas concretas y lograr convertirlas en un problema y que se fijara una agenda para su tratamiento institucional. Es posible comprender este particular básicamente por dos cuestiones:
Dentro de la actividad, este sector (peones de taxis) fue históricamente el más vulnerable en términos de regulación de derechos y por ello constreñido a impulsar las reformas necesarias para el reconocimiento e implementación de tales prerrogativas.
Por su particular identidad, al interior de la actividad, (diferenciada de la de los propietarios de los medios de trabajo) mas vinculada a la acción gremial tradicional en el marco de las luchas reivindicativas en nuestro país.
A partir de este dato y luego de analizar detalladamente la historia de los taxis en la Ciudad de Buenos Aires, sus regulaciones y reglas con los que han estado funcionando hasta entonces, surge el siguiente interrogante: cómo es posible que luego de más de 100 años de actividad, los taxistas nunca consiguieron tratar sus problemáticas como gremio de trabajadores cuentapropistas en su conjunto e intentar de esa manera proponer una política y fijar el tratamiento de la misma para su posterior instauración?
Indudablemente tal pregunta podrá ser respondida analizando la acción de dicho colectivo a lo largo de ese periodo, pudiendo seguramente esta tarea, constituir todo un ensayo. No obstante es posible introducirnos en la organización de este colectivo de manera exploratoria y advertir que a nivel de grupos institucionalmente reconocidos hay un monopolio de la representación otorgada por el estado al Sindicato de Peones de Taxis, no así en el de los propietarios cuyas representaciones son numerosas, si bien la legitimidad institucional (por parte del Ministerio de Trabajo del a Nación) para la discusión formal y la firma de convenios colectivos pertenecen a unas pocas entidades. (Esto por cuestiones históricas como serian SPAT, UPAT, FMT o por espacios ganados en función de la movilización, acción, presión y negociación, en el caso de ATC)
Las entidades que nuclean a los propietarios tienen paralelamente a la historia del taxi en la ciudad de buenos aires, una particularidad que se aprecia de manera constante a lo largo del tiempo, se trata de la existencia de una gran cantidad de ellas. "En 90 años, desde que nació la primera organización en el servicio de coches de alquiler, la "Sociedad de Cocheros Unidos" fundada en 1890, se sucedieron un poco mas de 40 entidades… muchas de ellas quedaron en el camino" Parapugna (Op.Cit. pag. 473) he aquí uno de los fenómenos que se intentarán explicar en nuestra Tesis de Maestría.
En principio y centrándonos en los objetivos de este trabajo, aceptaremos el supuesto de que la heterogeneidad de perfiles de propietarios de taxis, en función de la cantidad de licencias en propiedad y las diferentes expectativas de explotación de sus medios de trabajo, convocarían a agruparse en distintos espacios asociativos, asegurando que sólo desde allí, es decir desde una entidad especifica que los nuclea sobre la base de idénticos intereses, las situaciones problemáticas serian más fáciles de resolver.
A partir de esta connotación podríamos inducir que tal fragmentación y dispersión de la organización no contribuiría a unificar miradas y subjetividades con las cuales lograr definir objetivos y metas comunes (si bien en lo discursivo, los dirigentes manifiestan perseguir idénticos fines) disgregando consecuentemente la acción gremial. Siguiendo esta lógica de manera inversa, es posible plantear que contrariamente, resulta ser desde el lado del trabajo (el cual cuenta con una identidad homogénea, con uniformidad en la acción y fundamentalmente con una historia institucional que demuestra una efectiva actuación en la proposición de políticas) donde se impulsa tanto el reconocimiento del problema, como la fijación de la agenda y la propuesta de búsqueda de la solución.
Entonces, lo que se aprecia en al menos las primeras etapas del ciclo de producción de la Ley 3622 es una interacción de entidades legítimamente pertenecientes al sector, impulsada por una de ellas que surge, en el mapa del poder institucional, como mejor posicionada para la fijación del problema y la instauración de la agenda. Esta interacción está caracterizada por la convocatoria amplia, la participación plural y el aporte de inquietudes; debatiendo en los casos en los cuales tales inquietudes eran opuestas, controversiales o bien inaceptables. "…nosotros con un equipo nuestro del sindicato, con representación de todas las cámaras, con mesas que a veces eran de debate durísimo… que era lógico porque cada uno defiende sus intereses….pero por suerte fuimos limando asperezas, buscando un equilibrio y llegamos con un proyecto que te puedo decir contaba con un 90 % de unanimidad," C. Palmeyro.
2) Proponer Solución - Formular Política
Podemos percibir inicialmente, en un intento de entender la fase de producción propiamente dicha de la normativa que nos ocupa a partir del enfoque behavorista, es decir, con la idea de que los grupos de interés público son en realidad grupos de intereses privados ocultos que intentan mostrar sus cuestiones como si fuesen públicas, Stanbury, W.T. (1993) y en un ámbito en el cual el Estado ocupa un lugar subsidiario, que tal enfoque nos aporta el suficiente convencimiento. Porque si bien parecerían ser actores autónomos que persiguen sus intereses y maximizan sus preferencias, éstos tienen su autonomía ciertamente acotada, por un lado por las propias instituciones a las que pertenecen y por el otro por las instituciones constituidas por el propio régimen de gobierno y a través de las cuales la producción de las políticas públicas tiene lugar.
Pero, para intentar sortear esta dificultad inicial, veamos concretamente como se desarrolla esta 2da. etapa de formulación de la política. Notamos que todos los dirigentes entrevistados hablan muy positivamente, (puesto que nunca se había hecho algo así vez en toda la historia de la actividad) de la convocatoria a todos los sectores involucrados para contribuir, mediante propuestas concretas con la formulación de la Ley.
"Ellos Hicieron un anteproyecto de la ley, el cual tenía que salir aprobado en la Legislatura y demás y…evidentemente querían contar con el apoyo del sector patronal, paro lo cual formamos parte de la mesa donde fuimos debatiendo distintos aspectos del contenido…"
Se ve claramente cómo la política en cuestión es impulsada por un grupo específico (Sindicato de Peones de taxi) ubicado al interior de la misma actividad a regular, que posee con un altísimo nivel de compromiso e interés, el cual por otro lado si bien se autoreconoce lo suficientemente fuerte como para llevar adelante la propuesta de solución, necesita contar con el apoyo de otros sectores de la actividad (las asociaciones de propietarios de taxis). Esta necesidad si podemos entenderla a partir de nociones que el Neoinstitucionalismo aporta como: contexto y reglas de juego. Nos referimos a un contexto de democracia institucional donde las reglas de juego implican el acuerdo de la multiplicidad de voces involucradas en la formulación de una Política Pública. Es por ello que encuentran indispensable establecer una alianza que, mediante un acuerdo de partes, les permita llegar a la Legislatura de la Ciudad con un proyecto de ley único y consensuado por todo el sector el cual deberá ser defendido, oportunamente en ocasión de la confrontación con las otras voces, aquellas que representan al resto de la sociedad.
He aquí un efecto del juego de reglas institucionales donde "las preferencias (es decir los intereses que se proponen) sólo pueden ser entendidas en un contexto de incentivos generados institucionalmente y de opciones o alternativas seleccionadas institucionalmente entre las que hay que elegir." Garrido, A. y Parra, F (2009) Ese Contexto de incentivos han de entenderse a partir de otro contexto, el histórico y social donde esta institucionalidad tiene lugar y es aquel que marca la presencia de la importancia y valor del aporte concreto de las diversas voces involucradas en la formulación de la política. Voces que hablan de derechos legítimos y reconocidos por sí mismos y por el otro y que caracterizan a ese contexto que recién mencionáramos
Con lo cual esta cuestión del juego de las preferencias, no es ni más ni menos que el hecho conocido como negociación entre los actores involucrados, en este caso representantes de sus respectivas entidades y que deja atrás las viejas formas de la formulación de políticas públicas (al menos en este ámbito) decididas unilateralmente tanto sea desde el Estado como mediante la presión de sectores de poder económico y político involucrados.
Del análisis de la fase de la formulación de la política, y en especial la propuesta de solución, se evidencia que luego del acuerdo alcanzado por los actores de las distintas instituciones involucradas, hay un acuerdo racional y estratégico como lo sugieren las corrientes de la Elección Racional en el Neo institucionalismo, en al menos los siguientes puntos:
1- EI comportamiento de los actores, en nuestro caso, toda la actividad que se tuvo lugar para producir el proyecto de ley, está determinado por las reglas del juego (las instituciones).
Incluso los mecanismos, negociaciones y resultados están inducidos por la institucionalidad.
Por lo tanto, el producto obtenido es el más ventajoso (para todo el sector de los taxistas), por lo tanto no hay intenciones de modificarlo y más aún, debe ser sostenido fuertemente buscando persuadir a los actores responsables de la aplicación de la política (legislatura, para la sanción y ejecutivo para la reglamentación)
Vemos de este modo, como las instituciones, en la mayoría de los casos ejercen una influencia considerable sobre las decisiones adoptadas, una influencia que Shepsle (1997) denomina usualmente sesgo institucional. El factor clave a la hora de explicar esta política pública es el conjunto de normas, valores y reglas de actuación que determinan el comportamiento de los actores políticos, es decir, no cuenta tanto quiénes son los actores, sus preferencias y sus estrategias sino cuáles son las normas que se han consolidado en un contexto dado, los valores predominantes en un sistema político o los procedimientos de actuación política y administrativa que se han establecido en un área política determinada. Bedoya (2009)
DEBATE DE ENFOQUES A MODO DE CONCLUSION
Comprender si la producción de la política pública en nuestro caso de estudio, puede entenderse como producto de un conjunto de decisiones y acciones racionalmente llevadas a cabo por algunos grupos de interés particularmente interesados en las cuestiones que dicha política regula, o bien como resultado de la interacción de ciertas instituciones, obviamente preocupadas por lo que se pretende regular, no parece ser tan fácil de resolver. Tal dificultad se presenta porque la propia política que nos referimos, es formulada por actores provenientes del sector al cual pretende regular. Y dicha política no surge (si bien la interdependencia de las políticas hace de éstas una cuestión pública) como una cuestión de necesidad y de orden general, se propone más bien como respuesta a la necesidad sectorial de organizar y regular la actividad de los taxis en la Ciudad de Buenos Aires y partir de la iniciativa de un actor institucional que tiene particulares lazos de interés en la actividad y cuya entidad tiene además una larga historia institucional, entendiendo claramente a ésta como el proceso de selección de prácticas que incluyen decisiones, acciones y negociaciones que una institución puede desarrollar a lo largo de su historia.
Parecería de acuerdo a esta particularidad, que este modo de accionar la política pública estaría respondiendo a la definición de conductismo que señaláramos al inicio de este trabajo la cual caracteriza la acción política de grupos con alto grado de interés, que controlan representación, son desiguales en términos de recursos y de acceso al proceso de producción de políticas. Sin embargo lo que también se evidencia claramente es la existencia de un Estado en tanto sistema de reglas, mecanismos e instituciones adonde, dichas instituciones aún reconociendo las asimetrías existentes entre ellas, recurren para participar de una negociación donde las propuestas se debaten y se definen en un juego de reparto de incentivos y restricciones. Instancia obligada y necesaria para que la propuesta de solución del problema público tenga efecto y se convierta en política.
Podemos a través de nuestro caso de estudio, si reconocer el supuesto básico del nuevo institucionalismo: que las instituciones tienen una notable influencia en las estrategias e interacciones de los actores y en las políticas públicas que resultan de ellas. De un lado, las instituciones estructuran resultados, crean incentivos racionales y generan oportunidades para el desarrollo de unas determinadas estrategias en detrimento de otras. Simultáneamente, las instituciones limitan y constriñen las opciones disponibles para los decisores públicos. Hernández (1999) Consecuentemente toca reconocer que el "nuevo institucionalismo" ha puesto en las instituciones un protagonismo, bien para reconstruir o inducir las preferencias de los agentes que intervienen en cada marco institucional, bien para limitar las posibles alternativas o políticas públicas que deben ser adoptadas por estos agentes o para reorientar los resultados que pueden obtenerse de una misma ordenación de preferencias o de gustos en un colectivo determinado (Apter 1991; Immergut, 1997 y 1998)
Creemos entonces que, los sectores involucrados entienden que la actividad política esta constreñida. Esos constreñimientos toman la forma de Instituciones, Goodin (1996). Es este marco institucional el que orienta la propia acción gremial en función de obtener efectos concretos en el marco regulatorio de la actividad. Esta orientación de la acción se refiere concretamente a que el juego institucional entendido como el método a través del cual las normas se construyen, estructura el comportamiento de los actores políticos (su identidad, poder, y estrategias), determinando los resultados de la actividad política. Por ello, los resultados de dicha actividad no pueden reducirse a la simple interacción entre los actores sociales. Hernández (1999). Los individuos son socializados en una cierta perspectiva del mundo, aprenden las convenciones sociales y con ellas construyen una forma aceptada de hacer las cosas; esto uniforma el comportamiento y facilita la interacción social. Así, las reglas y las tradiciones institucionales son el resultado de un proceso social de "construcción de la realidad", es decir, son un fenómeno cultural y constituyen el marco de referencia a partir del cual los individuos se explican el mundo que los rodea, convirtiéndose en una parte objetiva de la realidad Meyer y Rowan, (1977)
Por último, el resultado de esta política debe entenderse no solamente como el resultado del funcionamiento de las instituciones que han ido formándose a lo largo del tiempo ni tampoco únicamente como el resultado del cálculo racional de los actores que están implicados en ellas. Es el resultado de unas acciones intencionales desarrolladas por actores que desean conseguir determinados propósitos e intereses que pueden variar en el tiempo y que pueden ser exógenos o endógenos al sistema político, dado que se encuentran, en gran medida, influidos por el marco institucional y el entorno de la política, Bedoya (2009). Hay en el fondo de todo esto, también, un ejemplo del viejo debate sociológico que llenaron las páginas de numerosos pensadores como: Levi Strauss, Barthes, Foucault, por la antinomia de la acción social como producción individual o grupal en oposición a la determinación estructural de dicha acción. Dicho debate tiene su efecto, en el campo del Análisis de las Políticas Públicas, y se manifiesta en las proposiciones de perspectivas que intentan demostrar la necesidad de combinar la agencia (como la capacidad de los individuos de cambiar la estructura) y la estructura misma, para explicar los resultados sociales. Pérez Pérez y Valencia (2004)
BIBLIOGRAFIA
Apter, D. (1991) "Institutionalism Reconsidered," International Social Science Journal 8
Bedoya, M. (2009) "Las potencialidades del institucionalismo histórico centrado en los actores para el análisis de la política pública. Contingentes de trabajadores extranjeros en España." Estudios Políticos, 35, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia
Domergue, E. Et. Al. "Historia del Taxi Porteño" SPAT, Buenos Aires (2010)
Friedmann, J. (1987) "Planning in the Public Domain". From Knowledge to Action, Princeton, Princeton University Press
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