Diagnóstico
Factores condicionantes
Debilidades
Potencialidades
Estrategias de Desarrollo
PDOT de Quevedo, M. Maridueña, Salitre, Rumiñahui, Cayambe, Quinsaloma, Quito, Ambato
Se ha considerado como preguntas dicotómicas aquellas en las que es posible seleccionar automáticamente las opciones Si/No; sin embargo, varias otras preguntas también están planteadas de ese modo, aunque no cuenten con la opción de selección de ingreso.
Guía Metodológica para el Cálculo de la Distribución de los Recursos Fiscales para los Gobiernos Autónomos Descentralizados
Feres J, Mancero X, El Método de las NBI y sus Aplicaciones en América Latina; Cepal.
Kaztman (1995), en IDEM
IDEM Para más detalles de la problemática de utilizar el NBI referirse al documento citado.
Diagnóstico
Factores condicionantes
Debilidades
Potencialidades
Estrategias de Desarrollo
ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN NACIONAL
PROPUESTA PARA UN NUEVO MODELO DE ELABORACIÓN Y EVALUACIÓN DE LOS PDOT
Jorge Eduardo Peñaherrera Cabezas
Ingeniero Geógrafo
SENPLADES
0980884338 –
[email protected]
Resumen: Lo que no se mide no se conoce, no se controla y no se puede mejorar. Las competencias y funciones atribuidas en la ley a los Gobiernos Autónomos Descentralizados, definen las obligaciones que estos tienen con sus mandantes, y por lo tanto, son aquellas sobre las cuales se puede evaluar la eficiencia de su gestión. Los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial actuales y los modelos de seguimiento implementados, enfocados en metas e indicadores de programas y proyectos, no permiten sin embargo realizar una evaluación adecuada del progreso dado en cada cantón, lo que conlleva la imposibilidad de "premiar" o "castigar" a las administraciones por sus esfuerzos y acciones. Este trabajo hace un análisis del sistema de planificación actual, detallando sus fallas, y presenta una alternativa diferente para la planificación y evaluación. Al orientar de una manera distinta el desarrollo de los PDOT y la evaluación a la planificación, más que nada bajo un enfoque de competitividad, se espera que los resultados que se alcancen sean mayores y que se disponga de un más riguroso sistema de control.
Introducción
En la Constitución aprobada en el año 2008 se determina en el artículo 275 que "El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del régimen de desarrollo y los principios consagrados en la Constitución. La planificación propiciará la equidad social y territorial, promoverá la concertación, y será participativa, descentralizada, desconcentrada y transparente"; y en el 241 que "La planificación garantizará el ordenamiento territorial y será obligatoria en todos los gobiernos autónomos descentralizados".
En atención a dicho enunciado, la planificación nacional desciende jerárquicamente desde el Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV), en el cual se establecen los objetivos, metas e indicadores nacionales, hasta los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT), a nivel provincial, cantonal y parroquial, instrumentos de diagnóstico del territorio y herramientas para la generación de propuestas y la elaboración de modelos de gestión. Estos planes, que son de obligatoriedad para los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), deben ser presentados al inicio de cada gestión municipal a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), y deben contener en ellos, los programas y proyectos a realizarse en el GAD, enmarcados debidamente al cumplimiento de los objetivos prioritarios del estado.
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) establece las funciones y competencias de los GAD, es decir, aquellas actividades en las que tienen pleno derecho y obligación para intervenir, y que deberían constar dentro de las acciones descritas en los PDOT.
El seguimiento a la planificación de los GAD lo realiza la SENPLADES, y para ello cuenta con el Sistema de Información para los Gobiernos Autónomos Descentralizados (SIGAD). Se divide en dos módulos informáticos, uno de los cuales registra el ingreso de programas y proyectos, con avances tanto físicos como de presupuesto, y calcula, en base a ello, el Índice de Cumplimiento de Metas (ICM) del GAD; y un segundo, en el que se registra resumidamente las tres fases de desarrollo de los PDOT, diagnóstico, propuesta y modelo de gestión.
Tanto la normativa, como el acompañamiento, el seguimiento y control de los PDOT, y de sus resultados están claramente establecidos y actualmente en ejecución. El análisis realizado sobre este proceso de planificación indica que existen incongruencias en la metodología y en el sistema de evaluación. Al ponerlas en evidencia y proponer cambios en el modelo de planificación actual se intentará llevar la planificación nacional de los GAD a mejores términos.
Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) – GAD Municipales
La forma de implementar la Estrategia Territorial Nacional - herramienta que pretende articular las políticas públicas nacionales a las condiciones y características propias del territorio y fijar lineamientos para su ordenación en cuatro ejes prioritarios: asentamientos humanos, sustentabilidad ambiental, transformación de la matriz productiva y cierre de brechas- a nivel local se da a través del impulso de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial desde la SENPLADES a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). Los PDOT representan el instrumento a través del cual los GAD planifican el desarrollo de su cantón y plantean sus objetivos de crecimiento en función de las problemáticas y potencialidades encontradas. Parten de un análisis integral del territorio en seis componentes: biofísico; sociocultural; asentamientos humanos; económico; movilidad, energía y conectividad; y político institucional. Continúan con la generación de objetivos estratégicos y propuestas de mejora que incluyen los proyectos a desarrollarse, en concordancia con los doce objetivos de desarrollo citados en el Plan Nacional para el Buen Vivir, y terminan con la definición de un modelo de gestión en el que se detalla la forma en la que las propuestas planteadas se llevarán a la acción en el territorio. Utilizan indicadores y metas que permitan hacer una evaluación y seguimiento al cumplimiento de los proyectos y del plan en general. Un esquema general de las fases que se contemplan para su elaboración puede ser encontrado en la figura 1.
Sus tres ejes centrales o fases son los de diagnóstico, propuesta y modelo de gestión.
Figura 1. Esquema de elaboración de los PDOT preparado por SENPLADES
Fase 1. Diagnóstico Territorial
En la fase uno de los planes se realiza un análisis del territorio dentro de los seis componentes mencionados, basándose en información estadística y geográfica de instituciones a nivel nacional, datos propios de gestión y en algunos casos, talleres participativos con la comunidad. Se sintetiza la información en matrices de problemas y potencialidades, por cada componente analizado. Finalmente se construye un mapa de Conflictos de Uso de la Tierra como parte del proceso de regular el uso del suelo.
La lectura de los planes revela que en términos generales el diagnóstico territorial que se efectúa es generalista y descriptivo, y no entra en detalles relevantes de la problemática que enfrentan los cantones para su desarrollo. Son recurrentes los cuadros de información que detallan aspectos estadísticos generales y básicos, como cantidad de población, reparto entre hombres y mujeres, número de escuelas, colegios y centros de salud, lugares turísticos reconocidos, tipos de suelo, geología, geomorfología, número de funcionarios en la entidad municipal, población repartida según PEA, y otra información similar. Su presentación es descriptiva y solo en pocos casos llega a profundizar en los análisis, con información que permita tomar acciones para su mejoramiento. En ninguno de los PDOT analizados, la información permite medir el desempeño de la gestión municipal en cuanto al cumplimiento de sus funciones y competencias o inferir una estrategia de desarrollo concreta que seguir. A la vez, los cuadros de problemas y potencialidades presentan continuamente dos constantes:
Las potencialidades enunciadas corresponden a posibles soluciones a los problemas planteados y no realmente a potencialidades del cantón.
Las potencialidades enunciadas corresponden a factores existentes, pero no expresan el verdadero potencial que se puede desarrollar.
Esto puede observarse en las tablas 1 y 2, en las que por ejemplo se enuncia como problema la "erosión causada en la ladera de los ríos" y como potencialidad el "plan de reforestación con vegetación de sostén de suelos". Claramente un plan de reforestación no es una potencialidad sino un instrumento para disminuir y prevenir la erosión. O el enunciado de "Empresas grandes que existen en el cantón. Ingenio San Carlos, Papelesa, etc." Más que una potencialidad es un factor condicionante. Una potencialidad se expresa como la capacidad de generar algo: "Convertirse en el primer cantón en producir y exportar productos derivados de los cultivos de caña".
Un aspecto positivo de la fase de diagnóstico es el análisis completo de todo el territorio, lo que permite al que lo estudia, tener una visión clara de la realidad cantonal en un momento determinado. Sin embargo, como se ha mencionado, con el fin de tomar acciones concretas, el análisis debería ser minucioso, al menos en los temas de mayor importancia.
Tablas 1 y 2. Problemas y Potencialidades Cantones Salitre y M. Maridueña
Variable
Potencialidades
Problemas
Ecosistemas para servicios ambientales
Integración del perfil marino costero en la REMACOPSE Creación del área forestal al sur de la ciudad, integrada al área de protección de la represa Velasco Ibarra. O también reactivación de cultivos naturales, aún existentes como parte del bosque seco.
El cantón no cuenta con área verde considerable para la regulación de gases de efecto invernadero que capturen el CO2 del aire. Formaciones rocosas en las playas de La Libertad albergan cada vez más especies migratorias, por lo que deben ser consideradas como áreas protegidas o de importancia ecológica.
Suelos
Plan de reforestación con vegetación de sostén de suelos.
Erosión causada en laderas de ríos intermitentes, causados por deforestación por los asentamientos humanos.
Agua
Implementación de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales PTAR Análisis de calidad de agua según las normativas ambientales para determinar usos en sistemas de riego forestal o agrícola, según los parámetros que se obtengan
Las lagunas de oxidación en la actualidad no cumplen la función de desnaturalización de compuestos orgánicos. En el sur del cantón se han encontrado varios puntos en los cuales existen acuíferos subterráneos, los mismos que es imposible evacua, porque se desconoce las características de composición de las mismas.
Aire
Aire contaminado por la emanación de gases que emana la industria petrolera y otros negocios.
Variable
Potencialidades
Problemas
Trabajo y empleo
Empresas grandes que existen en el cantón. Ingenio San Carlos, Papelesa, Pronaca, Dole, etc.
Cultivos de cacao no tecnificado y plagas disminuyen producción. No existe centro de acopio para cacao. Los agricultores venden a intermediarios. Población compra en Naranjito por mejores precios. Turismo con escasa infraestructura y planificación. Escaso apoyo de entidades gubernamentales.
Estructura productiva
Grandes empresas como Ingenio San Carlos, Papelesa, Pronaca, Dole, etc.
Sistemas de riego no tecnificada. Los productores pecuarios desconocen métodos y alternativas de producción. Producción de cítricos no tecnificada.
Relación entre sectores económicos
Las grandes empresas que existen en el cantón generan flujos de dinero que benefician a todos los demás comercios del cantón. Especialmente en cosechas y zafra.
En gran parte del año la dinámica de comercio baja y existen crisis en la mayoría de comerciantes y negocios.
Principales actividades económicas
Agrícolas, industriales, comerciales, artesanales
No existe un Mercado con capacidad para desarrollar la actividad comercial.
Fuente: PDOT GAD Elaboración: autor
Parte neural de la fase de diagnóstico, ya que servirá de insumo en la fase de propuesta, es el estudio del territorio en función de la capacidad de uso del suelo. El resultado que se obtiene corresponde a un mapa de Conflictos de Uso del Suelo, elaborado a partir del cruce de información de los mapas de Capacidad de Uso de la Tierra y Uso de Suelo Actual. A dicho mapa de conflictos se integra información de diferentes variables consideradas como estratégicas, con el fin de profundizar en el análisis. En la tabla 3 se detallan las variables escogidas para incorporar a las CUT. En el esquema 1 se observa el detalle para la elaboración del mapa de Conflictos de Uso, mientras que en el gráfico 1 se presentan el mapa y la leyenda terminados.
Esquema 1. Generación del Mapa de Conflictos de Uso de la Tierra
Fuente: Senplades metodología elaboración PDOT
Gráfico 1. Mapa de Conflictos de Uso de la Tierra
Fuente: MAGAP Elaboración: autor
Tabla 3. Variables escogidas para su integración al análisis de las CUT
Mínimas
Población Total
Porcentaje de servicios básicos deficitarios
Tasa de asistencia (Educación)
Nivel de instrucción
Hacinamiento
Ocupados por rama de actividad
Ocupados no remunerado
Sugeridas
Conflicto de Uso de Suelo
Tamaño de las parcelas
Sistemas de producción
Impactos ambientales
Prioridades de conservación
Acceso al agua de riego
Porcentaje del territorio expuesto a amenazas naturales.
Seguridad y Soberanía Alimentaría
Fuente: Senplades Elaboración: autor
La pregunta que surge al seguir el proceso, es si resulta adecuado integrar variables de población a las unidades de conflicto de uso, siendo conocida la existencia de otros estudios en los que ya se desagrega dicha información con mayor detalle y para unidades consolidadas. Da el caso de las parroquias, por ejemplo, o de los distritos y circuitos.
Se ha observado que al intentar realizar el cruce de información del mapa de conflictos con mapas de población, el análisis se torna complejo y dificulta la correcta selección o ajuste de los datos, principalmente al no coincidir las unidades de análisis. Un ejemplo concreto es que información poblacional se cuenta en el mejor de los casos a nivel parroquial, mientras que las unidades de mapa de conflictos muchas veces sobrepasan en tamaño a dichas unidades administrativas formando parte de dos o más, o en otros casos, concentrándose varias unidades del mapa de conflictos en una sola unidad administrativa.
Gráfico 2. Ejemplificación de casos de incompatibilidad superficial entre variables
Fase 2. Propuesta
El desarrollo de los planes continúa con la fase de propuesta en la que se detallan:
Visión del cantón
Objetivos de desarrollo
Política pública por categoría de Categoría de Ordenamiento Territorial (COT)
Zonificación territorial según COT (archivo de mapa)
Ordenanza del límite urbano
Dentro de esta fase, el proceso central es la zonificación del territorio por medio de las Categorías de Ordenamiento Territorial, y articulación de las políticas públicas a cada área zonificada. Las COT se definen de acuerdo a la vocación y características de la unidad – obtenida del mapa de capacidad de uso del suelo y el cruce con las variables estratégicas-, la categoría general de la unidad, y la normativa, como se muestra en el esquema 2. Existen tres normativas básicas definidas para su uso en la construcción de las COT: cambio en la matriz productiva para el pleno empleo y el trabajo digno, erradicación de la pobreza, y sustentabilidad ambiental.
Esquema 2. Construcción de las COT
Fuente: Senplades presentación para PDOT
Se aprecia en el uso de las COT un estricto apego al escenario agrícola. Al emplear información de Capacidad de Uso de la Tierra y Uso Actual para obtener el mapa de Conflictos, se está sesgando el análisis a la variable Uso del Suelo. Aún a pesar de realizar el cruce de dicha información con las variables estratégicas presentadas anteriormente, no se logra obtener un análisis que vaya más allá de esta visión. Al tratar de determinar áreas para el crecimiento industrial, o para delimitar las áreas para turismo, entre otros usos, se hace palpable la necesidad de contar con otro tipo de información más apegada al tema que se desea tratar.
Lo expuesto impide que las políticas públicas sean planteadas acorde a un adecuado modelo del territorio, pues se prioriza la variable agrícola dejando de lado otras variables de importancia. Políticas relativas al uso del suelo, a su recuperación o al mejoramiento de la producción pueden ser establecidas. Sin embargo, políticas para tratar otro tipo de temas, como la innovación, el desarrollo de la industria o de servicios basados en el conocimiento, requieren de una zonificación del territorio diferente, en la que se tomen en cuenta otros criterios.
En el apartado dedicado a explicar un nuevo modelo de planificación se expondrá, lo que a criterio del autor, resultaría más conveniente para zonificar el territorio.
Fase 3. Modelo de Gestión
La fase de modelo de gestión toma todo el análisis de las fases anteriores y genera como último paso las intervenciones que se impulsarán. Éstas pueden ser de dos tipos: Definición de planes, programas y proyectos, o Agenda regulatoria, para la definición de normativas e implementación de ordenanzas. También se considera en este punto la elaboración de estrategias de articulación con el fin de coordinar temas que no son de competencia del GAD con otras instituciones del Estado; la participación ciudadana; y finalmente una propuesta de seguimiento y evaluación.
No se tratará en este punto la selección de programas y proyectos pues se considera que cumplen las condiciones para tal fin. En cuanto al seguimiento y evaluación, ésta se da de dos formas. Un primer seguimiento a los indicadores que reflejan el cumplimiento de las metas establecidas y que se manifiesta en un cuadro de control de tipo semáforo:
Condición del indicador
Categoría del indicador
Si el dato real del indicador para el año de análisis es igual o superior a la meta anualizada
Indicador cumplido
Si el dato real del indicador para el año de análisis es inferior a la meta anualizada pero conserva la tendencia esperada para el indicador
Indicador con avance menor a lo esperado
Si el dato real del indicador para el año de análisis registra una tendencia opuesta al comportamiento esperado
Indicador con problemas
Fuente: Senplades Elaboración: autor
Y un segundo tipo de control dado sobre el avance físico y presupuestario de los proyectos establecidos, también a manera de semáforo. Ambos modelos de seguimiento con el fin de informar a la Secretaría de Planificación el avance de la planificación en cada uno de los GAD.
Rangos del % de avance físico y/o de cobertura
Categoría
De 70% a 100%
Avance óptimo
De 50% a 69,9%
Avance medio
De 0% a 49,9%
Avance con problemas
Fuente: Senplades Elaboración: autor
Explicación del no cumplimiento de los PDOT
Aparte de lo mencionado en líneas anteriores, las razones que se han encontrado, en los talleres realizados, en la lectura de los planes de desarrollo y en las charlas con los técnicos, que explican porque los PDOT no son eficientes en su aspiración de ordenar el territorio se encuentran las siguientes:
Los PDOT son vistos como una obligación que cumplir con SENPLADES más que como instrumentos de planificación de los GAD a largo plazo.
No existe una visión concreta y expresa del futuro al que se desea llevar al cantón.
Carecen de estrategias de desarrollo concretas.
Los índices y metas definidos solo evalúan los proyectos, más no la eficiencia del GAD a lo largo del tiempo.
Se sigue un único modelo de elaboración de los PDOT sin analizar su correspondencia con la realidad local.
El diagnóstico del territorio es generalista y no incluye análisis detallados de las problemáticas más importantes.
Los problemas y potencialidades no corresponden a debilidades globales o al verdadero potencial de desarrollo del GAD.
Los proyectos definidos no se alinean con una estrategia de desarrollo a largo plazo.
Esto sin embargo solo forma parte del proceso de elaboración de los PDOT. En la fase de seguimiento y evaluación también se han encontrado cuestiones que deben corregirse. A continuación se hará una revisión de la metodología de evaluación existente, con el fin de complementar el análisis a todo el proceso.
Modelo de Seguimiento a la Planificación Local
La finalidad del seguimiento es verificar que el uso de los recursos del estado sea en pos del desarrollo de todos los ciudadanos de manera equitativa y equilibrada, así como garantizar el buen desempeño de las municipalidades en el cumplimiento de sus funciones y competencias.
La secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo es la encargada de velar por que dicho cumplimiento se haga manifiesto, y para ello, establece continuamente metodologías de evaluación. En la actualidad, el sistema SIGAD y la metodología de Cálculo para la Asignación Presupuestaria a los GAD son las dos formas de hacer seguimiento a los municipios en cuanto a su planificación y desarrollo.
SIGAD – Módulo para los PDOT
EL sistema SIGAD está compuesto de dos módulos de verificación. El primero, el módulo de Reporte de Información de los PDOT registra todo lo relacionado a su elaboración en las tres fases: diagnóstico, propuesta y modelo de gestión. El apartado del diagnóstico cuenta con cuatro secciones, destinadas, la una para el almacenamiento de los documentos completos en PDF, la segunda con un cuestionario de 123 preguntas de síntesis relacionadas a los seis componentes del análisis, la tercera, una matriz de problemas y potencialidades, y la cuarta, para el archivo geográfico de zonificación.
Tanto las secciones uno, tres y cuatro permiten cargar documentos ya elaborados, mientras que la sección de preguntas debe ser contestada en línea. De las 123 preguntas planteadas, un 30% corresponde a preguntas mensurables, es decir, que admiten una variable numérica. La gran mayoría son preguntas dicotómicas de respuesta Si/No y muchas otras son subjetivas. Existen algunas de carácter obligatorio que necesariamente deben ser contestadas para pasar a las siguientes. La tabla 1 muestra un diagnóstico general de las preguntas ingresadas en el sistema. El cuestionario completo de preguntas puede ser revisado en el Anexo 1.
Tabla 1. Diagnóstico general de preguntas existentes en el SIGAD, módulo PDOT
No. Preguntas
Dicotómicas (si/no)
Obligatorias
Medibles
Componente
Biofísico
30
12
7
7
Económico
15
4
5
2
Sociocultural
17
3
7
12
Asentamientos Humanos
28
5
11
7
Movilidad, Energía, Conectividad
14
5
4
3
Político Institucional y Participación Ciudadana
19
6
5
6
Total
123
35
39
37
Porcentaje
28%
32%
30%
A continuación se muestran algunas de las preguntas ingresadas en el sistema. Se aprecia claramente el nivel de subjetividad de las mismas y la falta de precisión que conllevan las posibles respuestas.
¿Los asentamientos humanos atraen población?
¿Existe buena conectividad vial a nivel del territorio?
¿Los sistemas de transporte del territorio son eficientes?
¿Existe dependencia de remesas?
¿Cómo beneficia esto al territorio?
La falta de parámetros de medición impiden otorgar una calificación a las preguntas contestadas y por lo tanto jerarquizar la eficiencia de los GAD en cuanto a sus niveles de desarrollo. Sin variables de medición comparables, resultan simplemente datos informativos con los que poco se puede trabajar, o de los cuales se pueda obtener tendencias o estadísticas comparativas generales.
El apartado de la fase de propuesta se divide en cinco secciones: visión, objetivos, política pública por COT, mapa del COT, y ordenanza de límite urbano. Dentro de la sección objetivos se permite el registro de metas e indicadores para cada objetivo planteado, lo que permitiría hacer un seguimiento al cumplimiento de los mismos. Sin embargo, al estar abiertos al criterio de definición en cada GAD, no necesariamente corresponderán a las prioridades que como estado se definan y tampoco pueden usarse para realizar comparaciones entre GAD ya que cada uno puede establecer sus propios objetivos con indicadores diferentes. A pesar de esto, es el segmento que mejor se presenta para el seguimiento y evaluación a la planificación, dentro de dicho módulo.
El último apartado es el del modelo de gestión, en el que se definen los planes, programas y proyectos que se implementarán para hacer realidad lo planificado, se establecen las normativas y ordenanzas de regulación, las estrategias de articulación para coordinar temas que no son competencia del GAD, con otras instituciones del Estado, y un modelo de seguimiento y evaluación tipo semáforo para verificar el cumplimento de las metas y los planes planteados.
De dicho modelo de evaluación se puede argumentar que es específico para los programas y proyectos planteados, más no es útil para evaluar el progreso integral del GAD, ni tampoco el desarrollo general de las condiciones de vida de la población. Es más un control de tipo contraloría antes que uno enfocado en evaluar la correcta planificación y sus resultados. Útil en todo caso para ser llevado por el respectivo GAD aunque no por una instancia superior de planificación interesada en aspectos más trascendentales del desarrollo. Es obvio que con dicho sistema de evaluación no se puede llevar un registro histórico del progreso del GAD de manera general ni realizar comparaciones entre municipios con el fin de evaluar la eficiencia administrativa en cada uno de ellos y por lo tanto "premiar" o "castigar" su gestión.
SIGAD – Módulo de programas y proyectos
El módulo central del SIGAD permite a los gobiernos autónomos cargar información de los programas y proyectos planeados por sus dependencias, junto con los cronogramas y plazos de avance físico y de presupuesto.
En éste se ingresan los programas y/o proyectos planteados en los Planes. Del total de proyectos ingresados se escogen cinco, los cuales se priorizan para la verificación de su cumplimiento. La tabla 2 muestra el ejemplo de algunos proyectos priorizados.
Tabla 2. SIGAD – Programas y/o Proyectos Priorizados
Programas y/o Proyectos Priorizados
Competencias del GAD
Objetivo Estratégico / Línea Estratégica del PD-PDOT
Programa y/o Proyecto
Tipo Intervención
Prioridad
Infraestructura Física, Equipamientos y Espacios Públicos de la Parroquia Rural
Con la Construcción del Centro Comunitario Ramos Loma se verá Beneficiada Toda la Comunidad
Construcción del Centro Comunitario Ramos Loma
Proyecto sin Programa
1
Infraestructura Física, Equipamientos y Espacios Públicos de la Parroquia Rural
Con la Construcción del Centro Comunitario Laurel se verá Beneficiada Toda la Comunidad
Construcción del Centro Comunitario Laurel
Programa
2
Vialidad
Contar con Vías en Perfecto Estado para un Adecuado Tránsito Vehicular como Peatonal
Con Vías en Perfecto Estado para un Adecuado Tránsito
Proyecto sin Programa
3
Hábitat y Vivienda
Proyecto Actualización Plan de Ordenamiento Territorial
Actualización del Plan de Ordenamiento Territorial del GAD Parroquial
Proyecto sin Programa
4
Fomento de las Actividades Productivas y Agropecuarias
Proyecto Productivo de Crianza de Animales Menores
Proyecto Productivo de Crianza de Animales Menores en Convenio con el GAD de la Provincia de Cañar
Proyecto sin Programa
5
Fuente: Manual del SIGAD Elaboración: autor
Para cada programa y/o proyecto priorizado se define la programación y avance de metas y de presupuesto (tablas 3 y 4) y en base a eso el sistema calcula anualmente el Índice de Cumplimiento de Metas (ICM), que constituye el séptimo criterio constitucional para la asignación de recursos a los GAD. Dicho criterio está ponderado con el 10% dentro de su aplicación en la fórmula de cálculo. La programación y avance de metas se da para los cuatro trimestres del año y se contrasta con el avance real ejecutado hasta el fin del período fiscal.
La fórmula de cálculo del ICM utiliza tanto el avance físico y de presupuesto del programa o proyecto, y la prioridad de la meta, tal como se muestra en el siguiente esquema.
Figura 2. Fórmula para el cálculo del ICM. Elaboración SENPLADES
La información tanto del avance de metas como del avance presupuestario de cada proyecto es consolidado finalmente en un valor anual que se utiliza para determinar el porcentaje de cumplimiento del avance físico y ejecución presupuestaria, que sirve como criterio para la obtención del ICM de cada uno. Los valores de ICM de cada proyecto se suman entre sí para obtener el valor de ICM final del GAD. En la tabla 6 se muestra un ejemplo del cálculo del ICM para un GAD que ha presentado cinco programas y /o proyectos priorizados. Dicho ICM es consolidado en un reporte final que se envía al Ministerio de Finanzas para la asignación presupuestaria de cada GAD.
Los ICM se comparan entre GAD con el fin de establecer las asignaciones que se darán a cada uno, de la siguiente manera:
Zἱ =
Gasto de Inversión ejecutado del año t
Gasto de Inversión presupuestado del año t
Tabla 3. SIGAD – Programación y Avance de Metas
Programación y Avance de la Meta
Competencias del GAD
Infraestructura Física, Equipamientos y Espacios Públicos de la Parroquia Rural
Objetivo Estratégico / Línea Estratégica del PD-PDOT
Con la Construcción del Centro Comunitario Ramos Loma se verá Beneficiada Toda la Comunidad
Meta del PD-PDOT
Mejorar la Infraestructura Básica en un 75% en un Año
Programa y/o Proyecto
Construcción del Centro Comunitario Ramos Loma
Ejercicio Fiscal
Meta
Unidad de Medida
Trimestre 1
Trimestre 2
Trimestre 3
Trimestre 4
Programado
Avance
Programado
Avance
Programado
Avance
Programado
Avance
2013
100
Porcentaje
30
30
10
10
60
60
0
0
Fuente: Manual del SIGAD Elaboración: autor
Tabla 4. SIGAD – Programación y Avance Presupuestario
Programación y Ejecución Presupuestaria
Competencias del GAD
Gestión Ambiental
Objetivo Estratégico / Línea Estratégica del PD-PDOT
Conservar el Medio Ambiente
Meta del PD-PDOT
Hasta el 2014 el 80% de las Comunidades Cuentan con un Ambiente Limpio
Programa y/o Proyecto
Construcción del Centro Comunitario Ramos Loma
Ejercicio Fiscal
Monto Total
Codificado Inicial
Período 1
Período 2
Período 3
Período 4
Codificado Final
Programado
Devengado
Programado
Devengado
Programado
Devengado
Programado
Devengado
2014
10.000
5000
0
0
1000
1000
3000
3000
1000
1000
5000
Fuente: Manual del SIGAD Elaboración: autor
En la tabla 5 puede observarse la comparación en el cálculo del ICM para tres GAD. En dicho caso el cantón que recibiría mayor asignación de recursos sería el cantón 3, ya que su ICM demuestra que ha logrado una ejecución presupuestaria de la inversión del 100%. Este proceso ya no forma parte del sistema SIGAD sino que es parte de la metodología de Cálculo para la Asignación de Recursos a los GAD, y por lo tanto, se considera dentro de otro sistema de evaluación.
Tabla 5. Ejemplo de cálculo del ICM entre 3 GAD
GAD
Gasto en Inversión Ejecutado (promedio últimos 3 años)
Gasto en Inversión Presupuestado (promedio últimos 3 años)
Zἱ
a
b
c=a/b
Cantón 1
400
440
0,91
Cantón 2
500
600
0,83
Cantón 3
200
200
1,00
Fuente: Guía Metodológica para el Cálculo de la Distribución de los Recursos Fiscales para los Gobiernos Autónomos Descentralizados. Elaboración: autor
Meta
Programa y/o Proyecto
Prioridad asignada (del 1 al 5)
Monto Codificado
Monto Pagado
Prioridad monto presupuestario
Avance ejecución presupuestaria
Avance físico / cobertura proyecto
Prioridad de la meta
Porcentaje de cumplimiento del avance físico y ejecución presupuestaria
ICM de cada proyecto del GAD
ICM del GAD
PGi
Bi
Ai
Di
Pi=(PGi+Bi)/2
Ci = (Ai+Di)/2
Zi = Pi*Ci
Z
Meta a
Programa "x"
2
500
200
0,21
0,4
0,65
0,23
0,53
0,12
0,81
Meta b
Programa "y"
1
260
250
0,11
0,96
0,8
0,2
0,88
0,18
Meta c
Programa "w"
5
480
400
0,2
0,83
0,69
0,15
0,76
0,11
Meta d
Proyecto "t"
3
693
600
0,29
0,87
1
0,25
0,93
0,23
Meta e
Programa "v"
4
456
430
0,19
0,94
1
0,17
0,97
0,17
TOTAL
2.389
1.880
1
Tabla 6. Fórmula del cálculo del ICM para un GAD
Fuente: Senplades - Taller de Capacitación en la Metodología para el cálculo del ICM y uso del SIGAD. Elaboración: autor
Es interesante hacer reflexión sobre que no existe conexión alguna entre el módulo de seguimiento a los PDOT y el módulo de seguimiento a los Programas y/o Proyectos, aunque ambos forman parte del SIGAD, y en ambos se detallan proyectos a ejecutarse, metas de cumplimiento, montos e indicadores de cumplimiento. Eso dificulta realizar un análisis de qué tan apegados se encuentran los últimos a lo descrito en los PDOT y verificar que no se trate de proyectos no alineados a las Estrategias de Desarrollo establecidas, o proyectos realizados en virtud de escenarios coyunturales. Por un lado se definen objetivos, metas e indicadores en el módulo de los PDOT; y por otro se registran programas y proyectos en un módulo diferente, que también se alinean a determinados objetivos y a los cuales se les incorporan metas e indicadores. No es posible por el momento verificar que los unos se correspondan a los otros.
De igual forma resulta poco coherente que el acceso a la información de cada uno de los módulos esté repartida entre diferentes unidades de control, el departamento de Planificación, Información y Políticas Públicas para los PDOT y el departamento de Inversión Pública, Seguimiento y Evaluación para los proyectos y el cálculo del ICM, lo que sin lugar a dudas es una limitación a la realización de análisis integrales.
Guía Metodológica para el Cálculo de la Distribución de los Recursos Fiscales para los GAD
También resulta interesante observar que de manera aislada a este seguimiento y evaluación de los PDOT, se estableciera, en otra entidad de gobierno completamente desarticulada de la planificación que se realiza en Senplades, quizás como otra especie de evaluación y premio al desempeño, la Guía Metodológica para el Cálculo de la Distribución de los Recursos Fiscales para los Gobiernos Autónomos Descentralizados, que determina el monto de los recursos permanentes y no permanentes a transferir a cada GAD, "garantizando una provisión equitativa de bienes y servicios públicos a todos los ciudadanos y ciudadanas del país, independientemente del lugar de su residencia, con la finalidad de lograr la equidad territorial". Dentro de esta guía se establecen algunos criterios para determinar los montos de transferencia de recursos, lo que bien podría interpretarse como una forma de control o verificación del desempeño en la gestión, diferente a la expuesta anteriormente en torno al SIGAD. A pesar de que no forma parte del seguimiento a la planificación de Senplades, se ha considerado necesario analizar dicha metodología ya que también es parte de un sistema de evaluación. Aparte del cálculo del ICM, mencionado páginas arriba, se utilizan en la metodología los siguientes seis criterios de evaluación: i) tamaño de la población, ii) densidad poblacional, iii) necesidades básicas insatisfechas, iv) logros en mejoramiento de los niveles de vida, v) capacidad fiscal, y, vi) esfuerzo administrativo. De éstos, y según una evaluación pertinente hecha por el autor, se ha considerado que únicamente los últimos cuatro miden de cierta manera la eficiencia en la gestión del GAD, y por lo tanto serán los que se analicen en este documento.
Necesidades Básicas Insatisfechas
La metodología utilizada en el país para determinar las NBI considera cinco indicadores de medición, tal como se detalla a continuación:
Alta dependencia económica: medida como hogares con jefes de hogar con menos de 4 años de escolaridad y una relación de ocupados sobre miembros mayor a 3.
Asistencia a clases: niños en edad de 5 a 12 años que no asisten a un establecimiento de enseñanza.
Hacinamiento: más de 3 habitantes por dormitorio de la vivienda.
Déficit en servicios básicos: viviendas que no reciben el agua de red pública; o que eliminan sus excretas de modo distinto a la red pública de alcantarillado o pozo séptico; o que no reciben el agua a través de tubería de red pública dentro de la vivienda.
Déficit de materiales de la vivienda: si las paredes de la vivienda son de materiales inadecuados como caña no revestida u otros; o si el piso de la vivienda es de tierra.
De estos cinco indicadores, solamente el referido a los servicios básicos forma parte de las competencias de los GAD. El resto, depende ciertamente de factores externos que no necesariamente pueden atribuirse a una gestión municipal, a pesar de que el indicador de hacinamiento, en cuanto a la facultad del GAD de construir vivienda social, y el de asistencia a clases, por la cobertura de centros de educación, en algo también puedan considerase como parte de sus competencias.
Por otro lado, y como citan Feres y Mancero, la comparabilidad intertemporal bajo el método del NBI presenta algunos problemas. Y citan a Kaztman cuando dice que si bien la comparación de un indicador entre dos momentos distintos permite conocer la evolución de una necesidad insatisfecha, no necesariamente sirve para evaluar la eficacia de una política destinada a mejorar una carencia específica, ya que esta puede verse afectada por factores exógenos. Y recalcan, en segundo lugar, que no es posible comparar entre dos periodos el número de pobres estimado por NBI, ya que por un lado este método no es sensible a situaciones de pobreza reciente, y por otro, ya que sería necesario utilizar indicadores igualmente representativos en ambos periodos, tarea difícil cuando la representatividad de un indicador se deteriora a lo largo del tiempo.
A parte de esto, y considerando que la información para el cálculo de las NBI se obtiene de los censos nacionales, realizados cada 10 años y de la ENEMDU, realizada trimestralmente aunque sin la desagregación geográfica a nivel cantonal, es importante reconocer que este indicador no es representativo de la efectividad de la gestión municipal y por lo tanto no debería usarse ni para verificarla, ni tampoco para determinar el monto de recursos económicos anuales que le debería corresponder a cada GAD. Al hacerlo en base a esto, se está premiando o perjudicando a las administraciones locales por factores que no están dentro de su control.
Logros en Mejoramiento de los niveles de vida
Se lo reconoce como la disminución del porcentaje de población con Necesidades Básicas Insatisfechas en el año inmediatamente anterior al año en el que se está realizando el cálculo para la asignación.
Al igual que con el indicador de las NBI, se considera la misma problemática y por ende el hecho de no ser adecuada para medir la eficacia de la gestión municipal y para la asignación de recursos.
Capacidad fiscal
Mide la relación entre la generación efectiva de ingresos propios del GAD y su capacidad potencial. A pesar de que la metodología para el cálculo de la capacidad potencial aún no se establece, este indicador si puede ser utilizado para medir la eficacia de la gestión municipal.
Una manera de establecer la potencialidad de generación de ingresos de los municipios sería la de comparar el PPA con ciudades a nivel mundial con condiciones similares de tamaño de población.
Esfuerzo administrativo
En función de los ingreso totales y el gasto corriente. Mide de cierta manera el adecuado uso de los recursos del GAD. Es útil para verificar la gestión municipal, aunque limitada solo a un tipo de factor.
Es claro que dicha metodología de cálculo para la asignación de recurso a los GAD no tiene relación alguna con los módulos del SIGAD, salvo el valor del ICM que lo entrega la Senplades al ministerio de Finanzas. Resulta entonces errado que la institución encargada de la planificación nacional establezca un sistema de seguimiento y evaluación, el SIGAD, y sea otra institución la que por decirlo así premie a los municipios con recursos económicos, basándose en criterios que nada tienen que ver con la planificación como tal o con el cumplimiento de los objetivos de desarrollo que se busca conseguir.
Lamentablemente el sistema de seguimiento a la planificación impulsado por Senplades no es óptimo para verificar periódicamente el nivel de desarrollo alcanzado por cada GAD, ni tampoco para medir la eficiencia de administración de los alcaldes, y por lo tanto no es útil para impulsar políticas de incentivos por los logros alcanzados.
A manera de conclusiones se podría afirmar que:
El seguimiento a los PDOT no revela el real desarrollo que se efectúa en los GAD ni la eficiencia de la gestión pública de los mismos.
Los dos módulos de evaluación del SIGAD no se encuentran interconectados y por lo tanto no pueden complementarse con la información que disponen.
El módulo de seguimiento de los PDOT no presenta indicadores concretos mensurables sobre los cuales evaluar.
Las respuestas ingresadas al sistema de diagnóstico de los PDOT son generales y no agregan valor a la información que de los municipios se tiene.
No se aplican incentivos para los gobiernos más eficientes ni sanciones para los más atrasados.
No se han desarrollado estándares para la medición continua de la información.
La evaluación para la asignación de recursos económicos no se integra a la evaluación de los PDOT por lo que no toma en cuenta el verdadero nivel de desarrollo de los cantones en su asignación.
Los módulos del SIGAD se encuentran separados y no se complementan.
La estimación de pobreza por NBI no es adecuada para medir la eficacia de la gestión del GAD y tampoco para asignar recursos económicos.
No se ha desarrollado un Índice de Gestión Municipal que permita realizar comparaciones entre municipios y analizar tendencias.
Tampoco uno que determine la eficiencia de la administración municipal.
No hay un enfoque de desarrollo que fomente la competitividad.
Los planes de desarrollo y los proyectos que en ellos se describen no se enfocan en su conjunto hacia una verdadera visión de progreso del cantón.
Las razones analizadas y descritas en este documento revelan el hecho de que el modelo de planificación actual y los sistemas de seguimiento implementados no han logrado alcanzar el objetivo de desarrollo que se han planteado, y por lo tanto, es necesario repensarlos y buscar mecanismos de mejora que satisfagan esa necesidad.
En virtud de aquello, en el siguiente segmento se presenta una nueva propuesta de planificación y seguimiento, quizás no del todo alejada a la actual, aunque sí con criterios de mayor mensura, con el fin de que sea analizada por los planificadores y tomadores de decisión en temas de planificación, y quizás con el tiempo pueda ser utilizada y contribuya a lograr un verdadero desarrollo en el país, que tanta falta hace.
Un Nuevo Modelo de Planificación y Seguimiento al Desarrollo
Por lo expuesto en las páginas anteriores, donde se demuestra que el modelo actual de elaboración de los PDOT y su seguimiento no han cumplido a cabalidad con su tarea de conseguir mayor desarrollo en los territorios, es que se plantea un nuevo método de elaboración y seguimiento a los PDOT, que mejore los procesos y permita alcanzar un verdadero progreso en cada uno de los GAD.
En este nuevo método el proceso de elaboración de los PDOT inicia como en el método anterior, con el diagnóstico territorial. Una mirada completa y profunda del entorno que permita establecer la fotografía actual de la realidad y reconocer los aspectos esenciales que caracterizan el territorio. Se pueden analizar los seis componentes: biofísico; sociocultural; asentamientos humanos; económico; movilidad, energía y conectividad; y político institucional, que se han mencionado, o bien reducir o incrementar alguno según el criterio y necesidad de cada cantón.
El diagnóstico preliminar permitirá conocer de primera mano los Factores Condicionantes (positivos y negativos) del territorio, de los cuales derivarán a su vez las debilidades y potencialidades del cantón. Aquí es donde la metodología cambia. Al hablar de factores condicionantes, se habla de las características integrales que configuran la realidad local y restringen lo que se puede hacer o no en pos del desarrollo. Vienen a ser características diversas que se relacionan a un tema mayor y permiten fijar tendencias. Un ejemplo de FC positivos serían "población mayoritariamente joven, 40% en edades de 19 – 35 años, preparada profesionalmente, 60% de la PEA en actividades tecnológicas". Mientras que los negativos "incremento de la congestión vehicular, escasa existencia de ciclo vías, alta concentración de emisiones de CO2, transporte público deficiente, mala señalética de tránsito, no hay respeto al peatón". Es decir, se trata de hechos existentes, condiciones con las que se puede hacer "algo". Ambos se relacionan a temas específicos y permiten determinar aquello que limita o puede potenciar el desarrollo. Como su nombre indica condicionan lo que se puede o deber hacer y lo que no.
Con la determinación de los Factores Condicionantes del territorio, que no expresan otra cosa que aquello que se puede potenciar; aquello que se debe solucionar y/o mejorar, o aquello que restringe cierto tipo de desarrollo, se define las Potencialidades y Debilidades del GAD. Éstas son aspectos intrínsecos del territorio, de un nivel jerárquico superior, en sectores o temas de orden general como por ejemplo "Potencial para exportar tecnologías de información"; "Potencial de consolidarse como atractivo turístico número uno del país"; "Debilidad en la gestión del tránsito".
Como último paso, de las debilidades y potencialidades encontradas se definen las Estrategias de Desarrollo, que representan los puntales que se seguirán con el fin de alcanzar el progreso del cantón, que debe estar claramente determinado en la Visión. Dichas estrategias definen el camino a seguir, y en base a ellas es que se aplicarán todas las acciones y se definirán proyectos. Pueden existir tantas Estrategias de Desarrollo como se desee, aunque es preferible centrarse en pocas, sólidas y relevantes. Un ejemplo de una posible estrategia de desarrollo sería la de "Consolidar el sistema agro-productivo como el mayor generador de recursos económicos para el cantón, en sustentabilidad ambiental y adecuada redistribución social a la población". El proceso completo se detalla en el esquema que sigue. Como se observa, se trata de un análisis de abajo hacia arriba.
Tabla 6. Factores Condicionantes del territorio, positivos y negativos
Variable
Descripción
Cobertura de servicios básicos
Conurbación de siete parroquias rurales, facilitando la dotación de servicios
Infraestructura de servicios sociales
El cantón cuenta con dos hospitales generales
Factores de producción
La tasa promedio de desempleo de los años 2011 y 2012 bordea el 3,7% considerado inferior al promedio nacional que según el INEC se ubicó en 5,04% en diciembre 2012
Población
La población es joven, ya que el 41,8% son menores de 20 años
Cobertura de servicios básicos
Dispersión de la población de las zonas rurales sobre las vías, ocasionan un crecimiento longitudinal
Relieve/suelos
Avance de la frontera agrícola
Agro producción
Algunas comunidades poseen propiedad comunal sobre el territorio. A cada familia le corresponden parcelas muy pequeñas que les sirven para la construcción de vivienda y para que "trabajen la tierra" cuya producción es destinada al autoconsumo
Flujos de servicios, bienes y personas
Alta concentración de equipamientos de educación en la zona urbana
Fuente: PDOT (matriz de potencialidades y problemas) Elaboración: autor
Esquema 2. Modelo de Planificación
Elaboración: autor
Una vez establecida la estrategia de desarrollo que se seguirá, el análisis se vuelca a encontrar los factores claves que determinan el cumplimiento de la estrategia prevista. Son los Factores Críticos de Éxito sobre los que se deberá trabajar con el fin de alcanzar los objetivos planteados. Para la estrategia de ejemplo "Consolidar el sistema agro-productivo como el mayor generador de recursos económicos para el cantón, en sustentabilidad ambiental y adecuada redistribución social a la población", aquellos factores críticos serían, entre otros posibles: crédito productivo, organización social, riego, apoyo de instituciones especializadas e infraestructura.
Los FCE se clasifican de acuerdo a su facilidad de implementación y nivel de impacto, pudiendo ser éste económico o de otro tipo, y para cada uno se definen las líneas de acción, indicadores, línea base, y metas que permitan como último paso realizar el seguimiento y evaluación.
Ya definidos los FCE que condicionan que la estrategia de desarrollo se alcance o no, se definen y coordinan los programas y proyectos en los que se trabajará. De esta forma todos los proyectos definidos se encontrarán en función de una misma estrategia de desarrollo y no serán aislados. Indicadores de control y metas también deben ser definidos para los proyectos y programas planteados. Es útil en esta etapa visualizar los proyectos en una matriz de ejecución a largo plazo que presente los montos totales y anuales de su implementación. De esta forma se conocerá el presupuesto total requerido para cumplir con la estrategia de desarrollo planteada y los montos que deberán ser cubiertos cada año con ese fin. El modelo completo de planificación se muestra en el esquema 3. Mientras que la matriz de ejecución temporal se presenta en la tabla 4.
Tabla 4. Matriz de ejecución con horizonte temporal
PLANIFICACION PARA UN HORIZONTE DE 10 AÑOS
ESTRATEGIA DE DESARROLLO
PLANES
PROYECTOS
COSTO
CRONOGRAMA DE EJECUCIÓN
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Elaboración: autor
Estrategia de DesarrolloFCE 1FCE 2FCE nLB1I1M1Seguimiento y EvaluaciónVisiónEstrategia DesarrolloEstrategia DesarrolloEstrategia de DesarrolloFCE 1FCE 2FCE nLB1I1M1Seguimiento y EvaluaciónVisiónEstrategia DesarrolloEstrategia DesarrolloEsquema 3. De la Visión al Seguimiento y Evaluación
Estrategia de Desarrollo
FCE 1
FCE 2
FCE n
LB1
I1
M1
Seguimiento y Evaluación
Visión
Estrategia Desarrollo
Estrategia Desarrollo
Estrategia de Desarrollo
FCE 1
FCE 2
FCE n
LB1
I1
M1
Seguimiento y Evaluación
Visión
Estrategia Desarrollo
Estrategia Desarrollo
ImplementaciónImpactoImplementaciónImpacto
Implementación
Impacto
Implementación
Impacto
Alto
Bajo
Fácil
1
2
Difícil
3
4
Factores Críticos de ÉxitoFactores Críticos de Éxito
Factores Críticos de Éxito
Factores Críticos de Éxito
Línea base, Indicadores y MetasLínea base, Indicadores y MetasLB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1LB1I1M1
Línea base, Indicadores y Metas
Línea base, Indicadores y Metas
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
LB1
I1
M1
Finalmente, resulta de utilidad consolidar la información en una matriz de seguimiento, a través de la cual se pueda llevar el control de los diversos proyectos y su relación con los programas, líneas de acción, factores críticos de éxito y estrategias de desarrollo planteadas, además de remitirse constantemente a los indicadores y metas establecidas. Un ejemplo de una matriz de este tipo puede observarse en el Anexo 3.
ESTRATEGIA DE DESARROLLO
FCE
LÍNEAS DE ACCIÓN
INDICADOR
LINEA BASE
META
PROGRAMAS
PROYECTOS
INDICADOR
META
Consolidar el sistema agro-productivo como el mayor generador de recursos económicos para el cantón, en sustentabilidad ambiental y adecuada redistribución social a la población
Crédito productivo
Incrementar la facilidad de acceso al crédito
Días para obtener un crédito
30
22
Mejoramiento del sistema de fomento productivo cantonal
Automatización del proceso de solicitud y acceso al crédito
No. de pasos necesarios
Reducir a 5 pasos
Lograr tazas de interés competitivas
Taza en relación al promedio nacional
Cooperación público privada para fomento productivo
Organización Social
Lograr mayor acceso a mercados internacionales
Número de Exportaciones anuales
Aprovechar economías de escala en compra a proveedores
Costos de las materias primas
Riego
Garantizar precios más competitivos en transporte de productos
Precios de transporte de productos
Incrementar la cobertura de áreas de riego
Porcentaje de áreas atendidas
Expansión y tecnificación del sistema de riego
Ampliación del canal de riego hacia el sector sur del cantón
Implementación del sistema de riego por aspersión en las parroquias de…….
Infraestructura de punta
Porcentaje de áreas con infraestructura de punta en relación al total
Cambio del sistema de riego por canal al de goteo en cinco parroquias del cantón
Apoyo institucional
Proyectos ejecutados por organizaciones
Número de proyectos ejecutados al año
Investigación en universidades
Número de investigaciones por año
Infraestructura
Alta conectividad para transporte de productos
Tiempo de duración de los viajes
Eficientes y modernos centros de acopio
Porcentaje de cumplimiento de normas y certificaciones internacionales
Plantas de industrialización de MP
Número de plantas de industrialización
Elaboración: autor
Zonificación territorial
En cuanto a la zonificación territorial, se plantea la integración de mapas como método adecuado para definir las áreas de ordenamiento que se requiere. Así, en primer lugar se plantea definir las áreas óptimas para cada tipo de actividad que se considere, con el fin de luego realizar el cruce de mapas para obtener el modelo final de ordenación del territorio, en 4 pasos, como a continuación se detalla:
Definir el tipo de mapa (agroecológico, turístico, riesgos naturales, de expansión urbana)
Seleccionar las variables clave a considerar
Categorizar en función de las variables escogidas
Cruce de mapas y zonificación general
Una vez que se ha seleccionado el tipo de mapa que se realizará, se procede a elegir las variables que formarán parte del modelo. Estas variables representan aquellas que se consideran necesarias para el desarrollo de cada actividad particular. Se analizan las variables en el territorio y en función de aquello se categoriza. Una vez se cuenta con los mapas necesarios se sobreponen entre ellos y se realiza la zonificación general. De esta forma se ordena el territorio conociendo las áreas potenciales para el desarrollo de diversas actividades y decidiendo en función de lo que más convenga.
Gráfico 4. Cruce de mapas para ordenamiento territorial
Fuente: ArcGis help Elaboración: autor
La ventaja de una zonificación multicriterio es que toma en cuenta parámetros diversos para la selección de las mejores áreas. Permite una visión integral sin el sesgo de un sector determinado, como sucede con las COT, en la que predomina el aspecto de aptitud agrícola. Esto permite por un lado análisis más precisos, al poder incorporar o eliminar variables en la elaboración de cada mapa, y contrastar la información tomando en cuenta todas las posibles opciones. La decisión para priorizar el establecimiento de una actividad en el territorio sobre otra se considerará en función de aspectos económicos, de orden social, ambiental, etc., según el criterio de convenga el equipo técnico que realiza el trabajo de zonificación.
Seguimiento y evaluación
En cuanto al seguimiento de los Planes de Desarrollo, lo primero que se plantea es la integración de los dos módulos del SIGAD con el fin de complementar los análisis y validar que los proyectos considerados para el cálculo del ICM estén alineados a las estrategias de desarrollo definidas en los PDOT. Concretamente, los proyectos para el ICM deberían seleccionarse de una lista previa de programas y proyectos obtenida de los PDOT.
En segundo lugar, la propuesta es la de realizar mediciones de eficiencia de los GAD mediante la articulación de índices de desempeño que corroboren el cumplimiento de sus funciones y competencias. Deberán ser índices de gestión mesurables con periodicidad anual, que permitan colegir tendencias. En la época actual en la que las ciudades han dejado de ser nacionales para convertirse en polos de atracción global, la pugna se centra en convertirse en destinos atractivos para el personal más calificado y la inversión y establecimiento de las mejores empresas. La batalla por receptar talento se basa en el desarrollo de ciudades sustentables y económicamente prósperas, cuya oferta sea la de una gran calidad de vida, y el manejo de sus finanzas y recursos adecuado. En otras palabras, se trata de enfocar el desarrollo hacia la competitividad urbana y rural y por lo tanto, los sistemas de medición y evaluación deberán propender a ello.
El Código Orgánico de Organización Territorial (COOTAD) establece 20 funciones y 14 competencias para los Gobiernos Autónomos Municipales. En ellas se determinan los compromisos a los que deben sujetarse y por los cuales deberían responder. En tal virtud, el sistema de evaluación y seguimiento que se establezca debería enfocarse en determinar el nivel de cumplimiento de tales responsabilidades y para ello buscar los mecanismos que mejor se adapten. Se han revisado algunos indicadores de evaluación de la gestión municipal e indicadores de competitividad, y se ha llegado a elaborar una lista de variables de medición que pueda ser aplicada y evalúe de la mejor manera a los gobiernos municipales.
Para hacerlo, se determinaron en primer lugar cuatro ejes básicos de análisis: desempeño económico, condiciones sociales, uso sustentable de los recursos, y finanzas y gestión. Dentro de cada uno se agruparon, según las temáticas, las variables de medición para el cumplimiento y lo que evaluarían, tratando con ellos, de abarcar todas las funciones y competencias que a los GAD municipales les corresponden. A continuación se muestran, de acuerdo a cada uno de los ejes establecidos.
Desempeño económico
Último año de actualización del Plan de Desarrollo: Evalúa el seguimiento que se hace de la planificación y cómo un medio verificación de la importancia que se le asigna.
Variables a considerar
Año de actualización del PDOT
Estado actual de los catastros: evalúa el nivel de eficiencia en la gestión catastral, al ser ésta de suma importancia para el ordenamiento urbano, el cobro de impuestos y otros aspectos de interés social.
Variables a considerar
Población catastrada
Días de retraso con registro de propiedad
Razón de crecimiento de mancha urbana y población: Mide la relación entre el crecimiento del espacio urbano y la población que lo compone como una muestra de la consolidación o dispersión.
Variables a considerar
Razón de crecimiento de mancha urbana sobre razón de crecimiento de población
Densidad de población: Cantidad de población por kilómetro cuadrado.
Variables a considerar
Habitantes por kilómetro cuadrado
Viviendas con drenaje: Da cuenta de la cobertura del servicio básico de alcantarillado en la población.
Variables a considerar
Viviendas con servicio de alcantarillado
Vivienda con agua potable: Da cuenta de la cobertura del servicio básico de agua potable en la población.
Variables a considerar
Viviendas con servicio de agua potable
Viviendas con recolección: Evidencia la cobertura del servicio básico de recolección de desechos sólidos en la población.
Variables a considerar
Viviendas con servicio de recolección de basura
Integración de los servicios básicos: Como una muestra de los avances en logística urbana, que implican optimización de recursos y mayor eficiencia.
Variables a considerar
Procesos integrados en todos los servicios
Visitantes nacionales y extranjeros: Mide el número de visitantes nacionales y extranjeros llegados al cantón en un período determinado. Como muestra de los esfuerzos por atraer el turismo.
Variables a considerar
Registros anuales de visitantes nacionales y extranjeros
Calidad del transporte: Evalúa los avances realizados en transporte como una evidencia de la calidad y el servicio a la ciudadanía.
Variables a considerar
Cobertura (Población que cuenta con acceso a servicio de transporte público)
Percepción de los usuarios (Población que considera eficiente el servicio)
Fiabilidad (cumplimiento de rutas, paradas y horarios)
Condiciones sociales
Déficit de vivienda: Carencia de cobertura de vivienda digna para la población. Mide la demanda y oferta de vivienda y el gap existente.
Variables a considerar
Viviendas que no cumplen condiciones mínimas de calidad y/o habitabilidad
Tasa de homicidios: El reporte de las personas fallecidas por actos de violencia que generan la inseguridad social.
Variables a considerar
Personas asesinadas al año
Tasa de agresión a grupos vulnerables: Se utiliza para conocer el nivel de protección a los grupos vulnerables que debe garantizar el gobierno municipal.
Variables a considerar
Denuncias de agresión registradas al año
Población que se siente insegura: Una medida de la percepción de la población sobre el tema.
Variables a considerar
Población que considera el cantón como peligroso
Llamados al ECU911 por riesgos y desastres: Se utiliza como medida de los avances en prevención de riesgos y desastres que efectúe el GAD en su administración.
Variables a considerar
Solicitudes sobre gestión de riesgos que llegan al ECU.
Robo de vehículos: Otro indicador de la inseguridad.
Variables a considerar
Número de vehículos robados al año
Cobertura de centros de educación: Evidencia los esfuerzos de la administración por atender con educación a toda la población dentro de su territorio.
Variables a considerar
Niños en edad escolar que cuentan con unidades educativas a una distancia adecuada
Cobertura de centros de salud: Evidencia los esfuerzos de la administración por atender con salud a toda la población dentro de su territorio.
Variables a considerar
Población que cuenta con al menos un centro de salud a una distancia adecuada
Fiestas, celebraciones, eventos culturales reconocidos a nivel nacional: Se utiliza con el fin de evaluar las acciones encaminadas a promover la cultura, las artes, etc.
Variables a considerar
Eventos reconocidos y de prestigio a nivel nacional
Penetración de internet: Este indicador mide la provisión de tecnología en el cantón como un símbolo de la promoción del desarrollo económico y social para la población.
Variables a considerar
Cobertura de internet
Espacios culturales por habitante: Los esfuerzos del GAD en promocionar la cultura entre sus habitantes.
Variables a considerar
Eventos culturales patrocinados por el municipio
Superficie de áreas verdes: Hectáreas de áreas verdes por persona.
Variables a considerar
Cobertura de áreas verdes
Uso sustentable de recursos
Gestión de residuos: Evalúa el grado de avance en el manejo de residuos sólidos.
Variables a considerar
Métodos para la disposición final de los residuos sólidos
Tratamiento de aguas servidas: Evalúa los avances en el tratamiento de las aguas servidas.
Variables a considerar
Métodos para la descarga final de las aguas servidas
Basura por persona: Mide el consumo de los habitantes en el territorio. Permite conocer de los esfuerzos por reducir el consumo de la población.
Variables a considerar
Basura generada por vivienda
Emisiones de CO2: Como parte de empresas y automotores. Permite evaluar si se fomentan acciones para desincentivar las emisiones.
Variables a considerar
Nivel de las emisiones de gas a la atmósfera
M³agua por persona: Evalúa la cantidad de agua consumida por persona, reconociendo que pueden determinarse cobros o multas por consumos excesivos.
Variables a considerar
Consumo per cápita del recurso agua
Especies amenazadas: Evalúa los impactos provocados sobre otras especies vivas. Una muestra de la predisposición municipal de orientar una convivencia de respeto con su entorno.
Variables a considerar
Especies amenazadas, en peligro o vulnerables
Finanzas y Gobierno
Dependencia económica: Cuál es la eficiencia del GAD en obtener sus propios recursos económicos.
Variables a considerar
Recursos propios sobre recursos totales
Pago de impuesto predial (viviendas): En relación a los catastros, cuán eficiente es el cobro de los impuestos prediales municipales.
Variables a considerar
Recaudaciones y mora en impuesto predial
Viviendas que pagan impuesto
Estado de los catastros de los contribuyentes:
Variables a considerar
Por determinar
PIB per cápita: Las rentas que genera la población cantonal, como medida del atractivo para atraer empresas y talento.
Variables a considerar
PIB per cápita
Proporción de gastos: La proporción entre gasto corriente e inversiones como estimación del mejor uso de los recursos.
Variables a considerar
Gasto público
Eficiencia en la recaudación: Mide la gestión del GAD por recuperar el dinero de sus inversiones. Posibilidad de ampliar el indicador a las empresas municipales de servicios básicos.
Variables a considerar
Ingresos derivados de proyectos municipales
Apertura de un negocio: El tiempo requerido para la apertura de un negocio. Muestra la eficiencia del GAD en atender a la población.
Variables a considerar
Días para abrir un negocio
Registro de una propiedad: El tiempo requerido para registrar un inmueble. Muestra la eficiencia del GAD en atender a la población.
Variables a considerar
Días para registrar una propiedad
Percepción de eficiencia de la ciudadanía: Mide la satisfacción de la población con los servicios ofrecidos por las municipalidades.
Variables a considerar
Población satisfecha con la gestión municipal
Conclusiones:
Son 37 criterios que se adhieren a los cuatro ejes básicos y que componen la propuesta para la evaluación. No constan con la descripción de indicadores ya que se espera una discusión más profunda y con mayor número de actores para generarlos. La sugerencia de las variables aquí descritas solo es el principio de un trabajo que requiere de mayor precisión y debate. El análisis realizado es simplemente un descubrimiento de hechos que ameritan corrección, y una propuesta de planificación y evaluación, que de igual manera se espera sea revisada, discutida y ampliada. La necesidad, más que de una metodología de planificación, de un modelo de evaluación de los resultados de la gestión municipal es prioritaria, y orientarla a la competitividad entre ciudades y entre gobiernos implicaría mayores esfuerzos de los administradores locales y por lo tanto, un progreso generalizado de mejor nivel. Contar con herramientas que permitan visualizar la eficiencia administrativa de los GAD, representa no solo la manera de calificar y premiar los mejores desempeños desde el gobierno central, sino también un instrumento para el control desde la ciudadanía como su legítimo derecho.
Lo que no se mide continuamente no se conoce, no se controla y no se puede mejorar. Esa fue la falencia encontrada en el seguimiento a la planificación actual, y por tal razón surgió la necesidad de impulsar un nuevo modelo. Sin embargo, es necesario validarlo y mejorarlo, adaptarlo a la información que pueda obtenerse de fuentes válidas y ser verificada y medida periódicamente. Los estándares para su obtención son necesarios para comparar entre gobiernos, y con el fin de encontrar los que mejor se desempeñan.
El análisis y propuesta presentados en este trabajo fueron desarrollados durante el período de asistencia técnica que ofreció Senplades a los GAD para la elaboración de los PDOT entre los meses de septiembre 2014 a febrero 2015.
J. Eduardo Peñaherrera C.
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