REFLEXIONES SOBRE SUS PLANTEAMIENTOS
Compilación de: Cecilia López Montaña Carlos Alberto García
© 2004, NACIONES UNIDAS (por el texto El rumbo de los reformas, de joseph Stiglitz)
CONTENIDO
© 2006, FuNDACióN AGENDA CoLOMBIA -© 2007, INTERMEDIO EDITORES, una división de CIRCULO DE LECTORES S.A. EL RUMBO DE LAS REFORMAS Director Editorial Alber to Ram frez Santos
H ACIA UNA NUEVA AGENDA PARAAMÉRICA LATINA .... .... . I NTRODUCCIÓN .... ..
Editor Fredy Javier Ordoñez Arboleda Diseño y diagramación Adriana Amaya Grimaldos
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Los FRACAsos .... ... ............. ...... ..... .... ............ .. ......... ... .... .31
l. Aumento de la inestabilidad : comparación de experiencias entre países desarrollados y en desarrollo .... .... ...... .. ..... 36 11. Aumento de la pobreza y la desigualdad ............ ...... 37
Diseño de carátula Diego Martínez C. Producción Ricardo lván Zuluaga C. Licencia de Intermedio Editores Ltda. para Circulo de Lectores S.A. Calle 67 No 7-35 piso so Bogotá, Colombia
[email protected] Impresión y encuadernación: Cargraphics S.
A - Red de Impresión Digital
111. Desigualdad ......... .. ...... .. ........ .. ................. ... ....... .. 39
IV. Las múltiples dimensiones de la pobreza: los indicadores de desarrollo humano .. ................ .. ...... 41 V. Las múltiples dimensiones de la pobreza: la inseguridad ......... .... ..... .. ........ .. ... .... .. ....... ... ... ...... ... 41 VI. Las múltiples dimensiones de la pobreza: la falta de voz ... .... .. ... ..... ... .. ...... ... ......... ........ ...... ....... 43 VIl . Algunos hechos positivos .................. .. .. .... .. ........ .. .46 I NTERPRETACIÓN DE LAS EXPERIENCIAS .. .. ................. ...... .... .47
l. La interpretación de la "década perdida" ...... ... .... .. .. .49 ISBN: 958-709-489-1 ABCDEFGHIJ
11 . Interpretación de la desaceleración de fines del decenio de 1990 .. .... ............... .. .... .. .... .. .... . 53
111. Los efectos de una contabilidad inadecuada: la proyección de una falsa imagende éxito en los primeros años de la reforma .............................. 56 IV. Si tan sólo no hubiera ocurrido la crisis financiera mundial. ............... ..... ... ... ... .. ... ....... 60 EXPLICACIÓN DE LOS FRACASOS ....... .. .... ........................... . .. 62
l. Aumento de la exposición al riesgo ...... ... .. .. ... ..... ...... 63 11. Liberalización de los mercados de capitales ... ........... 65 111. Estabilidad macroeconómica ....... ............ .... ..... ..... . 70 IV. La liberalización del comercio .. .. .... ...... .. .. ............ ... 75 V. Un papel equilibrado para el Estado ................. ..... .. 77 los PRINCIPIOS DE LA REFORMA ........ . . . .. ... ..• ......... .. .. . .. .. . .... 78
UN MARCO DE REFERENCIA ........ .. ... ..... .. .. . .
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¿PUEDE EL MERCADO SER FUENTE DE BIENESTAR? .......... .. .... 127 EL DEBATE EN TORNO AL CoNSENSO DE WASHINGTON .. .. ... 129 MERCADOS Y BIENESTAR EN LA GLOBALIZACIÓN .•....•........
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EL MODELO ECONÓMICO RECIENTE RESULTADOS
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PROPUESTAS DE STIGLITZ PARA CoLOMBIA . . .......... . . ........... 153 BIBLIOGRAFÍA ........... •.. ... ..••.•..•. •..... •• ... •. ..............•...••.
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LA POLÍTICA MACROECONÓMICA Y SUS INSTRUMENTOS 165
LA
POLÍTICA FISCAL Y EL MANEJO DE LA DEUDA ..••.. .............. 167
POLÍTICA MONETARIA ... . ........ .........................................•. 173 PoLíTICA CAMBIARlA ..... . ....... .. . ........ ........................... .. . •. 182
l. Objetivos ...... : .. ................ ..... .... ............... .·.... .......... . 79
11. Los fines por oposición a los medios .... .................. . .79 111 Orientación al desarrollo, con sensibilidad ante las consecuencias sociales de las políticas económicas ........ . 82 IV. Reconocimiento de las limitaciones de los mercados y una visión equilibrada del papel del Estado .. ........ .. ... 83
V. No existe un único sistema "óptimo" ni una política "correcta" .. .. ... ... ... ... .. ..... ...... 88 VI. Economía política .................... .. ......................... .. . 91 VIl. Más allá de los principios económicos ............. ...... 94 ELEMENTOS DE UNA AGENDA DE REFORMA .. .. ............ ..... •..... 95
l. Movilización social .... ..................................... .. .... .... 96
11. Mayor equidad y lucha contra la pobreza ... .... ........ 101 111. La creación de un clima propicio para los negocios ... 104
POLÍTICA INDUSTRIAL Y DE REGULACIÓN ...... .... ... .......... .. . ... . 192
LA COYUNTURA MACROECONÓMICA
RECIENTE :
LA REVALUACIÓN DEL PESO COLOMBIAN0 .. •• ..... ...•............... 195
LOS PLANTEAMIENTOS SOBRE EL COMERCIO Y SUS POLÍTICAS EN EL SEMINARIO "HACIA UNAECONOMÍA SOSTENIBLE CONFLICTO Y POSCONFLICTO EN COLOMBIA" ................ 203 INTRODUCCIÓN ......... •....
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ESTADO DEL DEBATE SOBRE EL COMERCIO Y LA GLOBALIZACIÓN EN COLOMBIA ..... .
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SíNTESIS DE LA POLÍTICA COMERCIAL EN CoLOMBIA
1966-1996
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TESIS, HIPÓTESIS Y RECOMENDACIONES PLANTEADAS CON MOTIVO DEL SEMINARIO ...
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l. Tesis sobre la globalización .... ... ... .... ..... ......... .. ....... 225 11. Tesis sobre comercio y crecimiento económico .... ... 226
CoNCLUSIONES ... ........... .... .. ........... ... .. . .. .... .................... 112 BIBLIOGRAFÍA
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111. Tesis sobre la Ronda Uruguay de negociaciones multilaterales de comercio y la agricultura ........... ... .... 226
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CONTENIDO
UN MARCO DE REFERENCIA RICARDO ROCHA GARCIA
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PUEDE EL MERCADO SER FUENTE DE BIENESTAR?
El debate sobre las políticas públicas frente a la globalización se encuentra más agitado que nunca, no solamente por la diversidad de resultados obtenidos, sino porque existe la posibilidad de que se avance de manera inexorable hacia un proceso de profundización de las reformas. La internacionalización del mundo en sus diferentes facetas es una tendencia tan avasalladora que exige un replanteamiento de las políticas de desarrollo, tanto en objetivos como en diseño e implementación. La visita a Colombia, a comienzos de 2003, de joseph Stiglitz y Dani Rodrik tuvo un especial significado para el debate sobre la política económica, al cuestio-
nar sus alcances y posibilidades para apuntalar el desarrollo y analizar algunos de los rasgos idiosincrásicos del país a la luz del entendimiento de la experiencia internacional. Ambos han sido reconocidos críticos de las reformas promercado, inspiradas en el Consenso de Washington, en particular cuando éstas, al ser adoptadas con ingenuidad y dogmatismo, han llegado a defraudar las expectativas, cifradas en las poi íticas de mercado, de introducir mejoras en el bienestar y el crecimiento. De paso, se ha minado la confianza en el mundo en desarrollo y se ha socavado la credibilidad de las instituciones encargadas de promoverlo. Las reformas de la apertura implementadas en los años noventa, privilegiaron la participación del sector privado en la economía y la estabilidad macroeconómica (independencia del Banco Central y liberación del sector externo). También recibieron prioridad las reformas estructurales a la regulación de los mercados (cambiario, laboral, financiero, de las comunicaciones, la energía, el transporte), con un particular énfasis microeconómico (seguridad social, descentralización fiscal, privatizaciones, etc.) y la suscripción de compromisos ante la Organización Mundial de Comercio (oMc) (proscripción de barreras al comercio). En consonancia con esta tendencia, la función del Estado se orienta hacia la provisión de bienes públicos y se lo lleva a asumir una nueva relación con el sector privado, según la cual su intervención debe producirse en presencia de fallas de mercado.
EL DEBATE EN TORNO AL CONSENSO DE WASHINGTON
Existe un consenso a favor de las políticas promercado, cuando se trata de lograr un desarrollo que tenga éxito, con la diferencia fundamental, en esta ocasión, de que, por un lado, los críticos reclaman una mayor ingerencia del Estado, mientras que, por el otro, los defensores de los nuevos arreglos, tienden a minimizar la magnitud de las fallas en el funcionamiento de los mercados. Las lecciones del mundo en desarrollo y la experiencia nacional ventiladas en la conferencia organizada por la Fundación Agenda Colombia y la Iniciativa para el Dialogo sobre las Políticas (lniciative for Policy Dialogue, IPD), plantean numerosos interrogantes para los encargados del diseño de las políticas. Allí se cuestionó la efectividad del énfasis pro mercado de las reformas para impulsar el crecimiento, así como su vulnerabili.dad ante la inestabilidad sociopolítica. Al respecto, hay quienes afirman que ello se debe a que la liberación económica requiere mayor profundización, mientras que otros argumentan que ésa es precisamente la causa de muchos de los problemas. También se concluyó que en materia de políticas de desarrollo no hay atajos ni fórmulas obvias para lograr mejoras en el crecimiento y el bienestar ni las opciones están agotadas. Esta sección introductoria se encuentra organizada de tal forma que tiene como punto de partida una discusión sobre la noción de la globalización, seguida de una reflexión del nexo que existe entre mercados y bien-
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UN MARCO DE REFERENCIA
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estar. También incluye una caracterización del modelo económico reciente y de los principales resultados de su aplicación en Colombia, y, finalmente, una enumeración de las principales reflexiones hechas por Joseph Stiglitz sobre este país así como de sus recomendaciones para el crecimiento.
MERCADOS Y BIENESTAR EN LA GLOBAUZACIÓN La globalización -entendida como la internacionalización de las economías en un espectro multidimensional, que ha sido facilitado, como nunca antes, por el vertiginoso desarrollo tecnológico- ha dado pie a una propagación, sin precedentes, de las perturbaciones de diversa índole en todo el mundo, así como a una amplificación -también sin antecedentes- de sus repercusiones. Es importante insistir en que la globalización implica una multidimensionalidad que atañe a la sociedad, al conocimiento, la cultura, los conflictos, la religión, la tradición, la familia, la cosmología y, desde luego, la economía, entre muchos otros aspectos (GiDDENs, 1999). Pero, es la faceta económica de la globalización la que más controversia ha suscitado, debido a los recurrentes colapsos que se han registrado a lo largo y ancho de América Latina, el Sudeste de Asia y los países de la antigua Unión Soviética, que han hecho evidente la vulnerabilidad del mundo en desarrollo a los avatares de la economía internacional; y con ello se ha dado pie tanto al cuestionamiento de las instituciones económicas multilaterales como a un agitado debate, en el cual las
posiciones extremas han tendido a prevalecer sobre el diálogo. Por un lado, han surgido los argumentos que se podrían denominar radicales, de quienes sostienen que la inexorable conformación de un gran mercado global da poco espacio para las autonomías nacionales y según los cuales las ganancias en bienestar se deben buscar en la competitividad de los espacios locales y microeconómicos. Mientras que, por otro lado, se encuentran las posiciones escépticas, las cuales no les conceden mayor significado a las bondades de la internacionalización y aún creen que los Estados nacionales pueden ejercer una función determinante para impulsar el bienestar. Desde luego que, en los anteriores términos, la visión que se tiene de la experiencia de Colombia en la literatura económica es limitada. Hay que aceptar que la reciente apertura no es la primera registrada en la historia del país ni muchas de sus repercusiones son una novedad. Es así como desde el inicio de la República han existido diversas posiciones de política económica frente al sector externo. En el siglo x1x, se suscitaron enconados debates entre quienes, en un lado, abogaban por el proteccionismo y quienes, en el otro, favorecían la libertad de los mercados. Luego, a comienzos del siglo xx, en los años treinta, las repercusiones del colapso de la economía mundial dieron lugar a la intervención creciente de lapolítica económica en el funcionamiento de los mercados, en este caso justificada por las perturbaciones externas. Esto último dio lugar al diseño e implementación de políticas de mediano plazo y fomentó la creencia en la necesidad de contar con un plan de desarrollo económico.
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Pero tal tendencia empezó a ser cuestionada a partir de la década de los setenta, con el convencimiento de que esa visión de la política económica era un elemento propagador de los sucesos del sector externo, dado que no privilegiaba la corrección de desequilibrios de corto plazo. Sin embargo, después de la apertura de los años noventa, luego de una larga experiencia de tasas positivas de crecimiento y de continuidad democrática, Colombia ha mostrado ser vulnerable frente a los riegos que supone el entorno globalizado, así como impotente para lograr avances sustanciales en términos de calidad de vida, libertades económicas e ingreso per cápita. Sin duda, el anterior, constituye un resultado inquietante y que en gran medida cuestiona las políticas públicas, empeñadas en lograr bienestar y crecimiento a partir de la introducción de mayores libertades al funcionamiento de los mercados. Las preguntas que vale la pena formular al respecto son : ¿las soluciones de mercado son necesariamente excluyentes? ¿Son incompatibles los mercados y el bienestar? ¿Pueden las políticas conciliar mercados con eficiencia y equidad? ¿Cuál es la legitimidad del contrato social de la globalización? ¿Cuáles son las nuevas propuestas para el desarrollo? A lo largo y ancho del planeta, las reformas propias de la globalización aumentaron la valoración y los retornos del capital, gracias a nuevas instituciones que favorecieron la mayor movilidad del mismo, así como a la formalización de los derechos de propiedad. Sin embargo, este ajuste institucional no se hizo extensivo a la totalidad del mercado de factores, lo que contribuyó a profundizar los desequilibrios sectoriales y regionales y a favorecer la informalización de la economía. Así, la liberalización de las
transacciones internacionales no necesariamente se hizo extensiva a los mercados domésticos y no ha sido sinónimo de una mayor cobertura de los sistemas de derechos de propiedad (institucionalidad formal) ni de una reducción de los costos de transacción ni de mayores oportunidades para la economía informal (DE Soro, 2000). Sin embargo, la globalización de los mercados no tiene por qué ser incompatible con las mejoras en el bienestar. Difícilmente se puede lograr algún tipo de prosperidad económica sin recurrir a las oportunidades del intercambio y de la especialización que ofrece la economía de mercado. También se reconoce que ello puede generar diversidad de resultados en la apropiación de los dividendos que resultan de la globalización, puesto que éstos pueden controlarse por las políticas públicas y las instituciones (SEN, 2004). Si se evalúa en su conjunto el patrón internacional, se concluye que las aperturas comerciales han favorecido el crecimiento y la inversión; pero Colombia se aparta de este esquema, como resultado de la inestabilidad sociopolítica (WACZIARG, R y HoRN, K., 2003). No obstante, también es cierto que en los casos de países que se han insertado con éxito en la economía global, como aquellos del Sudeste Asiático, sus políticas han exhibido una clara heterodoxia frente a las recomendaciones del Consenso de Washington, en los temas de acceso a los mercados y desarrollo de la tecnología. De hecho, si los mercados son eficientes, en términos estáticos, el intercambio se traduce en una redistribución del bienestar de la población, de tal forma que al final habrá ganadores y perdedores, independientemente de sus dotaciones iniciales. Pero en una perspectiva dinámica, la distribución inicial de las dotaciones (oportunidades), 133
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condiciona las futuras distribuciones del bienestar y esta tendencia se encamina hacia la falta de equidad. De esta manera, los mecanismos puros de mercado presentan limitaciones para la provisión de bienes públicos y, precisamente, en aquellos que sirven para elevar las capacidades de los individuos como son la educación y la salud. Por consiguiente, la política económica debería tener presente que el hacer fluidos los mercados alterará la distribución del bienestar y, por consiguiente, determinará la viabilidad de la implementación de las políticas, haciéndolas endógenas a sus propios resultados (SEN, 2000). La legitimidad del contrato social de la globalización tiene en vilo las reformas de los mercados. El debate alrededor de las bondades/perjuicios de la globalización, enfrenta argumentos, que, por un lado, van en contravía de la evidencia empírica, y, por el otro, se apegan a nociones fundamentalistas de la macroeconomía y de la integración económica. La historia contemporánea enseña como hecho generalizado que las naciones abrieron sus economías a cambio de reducción del Estado benefactor, sin que resulte evidente que se haya incurrido en una disminución sustancial de la autonomía en la regulación del mercado doméstico ni en el diseño de la política social, como tampoco en una homologación institucional frente a sus socios comerciales. De hecho, dentro de las economías han perdurado la concentración de los mercados y el protagonismo de los conglomerados empresariales tradicionales. En cambio, las sociedades negociaron una mayor vulnerabilidad a las perturbaciones externas a cambio de mayores protecciones domésticas; también negociaron una reducción en los tributos a las transacciones internacionales y las rentas de
capital, a cambio de mayor recaudo de impuesto de origen interno, incluida la tributación a las rentas del trabajo. Las realidades de los años noventa enseñan que con buen (o mal) desempeño económico, este nuevo contrato social puede ser una oportunidad (o un riesgo) para reducir (o aumentar) la pobreza y mejorar el bienestar (Rodrik, 1997). La globalización, al menos tal como ha sido manejada, ha sido injusta para el mundo en desarrollo en tres aspectos: (a) reducción del margen de maniobra de la política económica; (b) aumento de la vulnerabilidad frente al riesgo de inestabilidad macroeconómica; (e) inhibición de las posibilidades de crecimiento, tal como ha acontecido con la liberación de la cuenta de capitales, la menor discrecionalidad de la política macroeconómica y los ajustes que se dan en el mercado de trabajo a partir de las tasas de cambio y de interés. O bien, de la manera en que algunos de los acuerdos ante la oMc han favorecido a los países desarrollados, tal como ha sucedido con el tema de los subsidios y las ayudas a la agricultura. En medio de lo anterior, soplan nuevos vientos en la economía política de la política económica. Hasta mediados de los años noventa, las políticas en pro de la eficiencia de los mercados procuraban un entorno más favorable al funcionamiento económico y al crecimiento de las economías pobres. Allí destacaba la necesidad de mejorar la reglamentación para proteger a consumidores y trabajadores contra la asimetría de la información en temas de regulación bancaria, política industrial, medio ambiente, etc. En el informe del Banco Mundial para 2000 se muestra, como hecho estilizado, la relación negativa entre 135
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equidad-crecimiento, mediante la acción proteccionista de los grupos de interés y la desigual acumulación de capital humano por medio de la educación, etc. Allí también se introduce, de manera explícita, tanto la relevancia del criterio de equidad en el diseño de la regulación de los mercados domésticos, para irrigar los beneficios del crecimiento a la mayor parte de la población, como la necesidad de mecanismos de protección para los pobres frente a perturbaciones exógenas. El informe explícitamente propone que las poi íticas a favor de los pobres tienen que ser reformuladas, pues el crecimiento por sí solo no necesariamente reduce la pobreza; también se invita a reflexionar sobre la multidimensionalidad de la desigualdad y la pobreza, en aspectos como la seguridad y las libertades ciudadanas, entre otros. Según lo anterior, claramente se ve que se trata del rescate de la economía política en las políticas pro mercado. El informe señala varias líneas de acción: (1) remover el sesgo de la regulación en contra de los pequeños y medianos empresarios; (2) introducir en los mercados laborales una mayor cobertura de derechos y más flexibilidad de contratación; (3) mejorar el acceso al mercado financiero y a la cobertura en la seguridad social, y (4) realizar reformas a los sistemas de derechos de propiedad para que eleven la transabilidad de los activos de los pobres y mejoren el apalancamiento de crédito. En los primeros informes sobre. el Desarrollo Mundial, elaborados por el Banco, se hacía énfasis en la necesidad de un adecuado balance entre la promoción de los mercados y el activismo del gobierno, como acontece con las posibilidades que ofrece el cambio tecnológico, para reducir la brecha entre el mundo en desarrollo y el desarrollado.
Alternativamente, están aflorando planteamientos hacia la integralidad de políticas, sobre cuál debería ser la , función de las políticas de desarrollo en el nuevo orden global, reconociendo la polarización de los niveles de ingreso en la economía mundial y la necesidad de una globalización donde se garanticen una adecuada provisión de bienes públicos, el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y la mitigación de los efectos de las asimetrías de la economía mundial tanto en la movilidad del mercado de factores como en la vulnerabilidad de la población pobre frente a los choques externos y su difícil acceso al progreso tecnológico. Allí, las estrategias nacionales de desarrollo deberían fundamentarse en una visión ampliada de la noción de estabilidad macroeconómica. También debería reconocerse lo costoso que resulta: (1) obviar tal noción, recordando que no sólo importa la estabilidad de precios, sino también la de las variables reales; (2} dotar la política macro de instrumentos anticíclicos en la regulación prudencial, en la política fiscal, monetaria y cambiaría, y (3) complementarla con políticas sectoriales basadas en estrategias de competitividad que corrijan fallas de mercado y fomenten externalidades. En este entorno, la equidad debe ser promovida por medio de políticas sociales, basadas en principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. Éstas deben, a su vez, permitir la ampliación e internacionalización de los mercados internos, al facilitar el acceso de poblaciones y regiones marginadas, así como estimular los vínculos entre la modernidad y la informalidad para favorecer la difusión del conocimiento (ÜCAMPO, 2003).
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EL
MODELO ECONÓMICO RECIENTE
Para el mundo en desarrollo las expectativas de crecimiento fincadas en las reformas estructurales fueron mayores que los resultados reales. Algunos argumentan que ello se debe a que las reformas fueron adoptadas de manera incompleta y a que no se profundizó en las denominadas reformas de segunda y tercera generación, las cuales hacen énfasis en el fortalecimiento institucional y la microeconomía de los mercados. Aunque ello también se explica porque la estabilización macroeconómica, aunque considerada condición para el crecimiento, estuvo desprovista de estrategias complementarias de desarrollo que impulsaran el mayor dinamismo y el logro de bienestar. Para muchos países, la reforma no pudo conjurar la volatilidad de los mercados internacionales de bienes y capitales. De allí que las tasas de interés domésticas elevadas y el anclaje de la tasa de cambio que, en principio, se consideraron instrumentos para el acceso a los flujos internacionales de capital, terminaron terciando desfavorablemente para las Pymes, los sectores intensivos en Investigación y Desarrollo y la producción de transables intensivos en mano de obrá (Unctad, 2003). En numerosos casos, la estabilidad en la tasa de cambio se logró a expensas de una mayor volatilidad en las tasas de interés. Luego de haber experimentado alternativamente políticas de crecimiento basadas en exportaciones y en la protección de los mercados domésticos, como resultado del ciclo de la economía mundial, en la segunda mitad del siglo xx Colombia adoptó un esquema ecléctico que
conservaba la protección del mercado doméstico para la producción nacional y promovía, a la vez, las exportaciones. En este esquema, el Estado favorecía a ciertos sectores líderes, monopolizaba el mercado cambiario -devaluaba crawling peg- y también monopolizaba los servicios públicos, el sector de comunicaciones y la seguridad social. La mayoría de los contratos de la economía se encontraban indexados a la inflación pasada. La política monetaria se ligaba a instrumentos de crédito dirigido; el sistema financiero se hallaba segmentado, y las políticas cambiaria, monetaria y crediticia estaban dirigidas por el Gobierno, por intermedio de la junta Monetaria, una institución que hasta principios de los años noventa era controlada por éste, y que, por mandato de la Constitución Política de 1991, sus funciones se trasladaron a la autonómica Junta Directiva del Banco de la República. En la década de los ochenta los resultados del modelo de economía cerrada se percibían desfavorablemente con respecto a los años setenta, en términos de estabilidad macroeconómica, internacionalización y modernización tecnológica. Al menos así lo argumentaban las instituciones financieras internacionales, las cuales soslayando las perturbaciones irradiadas por la segunda peor recesión en la economía de Estados Unidos durante el siglo pasado, recomendaron introducir reformas al funcionamiento de los mercados, mediante una mayor apertura a la competencia y una redefinición de la función del Estado como regulador de la economía. Debemos hacer notar que, en aquel entonces, el Consenso de Washington se invocó como una alternativa a 139
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UN Reflexiones sobre sus planteamientos
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MARCO DE REFERENCIA
los graves desaciertos del modelo de economía cerrada, como un contraejemplo, pues no había muchos casos cuyo éxito pudiera atribuirse a la adopción de las recetas del Consenso. De hecho, las desde entonces socorridas lecciones del Sudeste Asiático son un rico ejemplo de políticas heterodoxas frente al fundamentalismo pro mercado. Aunque Colombia no perdió la década de los ochenta, como sí lo hicieron la mayoría de países de América Latina -y por ello no podría afirmarse que tenía un modelo económico inadecuado- su moderado dinamismo frente al vertiginoso progreso de los países del Sudeste Asiático y la creciente informatización de la economía, le abrieron el paso a la necesidad de acoger la reforma a principios de los años noventa (CoHEN y GuNTER, 1992). Entonces, se planteaba la necesidad de abandonar el modelo de mercado de crédito reprimido y especializado para el sector agropecuario y mejorar la productividad, la equidad y la seguridad de los productores rurales. Para el sector manufacturero se debía modernizar el aparato industrial y desconcentrar su estructura, así como introducir reformas a la estructura de protección que removieran el sesgo en contra de las actividades exportadoras. A partir de 1991 se redujeron las tasas arancelarias; se suscribieron acuerdos internacionales de complementación económica y se abrió la cuenta de capitales de la balanza de pagos. El sistema financiero abandonó la especialización sectorial. En el mercado laboral se flexibilizaron las normas de contratación y de emprendimiento de obras de infraestructura; se produjo la privatización
de la seguridad social y se dio plena apertura a la inversión extranjera, la cual recibió igualdad de tratamiento frente a los capitales residentes. La nueva Constitución inspirada en un Estado Social de Derecho, estatuyó la descentralización y la atención de las demandas sociales en educación y salud, así como la autonomía del Banco Central y le señaló a éste como tarea prioritaria el control de la inflación. Subsecuentemente, estas reformas se han venido profundizando en un contexto de mayor internacionalización, crecientes restricciones macroeconómicas y mayores tensiones sociopolíticas. Se adoptó un sistema de flotación intervenida de la tasa de cambio y se privilegió una política de promoción de exportaciones basada en numerosos acuerdos de integración comercial, una regulación prudencial más exigente, el financiamiento del déficit público con deuda externa y el ajuste de las finanzas territoriales. Se introdujeron las Redes de Protección Social para la población pobre, por medió del Sisbén, junto a mecanismos de mercado para la vivienda y el transporte. Se produjo también la instrumentación de políticas de fortalecimiento institucional y se diseñaron programas productivos y sociales en la confrontación del narcotráfico y la insurgencia.
RESUlTADOS
En el período 1980-1989 la economía colombiana creció al 3,4 por ciento, mientras que durante la vigencia de las 141
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Reflexiones sobre sus planteamientos
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reformas 1990-2003 el ritmo descendió a 2,7 por ciento. Así como en las postrimerías de los años setenta, la economía internacional afectó las economías locales independientemente de la estrategia de desarrollo, este mismo factor ha seguido presente, tal vez con la diferencia de que, de acuerdo con indicadores convencionales, el grado de exposición internacional aumentó sin que los cambios en la estructura productiva lucieran significativos.
(gráfico 1b). A diferencia de los países asiáticos, Colombia no ha podido, por medio de los mercados internacionales, reorientar su oferta productiva hacia sectores intensivos en mano de obra calificada y en Investigación y Desarrollo, de tal forma que le permitan potenciar su capacidad productiva y de innovación, así como movilizar con mayor rapidez recursos hacia -sectores de alta productividad y remuneración (UNCTAD, 2003).
En efecto, el comercio global como porcentaje del PIB pasó de 24 por ciento a 27 por ciento, y los flujos de la inversión extranjera directa de 2,5 por ciento a 1,9 por ciento (gráfica 1 a). Ante esta situación, la composición de la oferta no cambió sustancialmente; las actividades transables internacionalmente (sectores agropecuario, manufactura y minería) redujeron ligeramente su participación sobre el valor agregado (se excluyeron del PIB los intereses imputados y los impuestos netos) de 35 por ciento a 34 por ciento (gráfica 1 a).
Pese a las numerosas reformas fiscales emprendidas desde los años noventa ha sido evidente la incapacidad del Estado para elevar el recaudo tributario frente a los estándares internacionales. No sólo por la inefectividad de la política para controlar la evasión fiscal, sino también por la propia estructura tributaria. Aunque el estatuto tributario tiene una numerosa compilación de exenciones sectoriales -las cuales anualmente pueden representar un 5 por ciento del PIB- recientemente se les han agregado otras adicionales. En consecuencia, las crecientes obligaciones sociales y regionales emanadas de la Constitución de 1991, así como la mayor demanda de gasto en seguridad y justicia, se han atendido con endeudamiento público y han elevado la vulnerabilidad macroeconómica frente a las perturbaciones externas. De allí que no resulte sorprendente que el ajuste monetario por el lado de la demanda haya elevado las cifras de desempleo a niveles superiores del 15 por ciento y haya igualmente inducido una caída de la economía en 1999 (gráfico 1 e) y que, en últimas, haya sido insuficiente para contener la descolgada del déficit fiscal del gobierno central, así como la caída en la inversión so- , bre el PIB (gráfico 1 d).
Tanto las exportaciones como la inversión extranjera directa han conservado los patrones sectoriales que traían desde la época de la economía cerrada, es decir, ventas externas de productos básicos y manufacturas ligeras, así como la inversión extranjera orientada al mercado doméstico. Además, ·el equipamiento en infraestructura y tecnología para la competitividad, pese a sus evidentes progresos, siguió muy rezagado frente a los estándares internacionales. Así que, en ausencia de políticas sectoriales orientadas a corregir estas tendencias, poco han servido los esfuerzos de la política macroeconómica por mantener la competitividad de la tasa de cambio en términos reales
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UN Reflexiones sobre sus planteamientos
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a) Fuente: DANE y Coinvertir
b) Fuente: BdR, DANE
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